Urteil des EuGH vom 02.10.2003, C-322/00

Entschieden
02.10.2003
Schlagworte
Kommission, Schutz der gewässer, Nummer, Ablauf der frist, Regierung, Stickstoff, Niederlande, Düngemittel, Verunreinigung, Landwirtschaft
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URTEIL DES GERICHTSHOFES (Sechste Kammer)

2. Oktober 2003(1)

„Vertragsverletzung - Richtlinie 91/676/EWG - Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen - Artikel 5 Absätze 4 und 5 und Anhänge II Punkt A Ziffern 1, 2, 4 und 6 sowie III

Nummer 1 Ziffern 2 und 3 und Nummer 2 - Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung - Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln im Hinblick auf ein Gleichgewicht zwischen dem voraussichtlichen Stickstoffbedarf der Pflanzen und deren Stickstoffversorgung aus dem Boden und aus der Düngung - Gewähr, dass die ausgebrachte Dungmenge einen bestimmten Wert pro Jahr und Hektar nicht

überschreitet - Bestimmungen zu den Zeiträumen, Bedingungen und Verfahren des Ausbringens von Düngemitteln nach den Regeln einer guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft - Verpflichtung zur Durchführung von erforderlichen zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen“

In der Rechtssache C-322/00

Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch G. Valero Jordana und C. van der Hauwaert als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,

Klägerin,

gegen

Königreich der Niederlande, vertreten durch J. G. M. van Bakel als Bevollmächtigten,

Beklagter,

wegen Feststellung, dass das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375, S. 1) verstoßen hat, dass es nicht die in den Artikeln 4 und 5 Absätze 4 und 5 sowie in den Anhängen II Punkt A Ziffern 1, 2, 4 und 6 und III Nummer 1 Ziffern 2 und 3 und Nummer 2 genannten erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat,

erlässt

DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)

unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten J.-P. Puissochet, der Richter C. Gulmann und V. Skouris sowie der Richterinnen F. Macken (Berichterstatterin) und N. Colneric,

Generalanwalt: P. Léger,

Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat,

aufgrund des Sitzungsberichts,

nach Anhörung der Parteien in der Sitzung vom 20. Juni 2002, in der die Kommission durch G. Valero Jordana und durch H. Van Vliet als Bevollmächtigten und das Königreich der Niederlande durch J. G. M. van Bakel und H. G. Sevenster als Bevollmächtigte vertreten waren,

nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 7. November 2002

folgendes

Urteil

1.

Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 30. August 2000 beim Gerichtshof eingegangen ist, gemäß Artikel 226 EG Klage erhoben auf Feststellung, dass das Königreich der Niederlande dadurch gegen seine Verpflichtungen aus der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375, S. 1) verstoßen hat, dass es nicht die in den Artikeln 4 und 5 Absätze 4 und 5 sowie in den Anhängen II Punkt A Ziffern 1, 2, 4 und 6 und III Nummer 1 Ziffern 2 und 3 und Nummer 2 genannten erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen hat.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsregelung

2. Artikel 3 Absätze 1, 2 und 5 der Richtlinie lautet:

„(1) Gewässer, die von Verunreinigung betroffen sind, und Gewässer, die von Verunreinigung betroffen werden könnten, falls keine Maßnahmen nach Artikel 5 ergriffen werden, werden von den Mitgliedstaaten nach den Kriterien des Anhangs I bestimmt.

(2) Die Mitgliedstaaten weisen innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie alle in ihrem Gebiet bekannten Flächen, die in nach Absatz 1 bestimmte Gewässer entwässern und die zur Verunreinigung beitragen, als gefährdete Gebiete aus. Sie unterrichten die Kommission hiervon innerhalb von sechs Monaten nach erster Ausweisung.

...

(5) Die Mitgliedstaaten sind von der Verpflichtung, bestimmte gefährdete Gebiete auszuweisen, befreit, wenn sie die in Artikel 5 genannten Aktionsprogramme nach den Vorgaben dieser Richtlinie in ihrem gesamten Gebiet durchführen.“

3.

Um für alle Gewässer einen allgemeinen Schutz vor Verunreinigung zu gewährleisten, stellen die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie binnen zwei Jahren nach deren Bekanntgabe Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft auf, die von den Landwirten auf freiwilliger Basis anzuwenden sind und Bestimmungen enthalten sollten, die mindestens die in Anhang II Punkt A der Richtlinie enthaltenen Punkte umfassen.

4.

Artikel 5 der Richtlinie bestimmt:

„(1) Zur Verwirklichung der in Artikel 1 genannten Ziele legen die Mitgliedstaaten innerhalb von zwei Jahren nach der ersten Ausweisung der gefährdeten Gebiete nach Artikel 3 Absatz 2 oder innerhalb eines Jahres nach jeder ergänzenden Ausweisung nach Artikel 3 Absatz 4 Aktionsprogramme für die als gefährdet ausgewiesenen Gebiete fest.

(2) Ein Aktionsprogramm kann sich auf alle gefährdeten Gebiete im Gebiet eines Mitgliedstaates erstrecken, oder es können verschiedene Programme für verschiedene gefährdete Gebiete oder Teilgebiete festgelegt werden, wenn der Mitgliedstaat dies für angebracht hält.

(3) In den Aktionsprogrammen werden berücksichtigt:

a) die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten, insbesondere über die jeweiligen Stickstoffeinträge aus landwirtschaftlichen und anderen Quellen;

b) die Umweltbedingungen in den jeweiligen Regionen des Mitgliedstaates.

(4) Die Aktionsprogramme werden innerhalb von vier Jahren nach Aufstellung durchgeführt und enthalten folgende verbindlich vorgeschriebene Maßnahmen:

a) die Maßnahmen nach Anhang III;

b) Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten in den Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft nach Maßgabe von Artikel 4 vorgeschrieben haben, ausgenommen diejenigen, die durch die Maßnahmen nach Anhang III ersetzt wurden.

(5) Die Mitgliedstaaten treffen darüber hinaus im Rahmen der Aktionsprogramme die zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen, die sie für erforderlich halten, wenn von Anfang an oder anhand der Erfahrungen bei der Durchführung der Aktionsprogramme deutlich wird, dass die Maßnahmen nach Absatz 4 zur Verwirklichung der in Artikel 1 genannten Ziele nicht ausreichen. Bei der Wahl dieser Maßnahmen oder Aktionen tragen die Mitgliedstaaten deren Wirksamkeit und den damit verbundenen Kosten im Vergleich zu anderen möglichen Vorbeugungsmaßnahmen Rechnung.

(6) ...

(7) Mindestens alle vier Jahre überprüfen die Mitgliedstaaten ihre Aktionsprogramme und schreiben sie, falls erforderlich, einschließlich zusätzlicher Maßnahmen nach Artikel 5 fort. Sie unterrichten die Kommission von allen Änderungen der Aktionsprogramme.“

5.

Anhang II der Richtlinie - „Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft“ - sieht in Punkt A vor:

„Die Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft, mit denen die Verringerung der Nitratverunreinigung erreicht werden soll und die die Verhältnisse in den verschiedenen Regionen der Gemeinschaft berücksichtigen, sollten Bestimmungen zu folgenden Punkten enthalten, soweit diese von Belang sind:

1.Zeiträume, in denen Düngemittel nicht auf landwirtschaftlichen Flächen ausgebracht werden sollten;

2.Ausbringen von Düngemitteln auf stark geneigten landwirtschaftlichen Flächen;

...

4.Bedingungen für das Ausbringen von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen in der Nähe von Wasserläufen;

...

6.Verfahren für das Ausbringen auf landwirtschaftlichen Flächen - einschließlich der Häufigkeit und Gleichmäßigkeit des Ausbringens - von sowohl Mineraldünger als auch Dung, bei denen die Nährstoffverluste in die Gewässer auf ein annehmbares Maß beschränkt bleiben.“

6.

Anhang III der Richtlinie - „Maßnahmen, die in die Aktionsprogramme nach Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe a aufzunehmen sind“ - lautet:

„1. Diese Maßnahmen umfassen Vorschriften betreffend:

1.die Zeiträume, in denen das Ausbringen bestimmter Arten von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen verboten ist;

2.das Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung; dieses muss größer sein als die erforderliche Kapazität für die Lagerung von Dung während des längsten Zeitraums, in dem das Ausbringen von Dung auf landwirtschaftlichen Flächen in den gefährdeten Gebieten verboten ist, es sei denn, der zuständigen Behörde gegenüber kann nachgewiesen werden, dass die das gegebene Fassungsvermögen übersteigende Menge umweltgerecht entsorgt wird;

3.Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln auf landwirtschaftliche Flächen entsprechend den Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betroffenen gefährdeten Gebiets, insbesondere von

a) Bodenbeschaffenheit, Bodenart und Bodenneigung;

b) klimatischen Verhältnissen, Niederschlägen und Bewässerung;

c) Bodennutzung und Bewirtschaftungspraxis, einschließlich Fruchtfolgen,

ausgerichtet auf ein Gleichgewicht zwischen

i) dem voraussichtlichen Stickstoffbedarf der Pflanzen

und

ii) der Stickstoffversorgung der Pflanzen aus dem Boden und aus der Düngung, und zwar aus

- der im Boden vorhandenen Stickstoffmenge zu dem Zeitpunkt, zu dem die Pflanzen anfangen, den Stickstoff in signifikantem Umfang aufzunehmen (Reste am Ende des Winters);

- der Stickstoffnachlieferung aus der Nettomineralisation der organisch gebundenen Stickstoffvorräte im Boden;

- den Einträgen von Stickstoffverbindungen aus Dung;

- den Einträgen von Stickstoffverbindungen aus Mineraldünger und anderen Düngemitteln.

2.Mit diesen Maßnahmen wird sichergestellt, dass bei jedem Ackerbau- oder Tierhaltungsbetrieb die auf den Boden ausgebrachte Dungmenge, einschließlich des von den Tieren selbst ausgebrachten Dungs, eine bestimmte Menge pro Jahr und Hektar nicht überschreitet.

Als Höchstmenge pro Hektar gilt die Menge Dung, die 170 kg Stickstoff enthält. Jedoch

a) können die Mitgliedstaaten für das erste Vierjahresprogramm eine Dungmenge zulassen, die bis zu 210 kg Stickstoff enthält;

b) können die Mitgliedstaaten während und nach dem ersten Vierjahresprogramm andere als die oben genannten Mengen zulassen. Diese Mengen müssen so festgelegt werden, dass sie die Erreichung der in Artikel 1 genannten Ziele nicht beeinträchtigen; sie sind anhand objektiver Kriterien zu begründen, wie z. B.:

- lange Wachstumsphasen;

- Pflanzen mit hohem Stickstoffbedarf;

- hoher Nettoniederschlag in dem gefährdeten Gebiet;

- Böden mit einem außergewöhnlich hohen Denitrifikationsvermögen.

Lässt ein Mitgliedstaat nach Maßgabe des vorliegenden Buchstabens b) eine andere Menge zu, so unterrichtet er davon die Kommission, die die Begründung nach dem in Artikel 9 festgelegten Verfahren prüft.

...“

7.

Nach Artikel 12 der Richtlinie hatten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um der Richtlinie binnen zwei Jahren nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen. Da die Richtlinie den Mitgliedstaaten am 19. Dezember 1991 bekannt gegeben worden war, hatten diese sie spätestens am 19. Dezember 1993 in innerstaatliches Recht umzusetzen.

Nationale Regelung

8.

Die niederländische Regelung über Dünger und Mineralstoffe, die eine Kontrolle der Erzeugung von Dung bewirken soll, umfasst zwei Systeme. Das eine soll den umweltgerechten Einsatz von Düngemitteln gewährleisten. Das andere regelt Höchstmengen für die Dungerzeugung.

9.

Das erstgenannte System, das hier allein von Belang ist, beruht auf einer Besteuerung von Mineralstoffen, dem so genannten „Mineralenaangiftesysteem“ (Mineralstofferklärungssystem, im Folgenden: MINAS-System).

10.

Die Rechte und Pflichten unter dem MINAS-System ergeben sich aus den Artikeln 14 bis 54 der Wet vom 27. November 1986 houdende regelen inzaken het verhandelen van meststoffen en de afvoer van mestoverschotten (Gesetz über den Düngemittelhandel und die Entsorgung überschüssigen Düngers) (Stbl. 1986, Nr. 590) in der geänderten Fassung des Gesetzes vom 16. September 1999 (Stbl. 1999, Nr. 406, im Folgenden: Meststoffenwet).

11.

Das MINAS-System sieht eine Steuerung des Düngemitteleinsatzes durch „Verlustnormen“ vor. Es soll die Stickstoff- und Phosphatverluste aus landwirtschaftlichen Betrieben in die Umwelt verringern. Zu diesem Zweck sollen die Landwirte veranlasst werden, keine umweltschädlichen Stickstoff- oder Phosphatverluste zu verursachen.

12.

Das MINAS-System beruht auf dem Grundsatz einer ausgeglichenen Verwendung von Stickstoff und Phosphat durch die Landwirte. Die Stickstoff- und Phosphatausbringung in einem landwirtschaftlichen Betrieb darf nicht höher sein als die entsorgte Menge dieser Mineralstoffe zuzüglich einer Verlusttoleranz. Die „Verlusttoleranz“ ergibt sich aus den in der Meststoffenwet enthaltenen Stickstoffund Phosphatverlustnormen, die unter Umweltschutzgesichtspunkten festgelegt worden sind.

13.

Die Betriebsinhaber müssen eine Abgabe entrichten, wenn die Stickstoff- und Phosphatausbringung in ihrem Betrieb die entsorgte Menge dieser Mineralstoffe um mehr als die gesetzlich zugelassenen Verlustgrenzen überschreitet. Das MINAS-System erfasst die Verwendung von Dung ebenso wie den Gebrauch anderer organischer oder künstlicher Düngemittel.

14.

In Kapitel IV Artikel 14 bis 21 der Meststoffenwet ist eine Pauschalabgabe auf Mineralstoffe geregelt. Die Artikel 14, 15, 16 und 18 sehen vor:

„Artikel 14

(1) Auf die Ausbringung von Düngemitteln oder die Erzeugung von Dung wird von natürlichen oder juristischen Personen oder von Zusammenschlüssen natürlicher oder juristischer Personen, die einen Betrieb führen, eine als .Pauschalabgabe auf Mineralstoffe‘ bezeichnete Regulierungsabgabe erhoben.

...

Artikel 15

(1) Es wird eine Abgabe auf die in Kilogramm Phosphat ausgedrückte abgabepflichtige Düngemittelmenge in einem Kalenderjahr erhoben.

(2) Es wird eine Abgabe auf die in Kilogramm Stickstoff ausgedrückte abgabepflichtige Düngemittelmenge in einem Kalenderjahr erhoben.

Artikel 16

Die abgabepflichtige Düngemittelmenge entspricht der Gesamtmenge der ausgebrachten Düngemittel und des erzeugten Dungs, von der nacheinander abgezogen werden:

a) die entsorgte Dungmenge;

b) die Düngemittelaufnahme durch die Pflanzen;

c) der zulässige Düngemittelverlust.

...

Artikel 18

Die Düngemittelaufnahme durch die Pflanzen im Sinne von Artikel 16 Buchstabe b beträgt pro Kalenderjahr und pro Hektar der durchschnittlichen in dem betreffenden Kalenderjahr zu dem Betrieb gehörenden landwirtschaftlichen Fläche:

- 65 Kilogramm Phosphat bzw. 300 Kilogramm Stickstoff für Weideland;

- 50 Kilogramm Phosphat bzw. 125 Kilogramm Stickstoff für Ackerland.“

15.

Artikel 19 der Meststoffenwet enthält die Grenzwerte für die zulässigen Verluste. Diese Werte werden nach einem im Gesetz festgelegten Programm schrittweise verschärft.

16.

Nach Artikel 20 Absatz 1 der Meststoffenwet in der für das vorliegende Verfahren maßgeblichen Fassung belief sich die Abgabe auf 1,50 NLG pro kg Stickstoff.

17.

Die Artikel 22 bis 28 der Meststoffenwet enthalten ähnliche Regelungen in Bezug auf Abgaben auf verfeinerte Mineralstoffe.

18.

Anhang D der Meststoffenwet nennt abschließend die Ausbringungs- und Entsorgungsmengen, die für die Festlegung der abgabepflichtigen Stickstoff- und Phosphatmenge maßgebend sind. Die in den ausgebrachten und entsorgten Düngemitteln enthaltenen Stickstoff- und Phosphatmengen werden anhand des Gewichts und des tatsächlichen Stickstoff- und Phosphatgehalts der Düngemittel bestimmt. Für die Ausbringung und Entsorgung von Dung gelten strenge Verwaltungsvorschriften.

19.

Bis 1. Januar 2001 waren bestimmte Betriebe aufgrund der Artikel 38 bis 40 der Meststoffenwet von den genannten Abgaben und damit auch von der Erklärungspflicht ausgenommen (im Folgenden: nicht erklärungspflichtige Betriebe). Es handelte sich dabei um bestimmte Landwirtschafts- und Gartenbaubetriebe sowie um Betriebe mit extensiver Tierhaltung, die eine Viehdichte von weniger als 2,5 Großvieheinheiten pro Hektar und eine mengenmäßig begrenzte Düngemittelausbringung (1998 und 1999 120 kg Phosphat pro Hektar Weidefläche und 100 kg Phosphat pro Hektar Anbaufläche) aufwiesen. Bei einer Überschreitung der genannten Ausbringungsgrenzen wurden diese Betriebe automatisch erklärungspflichtig.

Vorverfahren

20.

Die niederländischen Behörden teilten der Kommission mit Schreiben vom 5. Januar 1994 mit, dass sie beabsichtigten, von Artikel 3 Absatz 5 der Richtlinie Gebrauch zu machen und die Aktionsprogramme nach Artikel 5 im gesamten niederländischen Gebiet durchzuführen.

21.

Mit Schreiben vom 16. Dezember 1997 legten die niederländischen Behörden ein solches Aktionsprogramm vor. Nach diesem Schreiben und dem ihm beigefügten Text des niederländischen Aktionsprogramms sah das Programm eine Reihe von Regelungen zur Umsetzung der Richtlinie vor.

22.

Mit Schreiben vom 11. Juni 1998 teilten die niederländischen Behörden jedoch der Kommission mit,

dass das Aktionsprogramm für Trockensandböden erst im Herbst 1998 zur Verfügung stehe.

23.

Die Kommission erwiderte mit Schreiben vom 9. Juli 1998, dass die Bewertung des niederländischen Aktionsprogramms noch andauere und eine neue Bewertung erfolge, sobald die Maßnahmen für Trockensandböden zur Verfügung stünden.

24.

Mit Schreiben an die Kommission vom 17. Juli 1998 erläuterten die niederländischen Behörden den von ihnen im Hinblick auf die verschiedenen Teile der Richtlinie verfolgten Ansatz und kündigten den Erlass von Maßnahmen an, mit denen die niederländischen Rechtsvorschriften richtlinienkonform gestaltet werden sollten.

25.

Nach Prüfung der niederländischen Umsetzungsmaßnahmen gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass das Königreich der Niederlande seinen Verpflichtungen aus den folgenden Bestimmungen der Richtlinie nicht nachgekommen sei:

- Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe a in Verbindung mit Anhang III Nummer 1 Ziffern 2 und 3 und Nummer 2,

- Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe b in Verbindung mit Anhang II Punkt A Ziffern 1, 2, 4 und 6 sowie

- Artikel 5 Absatz 5.

26.

Die Kommission forderte daher das Königreich der Niederlande mit Schreiben vom 29. September 1998 auf, sich hierzu innerhalb einer Frist von zwei Monaten zu äußern.

27.

Mit Schreiben vom 8. Oktober 1998 übermittelten die niederländischen Behörden der Kommission gemäß Artikel 12 Absätze 1 und 3 der Richtlinie eine Liste sowie den Wortlaut der innerstaatlichen Rechtsvorschriften, die auf dem unter die Richtlinie fallenden Gebiet erlassen worden waren. Außerdem beantworteten sie das Mahnschreiben mit einem Schreiben vom 7. Dezember 1998 und übermittelten der Kommission am 4. April 1999 in Ergänzung hierzu einen Entwurf zur Änderung der Meststoffenwet.

28.

Da die Kommission die Antwort der niederländischen Behörden nicht als befriedigend ansah, gab sie mit Schreiben vom 3. August 1999 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie das Königreich der Niederlande aufforderte, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um den Verpflichtungen aus der Richtlinie binnen zwei Monaten nach Mitteilung der Stellungnahme nachzukommen.

29.

Mit Schreiben vom 28. September 1999 baten die niederländischen Behörden um eine Fristverlängerung von zwei Monaten, um die mit Gründen versehene Stellungnahme zu beantworten. Mit Schreiben vom 6. Dezember 1999 antworteten sie auf die Stellungnahme.

30.

Die Kommission hat sich in der Erwiderung für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens damit einverstanden erklärt, dass die dem Königreich der Niederlande zur Last gelegte Vertragsverletzung zum Zeitpunkt der Beantwortung der mit Gründen versehenen Stellungnahme, d. h. zum 6. Dezember 1999, beurteilt wird. Damit ist dieses Datum für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens als das Ende der Frist anzusehen, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt worden war.

31.

Da die Kommission die Antwort der niederländischen Behörden auf die mit Gründen versehene Stellungnahme für unbefriedigend hielt, hat sie die vorliegende Klage erhoben.

Die Klage

32.

Die Kommission stützt ihre Klage auf sechs Klagegründe. Sie hat allerdings in der mündlichen Verhandlung auf die Geltendmachung des zweiten Klagegrundes verzichtet, so dass dieser nicht mehr zu prüfen ist.

33.

Vor der Prüfung der verbleibenden Klagegründe ist zunächst auf die in der Richtlinie vorgeschriebene Abfolge der Regelungen einzugehen.

34.

Aus den Artikeln 3 Absätze 1 und 2 und 5 der Richtlinie in Verbindung mit deren Anhang III ergibt sich, dass die Mitgliedstaaten u. a. folgende Verpflichtungen zu erfüllen haben:

- Nicht nur das zum menschlichen Gebrauch bestimmte Wasser, sondern sämtliche Binnengewässer sowie das Grundwasser sind, wenn sie mehr als 50 mg/l Nitrat enthalten oder enthalten könnten, als Gewässer auszuweisen, die von Verunreinigung betroffen sind oder betroffen werden könnten, falls keine Maßnahmen nach Artikel 5 der Richtlinie ergriffen werden (Artikel 3 Absatz 1 in Verbindung mit Anhang I).

- Bis spätestens 20. Dezember 1993 haben sie alle in ihrem Gebiet bekannten Flächen, die in nach Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie als von Verunreinigung betroffen oder möglicherweise von Verunreinigung betroffen ausgewiesene Gewässer entwässern, als gefährdete Gebiete auszuweisen (Artikel 3 Absatz 2) oder sich dafür zu entscheiden, die Aktionsprogramme nach Artikel 5 der Richtlinie in ihrem gesamten Gebiet aufzustellen und durchzuführen (Artikel 3 Absatz 5).

- Bis spätestens 20. Dezember 1993 sind Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft aufzustellen (Artikel 4 Absatz 1).

- Bis spätestens 20. Dezember 1995 haben die Mitgliedstaaten das erste vierjährige Aktionsprogramm zur Verringerung der Gewässerverunreinigung durch Nitrat und zur Vorbeugung gegen weitere Gewässerverunreinigung dieser Art aufzustellen (Artikel 5). Am 20. Dezember 1995 müssen grundsätzlich alle in Anhang III genannten Maßnahmen erlassen sein.

- Bis spätestens 20. Dezember 1999 ist das zweite vierjährige Aktionsprogramm aufzustellen.

Zum ersten Klagegrund: Verstoß gegen Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe a in Verbindung mit Anhang III Nummern 1 und 2 der Richtlinie

Vorbringen der Parteien

35.

Mit dem ersten Klagegrund macht die Kommission geltend, das Königreich der Niederlande habe es versäumt, in sein Aktionsprogramm zwingende Vorschriften aufzunehmen, nach denen das Fassungsvermögen der Behälter zur Lagerung von Dung in jedem Ackerbau- oder Tierhaltungsbetrieb größer sein müsse als die erforderliche Kapazität für die Lagerung während des längsten Zeitraums, in dem das Ausbringen von Dung in den Niederlanden verboten sei. Insoweit sei es ohne Bedeutung, dass die Lagerkapazität auf nationaler oder regionaler Ebene oder in einem einzelnen Sektor insgesamt ausreiche, da nur die Lagerkapazität in den einzelnen Betrieben maßgeblich sei.

36.

Erst wenn die niederländischen Behörden verbindliche Rechtsvorschriften über die Mindestlagerkapazität in den einzelnen Betrieben aufgestellt hätten, könnten sie im Einzelfall Betrieben, die nachgewiesen hätten, dass überschüssige Dungmengen umweltgerecht entsorgt würden, gemäß Anhang III Nummer 1 Ziffer 2 a. E. der Richtlinie die Verwendung von Behältern mit einer geringeren Lagerkapazität gestatten.

37.

Die niederländischen Behörden hätten jedenfalls in ihrer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme eingeräumt, dass ihre Rechtsvorschriften nicht Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe a in Verbindung mit Anhang III Nummer 1 Ziffer 2 der Richtlinie genügten, und die Aufnahme eines neuen Artikels in die Meststoffenwet angekündigt, der als Rechtsgrundlage für den Erlass einer Verordnung bestimmt gewesen sei, mit der die Betriebe verpflichtet werden sollten, eine Mindestlagerkapazität für einen Zeitraum von sechs Monaten vorzuhalten. Die geplante Änderung der Meststoffenwet und der Erlass der Verordnung hätten am 6. Dezember 1999 jedoch noch immer ausgestanden.

38.

Die niederländische Regierung verweist auf das niederländische System zur Beseitigung überschüssiger Dungmengen und macht geltend, auf nationaler Ebene sei eine Gesamtkapazität für die Dunglagerung verfügbar, die wesentlich größer sei als die erforderliche Kapazität zur Lagerung von Dung während des längsten Zeitraums, in dem das Ausbringen von Dung verboten sei, der sich in den Niederlanden vom 1. September bis zum 1. Februar erstrecke und damit fünf Monate betrage. Außerdem sei die gesamte anfallende Dungmenge aufgrund der Maßnahmen zur Verringerung des Viehbestands und der Dungerzeugung zurückgegangen. Je größer die von einem Betrieb entsorgten Dungmengen seien, desto geringer sei auch das Risiko einer Besteuerung nach dem MINAS-System. Schließlich führe die Anwendung der gesamten nationalen Rechtsvorschriften unmittelbar dazu, dass in einem Betrieb anfallende Dungmengen, die keine Verwendung fänden oder nicht gelagert werden könnten, von dem Betrieb umweltgerecht entsorgt würden.

39.

Die niederländische Regierung wendet sich gegen die Auffassung der Kommission, nach der das Fassungsvermögen der Lagerungsbehälter gemäß Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe a in Verbindung mit Anhang III Nummer 1 Ziffer 2 der Richtlinie zwingend durch eine ausdrückliche, besondere und selbständige gesetzliche Maßnahme geregelt werden müsse. In den Niederlanden bestünden zwingende Rechtsvorschriften, die ein ordnungsgemäße Umsetzung der Richtlinie im Hinblick auf das Fassungsvermögen der Behälter zur Lagerung von Dung sicherstellten.

40.

Die niederländische Regierung vertritt daher die Auffassung, dass die Niederlande am 6. Dezember 1999 über die erforderliche Lagerkapazität für Dung verfügt hätten und die damals bestehenden niederländischen Rechtsvorschriften die mit der Richtlinie angestrebte Wirkung entfaltet hätten. In Bezug auf das der Kommission im Vorverfahren mitgeteilte Gesetzesänderungsvorhaben trägt die niederländische Regierung vor, sie habe beschlossen, künftig eine neue Politik anzuwenden, um die einzelnen Tierhalter für die Kapazität zur Lagerung des in ihrem Betrieb erzeugten Dungs verantwortlich zu machen. Die Änderung der Meststoffenwet sei im Dezember 2000 verabschiedet und veröffentlicht sowie der Kommission mit Schreiben vom 22. März 2001 mitgeteilt worden; im zweiten Halbjahr 2001 werde eine auf der Grundlage dieses Gesetzes erlassene Verordnung in Kraft treten, die die Tierhalter verpflichte, Lagerkapazitäten für die in ihrem Betrieb während sechs Monaten anfallende Dungmenge vorzuhalten, soweit sie nicht nachgewiesen hätten, dass Dungmengen, die nicht gelagert werden könnten, umweltgerecht entsorgt würden.

Würdigung durch den Gerichtshof

41.

Die Richtlinie soll die erforderlichen Mittel bereitstellen, um den Schutz der Gewässer vor der Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen in der Gemeinschaft sicherzustellen (Urteile vom 29. April 1999 in der Rechtssache C-293/97, Standley u. a., Slg. 1999, I-2603, Randnr. 39, und vom 14. März 2002 in der Rechtssache C-161/00, Kommission/Deutschland, Slg. 2002, I-2753, Randnr. 42).

42.

So sind die Mitgliedstaaten nach der Richtlinie verpflichtet, gefährdete Gebiete auszuweisen (Artikel 3), die gute fachliche Praxis in der Landwirtschaft zu fördern (Artikel 4) und insbesondere Aktionsprogramme zur Verringerung der in diesen Gebieten durch Stickstoffverbindungen verursachten Gewässerverunreinigung durchzuführen (Artikel 5).

43.

Wie aus der elften Begründungserwägung der Richtlinie hervorgeht, müssen solche Aktionsprogramme Maßnahmen umfassen, mit denen das Ausbringen jeglicher Art von stickstoffhaltigen Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen begrenzt wird und insbesondere spezifische Grenzwerte für das Ausbringen von Dung festgelegt werden.

44.

Nach Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe a der Richtlinie müssen diese Aktionsprogramme, deren Durchführung den Mitgliedstaaten obliegt, bestimmte verbindlich vorgeschriebene Maßnahmen enthalten, die in Anhang III der Richtlinie aufgeführt sind.

45.

Diese verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen umfassen gemäß Anhang III Nummer 1 Ziffer 2 der Richtlinie u. a. Vorschriften über das Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung. Nach dieser Bestimmung muss das Fassungsvermögen solcher Behälter größer sein als die erforderliche Kapazität für die Lagerung von Dung während des längsten Zeitraums, in dem das Ausbringen von Dung in den gefährdeten Gebieten verboten ist, es sei denn, der zuständigen Behörde gegenüber kann nachgewiesen werden, dass die das gegebene Fassungsvermögen übersteigende Menge umweltgerecht entsorgt wird.

46.

Auch wenn die Richtlinie den Mitgliedstaaten einen gewissen Gestaltungsspielraum bei den genauen Modalitäten der Durchführung dieser Bestimmung belässt, ändert dies nichts an der Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Einhaltung der Ziele der Richtlinie und insbesondere des Zieles, dass bei jedem Ackerbau- oder Tierhaltungsbetrieb die auf den Boden ausgebrachte Dungmenge einschließlich des von den Tieren selbst ausgebrachten Dungs eine bestimmte Menge pro Jahr und Hektar nicht überschreitet.

47.

Folglich ist - wie die Kommission vorgetragen hat - der letzte Satzteil in Anhang III Nummer 1 Ziffer 2 der Richtlinie so auszulegen, dass er es den Mitgliedstaaten nicht erlaubt, sich der ihnen nach der Richtlinie auferlegten Verpflichtung zum Erlass verbindlicher Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Lagerkapazität für Dung in den einzelnen Betrieben zu entziehen, sondern ihnen lediglich die Möglichkeit gibt, im Einzelfall bestimmten Betrieben Abweichungen von den in diesen Bestimmungen enthaltenen Mindestvorschriften zu gestatten, wenn nachgewiesen ist, dass Dungmengen, die nicht im Betrieb gelagert werden können, umweltgerecht entsorgt werden.

48.

Dem Vorbringen der niederländischen Regierung, die Richtlinie verpflichte die Mitgliedstaaten nicht zum Erlass verbindlicher Vorschriften, um den Erfordernissen des Anhangs III Nummer 1 Ziffer 2 zu genügen, kann somit nicht gefolgt werden. Unvollständige Regelungen können die Verpflichtung eines Mitgliedstaats zur Aufstellung eines Aktionsprogramms mit verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen zur Erreichung der in der Richtlinie aufgestellten Ziele nicht erfüllen (in diesem Sinne Urteil vom 8. März 2001 in der Rechtssache C-266/99, Kommission/Frankreich, Slg. 2001, I-1981, Randnr. 30).

49.

Auch der Hinweis, dass ein Betrieb, der die entsprechenden Voraussetzungen nicht einhält, nach dem MINAS-System zur Entrichtung einer Abgabe verpflichtet sein könnte, reicht nicht aus, um darzutun, dass überschüssige Dungmengen im Sinne der genannten Bestimmung umweltgerecht entsorgt werden. Die Erhebung einer solchen Abgabe beseitigt nämlich nicht den Verstoß gegen die Verpflichtung aus der Richtlinie; sie belegt vielmehr, dass die Gewässerverschmutzung, die durch die Richtlinie verhindert werden soll, tatsächlich eingetreten ist.

50.

Was die geplante Änderung der Meststoffenwet und Verabschiedung einer Verordnung über die Lagerkapazität für Dung angeht, so ist darauf hinzuweisen, dass das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde; später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden (vgl. Urteile vom 8. November 2001 in der Rechtssache C-127/99, Kommission/Italien, Slg. 2001, I-8305, Randnr. 38, und vom 16. Januar 2003 in der Rechtssache C-122/02, Kommission/Belgien, Slg. 2003, I-833, Randnr. 11).

51.

Da die von der niederländischen Regierung angekündigte Verordnung nicht vor Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist erlassen worden ist, braucht nicht geprüft zu werden, ob sie als ordnungsgemäße Erfüllung der Verpflichtungen aus Anhang III Nummer 1 Ziffer 2 der Richtlinie angesehen werden könnte.

52.

Der erste Klagegrund der Kommission erweist sich damit als begründet.

Zum dritten Klagegrund: Verstoß gegen Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe a in Verbindung mit Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 der Richtlinie

53.

Mit ihrem dritten Klagegrund macht die Kommission geltend, das niederländische Aktionsprogramm enthalte keine Vorschriften zur Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln, die auf ein Gleichgewicht zwischen dem voraussichtlichen Stickstoffbedarf der Pflanzen und deren Stickstoffversorgung aus dem Boden und aus der Düngung ausgerichtet seien. Dieser Klagegrund besteht aus fünf Teilen:

- Unvereinbarkeit eines auf Verlustnormen basierenden Systems mit der Richtlinie,

- unangemessene Höhe der Verlustnormen,

- Unvereinbarkeit der Höhe der Regulierungsabgabe auf Mineralstoffe mit der Richtlinie,

- mangelnde Berücksichtigung der Nettomineralisation der organisch gebundenen Stickstoffvorräte im Boden und

- mangelnde Berücksichtigung der Stickstoffnachlieferung durch stickstoffbindende Bodenorganismen.

Zur Unvereinbarkeit des Systems und der Höhe der Verlustnormen sowie der Höhe der Abgaben bei Überschreitung dieser Normen mit der Richtlinie

- Vorbringen der Parteien

54.

Im ersten Teil des dritten Klagegrundes macht die Kommission geltend, die Richtlinie verlange, dass die Aktionsprogramme Vorschriften zur Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln enthalten müssten. Nach Auffassung der Kommission müssen diese Vorschriften „Eintragungs- oder Verwendungsnormen“ umfassen, d. h. Normen, mit denen Höchstmengen für Düngemittel festgelegt würden, die auf den Böden ausgebracht werden dürften. Diese Höchstmengen müssten auf einem Gleichgewicht zwischen Stickstoffein- und -austrägen beruhen.

55.

Die niederländischen Rechtsvorschriften seien nicht mit der Richtlinie vereinbar, da sie keine Verwendungs-, sondern Verlustnormen enthielten. Nach dem MINAS-System hätten die Betriebsinhaber Erklärungen über die im Betrieb ausgebrachte und über die entsorgte Mineralstoffmenge abzugeben, wobei die Differenz zwischen den beiden Werten (der „Verlust“) bestimmte Grenzwerte nicht überschreiten dürfe, wenn der Betriebsinhaber eine Abgabe vermeiden wolle.

56.

Die Kommission macht geltend, das MINAS-System beruhe im Wesentlichen auf einer Datenerfassung auf der Ebene des einzelnen landwirtschaftlichen Betriebes, während die Richtlinie Verwendungsnormen vorsehe, die anhand der Besonderheiten jeder einzelnen Fläche eines Betriebes festzulegen seien, wobei beispielsweise die Art der Bepflanzung und des Bodens berücksichtigt werden müsse.

57.

Im zweiten Teil des dritten Klagegrundes, der sich auf die Höhe der Verlustnormen bezieht, trägt die Kommission vor, selbst wenn solche Normen nach der Richtlinie zulässig wären, seien sie auf jeden Fall zu hoch angesetzt. Sie erlaubten eine erhebliche Differenz zwischen den ausgebrachten und den entsorgten Mengen, ohne dass eine Sanktion in Form einer Abgabe verhängt würde. Die in Aussicht genommene Änderung der Meststoffenwet sehe eine Herabsetzung der zugelassenen Verluste vor, die jedoch nicht ausreiche.

58.

Im dritten Teil des dritten Klagegrundes, der die Höhe der Abgaben bei Überschreitung der Verlustnormen betrifft, macht die Kommission geltend, mit dem erhobenen Betrag werde das von der Richtlinie angestrebte Gleichgewicht zwischen dem voraussichtlichen Stickstoffbedarf der Pflanzen und der Stickstoffversorgung aus dem Boden und aus der Düngung nicht gesichert, da der Betriebsinhaber sich dafür entscheiden könne, die Abgabe zu zahlen anstatt die vorgeschriebenen Normen einzuhalten. Während des ersten vierjährigen Aktionsprogramms seien die Abgaben nicht hoch genug gewesen, um die Einhaltung der Vorschriften der Richtlinie sicherzustellen, und auch am 6. Dezember 1999 hätten sie keinerlei Abschreckungswirkung gehabt. Die Kommission habe aus den betreffenden Bereichen der niederländischen Landwirtschaft Informationen erhalten, nach denen mindestens 10 % der befragten Betriebsinhaber es vorzögen, die Abgabe zu zahlen anstatt die vorgeschriebenen Normen einzuhalten, da die Abgabe nur unwesentlich höher sei als die Transportkosten. Die Kommission weist darauf hin, dass eine Erhöhung der Abgaben erst ab 1. Januar 2002 vorgesehen sei.

59.

Gegenüber dem ersten Teil des dritten Klagegrundes erhebt die niederländische Regierung die Einrede der Unzulässigkeit, da er erstmals in der Klageschrift vorgebracht worden sei, während sich die Kommission im Vorverfahren darauf beschränkt habe, die Höhe der Verlustnormen zu beanstanden.

60.

In materiell-rechtlicher Hinsicht macht die niederländische Regierung geltend, die in Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 der Richtlinie vorgeschriebene Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln könne auf unterschiedlichen Wegen erreicht werden. Die Anwendung von Verlustnormen stelle eine zulässige Methode der Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln dar.

61.

Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 der Richtlinie sehe zwei Bezugspunkte für die Normen zur Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln vor, nämlich den Stickstoffeintrag und das Gleichgewicht zwischen Stickstoffversorgung und Stickstoffbedarf. Die niederländische Regelung beruhe auf dem zweiten Bezugspunkt. Die Verlustnormen stellten nämlich einen guten Maßstab dar, um die Belastung der Umwelt durch Stickstoffverbindungen zu ermitteln, und seien auch geeignet, die Einhaltung der Ziele der Richtlinie zu gewährleisten.

62.

Zum zweiten Teil des dritten Klagegrundes, mit dem die Höhe der Verlustnormen beanstandet wird, trägt die niederländische Regierung vor, Stickstoffverluste ließen sich in der Landwirtschaft nicht völlig vermeiden und würden auch von der Richtlinie gestattet. Dies ergebe sich u. a. aus Anhang II Punkt A Ziffer 6 der Richtlinie, in dem Verfahren für das Ausbringen von Mineraldünger und Dung vorgeschrieben würden, bei denen die Nährstoffverluste in die Gewässer auf ein annehmbares Maß beschränkt würden.

63.

Jedenfalls hätten die niederländischen Behörden auf die mit Gründen versehene Stellungnahme hin die Entscheidung getroffen, die Durchführung des gesetzgeberischen Programms zur Verschärfung der Verlustnormen zu beschleunigen, so dass die verschärften Normen, die an sich erst für 2008 vorgesehen wären, bereits 2003 in Kraft träten.

64.

In Bezug auf den dritten Teil des dritten Klagegrundes, der sich auf das System der Abgaben bezieht, erläutert die niederländische Regierung die verschiedenen Abgabensätze und macht geltend, dass die bei Überschreitung der Verlustnormen verhängten Abgaben für die Erreichung des mit der Richtlinie verfolgten Zieles wirkungsvoller seien als straf- oder verwaltungsrechtliche Sanktionen. Außerdem sei eine Erhöhung der Abgaben auf Stickstoff und Phosphat vorgesehen, die am 1. Januar 2002 in Kraft trete und sicherstelle, dass überschüssige Düngemittel von den Betrieben entsorgt würden und keine Überschreitung der Verlustnormen eintrete.

- Würdigung durch den Gerichtshof

65.

Zu der von der niederländischen Regierung erhobenen Einrede der Unzulässigkeit des ersten Teils des dritten Klagegrundes ist darauf hinzuweisen, dass der Gegenstand der nach Artikel 226 EG erhobenen Klage nach ständiger Rechtsprechung durch das in dieser Vorschrift vorgesehene vorprozessuale Verfahren umschrieben wird, so dass die mit Gründen versehene Stellungnahme und die Klage auf dieselben Rügen gestützt werden müssen (vgl. Urteile vom 20. Juni 2002 in der

Rechtssache C-287/00, Kommission/Deutschland, Slg. 2002, I-5811, Randnr. 18, und vom 11. Juli 2002 in der Rechtssache C-139/00, Kommission/Spanien, Slg. 2002, I-6407, Randnr. 18).

66.

Dieses Erfordernis kann jedoch nicht so weit gehen, dass in jedem Fall eine völlige Übereinstimmung zwischen der Darstellung des Streitgegenstands in der mit Gründen versehenen Stellungnahme und in den Anträgen in der Klageschrift bestehen muss, sofern nur der Streitgegenstand nicht erweitert oder geändert worden ist (in diesem Sinne Urteile vom 16. September 1997 in den Rechtssachen C-279/94, Kommission/Italien, Slg. 1997, I-4743, Randnr. 25, und Kommission/Spanien, Randnr. 19).

67.

Vorliegend ergibt sich bei einer Prüfung der Akten, dass die Kommission den Streitgegenstand, wie er in der mit Gründen versehenen Stellungnahme umschrieben ist, weder geändert noch erweitert hat.

68.

Aus der mit Gründen versehenen Stellungnahme geht nämlich eindeutig hervor, dass die Kommission dem Königreich der Niederlande u. a. vorwirft, dass es in seinem Aktionsprogramm keine Maßnahmen vorgesehen habe, die sicherstellen, dass die Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln auf einem Gleichgewicht beruht, und dass die Meststoffenwet - und damit auch das MINAS-System - durch die Gestattung von Verlusten gegen das in der Richtlinie aufgestellte Gleichgewichtserfordernis verstößt.

69.

Zwar werden die Argumente zu diesem Teil des dritten Klagegrundes in der Klageschrift etwas anders dargestellt als in der mit Gründen versehenen Stellungnahme; das ändert jedoch nichts daran, dass die Kommission gegenüber dem Königreich der Niederlande nach wie vor den Vorwurf erhebt, das System der Meststoffenwet beruhe nicht auf einem Gleichgewicht zwischen dem Stickstoffbedarf und den Stickstoffeinträgen und gestatte Stickstoffverluste in die Umwelt.

70.

Die von der niederländischen Regierung erhobene Einrede der Unzulässigkeit ist daher zurückzuweisen.

71.

In materiell-rechtlicher Hinsicht ist zu berücksichtigen, dass die Maßnahmen der Aktionsprogramme gemäß Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe a in Verbindung mit Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 der Richtlinie Vorschriften zur Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln umfassen müssen, die auf ein Gleichgewicht zwischen dem voraussichtlichen Stickstoffbedarf der Pflanzen und deren Stickstoffversorgung aus dem Boden und aus der Düngung ausgerichtet sind.

72.

Nach Anhang III Nummer 2 der Richtlinie muss mit den Maßnahmen sichergestellt werden, dass die ausgebrachte Dungmenge eine bestimmte Menge pro Jahr und Hektar nicht überschreitet. Da zu den ausgebrachten Düngemitteln nach Artikel 2 Buchstabe e der Richtlinie auch Dung zählt, kann dieses Erfordernis nur mit Hilfe von Normen über die Verwendung von Düngemitteln eingehalten werden. Verlustnormen wie im MINAS-System vorgesehen können das Ausbringen von Düngemitteln nur indirekt begrenzen, erlauben jedoch nicht die Begrenzung der Verwendung eines bestimmten Düngemittels.

73.

Diese Auslegung von Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 der Richtlinie wird im Übrigen durch das - in Randnummer 41 des vorliegenden Urteils wiedergegebene - Ziel der Richtlinie bestätigt, die die notwendigen Mittel bereitstellen soll, um den Schutz der Gewässer vor der Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen in der Gemeinschaft sicherzustellen.

74.

Verwendungsnormen, wie sie die Richtlinie verlangt, werden nämlich bereits im Vorfeld wirksam und erweisen sich als notwendig, um die Verunreinigung zu verringern und weiteren Verunreinigungen vorzubeugen, während die nach dem MINAS-System vorgesehenen Verlustnormen erst in einer späteren Phase des Stickstoffzyklus eingreifen, so dass jede Überschreitung dieser Normen zwangsläufig eine Verunreinigung mit sich bringt.

75.

Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass Umweltbeeinträchtigungen nach Artikel 174 Absatz 2 EG mit Vorrang an ihrem Ursprung zu bekämpfen sind. Im Kontext der Richtlinie bedeutet das, dass Stickstoffeinträge soweit wie möglich verringert werden müssen, was ebenfalls die Festlegung von Verwendungsnormen rechtfertigt. Verlustnormen wie im MINAS-System vorgesehen sind insoweit auch dann nicht ausreichend, wenn bei ihrer Überschreitung Abgaben zu entrichten sind.

76.

Somit ist der erste Teil des dritten Klagegrundes begründet.

77.

Dass in den Niederlanden nach Darstellung der niederländischen Regierung zum 1. Januar 2002 Eintragungsnormen in Kraft treten sollten, ändert aus den in Randnummer 50 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Gründen nichts an der vorstehenden Beurteilung.

78.

Da sich der erste Teil des dritten Klagegrundes als begründet erwiesen hat, sind der zweite und der dritte Teil dieses Klagegrundes gegenstandslos geworden. Ist nämlich die Aufstellung von Verlustnormen, wie sie im MINAS-System erfolgt, nicht mit der Richtlinie vereinbar, so kommt es nicht darauf an, ob die Normen in diesem System zu hoch angesetzt sind oder ob die Abgabe bei Überschreitung der Normen zu niedrig ist.

Zur mangelnden Berücksichtigung der Nettomineralisation der organisch gebundenen Stickstoffvorräte im Boden

- Vorbringen der Parteien

79.

Mit dem vierten Teil des dritten Klagegrundes macht die Kommission geltend, die Meststoffenwet schreibe nicht zwingend vor, dass der Betriebsinhaber die Stickstoffnachlieferung aus der Nettomineralisation der organisch gebundenen Stickstoffvorräte im Boden zu berücksichtigen habe; dies sei unvereinbar mit der Richtlinie, die den entsprechenden Wert ausdrücklich in Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 Buchstabe ii zweiter Gedankenstrich erwähne.

80.

Die Nettomineralisation sei definiert als Stickstofffreisetzung infolge des Abbaus von organisch gebundenen Stickstoffvorräten im Boden einschließlich des Abbaus von Düngemitteln, die in den vorangegangenen zwei oder drei Jahren in den Boden eingebracht worden seien. Die Nettomineralisation betreffe nicht nur die Spätfolgen der Düngemittelausbringung, sondern erfasse auch den Stickstoffeintrag aufgrund der Eigenmineralisierung des Bodens, der eine erhebliche Rolle spielen könne.

81.

Das MINAS-System beruhe auf den Verlusten auf der Ebene des einzelnen Betriebes und berücksichtige nur die gesamte Nettomineralisation des jeweiligen landwirtschaftlichen Betriebes. Die Richtlinie knüpfe dagegen insbesondere bei der Bilanz, auf deren Grundlage gemäß Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 die Verwendungsnormen festzulegen seien, auch im Hinblick auf die Nettomineralisation an die einzelne landwirtschaftliche Fläche an. In der Bilanz seien für jede Fläche die Stickstoffein- und -austräge zu ermitteln. Dabei spiele die Art der verwendeten Düngemittel und der angebauten Pflanzen auch im Hinblick auf die Nettomineralisation offensichtlich eine wesentliche Rolle.

82.

Im Ergebnis vertritt die Kommission die Auffassung, dass bei der Erstellung der Bilanz, auf deren Grundlage gemäß Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 der Richtlinie die Verwendungsnormen festzulegen seien, die Nettomineralisation auf der Ebene der einzelnen landwirtschaftlichen Fläche herangezogen werden müsse. Da dies in den Niederlanden noch nicht vorgesehen sei, sei die niederländische Regelung insoweit mit der Richtlinie unvereinbar.

83.

Die niederländische Regierung trägt vor, die Nettomineralisation entspreche der Differenz zwischen dem Rückgang der organisch gebundenen Stickstoffvorräte und der Einbringung neuer organisch gebundener Stickstoffvorräte. In den meisten niederländischen Landwirtschaftsbetrieben entspreche die Einbringung dem Rückgang, so dass die Nettomineralisation bei null liege. In diesem Fall bestehe kein Anlass, die Nettomineralisation in der Betriebsbilanz der Ein- und Austräge gesondert zu berücksichtigen. Die Mineralisation infolge der in früheren Jahren ausgebrachten Düngung werde im MINAS-System vollauf berücksichtigt.

- Würdigung durch den Gerichtshof

84.

Wie bereits in Randnummer 71 des vorliegenden Urteils festgestellt, ergibt sich aus Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe a in Verbindung mit Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 der Richtlinie, dass die Maßnahmen der Aktionsprogramme Vorschriften zur Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln umfassen müssen, die auf ein Gleichgewicht zwischen dem voraussichtlichen Stickstoffbedarf der Pflanzen und deren Stickstoffversorgung aus dem Boden und der Düngung ausgerichtet sind, wobei diese Vorschriften in Form von Verwendungsnormen ergehen müssen.

85.

Bei der Bestimmung dieses Gleichgewichts, dem bei der Festlegung der Verwendungsnormen entscheidende Bedeutung zukommt, haben die Mitgliedstaaten gemäß Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 Buchstabe ii zweiter Gedankenstrich der Richtlinie insbesondere die Stickstoffnachlieferung aus der Nettomineralisation der organisch gebundenen Stickstoffvorräte im Boden zu berücksichtigen.

86.

Vorliegend hat die Kommission ohne Widerspruch seitens der niederländischen Regierung festgestellt, dass die einschlägigen niederländischen Rechtsvorschriften und insbesondere die Meststoffenwet keine verbindliche Verpflichtung des Betriebsinhabers vorsehen, bei der Bestimmung des Gleichgewichts, auf das die Verwendungsnormen zur Begrenzung der Düngemittelausbringung gemäß Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 der Richtlinie gestützt sein müssen, die Nettomineralisation zu berücksichtigen.

87.

Die niederländische Regierung hat insoweit lediglich auf der Grundlage einer engen Definition der möglichen Ursachen der Mineralisation geltend gemacht, dass die Nettomineralisation in den meisten niederländischen Landwirtschaftsbetrieben bei null liege und dass die Folgen der in den früheren Jahren ausgebrachten Düngung im MINAS-System vollauf berücksichtigt würden.

88.

Angesichts der maßgebenden Bedeutung, die dem in Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 der Richtlinie bezeichneten Gleichgewicht bei der Aufstellung von Regeln zur Begrenzung der Düngemittelausbringung zukommt, liegt es auf der Hand, dass ein solches Argument nicht ausreicht, um das unbestrittene Fehlen zwingender Vorschriften über die Berücksichtigung der Nettomineralisation zu rechtfertigen.

89.

Was das MINAS-System angeht, so folgt aus den Randnummern 71 bis 75 des vorliegenden Urteils, dass die darin vorgesehenen Verlustnormen nicht geeignet sind, den Erfordernissen nach Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 der Richtlinie zu genügen.

90.

Damit ist auch der vierte Teil des dritten Klagegrundes begründet.

Zur mangelnden Berücksichtigung der Stickstoffnachlieferung durch stickstoffbindende Bodenorganismen

- Vorbringen der Parteien

91.

In Bezug auf das Gleichgewicht zwischen dem voraussichtlichen Stickstoffbedarf der Pflanzen und deren Stickstoffversorgung aus dem Boden und aus der Düngung macht die Kommission im fünften Teil des dritten Klagegrundes geltend, die nationalen Vorschriften im Sinne von Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 der Richtlinie müssten vorsehen, dass bei der Erstellung der in dieser Bestimmung geregelten Bilanz auch die Stickstoffnachlieferung durch stickstoffbindende Bodenorganismen zu berücksichtigen sei, die bei vielen landwirtschaftlichen Flächen in den Niederlanden eine wesentliche Rolle für die Stickstoffversorgung spielten. Bei diesen Organismen handele es sich um Bakterien in den Wurzeln bestimmter Pflanzen wie etwa der Schmetterlingsblütler, die Stickstoff aus der Luft aufnehmen könnten und auf diese Weise die Stickstoffversorgung der Pflanze sicherten. Wegen ihrer Fähigkeit zur Stickstoffbindung hätten die Schmetterlingsblütler einen beschränkten Stickstoffbedarf, was gemäß Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 Buchstabe i der Richtlinie berücksichtigt werden müsse.

92.

Die niederländische Regierung lehnt die von der Kommission vorgeschlagene Auslegung von Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 der Richtlinie hinsichtlich der Erforderlichkeit der Berücksichtigung der Stickstoffnachlieferung durch stickstoffbindende Bodenorganismen ab.

93.

Jedenfalls habe die Stickstoffbindung durch die Schmetterlingsblütler am 6. Dezember 1999 für das MINAS-System noch keine Rolle gespielt. Diese Pflanzen würden hauptsächlich in Betrieben angebaut, die 1999 unter die allgemeine Ausnahme von der Erklärungspflicht gefallen seien. Im Übrigen werde zurzeit eine Änderung der Meststoffenwet geprüft, nach der die Stickstoffbindung durch Schmetterlingsblütler als Stickstoffeintrag berücksichtigt werden solle.

- Würdigung durch den Gerichtshof

94.

Bei der Bestimmung des Gleichgewichts nach Anhang III Nummer 1 Ziffer 3 der Richtlinie müssen sämtliche Stickstoffein- und -austräge berücksichtigt werden. Da die Schmetterlingsblütler Stickstoff binden können, sind sie nach der Richtlinie zu berücksichtigen.

95.

Das Argument der niederländischen Regierung, dass die Stickstoffbindung durch Schmetterlingsblütler in den Rinderhaltungsbetrieben in den Niederlanden im Allgemeinen nur eine untergeordnete Rolle spiele und diese Pflanzen hauptsächlich in Betrieben angebaut würden, die nicht unter das MINAS-System fielen, reicht nicht aus, um darzutun, dass bei der Bestimmung des Gleichgewichts die Stickstoffnachlieferung durch stickstoffbindende Bodenorganismen unberücksichtigt bleiben kann.

96.

Sowohl aus der Antwort der niederländischen Behörden auf die mit Gründen versehene Stellungnahme als auch aus den Erklärungen der niederländischen Regierung vor dem Gerichtshof geht hervor, dass die niederländische Regelung, wie sie bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist galt, bei der Bestimmung des Gleichgewichts zwischen dem voraussichtlichen Stickstoffbedarf der Pflanzen und deren Stickstoffversorgung aus dem Boden und aus der Düngung die Stickstoffnachlieferung durch stickstoffbindende Bodenorganismen wie die Bakterien in den Wurzeln der Schmetterlingsblütler nicht berücksichtigte und dass es dafür einer Änderung der Meststoffenwet bedurfte. Da diese Änderung am 6. Dezember 1999 noch nicht in Kraft getreten war, ist auch der fünfte Teil des dritten Klagegrundes begründet.

97.

Nach alledem ist festzustellen, dass der dritte Klagegrund insgesamt begründet ist.

Zum vierten Klagegrund: Verstoß gegen Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe a in Verbindung mit Anhang III Nummer 2 der Richtlinie

Vorbringen der Parteien

98.

Mit ihrem vierten Klagegrund wirft die Kommission dem Königreich der Niederlande vor, es habe in seinem Aktionsplan keine Maßnahmen vorgesehen, mit denen sichergestellt werde, dass die ausgebrachte Dungmenge pro Jahr und Hektar nicht die von der Richtlinie zugelassene Menge überschreite. In diesem Zusammenhang befassen sich sowohl die Kommission wie auch die niederländische Regierung getrennt mit der Regelung für die einer Erklärungspflicht unterliegenden Betriebe, für die das MINAS-System gilt, sowie mit der