Urteil des EuGH, Az. C-113/02
EuGH: verwertung, verordnung, verbrennung, kommission, unmittelbare anwendbarkeit, niederlande, innerstaatliches recht, abfall, regierung, klagegrund
WICHTIGER RECHTLICHER HINWEIS:
und Urheberrechtsschutz.
URTEIL DES GERICHTSHOFES (Erste Kammer)
14. Oktober 200
„Verordnung (EWG) Nr. 259/93 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen – Richtlinie
75/442/EWG über Abfälle – Nationale Maßnahme, nach der Einwände gegen die Verbringung von zur
Verwertung bestimmten Abfällen erhoben werden können, wenn 20 % der Abfälle in dem Mitgliedstaat
verwertet werden können und der Prozentsatz der im Bestimmungsland verwertbaren Abfälle geringer ist –
Maßnahme eines Mitgliedstaats, die ein Verfahren nicht nach dem Kriterium der tatsächlichen Verwendung,
sondern nach dem des Heizwerts der verbrannten Abfälle unter Punkt R 1 (Verwertung durch Verbrennung)
des Anhangs IIB der Richtlinie 75/442 oder unter Punkt D 10 (Beseitigung durch Verbrennung) des Anhangs
IIA dieser Richtlinie einordnet“
In der Rechtssache C-113/02
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Artikel 226 EG,
eingereicht am 27. März 2002,
Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
Beistand von M. van der Woude und R. Wezenbeek-Geuke, advocaten, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Klägerin,
gegen
Königreich der Niederlande,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Erste Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten P. Jann (Berichterstatter), des Richters A. Rosas, der Richterin
R. Silva de Lapuerta sowie der Richter K. Lenaerts und S. von Bahr,
Generalanwalt: F. G. Jacobs,
Kanzler: R. Grass,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 6. Mai 2004,
folgendes
Urteil
1
Mit ihrer Klageschrift beantragt die Kommission der Europäischen Gemeinschaften, festzustellen, dass das
Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 4 der Verordnung (EWG) Nr.
259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der,
in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (ABl. L 30, S. 1), aus den Artikeln 1 Buchstaben e und f und 7
Absatz 1 der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (ABl. L 194, S. 47) in der durch
die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 (ABl. L 78, S. 32) und die Entscheidung 96/350/EG
der Kommission vom 24. Mai 1996 (ABl. L 135, S. 32) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 75/442)
und aus Artikel 82 EG in Verbindung mit Artikel 86 EG verstoßen hat.
2
Die Kommission hat die Klagegründe eines Verstoßes gegen Artikel 7 Absatz 1 der Richtlinie 75/442 und
Artikel 82 EG in Verbindung mit Artikel 86 EG fallen gelassen.
Rechtlicher Rahmen
Definitionen
3
Artikel 2 Buchstaben i und k der Verordnung Nr. 259/93 definiert in Bezug auf Abfälle „Beseitigung“ als
„Beseitigung im Sinne des Artikels 1 Buchstabe e der Richtlinie 75/442/EWG“ und „Verwertung“ als
„Verwertung im Sinne des Artikels 1 Buchstabe f der Richtlinie 75/442/EWG“.
4
Nach Artikel 1 Buchstaben e und f dieser Richtlinie bedeutet „Beseitigung“ „alle in Anhang II A aufgeführten
Verfahren“ und „Verwertung“ „alle in Anhang II B aufgeführten Verfahren“.
5
Der Ausdruck „Verbrennung an Land“ steht in Punkt D 10 des Anhangs IIA der Richtlinie 75/442 und stellt
daher ein Verfahren zur „Beseitigung“ dar. Aus Punkt R 1 des Anhangs IIB der Richtlinie 75/442 ergibt sich
jedoch, dass bei „Hauptverwendung als Brennstoff oder andere Mittel der Energieerzeugung“ eine
„Verwertung“ (durch Verbrennung) vorliegt.
Materiellrechtliche Bestimmungen
6
Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93 sieht für zur Verwertung
bestimmte Abfälle vor:
„Die zuständigen Behörden am Versandort und am Bestimmungsort können gegen die geplante Verbringung
mit Gründen zu versehende Einwände erheben, und zwar
…
–
wenn der Anteil an verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall, der geschätzte Wert der letztlich
verwertbaren Stoffe oder die Kosten der Verwertung und die Kosten der Beseitigung des nicht
verwertbaren Anteils eine Verwertung unter wirtschaftlichen und ökologischen Gesichtspunkten nicht
rechtfertigen.“
7
Der Meerjarenplan gevaarlijke afvalstoffen II 1997-2007 (Zweiter Mehrjahresplan für gefährliche Abfälle, im
Folgenden: MJP-GA II) sieht in Teil I Kapitel 8 Nummer 3, der die Einfuhr und Ausfuhr zur Verwertung in der
Europäischen Union betrifft, vor:
„Für die Umsetzung des in [Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr.
259/93] genannten Einwands besteht Anlass zu folgenden Erwägungen:
Die grenzüberschreitende Verbringung von zur Verwertung bestimmten gefährlichen Abfällen muss sich in
das Bestreben der Europäischen Union einfügen, die Wiederverwendung zu fördern. Die Verwertung hat
dabei Vorrang vor der endgültigen Beseitigung. Um diesen Vorrang zu verwirklichen, ist auf das Verhältnis
zwischen zur Verwertung bestimmtem und nicht zur Verwertung bestimmtem Abfall (Grad der Verwertung)
abzustellen.
Bei der Prüfung einer Notifizierung anhand dieses Grundes für Einwände ist – ohne dadurch eine
Beschränkung inhaltlicher Aspekte irgendeines Grundes für Einwände vorzunehmen – wie folgt vorzugehen:
a)
Können im Herkunftsland weniger als 20 % (Prozentanteil an der Masse) der zur
grenzüberschreitenden Verbringung bestimmten Abfallmenge verwertet werden, so sind – unter
Berücksichtigung der dann endgültig zu beseitigenden Menge – die Gründe für die Erhebung von
Einwänden im Sinne von Artikel 7 der Verordnung Nr. 259/93 … für jeden Antrag getrennt zu prüfen.
Die in der Fußnote zu Buchstabe b angegebene Marge findet dann keinesfalls Anwendung. Der
Prozentsatz von 20 % der verwerteten Stoffe wird auf der Grundlage des ursprünglichen Stoffes nach
dem Gewicht berechnet, ohne eventuelle Hinzufügungen im Zusammenhang mit der Verarbeitung zu
berücksichtigen. …
b)
In den übrigen Fällen werden grundsätzlich Einwände gegen die Verbringung erhoben, wenn im
Empfängerland ein geringerer Teil der Abfälle verwertet werden kann als im Herkunftsland.“
8
Die Fußnote zu Teil I Kapitel 8 Nummer 3 Buchstabe b des MJP‑GA II in der durch den
Ministerialerlass MJZ200019786 vom 3. März 2000 (Nederlandse Staatscourant vom 24. März 2000, Nr. 60,
S. 18) geänderten Fassung sah zum Zeitpunkt des Ablaufs der Frist, die in der mit Gründen versehenen
Stellungnahme gesetzt worden war, Folgendes vor:
„Lässt sich nicht mit Sicherheit feststellen, dass im Bestimmungsland tatsächlich ein geringerer Teil der
Abfälle verwertet wird, so kann zur Begrenzung von Einwänden und Rechtsmitteln eine Marge angewandt
werden. Diese Marge darf 20 % des jeweiligen Wertes nicht übersteigen. Die gesamte Prüfung wird stets für
die konkret geplante Verbringung durchgeführt. Dieser Prozentsatz wird so berechnet wie unter Buchstabe a
angegeben, ausgehend von der Menge der im Herkunftsland zu verwertenden Abfälle.“
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Teil II Kapitel 18 des MJP-GA II betrifft insbesondere die Unterscheidung zwischen der Verwertung (durch
Verbrennung), die in einer Hauptverwendung als Brennstoff besteht, und der endgültigen Beseitigung
(durch Verbrennung). Diese Unterscheidung wird nach dem Kriterium getroffen, dass gefährliche Abfälle mit
einem Chlorgehalt von weniger als 1 % verwertet werden, wenn ihr Heizwert größer als 11 500 kJ/kg ist, und
gefährliche Abfälle mit einem Chlorgehalt von über 1 % verwertet werden, wenn ihr Heizwert größer als
15 000 kJ/kg ist.
Vorverfahren
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Nachdem die Kommission dem Königreich der Niederlande Gelegenheit zur Äußerung gegeben hatte,
übersandte sie ihm am 1. August 2000 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie darauf
hinwies, dass sie bestimmte Aspekte der nationalen Regelung auf dem Gebiet der Bewirtschaftung
gefährlicher Abfälle für mit der Verordnung Nr. 259/93, mit der Richtlinie 75/442 und mit Artikel 86 EG in
Verbindung mit Artikel 82 EG unvereinbar halte. Sie forderte diesen Mitgliedstaat daher auf, binnen zwei
Monaten nach Zustellung dieser Stellungnahme seinen Verpflichtungen aus den genannten Vorschriften
nachzukommen. Da die mit Schreiben vom 8. November 2000 übermittelte Antwort der niederländischen
Behörden die Kommission nicht zufrieden stellte, hat sie beschlossen, die vorliegende Klage zu erheben.
Zur Klage
11
Die Kommission stützt ihre Klage auf zwei Klagegründe, die die niederländische Regelung über gefährliche
Abfälle betreffen.
12
Diese Klagegründe beruhen im Wesentlichen darauf,
–
dass die niederländische Regelung, wonach gegen eine Verbringung von Abfällen grundsätzlich
Einwände erhoben werden, wenn mindestens 20 % der Abfälle in den Niederlanden verwertet werden
können und im Empfängermitgliedstaat ein niedrigerer Prozentsatz der Abfälle verwertbar ist als im
Versandmitgliedstaat (im Folgenden: streitige niederländische Regelung über die Abfallverbringung),
mit Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung Nr. 259/93 unvereinbar sei;
–
dass Artikel 1 Buchstaben e und f der Richtlinie 75/442 durch die niederländische Maßnahme, wonach
die Verwertung (durch Verbrennung) von der Beseitigung (durch Verbrennung) nach einem Kriterium
zu unterscheiden sei, das den bei der Verbrennung der Abfälle erzielten Heizwert mit dem Chlorgehalt
der Abfälle kombiniere (im Folgenden: streitige Maßnahme zur Unterscheidung zwischen Verwertung
[durch Verbrennung] und Beseitigung [durch Verbrennung]), nicht richtig in nationales Recht
umgesetzt worden sei.
Parteivorbringen
13
Die Kommission macht geltend, dass die niederländische Regelung über die Abfallverbringung dadurch, dass
sie auf den Prozentsatz der in den Niederlanden und im Empfängerland verwertbaren Abfälle abstelle, von
den Kriterien des Artikels 7 Absatz 4 Buchstabe a der Verordnung Nr. 259/93, die sie anzuwenden habe,
abweiche und daher nicht mit diesem vereinbar sei.
14
Im Verhältnis zur vorangegangenen niederländischen Regelung über die Abfallverbringung, nach der
Einwände gegen die Ausfuhr von Abfällen dann erhoben worden seien, wenn die Verarbeitung im Ausland
nicht hochwertiger gewesen sei, es sei denn, in den Niederlanden seien keine oder keine ausreichenden
Verarbeitungskapazitäten vorhanden gewesen, ersetze die aktuelle niederländische Regelung lediglich das
Kriterium des Fehlens einer „hochwertigeren“ Verarbeitung durch den Ausdruck „niedrigerer
Verwertungsgrad“.
15
Die niederländische Regierung macht geltend, dass sich die streitige Regelung über die Abfallverbringung
innerhalb der Grenzen des Artikels 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr.
259/93 halte.
Würdigung durch den Gerichtshof
16
Nach ständiger Rechtsprechung können die Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Durchführung einer
Verordnung dann erlassen, wenn sie deren unmittelbare Anwendbarkeit nicht vereiteln, deren
gemeinschaftliche Natur nicht verbergen und die Ausübung des durch die betreffende Verordnung
verliehenen Ermessens innerhalb der Grenzen dieser Vorschriften konkretisieren (in diesem Sinne Urteil vom
31. Januar 1978 in der Rechtssache 94/77, Zerbone, Slg. 1978, 99, Randnr. 27).
17
Aus Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93 ergibt sich, dass die
zuständigen Behörden des Empfangs‑ und des Versandlandes gegen eine geplante Abfallverbringung mit
Gründen zu versehende Einwände erheben können, wenn der Anteil an verwertbarem und nicht
verwertbarem Abfall, der geschätzte Wert der letztlich verwertbaren Stoffe oder die Kosten der Verwertung
und die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils eine Verwertung unter wirtschaftlichen und
ökologischen Gesichtspunkten nicht rechtfertigen.
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Für die Feststellung, ob eine Verwertung unter wirtschaftlichen und ökologischen Gesichtspunkten
gerechtfertigt ist, führt der genannte Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich somit drei
Kriterien an, nämlich das Verhältnis zwischen verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall, den geschätzten
Wert der letztlich verwertbaren Stoffe und die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils.
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Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die niederländische Regelung über die Abfallverbringung gegen
Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93 verstößt, da sie den in
dieser Vorschrift vorgesehenen Rahmen, dessen Präzisierung sie bezweckt, überschreitet.
20
Die niederländische Regelung über die Abfallverbringung stellt nämlich nur auf das Verhältnis zwischen
verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall ab.
21
Dadurch, dass die niederländische Regelung sich auf einen Vergleich zwischen dem Prozentsatz des im
Empfängerstaat und dem des im Versandstaat verwertbaren Abfalls konzentriert, ermöglicht sie es ferner,
Einwände gegen eine Verbringung von Abfällen zur Verwertung nicht nur auf der Grundlage einer
unabhängigen Beurteilung der wirtschaftlichen und ökologischen Aspekte der Verwertung im
Empfängerstaat, sondern auch aufgrund der Verarbeitungskapazitäten im Versandstaat zu erheben. Der
Gerichtshof hat jedoch entschieden, dass im Rahmen der Gemeinschaftsbestimmungen über die
Verbringung von Abfällen Erwägungen der Entsorgungsautarkie und der Nähe auf die Verbringung von
Abfällen zur Verwertung nicht anwendbar sind (Urteil vom 25. Juni 1998 in der Rechtssache C-203/96,
Dusseldorp u. a., Slg. 1998, I-4075, Randnrn. 27 bis 34).
22
In diesem Zusammenhang kann dem Vorbringen der niederländischen Regierung zur Begründung der
Vereinbarkeit der streitigen Regelung über die Abfallverbringung mit Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a der
Verordnung Nr. 259/93 nicht gefolgt werden.
23
Nach Ansicht der niederländischen Regierung sollte die Analyse nämlich einen Vergleich der Qualität der
Verarbeitungseinrichtungen im Versandmitgliedstaat und im Empfängermitgliedstaat enthalten, weil Artikel 7
Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93 im Licht der in Artikel 3 Absatz 1
Buchstabe b erster Gedankenstrich der Richtlinie 75/442 und in Artikel 174 Absatz 2 EG niedergelegten Ziele
auszulegen sei, um die größtmögliche Verwertung von Abfällen in der Gemeinschaft anzustreben. Dazu ist
festzustellen, dass das verfolgte Ziel keine Rechtfertigung dafür bietet, nur das Verhältnis zwischen
verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall sowie die im Versandmitgliedstaat und die im
Empfängermitgliedstaat vorhandenen Verarbeitungseinrichtungen zu vergleichen und die übrigen in Artikel 7
Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93 festgelegten Kriterien außer Acht
zu lassen.
24
Zu dem Vorbringen, dass die streitige Regelung über die Abfallverbringung nicht verhindere, dass die
niederländischen Behörden jeden Antrag über die Abfallverbringung einzeln prüften und Einwände weiterhin
die Ausnahme und nicht die Regel bildeten, ist zu bemerken, dass diese Erwägung für das Vorliegen eines
Verstoßes gegen Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93
unerheblich ist, da die niederländische Regelung über die Abfallverbringung nicht mit dem
gemeinschaftsrechtlichen Rahmen vereinbar ist.
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Was das Vorbringen angeht, dass die streitige Regelung über die Abfallverbringung neutral sei, da sie
sowohl für die Ausfuhr als auch für die Einfuhr von Abfällen gelte, ist darauf hinzuweisen, dass dies, wie der
Generalanwalt in Nummer 49 seiner Schlussanträge zu Recht bemerkt hat, für das Vorliegen eines
Verstoßes gegen Artikel 7 Absatz 4 Buchstabe a fünfter Gedankenstrich der Verordnung Nr. 259/93
ebenfalls unerheblich ist. In beiden Fällen gehen die durch die niederländische Regelung über die
Abfallverbringung festgelegten Kriterien über die durch den gemeinschaftsrechtlichen Rahmen abschließend
festgelegten Gründe für Einwände hinaus.
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Der erste Klagegrund greift daher durch.
Parteivorbringen
27
Die Kommission macht geltend, die streitige niederländische Maßnahme zur Unterscheidung zwischen
Verwertung (durch Verbrennung) und Beseitigung (durch Verbrennung) setze Artikel 1 Buchstaben e und f
der Richtlinie 75/442 in Verbindung mit Punkt D 10 des Anhangs IIA und Punkt R 1 des Anhangs IIB dieser
Richtlinie nicht richtig in nationales Recht um.
28
Die niederländische Regierung trägt vor, die durch die streitige Maßnahme getroffene Unterscheidung
zwischen Verwertung (durch Verbrennung) und Beseitigung (durch Verbrennung) entspreche der von der
Richtlinie 75/442 vorgenommenen Klassifizierung.
Würdigung durch den Gerichtshof
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Nach Artikel 1 Buchstaben e und f der Richtlinie 75/442 bedeutet „Beseitigung“ alle in Anhang II A
aufgeführten Verfahren und „Verwertung“ alle in Anhang B aufgeführten Verfahren.
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Nach Punkt D 10 des Anhangs IIA der Richtlinie 75/442 stellt die „Verbrennung an Land“ ein
„Beseitigungsverfahren“ dar. Aus Punkt R 1 des Anhangs IIB der Richtlinie 75/442 ergibt sich jedoch, dass
bei „Hauptverwendung als Brennstoff oder andere Mittel der Energieerzeugung“ eine „Verwertung“ (durch
Verbrennung) vorliegt.
31
Der Gerichtshof hat in der Rechtssache C‑228/00 (Kommission/Deutschland, Urteil vom 13. Februar 2003,
Slg. 2003, I‑1439, Randnrn. 41 bis 43) für die Bestimmung, ob die Verwendung von Abfällen als Brennstoff
unter das in Punkt R 1 des Anhangs IIB der Richtlinie 75/442 genannte Verwertungsverfahren fällt, drei
Voraussetzungen aufgestellt. Erstens muss der wesentliche Zweck des in dieser Vorschrift genannten
Verfahrens die Energieerzeugung sein. Zweitens muss durch die Verbrennung der Abfälle mehr Energie
erzeugt und erfasst werden, als beim Verbrennungsvorgang verbraucht wird, und ein Teil des bei dieser
Verbrennung gewonnenen Energieüberschusses muss tatsächlich genutzt werden, und zwar entweder
unmittelbar in Form von Verbrennungswärme oder nach Umwandlung in Form von Elektrizität. Drittens muss
der größere Teil der Abfälle bei dem Vorgang verbraucht und der größere Teil der freigesetzten Energie
erfasst und genutzt werden.
32
Nach Ansicht des Gerichtshofes dürfen Kriterien wie der Heizwert der Abfälle, der Schadstoffgehalt der
verbrannten Abfälle oder die Frage, ob die Abfälle vermischt worden sind, nicht herangezogen werden (Urteil
Kommission/Deutschland, Randnr. 47).
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Da der Gerichtshof Kriterien, die auf den Heizwert oder die Zusammensetzung der Abfälle abstellen,
ausdrücklich für mit der Richtlinie 75/442 unvereinbar erklärt hat, ist im vorliegenden Fall das diesen Punkt
betreffende Vorbringen der niederländischen Regierung zurückzuweisen.
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Die streitige niederländische Maßnahme zur Unterscheidung zwischen Verwertung (durch Verbrennung) und
Beseitigung (durch Verbrennung) entspricht daher nicht Artikel 1 Buchstaben e und f der genannten
Richtlinie in Verbindung mit Punkt D 10 des Anhangs IIA und Punkt R 1 des Anhangs IIB dieser Richtlinie. Das
Königreich der Niederlande hat somit gegen seine Verpflichtung zur Umsetzung des Artikels 1 Buchstaben e
und f der Richtlinie 75/422 in innerstaatliches Recht verstoßen.
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Der zweite Klagegrund greift daher durch.
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Nach alledem ist festzustellen, dass das Königreich der Niederlande gegen seine Verpflichtungen aus Artikel
7 Absatz 4 der Verordnung Nr. 259/93 und aus Artikel 1 Buchstaben e und f der Richtlinie 75/442 verstoßen
hat.
Kosten
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Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu
verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung des Königreichs der Niederlande beantragt hat und dieses
mit seinem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihm die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Das Königreich der Niederlande hat gegen seine Verpflichtungen aus Artikel 7 Absatz 4
der Verordnung (EWG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und
Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen
Gemeinschaft und aus Artikel 1 Buchstaben e und f der Richtlinie 75/442/EWG des Rates
vom 15. Juli 1975 über Abfälle in der durch die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März
1991 und die Entscheidung 96/350/EG der Kommission vom 24. Mai 1996 geänderten
Fassung verstoßen.
2.
Das Königreich der Niederlande trägt die Kosten des Verfahrens.
Unterschriften.
–
Verfahrenssprache: Niederländisch.