Urteil des EuGH vom 10.04.2003, C-392/99

Entschieden
10.04.2003
Schlagworte
Kommission, Unternehmen, Regierung, Brennstoff, Verfügung, Verbrennung, Innerstaatliches recht, Behörde, Rüge, Republik
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URTEIL DES GERICHTSHOFES (Sechste Kammer)

10. April 2003(1)

„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats - Richtlinie 75/439/EWG - Altölbeseitigung - Unvollständige Umsetzung“

In der Rechtssache C-392/99

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch L. Ström und A. Caeiros als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Portugiesische Republik, vertreten durch L. Fernandes und M. Telles Romão als Bevollmächtigte,

Beklagte,

wegen Feststellung, dass die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 6 Absatz 2, 8 Absatz 2 Buchstabe a, 13 und 17 der Richtlinie 75/439/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 über die Altölbeseitigung (ABl. L 194, S. 31) in der Fassung der Richtlinie 87/101/EWG des Rates vom 22. Dezember 1986 (ABl. 1987, L 42, S. 43) sowie aus den Artikeln 5 Absatz 1 und 189 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 Absatz 1 EG und 249 Absatz 3 EG) verstoßen hat, dass sie

- nicht die Vorschriften erlassen hat, durch die sich die zuständige Behörde über einen geeigneten Gesundheitsschutz bei der Verwendung von Altölen als Brennstoff und über den Einsatz der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind, bei der Aufbereitung von Altölen und der Verwendung von Altölen als Brennstoff vergewissern kann, bevor sie den Unternehmen, die Altöle aufbereiten oder als Brennstoff verwenden, eine Genehmigung erteilt,

- nicht festgelegt hat, dass die Rückstände aus der Verbrennung von Altölen gemäß Artikel 9 der Richtlinie 78/319/EWG des Rates vom 20. März 1978 über giftige und gefährliche Abfälle (ABl. L 84, S. 43) und ab dem 27. Juni 1995 gemäß Artikel 9 der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (ABl. L 194, S. 47) in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 (ABl. L 78, S. 32), der aufgrund der Richtlinie 91/689/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 über gefährliche Abfälle (ABl. L 377, S. 20) in der Fassung der Richtlinie 94/31/EG des Rates vom 27. Juni 1994 (ABl. L 168, S. 28) Artikel 9 der Richtlinie 78/319 ersetzt hat, beseitigt werden,

- weder für eine regelmäßige Prüfung der Unternehmen, die Altöle aufbereiten oder als Brennstoff verwenden, noch für die Verfolgung der Entwicklung des Stands der Technik und/oder der Umwelt, um gegebenenfalls die diesen Unternehmen erteilten Genehmigungen zu überprüfen, Vorkehrungen getroffen hat und

- der Kommission keine Informationen über ihre technischen Erkenntnisse sowie die Erfahrungen und Ergebnisse mitgeteilt hat, die sich aus der Anwendung der aufgrund der Richtlinie 75/439 in der Fassung der Richtlinie 87/101 erlassenen Vorschriften ergeben,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J.-P. Puissochet, der Richter R. Schintgen und V. Skouris (Berichterstatter) sowie der Richterinnen F. Macken und N. Colneric,

Generalanwalt: C. Stix-Hackl,

Kanzler: R. Grass,

aufgrund des Sitzungsberichts,

nach Anhörung der Parteien in der Sitzung vom 29. November 2001, in der die Kommission durch A. Caeiros und die Portugiesische Republik durch M. Telles Romão und M. João Lois als Bevollmächtigten vertreten waren,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 7. März 2002

folgendes

Urteil

1.

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 13. Oktober 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, nach Artikel 226 EG eine Klage erhoben auf Feststellung, dass die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 6 Absatz 2, 8 Absatz 2 Buchstabe a, 13 und 17 der Richtlinie 75/439/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 über die Altölbeseitigung (ABl. L 194, S. 31) in der Fassung der Richtlinie 87/101/EWG des Rates vom 22. Dezember 1986 (ABl. 1987, L 42, S. 43, im Folgenden: Richtlinie 75/439) sowie aus den Artikeln 5 Absatz 1 und 189 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 Absatz 1 EG und 249 Absatz 3 EG) verstoßen hat, dass sie

- nicht die Vorschriften erlassen hat, durch die sich die zuständige Behörde über einen geeigneten Gesundheitsschutz bei der Verwendung von Altölen als Brennstoff und über den Einsatz der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind, bei der Aufbereitung von Altölen und der Verwendung von Altölen als Brennstoff vergewissern kann, bevor sie den Unternehmen, die Altöle aufbereiten oder als Brennstoff verwenden, eine Genehmigung erteilt,

- nicht festgelegt hat, dass die Rückstände aus der Verbrennung von Altölen gemäß Artikel 9 der Richtlinie 78/319/EWG des Rates vom 20. März 1978 über giftige und gefährliche Abfälle (ABl. L 84, S. 43) und ab dem 27. Juni 1995 gemäß Artikel 9 der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom 15. Juli 1975 über Abfälle (ABl. L 194, S. 47) in der Fassung der Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom 18. März 1991 (ABl. L 78, S. 32, im Folgenden: Richtlinie 75/442), der aufgrund der Richtlinie 91/689/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 über gefährliche Abfälle (ABl. L 377, S. 20) in der Fassung der Richtlinie 94/31/EG des Rates vom 27. Juni 1994 (ABl. L 168, S. 28, im Folgenden: Richtlinie 91/689) Artikel 9 der Richtlinie 78/319 ersetzt hat, beseitigt werden,

- weder für eine regelmäßige Prüfung der Unternehmen, die Altöle aufbereiten oder als Brennstoff verwenden, noch für die Verfolgung der Entwicklung des Stands der Technik und/oder der Umwelt, um gegebenenfalls die diesen Unternehmen erteilten Genehmigungen zu überprüfen, Vorkehrungen getroffen hat und

- der Kommission keine Informationen über ihre technischen Erkenntnisse sowie die Erfahrungen und Ergebnisse mitgeteilt hat, die sich aus der Anwendung der aufgrund der Richtlinie 75/439 in der Fassung der Richtlinie 87/101 erlassenen Vorschriften ergeben.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsregelung

2.

Die Richtlinie 87/101, die die Richtlinie 75/439 wesentlich geändert hat, sieht in Artikel 2 vor, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen treffen, um ihren Vorschriften zum 1. Januar 1990 nachzukommen.

3.

Artikel 6 der Richtlinie 75/439 bestimmt:

„(1) Um die Einhaltung der nach Artikel 4 getroffenen Maßnahmen zu gewährleisten, benötigt jedes Unternehmen, das Altöle beseitigt, eine Genehmigung. Sie wird erforderlichenfalls nach Prüfung der Anlagen erteilt.

(2) Vorbehaltlich der einzelstaatlichen und gemeinschaftlichen Bestimmungen mit anderer Zielsetzung als der der vorliegenden Richtlinie darf die Genehmigung den Unternehmen, die Altöle aufbereiten oder Altöle als Brennstoff verwenden, nur dann erteilt werden, wenn die zuständige Behörde festgestellt hat, dass alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit und der Umwelt getroffen worden sind, und zwar einschließlich des Einsatzes der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind.“

4.

Artikel 8 der Richtlinie 75/439 über die Verwendung von Altölen als Brennstoff sieht in Absatz 2 Buchstabe a vor:

„Die Mitgliedstaaten vergewissern sich ..., dass

a) die Rückstände aus der Verbrennung von Altölen gemäß Artikel 9 der Richtlinie 78/319/EWG beseitigt werden ...“

5. Artikel 13 der Richtlinie 75/439 sieht vor:

„(1) Unternehmen im Sinne des Artikels 6 werden regelmäßig von dem Mitgliedstaat insbesondere darauf geprüft, dass die Genehmigungsbedingungen eingehalten werden.

(2) Die zuständigen Behörden verfolgen die Entwicklung des Stands der Technik und/oder der Umwelt, um gegebenenfalls die Genehmigung, die einem Unternehmen entsprechend der vorliegenden Richtlinie erteilt wurde, zu überprüfen.“

6. Artikel 17 der Richtlinie 75/439 bestimmt:

„Jeder Mitgliedstaat teilt der Kommission in regelmäßigen Abständen seine technischen Erkenntnisse sowie die Erfahrungen und Ergebnisse mit, welche sich aus der Anwendung der aufgrund der vorliegenden Richtlinie erlassenen Vorschriften ergeben.

Die Kommission übermittelt den Mitgliedstaaten eine Gesamtübersicht über diese Mitteilungen.“

7. Artikel 18 der Richtlinie 75/439 lautet:

„Die Mitgliedstaaten erstellen alle drei Jahre einen Bericht über den Stand der Altölbeseitigung in ihren Ländern und übermitteln ihn der Kommission.“

8.

Artikel 1 Buchstabe c erster Spiegelstrich der Richtlinie 78/319 definiert die Beseitigung von Abfällen als „das Einsammeln, Sortieren, Befördern und Behandeln von giftigen und gefährlichen Abfällen und deren Lagerung und Ablagerung auf dem Boden oder im Boden“.

9.

Artikel 9 der Richtlinie 78/319 lautet:

„(1) Die Anlagen, Einrichtungen oder Unternehmen, die die Lagerung, Behandlung und/oder Ablagerung giftiger und gefährlicher Abfälle durchführen, müssen von den zuständigen Behörden eine Genehmigung einholen. Diese Abfälle dürfen nur in den Anlagen, Einrichtungen oder Unternehmen, die eine solche Genehmigung erhalten haben, behandelt, gelagert und/oder abgelagert werden. Die Unternehmen, die die Beförderung giftiger und gefährlicher Abfälle übernehmen, müssen von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten überwacht werden.

(2) Die in Absatz 1 genannte Genehmigung betrifft insbesondere

- Art und Menge der Abfälle,

- technische Vorschriften,

- Vorsorgemaßnahmen,

- Ort(e) für die Beseitigung,

- Verfahren der Beseitigung.

In dieser Genehmigung kann außerdem vorgeschrieben werden, dass den zuständigen Behörden auf Verlangen genaue Angaben zu unterbreiten sind.

(3) Die Genehmigungen können für einen bestimmten Zeitraum erteilt werden; sie können verlängert werden und Bedingungen und Auflagen enthalten.“

10.

11.

Nach Artikel 1 Absatz 2 der Richtlinie 91/689 gilt für gefährliche Abfälle die Richtlinie 75/442.

12.

Anhang II A der Richtlinie 75/442 führt Beseitigungsverfahren auf, die in der Praxis angewandt werden.

13. Durch Artikel 11 der Richtlinie 91/689 wurde die Richtlinie 78/319 zum 27. Juni 1995 aufgehoben.

Artikel 9 der Richtlinie 75/442 bestimmt:

„(1) Für die Zwecke der Artikel 4, 5 und 7 bedürfen alle Anlagen oder Unternehmen, die die in Anhang II A genannten Maßnahmen durchführen, einer Genehmigung durch die in Artikel 6 genannte zuständige Behörde.

Diese Genehmigung erstreckt sich insbesondere auf

- Art und Menge der Abfälle,

- die technischen Vorschriften,

- die Sicherheitsvorkehrungen,

- den Ort der Beseitigung,

- die Beseitigungsmethode.

(2) Diese Genehmigungen können befristet, erneuert, mit Bedingungen und Auflagen verbunden oder, insbesondere wenn die vorgesehene Beseitigungsmethode aus Umweltgründen nicht akzeptiert werden kann, verweigert werden.“

Nationale Regelung

Regelung der Ausübung einer industriellen Tätigkeit

14.

Das Decreto-Lei (gesetzesvertretende Verordnung) Nr. 109/91 vom 15. März 1991 (Diário da República I, Serie A, Nr. 62, vom 15. März 1991) in der Fassung des Decreto-Lei Nr. 282/93 vom 17. August 1993 (Diário da República I, Serie A, Nr. 192, vom 17. August 1993, im Folgenden: Decreto-Lei Nr. 109/91) enthält die Vorschriften für die Ausübung industrieller Tätigkeit.

15.

Nach seiner vierten Begründungserwägung soll dieses Decreto-Lei „ein Instrument zum Schutz des Allgemeininteresses sein, sowohl in Form der Sicherheit technologischer Verfahren als auch in Form der Suche nach den besten Bedingungen für Standort und Tätigkeit der Industrie, die für den Unternehmer wie für die Allgemeinheit eine Multiplikationswirkung der geschaffenen Tätigkeit garantieren“.

16.

Artikel 4 des Decreto-Lei Nr. 109/91 („Allgemeine Sicherheitspflicht“) lautet:

„Die industrielle Tätigkeit ist so auszuüben, dass der Schutz von Personen und Sachen sowie der Arbeitsbedingungen und der Umwelt unter Berücksichtigung des gegenwärtigen Stands der technologischen Entwicklung gewährleistet ist ...“

17. Artikel 5 des Decreto-Lei Nr. 109/91 („Allgemeine Pflicht zur Vermeidung von Gefahren“) bestimmt:

„1. Der Unternehmer hat seine Tätigkeit in Übereinstimmung mit den anwendbaren Vorschriften auszuüben und vorbeugende Maßnahmen zu treffen, um mögliche Gefahren für Personen und Sachen, die Arbeitsbedingungen und die Umwelt auszuschließen oder zu verringern.

2.Bei Auffälligkeiten im Betriebsablauf hat der Unternehmer durch geeignete Maßnahmen Abhilfe zu schaffen ...“

18. Artikel 7 Absätze 1 bis 3 des Decreto-Lei Nr. 109/91 lautet:

„1. Ordnungsgemäß bezeichnete Dritte können jederzeit eine mit Gründen versehene Beschwerde wegen der Errichtung, Änderung oder Tätigkeit eines Industriebetriebs bei der Koordinierungsstelle sowie bei den Aufsichtsbehörden der regionalen Dienststellen des jeweiligen Ministeriums oder der für den Schutz der fraglichen Rechte und Interessen verantwortlichen Stelle einreichen, die die Beschwerde zusammen mit einer mit Gründen versehenen Stellungnahme der Koordinierungsstelle zuleiten.

2.Die Stelle, bei der die Beschwerde eingeht, bringt diese dem Unternehmer zur Kenntnis.

3.Die Koordinierungsstelle trifft insbesondere über Inspektionen die erforderlichen Maßnahmen zur Prüfung und Bescheidung der Beschwerde; dabei hört sie gegebenenfalls die für den Schutz der fraglichen Rechte und Interessen verantwortlichen Stellen an.“

19. Artikel 9 des Decreto-Lei Nr. 109/91 sieht vor:

„1. Der Antrag auf Genehmigung, der vom Unternehmer bei der Koordinierungsstelle einzureichen ist, wird zusammen mit einer schriftlichen Bestätigung der Standortgenehmigung ... sowie, wenn dies nach dem betreffenden Gesetz erforderlich ist, zusammen mit einer Studie über die Auswirkungen auf die Umwelt geprüft.

2.Die Koordinierungsstelle hat, falls erforderlich, die Stellen anzuhören, die im industriellen Bereich Befugnisse auf dem Gebiet der Umwelt, der Gesundheit sowie der Hygiene und Sicherheit am Arbeitsplatz haben.

...

5.Die Bedingungen und Erfordernisse, die die in Absatz 2 genannten Stellen vorschreiben, sind zwingend Bestandteil der zu erteilenden Genehmigung.

...“

20. Artikel 12 des Decreto-Lei Nr. 109/91 bestimmt:

„1. Die Kontrolle der Beachtung der Rechtsvorschriften über die Ausübung industrieller Tätigkeit obliegt insbesondere der Koordinierungsstelle oder den regionalen Dienststellen des jeweiligen Ministeriums in Übereinstimmung mit ihrer Geschäftsordnung; davon unberührt bleiben die Zuständigkeiten der übrigen Stellen, die im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse am Genehmigungsverfahren beteiligt sind.

2.Die übrigen Kontrollstellen können, falls erforderlich, bei der Koordinierungsstelle beantragen, dem Unternehmer bestimmte Auflagen zur Vermeidung möglicher Gefahren und Nachteile für Personen und Sachen, die Arbeitsbedingungen und die Umwelt vorzuschreiben; unabhängig davon sind die internationalen Vorschriften über die Aufsicht über Arbeitsverhältnisse einzuhalten.

3.Der Unternehmer hat im Hinblick auf die Kontrolle der Beachtung der Rechtsvorschriften und der Bedingungen, die ihm die Koordinierungsstelle auferlegt, allen Kontrollstellen den Zugang zu seinen Anlagen zu erleichtern und ihnen Informationen und Unterstützung, die mit Angabe von Gründen verlangt werden, zu gewähren.

4.Stellt eine der übrigen Kontrollstellen im Rahmen einer Kontrolle fest, dass von ihr vorgeschriebene Auflagen nicht eingehalten werden, so hat sie dies schriftlich festzuhalten, die Koordinierungsstelle zu unterrichten und das entsprechende Verfahren wegen einer Ordnungswidrigkeit einzuleiten und zu betreiben.“

21. Artikel 13 des Decreto-Lei Nr. 109/91 („Schutzmaßnahmen“) lautet:

„Wird eine ernste Gefahr für die Gesundheit, die Sicherheit von Personen oder Sachen, die Hygiene und Sicherheit am Arbeitsplatz oder die Umwelt festgestellt, so müssen die Koordinierungsstelle und die übrigen Kontrollstellen allein oder gemeinsam unverzüglich die Vorkehrungen treffen, die jeweils erforderlich sind, um die Gefahr zu vermeiden oder zu beseitigen; dabei können für höchstens sechs Monate auch die Aussetzung der Produktion und die vorläufige Schließung des Betriebes oder von Teilen desselben angeordnet oder die Ausrüstung oder Teile davon durch Versiegelung beschlagnahmt werden.“

22. Artikel 16 Absätze 1 und 2 des Decreto-Lei Nr. 109/91 bestimmt:

„1. Mit Geldbuße bewehrte Ordnungswidrigkeiten sind

a) die Errichtung, Änderung oder Tätigkeit eines Industriebetriebs ohne vorherige Genehmigung nach den Artikeln 8 Absatz 1 und 11;

b) die Nichtbeachtung der Vorschriften der anwendbaren technischen Regelung und der nach Artikel 12 Absatz 2 vorgeschriebenen Auflagen.

2.Eine mit Geldbuße bewehrte Ordnungswidrigkeit ist ... die Nichtbeachtung der Verpflichtungen zur Mitteilung einer Übertragung des Betriebes, der Aussetzung der Produktion und der Einstellung der industriellen Tätigkeit.“

23.

Artikel 2 Nummer 4 Buchstabe b der Portaria (Durchführungsverordnung) Nr. 314/94 vom 24. Mai 1994 (Diário da República I, Serie B, Nr. 120, vom 24. Mai 1994) sieht vor:

„Der Plan für die Errichtung eines Betriebes der Klasse A enthält:

...

4.eine Risikostudie - es sei denn, der Industriebetrieb wird von den Rechtsvorschriften über die Vermeidung der Gefahr schwerer Industrieunfälle erfasst -, aus der Folgendes hervorgehen muss:

...

b) die Wahl der Technologien, die es erlauben, die Verwendung gefährlicher Geräte oder Erzeugnisse zu vermeiden oder einzuschränken.“

24.

Die Portaria Nr. 314/94 enthält im Anhang Muster für Verfahren zur Erteilung einer gewerblichen Erlaubnis. Die Punkte 10 bis 13 des Musters 2 lauten:

„10. Beschreibung der Vorkehrungen für Sicherheit und Betriebshygiene, insbesondere in Bezug auf Brand- und Explosionsgefahren sowie Systeme zum Auffangen und zur Behandlung von Staub, Dunst und Dämpfen.

11.Arbeitsordnung: Zahl der Schichten.

12.Soziale Einrichtungen, Einrichtungen zur medizinischen Versorgung am Arbeitsplatz und Sanitäreinrichtungen.

...

13.Freie Mindesthöhe in der Anlage.

...“

25.

Die Punkte 7 bis 10 des Musters 3, das ebenfalls der Portaria Nr. 314/94 beigefügt ist, sind gleichlautend mit den Nummern 10 bis 13 des Musters 2.

Regelung der Abfallbewirtschaftung

26.

Das Decreto-Lei Nr. 239/97 vom 9. September 1997 (Diário da República I, Serie A, Nr. 208, vom 9. September 1997) schafft nach seiner Präambel „einen selbständigen Mechanismus der vorherigen Genehmigung von Vorgängen der Abfallbewirtschaftung, die nicht zu verwechseln ist mit der Genehmigung der Tätigkeiten, in deren Rahmen diese Vorgänge zuweilen stattfinden, wie dies bei Industrieabfällen mit der gewerblichen Erlaubnis der Fall ist“.

27.

Artikel 4 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 239/97 lautet:

„Die Abfallbewirtschaftung dient vorrangig der Vermeidung oder Einschränkung der Erzeugung oder Schädlichkeit von Abfällen insbesondere durch Wiederverwendung, durch Änderung der Produktionsverfahren mittels Einführung saubererer Technologien und durch Sensibilisierung der Unternehmer und Verbraucher.“

28. Artikel 7 Absätze 1 und 2 des Decreto-Lei Nr. 239/97 bestimmt:

„1. Die unkontrollierte Ablagerung von Abfällen ist verboten, ebenso wie die Erzeugung, Beförderung, Lagerung, Behandlung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen durch nicht zugelassene Einrichtungen oder in nicht zugelassenen Anlagen.

2.Die Ableitung von Abfällen ist nur an den Stellen und unter den Bedingungen zulässig, die in der vorherigen Genehmigung festgelegt sind.“

29.

Nach Artikel 8 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 239/97 unterliegen „die Lagerung, Behandlung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen der vorherigen Genehmigung“.

30.

Aus Artikel 9 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 239/97 geht hervor, dass die Genehmigung der in Artikel 8 dieses Decreto-Lei genannten Vorgänge durch das Umweltministerium zu erfolgen hat, wenn diese Vorgänge nach dem Gesetz vorab im Hinblick auf ihre Auswirkungen auf die Umwelt zu beurteilen sind.

31.

Artikel 10 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 239/97 lautet:

„Der Genehmigungsantrag nach Artikel 8 wird zur abschließenden Bescheidung bei der zuständigen Behörde zusammen mit den erforderlichen Unterlagen gestellt:

a) gegebenenfalls zusammen mit den Rechtsvorschriften, die die Durchführung der Verfahren zur Beurteilung der Auswirkungen auf die Umwelt regeln;

b) zusammen mit der Verordnung des Umweltministeriums bei Industrieabfällen, festen Siedlungsabfällen oder anderen Arten von Abfällen.“

32. Artikel 18 des Decreto-Lei Nr. 239/97 bestimmt:

„Die Kontrolle der Beachtung dieses Decreto-Lei obliegt dem Abfallinstitut, der Umweltgeneraldirektion und den Regionaldirektionen für Umwelt und natürliche Ressourcen sowie den übrigen Stellen, die für die Genehmigung von Vorgängen der Abfallbewirtschaftung zuständig sind, und den Polizeibehörden.“

33. Artikel 19 des Decreto-Lei Nr. 239/97 sieht vor:

„Der Gesundheitsminister oder der Umweltminister kann durch Beschluss bei Dringlichkeit oder ernster Gefahr für die öffentliche Gesundheit oder die Umwelt geeignete Schutzmaßnahmen treffen und zu diesem Zweck insbesondere sämtliche Vorgänge der Abfallbewirtschaftung aussetzen.“

34. Artikel 20 Absätze 1 und 2 des Decreto-Lei Nr. 239/97 bestimmt:

„1. Die Verletzung der Verpflichtung des jeweiligen Verantwortlichen aus Artikel 6, die Abfälle einer geeigneten Endbestimmung zuzuführen, und Verstöße gegen Artikel 7 Absätze 1, 3 und 4, Artikel 8 Absatz 1 oder die in Artikel 15 Absatz 1 dieses Decreto-Lei genannten Bestimmungen ... sind mit einer Geldbuße bewehrte Ordnungswidrigkeiten ...

2.Verstöße gegen die Artikel 7 Absatz 2, 16 Absätze 1 und 2 sowie 17 Absätze 1 und 2 sind mit einer Geldbuße bewehrte Ordnungswidrigkeiten ...“

35. Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe f des Decreto-Lei Nr. 239/97 lautet:

„Bei den im vorstehenden Artikel genannten Ordnungswidrigkeiten können neben der Geldbuße und in Übereinstimmung mit dem allgemeinen Recht folgende begleitende Sanktionen verhängt werden:

...

f) Aussetzung von Genehmigungen, Erlaubnissen und Zulassungen.“

36. Artikel 24 des Decreto-Lei Nr. 239/97 lautet:

„1. Ist keine entsprechende Erlaubnis oder Genehmigung erteilt worden, so ist für eine bereits erfolgende Lagerung, Behandlung, Verwertung oder Beseitigung von Abfällen die Genehmigung der zuständigen Behörde einzuholen.

2.Die Genehmigungen nach Absatz 1 sind bis spätestens 31. Dezember 1997 zu beantragen und werden durch die Artikel 8 ff. dieses Decreto-Lei geregelt.“

37.

Bei der in Artikel 10 Absatz 1 Buchstabe b des Decreto-Lei Nr. 239/97 genannten Ministerialverordnung handelt es sich um die Portaria Nr. 961/98 vom 10. November 1998 (Diário da República I, Serie B, Nr. 260, vom 10. November 1998).

38.

Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c der Portaria Nr. 961/98 lautet:

„Dem Genehmigungsantrag sind beizufügen:

...

c) ein Plan, der die Angaben nach Anhang I oder Anhang II dieser Verordnung, die Bestandteil der Verordnung sind, enthalten muss, je nachdem, ob es sich um eine Deponierung oder einen anderen Vorgang der Abfallbewirtschaftung handelt.“

39.

Anhang II Nummer I Buchstabe e der Portaria Nr. 961/98 nennt bei den Angaben, die der Plan nach Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c enthalten muss, eine Beschreibung mit „Angabe der Zahl der Arbeitnehmer, der Arbeitsordnung, der sozialen Einrichtungen, der Einrichtungen zur medizinischen Versorgung am Arbeitsplatz und der Sanitäreinrichtungen“.

40.

Artikel 8 der Portaria Nr. 961/98 sieht vor:

„Ordnungsgemäß bezeichnete Dritte können nach den Rechtsvorschriften über das Recht auf Zugang zu im Besitz der Verwaltung befindlichen Dokumenten Informationen beantragen oder bei der zuständigen Stelle oder der Umweltregionaldirektion eine Beschwerde wegen der betreffenden Anlage oder der betreffenden Vorgänge einreichen.“

Regelung der Beseitigung von Altölen

41.

Das Regulamento de licenciamento das actividades de recolha, armazenagem, tratamento prévio, regeneração, recuperação, combustão e incineração dos óleos usados (Verordnung über die Genehmigung der Sammlung, Lagerung, Vorbehandlung, Aufbereitung, Rückgewinnung, Verbrennung und Einäscherung von Altölen) wurde durch die Portaria Nr. 240/92 vom 25. März 1992 (Diário da República I, Serie B, Nr. 71, vom 25. März 1992) genehmigt (im Folgenden: der Portaria Nr. 240/92 beigefügte Verordnung).

42.

Artikel 3 dieser Verordnung lautet:

„1. Die in Artikel 3 Absätze 1 und 2 des Decreto-Lei Nr. 88/91 vom 23. Februar 1991 genannten

Register für die Bewegung von Altölen müssen den Mustern entsprechen, die in Anhang I veröffentlicht sind, der Bestandteil dieser Verordnung ist. Sie sind alle vier Monate von den Besitzern, Einsammlern und Verwendern dieser Öle auszufüllen.

2.Die in Absatz 1 genannten Stellen müssen die Register an die Generaldirektion für Energie senden ...“

43.

Artikel 9 der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung unterwirft die „Vorbehandlung“ von Altölen einer Genehmigung.

44.

Artikel 10 Buchstabe a dieser Verordnung, der die Prüfung des Antrags auf Genehmigung der vorstehend genannten Tätigkeit betrifft, bestimmt:

„Dem Genehmigungsantrag sind folgende Angaben beizufügen:

a) Standort der Einheit, Behandlungskapazität und Verfahrenstechnologie, die die beste zur Verfügung stehende zu sein hat, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind ...“

45.

Ferner verlangt Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe f der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung im Zusammenhang mit der Genehmigung der Tätigkeiten von Altöle aufbereitenden Unternehmen, dass der „Plan der Anlage“ dem Genehmigungsantrag beigefügt wird.

46.

Artikel 13 Buchstabe a dieser Verordnung lautet:

„Der Plan der Anlage muss folgende Angaben enthalten:

a) Beschreibung der Anlage, die Folgendes enthalten muss:

eine detaillierte Beschreibung der industriellen Tätigkeit zusammen mit einer Auflistung der technologischen Verfahren, Herstellungsdiagramme und Sanitärbedingungen;

die Angabe der zu schaffenden nominalen Produktionskapazität und der vorgesehenen täglichen und/oder wöchentlichen Produktionskapazität;

die Nennung der Rohstoffe und aller zu verwendenden Hilfsstoffe sowie ihrer Mengen;

die Angabe von Menge und Beschaffenheit flüssiger Stoffe, gasförmiger Emissionen und erzeugter Abfälle;

Nennung der Emissionsquellen, insbesondere Lärm, Vibrationen, Strahlungen und chemische Stoffe;

Beschreibung der Geräte, Maschinen und sonstigen Ausrüstung sowie ihrer jeweiligen Merkmale mit Angabe der zu befolgenden Normen oder Spezifikationen;

Angabe der zu schaffenden Gesamtleistung;

Beschreibung der Aspekte, die die Gestaltung der Sicherheit in Bezug auf Umweltschutz, Schutz von Personen und Sachen sowie Hygiene- und Sicherheitsverhältnisse am Arbeitsplatz betreffen;

...

Beschreibung der Industrieanlagen einschließlich der Anlagen für Lagerung, Verbrennung, Antriebskraft oder Dampferzeugung und Druckgasbehälter;

Beschreibung der allgemeinen Merkmale der Konstruktion und des Innenausbaus des Industriebetriebs;

Beschreibung des Systems zur Versorgung mit trinkbarem oder nicht trinkbarem Wasser mit Angabe des vorgesehenen Verbrauchs ...;

...“

47. Artikel 15 Buchstaben a bis c der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung sieht vor:

„Die Generaldirektion für Energie sendet binnen acht Werktagen ein Exemplar der in Artikel 12 genannten Unterlagen an folgende Stellen zur Stellungnahme:

a) Generaldirektion für Umweltqualität;

b) Generaldirektion für medizinische Grundversorgung;

c) Generalinspektion für Arbeit ...“

48.

Nach Artikel 23 der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung unterliegt die Verwendung von Altölen als Brennstoff einer Genehmigung, für deren Erteilung die Regionalämter des Ministeriums für Industrie und Energie zuständig sind.

49.

Artikel 24 der Verordnung lautet:

„Dem Genehmigungsantrag sind folgende Unterlagen beizufügen:

a) Darstellung des Vorhabens ...;

b) Beschreibung mit Angabe des Industriezweigs, in dem die Verbrennung erfolgt;

c) geschaffene Leistung in Megawatt;

d) Art der Einheit, die die Öle verwendet, etwa Öfen zur indirekten Verbrennung, Öfen zur direkten Verbrennung, Dampfgeneratoren und Größenparameter;

e) Brennertypen;

f) Zusammensetzung der zu verwendenden Altöle;

g) Anteil von Altölen, die in Mischung mit anderen Brennstoffen verwendet werden, und verbrauchte Mengen;

h) Standort der Anlage im Verhältnis zu Dritten ...;

i) Informationen über die Bestimmung der Verbrennungsrückstände.“

50. Artikel 25 der Verordnung bestimmt:

„Die Verwendung von Altölen als Brennstoff in der Nahrungsmittelindustrie, insbesondere in Bäckereien, sowie in Fällen, in denen die Verbrennungsprodukte in Berührung mit den erzeugten Nahrungsmitteln kommen, ist verboten.“

51.

Artikel 2 Absatz 1 des Decreto-Lei Nr. 88/91 vom 23. Februar 1991 (Diário da República I, Serie A, Nr. 45, vom 23. Februar 1991) lautet:

„Jede Ablagerung oder Ableitung von Altölen oder von Rückständen aus ihrer Behandlung, die schädliche Auswirkungen auf den Boden hat, ist verboten.“

52. Ferner sieht Artikel 4 Absatz 2 des Decreto-Lei Nr. 88/91 vor:

„Die Beförderung, Beseitigung und Verwertung von Altölen kann nur mit Genehmigung des Generaldirektors für Umweltqualität erfolgen.“

53. Artikel 5 des Decreto-Lei Nr. 88/91 bestimmt:

„Die Überwachung der Beachtung der Vorschriften dieses Decreto-Lei obliegt der Generaldirektion für Energie und den Regionalämtern des Ministeriums für Industrie und Energie; davon unberührt bleiben die Zuständigkeiten, die durch Gesetz anderen Stellen übertragen sind.“

Regelung der Kontrollstellen im Umweltbereich

54.

Das Decreto-Lei Nr. 189/93 vom 24. Mai 1993 (Diário da República I, Serie A, Nr. 120, vom 24. Mai 1993), durch das das Gesetz über die Organisation der Umweltgeneraldirektion genehmigt wurde, bestimmt in Artikel 6 Absätze 1, 2 Buchstabe a und 4:

„1. Dem Inspektions- und Überwachungsbüro für Umwelt ... obliegen die Aufgaben der Inspektion und Überwachung potenziell umweltverschmutzender Tätigkeiten.

2.Dem [Inspektions- und Überwachungsbüro für Umwelt] obliegt

a) die Inspektion von Industrieanlagen und aller Arten von Verschmutzungsquellen zur Prüfung der Beachtung der im Bereich der Umwelt geltenden Rechtsvorschriften;

...

4.Die Tätigkeit des [Inspektions- und Überwachungsbüros für Umwelt] erfolgt nach einem vom Minister zu genehmigenden Jahresplan für ordentliche Inspektionen sowie, falls erforderlich, in Form von außerordentlichen Inspektionen, deren Ergebnisse dem aufsichtführenden Minister mitzuteilen sind.“

55.

Artikel 3 des Decreto-Lei Nr. 549/99 vom 14. Dezember 1999 (Diário da República I, Serie A, Nr. 289, vom 14. Dezember 1999), durch das das Gesetz über die Organisation der Umweltgeneralinspektion genehmigt wurde, bestimmt:

„Die Umweltgeneralinspektion ... hat für die Beachtung der Rechtsvorschriften mit Umweltbezug und des Grundsatzes der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns im Bereich der dem Umweltministerium unterstellten Dienststellen zu sorgen.“

56. Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a des Decreto-Lei Nr. 549/99 lautet:

„Die [Umweltgeneralinspektion] hat

a) die Beachtung der Rechtsvorschriften in Bereichen mit Umweltbezug zu prüfen und Betriebe, Räumlichkeiten oder Tätigkeiten, die diesen Rechtsvorschriften unterliegen, zu kontrollieren“.

57. Artikel 13 des Decreto-Lei Nr. 549/99 bestimmt:

„1. Die [Umweltgeneralinspektion] und die übrigen Stellen, die Inspektionsaufgaben wahrnehmen, sind zur Zusammenarbeit nach Maßgabe ihrer jeweiligen gesetzlichen Befugnisse und Zuständigkeiten verpflichtet und haben sich zu diesem Zweck der geeignetsten Mechanismen zu bedienen.

2.Die [Umweltgeneralinspektion] kann von den Kommunalverwaltungen und Dienststellen, die anderen Regierungsstellen unterstellt sind, Auskünfte über Verfahren zur Genehmigung von Tätigkeiten mit Auswirkungen auf die Umwelt verlangen.“

58.

Artikel 2 des Decreto-Lei Nr. 236/97 vom 3. September 1997 (Diário da República I, Serie A, Nr. 203, vom 3. September 1997) bestimmt:

„1. Das [Abfallinstitut] hat die nationale Politik im Abfallbereich durchzuführen und die Beachtung der technischen Normen und Regeln sicherzustellen.

2.Das [Abfallinstitut] führt im Bereich von landwirtschaftlichen, Industrie- und Krankenhausabfällen sektorübergreifende Aktionen insbesondere zusammen mit den zuständigen Stellen der Ministerien für Landwirtschaft, ländliche Entwicklung und Fischerei, für Wirtschaft und für das Gesundheitswesen durch.“

Vorverfahren

59.

Die portugiesische Regierung teilte der Kommission mit Schreiben vom 8. März 1991, 13. April 1992, 11. Dezember 1992 und 18. April 1994 mit, dass die Richtlinie 75/439 durch das Decreto-Lei Nr. 88/91, die Portaria Nr. 240/92 und die Portaria Nr. 1028/92 vom 5. November 1992 (Diário da República I, Serie B, Nr. 256, vom 5. November 1992) sowie den Despacho conjunto (Gemeinsamer Erlass) der Ministerien für Industrie und Energie sowie für Umwelt und natürliche Ressourcen vom 26. April 1993 (Diário da República II, Nr. 115, vom 18. Mai 1993) in nationales Recht umgesetzt worden sei.

60.

Die Kommission vertrat nach Prüfung der mitgeteilten nationalen Vorschriften die Ansicht, dass sie die Richtlinie 75/439 nicht ordnungsgemäß und vollständig umsetzten. Sie leitete deshalb das Verfahren nach Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) ein und forderte die portugiesische Regierung mit Schreiben vom 4. Juli 1994 auf, sich zu äußern.

61.

Die portugiesische Regierung begründete mit Antwortschreiben vom 26. Oktober 1994 ihren Standpunkt.

62.

Da die Kommission die Erklärungen der portugiesischen Regierung nicht für zufrieden stellend hielt und der Auffassung war, dass weiterhin ein Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht vorliege, richtete sie am 27. November 1997 eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Portugiesische Republik und forderte sie auf, der Stellungnahme binnen zwei Monaten nach ihrer Zustellung nachzukommen.

63.

Die portugiesische Regierung blieb in ihrer Antwort vom 25. Februar 1998 bei ihrem Standpunkt.

64. Die Kommission hat daher die vorliegende Klage erhoben.

Begründetheit

Fehlende Umsetzung des Artikels 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439, soweit er die Genehmigung der Verwendung von Altölen als Brennstoff davon abhängig macht, dass alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit getroffen werden

Vorbringen der Parteien

65.

Die Kommission wirft der Portugiesischen Republik im ersten Teil ihrer ersten Rüge vor, sie habe keine Vorschriften erlassen, die gewährleisteten, dass die zuständige nationale Behörde die Genehmigung, die nach Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 für Altöle als Brennstoff verwendende Unternehmen erforderlich sei, nur dann erteile, wenn alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit getroffen würden.

66.

Die Kommission trägt zunächst vor, es sei für die Einhaltung des Erfordernisses der Rechtssicherheit unerlässlich, dass die Regelung der Genehmigung der Beseitigung von Altölen hinreichend klar und bestimmt sei, damit alle betroffenen Unternehmen mit der nötigen Gewissheit erfahren könnten, dass der Genehmigungsantrag die Aspekte des Gesundheitsschutzes decken müsse und dass die zuständige Behörde dieses Kriterium als Voraussetzung für die Genehmigung berücksichtigen müsse. Sie erkenne aber nicht klar, welche Vorschriften der portugiesischen Regelung die Einreichung von Genehmigungsanträgen in dem speziellen Bereich der Verwendung von Altölen als Brennstoff regelten.

67.

Insbesondere enthalte die Regelung der Genehmigung der „Sammlung, Lagerung, Vorbehandlung, Aufbereitung, Rückgewinnung, Verbrennung und Einäscherung von Altölen“, d. h. die der Portaria Nr. 240/92 beigefügte Verordnung, keine Vorschriften über den Gesundheitsschutz im Rahmen der Verwendung von Altölen als Brennstoff, mit Ausnahme von Artikel 25 dieser Verordnung, der sich darauf beschränke, diese Verwendung in der Nahrungsmittelindustrie zu untersagen.

68.

Selbst im Fall der Unternehmen, die nach dem Vorbringen der portugiesischen Regierung bereits eine Genehmigung nach der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung erhalten hätten, nachdem sie einen Plan der Anlage vorgelegt hätten, der die Aspekte des Gesundheitsschutzes decke, habe die Regierung nicht angegeben, nach welcher Vorschrift der Verordnung die Pflicht zur Vorlage dieses Planes bestehe.

69.

Die portugiesische Regierung macht dagegen geltend, dass sich durch ihre nationale Regelung das Ziel des Artikels 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 erreichen lasse, zu gewährleisten, dass die zuständige Behörde vor der Entscheidung durch Prüfung des die Genehmigung betreffenden Dossiers feststellen könne, ob geeignete Bedingungen für den Schutz der Gesundheit gegeben seien. Anders als die Kommission vortrage, könne dieses Ziel auf verschiedene Weise erreicht werden; das betroffene Unternehmen müsse nicht zwingend ausdrücklich verpflichtet werden, seinem Genehmigungsantrag eine Beschreibung der den Gesundheitsschutz betreffenden Aspekte beizufügen. Es gebe im portugiesischen Recht Rechtsnormen, die den Inhalt von Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 wiedergäben, auch wenn sie nicht Bestandteil des nationalen Rechtsakts seien, der der Umsetzung der Richtlinie diene.

70.

Der Gesundheitsschutz sei deshalb nicht ausdrücklich in der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung erwähnt worden, weil sich diese Verordnung auf Unternehmen beziehe, die im Regelfall bereits über eine Genehmigung verfügten oder sie zur Ausübung einer industriellen Haupttätigkeit benötigten. Diese Unternehmen müssten die Vorschriften über die Genehmigung einer industriellen Tätigkeit beachten, die diesen Aspekt berücksichtigten.

71.

Die portugiesische Regierung zitiert in diesem Zusammenhang die Artikel 4 und 5 des Decreto-Lei Nr. 109/91 sowie dessen Artikel 9 Absätze 2 und 5, der gewährleiste, dass die Bedingungen und Erfordernisse, die von den Stellen vorgeschrieben würden, die Befugnisse insbesondere auf dem Gebiet der Gesundheit, der Hygiene und der Sicherheit am Arbeitsplatz hätten und von der die Genehmigung erteilenden Behörde gehört würden, zwingend Bestandteil der erteilten Genehmigung seien. Hinzu komme, dass nach Artikel 13 dieses Decreto-Lei, sobald insbesondere eine ernste Gefahr für die Gesundheit festgestellt werde, sofort Vorkehrungen zur Vermeidung oder Beseitigung der Gefahr getroffen werden müssten.

72.

Die Regierung beruft sich ferner auf Artikel 2 Nummer 4 der Portaria Nr. 314/94, wonach dem Antrag auf Genehmigung der Errichtung oder Änderung eines Industriebetriebs eine Risikostudie

beizufügen sei, die dem jeweiligen Muster entsprechen und gemäß den Mustern Nummern 2 Punkte 10 bis 13 und 3 Punkte 7 bis 10 im Anhang dieses Decreto-Lei eine Beschreibung der Aspekte enthalten müsse, die die Gestaltung der Sicherheits- und Hygieneverhältnisse am Arbeitsplatz beträfen.

73.

Ferner sei die Portaria Nr. 961/98 zu berücksichtigen, die die Lagerung, Behandlung, Verwertung und Beseitigung von Abfällen von der vorherigen Genehmigung durch den Umweltminister abhängig mache. Die portugiesische Regierung beruft sich außerdem auf Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe c in Verbindung mit Anhang II dieser Portaria und führt aus, dass zu den Unterlagen, die zur Stützung des Genehmigungsantrags vorzulegen seien, insbesondere auch eine Beschreibung mit mehreren Elementen zähle, die geeignet seien, zu gewährleisten, dass Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit getroffen würden, etwa soziale Einrichtungen, Sanitäreinrichtungen, Einrichtungen zur medizinischen Versorgung am Arbeitsplatz und allgemein sämtliche Erfordernisse, die die Kennzeichnung und Behandlung von Abfällen beträfen.

74.

Zu den Artikeln 4 und 5 des Decreto-Lei Nr. 109/91 entgegnet die Kommission, dass diese Vorschriften, die eine allgemeine Sicherheitspflicht und eine allgemeine Pflicht zur Vermeidung von Gefahren auferlegten, die Ausübung industrieller Tätigkeit im eigentlichen Sinne beträfen und das betroffene Unternehmen nicht notwendig verpflichteten, dem Genehmigungsantrag eine Beschreibung der den Gesundheitsschutz betreffenden Aspekte beizufügen; das Gleiche gelte für Artikel 9 dieses Decreto-Lei.

75.

Auch Artikel 13 des Decreto-Lei Nr. 109/91 erlege dem betroffenen Unternehmen keine derartige Verpflichtung auf. Da diese Vorschrift vorsehe, dass die Produktion ausgesetzt und der Betrieb oder Teile desselben vorläufig geschlossen werden könnten, betreffe sie offenbar eine während der Ausübung der industriellen Tätigkeit festgestellte Gefahr.

76.

Nur die Portaria Nr. 961/98 sehe ausdrücklich vor, dass der Genehmigungsantrag die den Gesundheitsschutz betreffenden Aspekte enthalten müsse. Diese Verordnung könne jedoch im Rahmen des vorliegenden Vertragsverletzungsverfahrens nicht berücksichtigt werden, da sie nach Artikel 2 Absatz 2 der Lei (Gesetz) Nr. 74/98 vom 11. November 1998 (Diário da República I, Serie A, Nr. 261, vom 11. November 1998) erst am 15. November 1998, d. h. nach Ablauf der Frist in Kraft getreten sei, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden sei.

Würdigung durch den Gerichtshof

77.

Erstens ist festzustellen, dass Artikel 6 der Richtlinie 75/439, wie sich bereits aus seinem Wortlaut ergibt, nicht lediglich die Gesichtspunkte nennt, die die zuständige Behörde berücksichtigen muss, bevor sie einem Unternehmen, das Altöle beseitigen will, eine Genehmigung erteilt, sondern die Erteilung dieser Genehmigung ausdrücklich einer besonderen Voraussetzung unterwirft, nämlich dass alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der Umwelt und der Gesundheit getroffen werden.

78.

Zwar beschränkt sich Artikel 6 Absatz 1 der Richtlinie darauf, für die Ausübung der fraglichen Tätigkeit eine Genehmigung, die erforderlichenfalls nach Prüfung der Anlagen des betreffenden Unternehmens erteilt wird, zwingend vorzuschreiben, doch geht aus Absatz 2 dieser Vorschrift klar hervor, dass die Genehmigung nur dann erteilt werden kann, wenn die zuständige Behörde festgestellt hat, dass alle erforderlichen Maßnahmen getroffen worden sind.

79.

Demnach ist im Rahmen der Genehmigungsregelung, die die Mitgliedstaaten nach Artikel 6 der Richtlinie 75/439 in ihrem innerstaatlichen Recht einzuführen haben, die Durchführung der erforderlichen Maßnahmen eine Conditio sine qua non für die Erteilung der in diesem Artikel genannten Genehmigung.

80.

Zweitens ist daran zu erinnern, dass der Gerichtshof entschieden hat, dass die Umsetzung einer Richtlinie in innerstaatliches Recht nicht notwendigerweise eine förmliche und wörtliche Übernahme ihrer Bestimmungen in eine ausdrückliche und spezifische Rechts- oder Verwaltungsvorschrift erfordert und sich auf einen allgemeinen rechtlichen Kontext beschränken kann, dass dieser aber die vollständige Anwendung der Richtlinie tatsächlich hinreichend klar und bestimmt gewährleisten muss. Der Gerichtshof hat unterstrichen, dass es für die Erfüllung des Erfordernisses der Rechtssicherheit besonders wichtig ist, dass die Bestimmungen einer Richtlinie mit unbestreitbarer Verbindlichkeit durchgeführt werden, so dass die Rechtslage für den Einzelnen klar und bestimmt ist und ihn in die Lage versetzt, von allen seinen Rechten und Pflichten Kenntnis zu erlangen (in diesem Sinne Urteile vom 13. März 1997 in der Rechtssache C-197/96, Kommission/Frankreich, Slg. 1997, I-1489, Randnr. 15, und vom 15. November 2001 in der Rechtssache C-49/00, Kommission/Italien, Slg. 2001, I-8575, Randnr. 21).

81.

Unter Berücksichtigung dieser Erwägungen ist zu prüfen, ob die von der portugiesischen Regierung angeführten nationalen Vorschriften Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 ordnungsgemäß umsetzen.

82.

Was zunächst das Decreto-Lei Nr. 109/91 betrifft, können seine Artikel 4 und 5 zwar dahin ausgelegt werden, dass sie Unternehmer, die Altöle als Brennstoff verwenden möchten, verpflichten, geeignete Maßnahmen zur Sicherheit und Vermeidung von Gefahren zu treffen; sie sehen aber nicht vor, dass die Erteilung der Genehmigung, der die betreffende Verwendung unterliegt, davon abhängt, dass diese Maßnahmen tatsächlich getroffen werden.

83.

Artikel 9 Absätze 2 und 5 des Decreto-Lei Nr. 109/91 sieht zwar vor, dass die Behörde, die den Genehmigungsantrag prüft, die Stellen anhören muss, die im industriellen Bereich Befugnisse auf dem Gebiet der Umwelt, der Gesundheit sowie der Hygiene und Sicherheit am Arbeitsplatz haben, und dass diese Stellen Bedingungen vorschreiben können, die zwingend Bestandteil der zu erteilenden Genehmigung sind.

84.

Dieses Anhörungsverfahren, das nach Artikel 9 Absatz 2 dieses Decreto-Lei in den Fällen vorgesehen ist, in denen dies nach dem anwendbaren Recht erforderlich ist, gewährleistet jedoch keineswegs, dass nur diejenigen Unternehmen, die alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit getroffen haben, die Genehmigung für die Verwendung von Altölen als Brennstoff erhalten.

85.

Diese Feststellung gilt auch für die Schutzmaßnahmen, die die zuständigen Behörden nach Artikel 13 des Decreto-Lei Nr. 109/91 treffen können, um auf Gefahren zu reagieren, die während der Ausübung der Tätigkeit eines Unternehmens auftreten, das Altöle als Brennstoff verwendet.

86.

Was ferner Artikel 2 Nummer 4 der Portaria Nr. 314/94 angeht, kann zwar die Risikostudie, die nach diesem Artikel dem Genehmigungsantrag beizufügen ist, der zuständigen Behörde für ihre Beurteilung wichtige Informationen liefern, doch macht auch diese Vorschrift die Erteilung der Genehmigung nicht davon abhängig, dass das betreffende Unternehmen alle geeigneten Maßnahmen zum Schutz der Gesundheit getroffen hat.

87.

Was schließlich die von der portugiesischen Regierung angeführten Vorschriften der Portaria Nr. 961/98 betrifft, genügt die Feststellung, dass nach ständiger Rechtsprechung das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Situation zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war, und der Gerichtshof spätere Veränderungen nicht berücksichtigen kann (vgl. insbesondere Urteil vom 14. Juni 2001 in der Rechtssache C-473/99, Kommission/Österreich, Slg. 2001, I-4527, Randnr. 13).

88.

Die Portaria Nr. 961/98 ist jedoch unstreitig erst nach Ablauf der Frist von zwei Monaten in Kraft getreten, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war. Daher ist entsprechend der in der vorstehenden Randnummer zitierten Rechtsprechung festzustellen, dass diese Portaria, selbst wenn sie Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 ordnungsgemäß umgesetzt haben sollte, im vorliegenden Verfahren irrelevant ist.

89.

Selbst wenn die zuständigen Behörden entsprechend Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 verlangen sollten, dass Unternehmen, die Altöle als Brennstoff verwenden möchten, alle zum Schutz der Gesundheit geeigneten Maßnahmen treffen, bevor sie ihnen die erforderliche Genehmigung erteilen, wird dieses Erfordernis somit nicht durch eine zwingende nationale Vorschrift mit der erforderlichen Konkretheit, Bestimmtheit und Klarheit vorgeschrieben, so dass dieser Artikel nach der in Randnummer 80 dieses Urteils zitierten Rechtsprechung innerhalb der gesetzten Frist nicht ordnungsgemäß umgesetzt worden ist.

90.

Die erste Rüge der Kommission greift somit im ersten Teil durch.

Fehlende Umsetzung des Artikels 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 insofern, als er die Genehmigung der Beseitigung von Altölen davon abhängig macht, dass die besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel eingesetzt werden, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind

Vorbringen der Parteien

91.

Im zweiten Teil ihrer ersten Rüge wirft die Kommission der Portugiesischen Republik vor, sie habe keine Maßnahmen erlassen, die gewährleisteten, dass die zuständige nationale Behörde die

Genehmigung, die nach Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439 sowohl für Altöle aufbereitende Unternehmen als auch für Altöle als Brennstoff verwendende Unternehmen erforderlich sei, nur dann erteile, wenn die besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel eingesetzt würden, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch seien.

92.

Was zum einen die Unternehmen angehe, die eine Genehmigung für die Aufbereitung von Altölen beantragten, sehe Artikel 13 Buchstabe a der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung lediglich vor, dass die Beschreibung der Anlage eine „detaillierte Beschreibung der industriellen Tätigkeit zusammen mit einer Auflistung der technologischen Verfahren“ enthalten müsse, ohne die betreffenden Unternehmen klar zu informieren, dass ihnen die Genehmigung für die Aufbereitung von Altölen nur dann erteilt werde, wenn das Erfordernis nach Artikel 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439, nämlich der „[Einsatz] der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind“, erfüllt sei. Die genannte Vorschrift der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung nenne dieses Erfordernis somit nicht ausdrücklich und unmissverständlich.

93.

Unter Hinweis darauf, dass nach Artikel 10 Buchstabe a der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung dem Antrag auf Genehmigung der Vorbehandlung von Altölen insbesondere Angaben über die „Verfahrenstechnologie, die die beste zur Verfügung stehende zu sein hat, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind“, beizufügen seien, macht die Kommission geltend, dass nicht verständlich sei, weshalb der portugiesische Gesetzgeber diese ausdrückliche Erwähnung für das Verfahren zur Genehmigung der Vorbehandlung von Altölen als angemessen angesehen habe, für das Verfahren zur Genehmigung der Aufbereitung der gleichen Altöle dagegen nicht.

94.

Was zum anderen Unternehmen angehe, die eine Genehmigung für die Verwendung von Altölen als Brennstoff beantragten, habe sie in der ihr mitgeteilten Regelung keinen Hinweis darauf gefunden, dass der Einsatz der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel eine Voraussetzung für die Genehmigung sei.

95.

Die portugiesische Regierung erinnert zunächst daran, dass nach Artikel 189 des Vertrages Richtlinien für die Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet sind, hinsichtlich des zu erreichenden Zieles verbindlich sind, den innerstaatlichen Stellen jedoch die Wahl der Form und der Mittel überlassen. Die Kommission könne deshalb nicht die Form oder das Mittel vorschreiben, das sie für die Umsetzung einer Gemeinschaftsvorschrift für am geeignetsten halte. Sie habe lediglich zu prüfen, ob die nationalen Rechtsvorschriften dem vom Gemeinschaftsgesetzgeber genannten Ziel entsprächen.

96.

Zudem sei die von der Kommission vertretene Auslegung des Artikels 6 Absatz 2 der Richtlinie 75/439, dass diese Vorschrift verlange, dass die nationalen Rechtsvorschriften das genannte Ziel zur Voraussetzung für die Genehmigung machten, nicht zutreffend. Für die Umsetzung dieser Vorschrift sei vielmehr entscheidend, dass das Genehmigungsverfahren auf der Grundlage von Informationen oder Vorgängen betrieben werde, die es der zuständigen Behörde erlaubten, vor ihrer Entscheidung zu prüfen, ob die Voraussetzung des „Einsatzes der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind“, erfüllt sei.

97.

Der „[Einsatz] der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind“, sei für alle Verfahren zur Erteilung von Genehmigungen, die in ihrem nationalen Recht in Kraft seien, entweder ausdrücklich oder implizit vorgesehen.

98.

Was zum einen die Aufbereitung von Altölen betreffe, müssten die Informationen, die nach Artikel 13 Buchstabe a der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung die Beschreibung der Anlage zu enthalten habe, so detailliert sein, dass sie den Stellen, die die Genehmigung erteilten, eine Gesamtbeurteilung des vorgeschlagenen Verfahrens erlaubten, damit genau festgestellt werden könne, ob die Anlage tatsächlich auf den Einsatz der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel ohne übermäßig hohe Kosten gerichtet sei. Die Antragsteller könnten mithin klar erkennen, wie eingehend ihre Pläne geprüft würden, ein Ergebnis, das die nationale Regelung nicht erzielen würde, wenn nur ausdrücklich vom „[Einsatz] der besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht übermäßig hoch sind“, die Rede wäre.

99.

Die portugiesische Regierung bezieht sich ferner auf Artikel 15 der der Portaria Nr. 240/92 beigefügten Verordnung, wonach das den Antrag auf Genehmigung der Aufbereitung von Altölen betreffende Dossier zur Stellungnahme u. a. an die Generaldirektion für Umweltqualität gesandt werde, deren Zuständigkeiten in dem betreffenden Bereich gegenwärtig vom Abfallinstitut ausgeübt würden. Das Abfallinstitut müsse dann nach dem Decreto-Lei Nr. 239/97, dessen Artikel 4 Absatz 1 vorsehe, dass die Abfallbewirtschaftung vorrangig der Vermeidung oder Einschränkung der Erzeugung oder Schädlichkeit von Abfällen insbesondere durch Wiederverwendung und durch Änderung der Produktionsverfahren mittels Einführung saubererer Technologien diene, zwingend die Notwendigkeit des Einsatzes der „besten zur Verfügung stehenden technischen Mittel, soweit die Kosten nicht

übermäßig hoch sind“, berücksichtigen.

100.

Die portugiesische Regierung räumt ein, dass der Gesetzgeber im Rahmen der Regelung der Vorbehandlung von Altölen nicht verlange, dass dem Genehmigungsantrag eine detaillierte Beschreibung