Urteil des EuGH vom 29.04.1999
EuGH: wohnsitz im ausland, europäische union, mitgliedstaat, auswärtige angelegenheiten, vorarlberg, fürstentum liechtenstein, freier dienstleistungsverkehr, republik, beschränkung, gemeinschaftsrecht
WICHTIGER RECHTLICHER HINWEIS:
und Urheberrechtsschutz.
URTEIL DES GERICHTSHOFES (Zweite Kammer)
29. April 1999
„Freier Dienstleistungsverkehr — Beschränkung — Bootsliegeplätze — Beschränkung für Bootseigner mit
Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat“
In der Rechtssache C-224/97
betreffend ein dem Gerichtshof nach Artikel 177 EG-Vertrag vom österreichischen Verwaltungsgerichtshof in
dem bei diesem anhängigen Verfahren
Erich Ciola
gegen
Land Vorarlberg
vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung der Artikel 59 bis 66 in Verbindung mit
Artikel 5 EG-Vertrag und Artikel 2 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der
Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union
begründenden Verträge (ABl. 1994, C 241, S. 21; ABl. 1995, L 1, S. 1)
erläßt
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten G. Hirsch (Berichterstatter) sowie der Richter R. Schintgen und K.
M. Ioannou,
Generalanwalt: J. Mischo
Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat
unter Berücksichtigung der schriftlichen Erklärungen
— der österreichischen Regierung, vertreten durch Christine Stix-Hackl, Gesandte im Bundesministerium
für auswärtige Angelegenheiten, als Bevollmächtigte,
— der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Hauptrechtsberater Antonio Caeiro
und Rechtsberater Viktor Kreuschitz als Bevollmächtigte,
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der mündlichen Ausführungen des Erich Ciola, vertreten durch Rechtsanwalt Harald Bösch,
Bregenz, des Landes Vorarlberg, vertreten durch Peter Bußjäger, Jurist in der Abteilung Gesetzgebung beim
Amt der Vorarlberger Landesregierung, und Martina Büchel, Interimistische Leiterin der Abteilung
Europaangelegenheiten und Außenbeziehungen beim Amt der Vorarlberger Landesregierung, als
Bevollmächtigte, der österreichischen Regierung, vertreten durch Christine Stix-Hackl, und der Kommission,
vertreten durch Viktor Kreuschitz, in der Sitzung vom 12. November 1998,
nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 10. Dezember 1998,
folgendes
Urteil
1.
Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Beschluß vom 26. Mai 1997, bei der Kanzlei des Gerichtshofes
eingegangen am 16. Juni 1997, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag zwei Fragen nach der Auslegung der
Artikel 59 bis 66 in Verbindung mit Artikel 5 EG-Vertrag und Artikel 2 der Akte über die Bedingungen
des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die
Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl. 1994, C 241, S. 21; ABl. 1995,
L 1, S. 1; im folgenden: Beitrittsakte) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2.
Diese Fragen stellen sich in einem Verfahren über die Beschwerde von Erich Ciola (im folgenden:
Beschwerdeführer), mit der sich dieser dagegen wendet, daß gegen ihn Geldstrafen mit der
Begründung verhängt wurden, er habe das zulässige Kontingent an Liegeplätzen im Uferbereich des
Bodensees für Boote, deren Eigner ihren Wohnsitz im Ausland hätten, überschritten.
3.
Der Beschwerdeführer ist Geschäftsführer u. a. der ABC-Boots-Charter GmbH. Im Jahr 1990 pachtete
diese Gesellschaft einige im Uferbereich des Bodensees belegene Grundstücke. Sie erhielt die
Genehmigung, dort 200 Bootsliegeplätze zu errichten.
4.
Auf den Antrag des Beschwerdeführers richtete die Bezirkshauptmannschaft Bregenz
(erstinstanzliche Verwaltungsbehörde des Landes Vorarlberg) am 9. August 1990 an diesen einen
Bescheid, in dessen Punkt 2 es heißt:
„Ab 1.1.1996 dürfen maximal 60 Boote, deren Eigner ihren Wohnsitz im Ausland haben, im Hafen
untergebracht werden. Bis zu diesem Zeitpunkt ist der Anteil der Boote mit Eignern, die ihren Wohnsitz
im Ausland haben, kontinuierlich zu verringern. Die Neuvergabe von Liegeplätzen an Bootseigner mit
Wohnsitz im Ausland bzw. die Verlängerung abgelaufener Bestandsverträge mit solchen Bootseignern
ist bis zum Erreichen des festgelegten maximalen Ausländerkontingentes nicht gestattet ...“
5.
Nach § 4 Absatz 1 Satz 1 des Vorarlberger Landschaftsschutzgesetzes ist im Bereich von Seen und
eines sich daran anschließenden 500 m breiten Uferstreifens, gerechnet bei mittlerem Wasserstand,
jegliche Veränderung in der Landschaft verboten.
6.
Nach Absatz 2 dieser Bestimmung kann die Verwaltungsbehörde jedoch Ausnahmen von diesem
Verbot bewilligen, wenn die Gewähr besteht, daß durch solche Veränderungen
Landschaftsschutzinteressen nicht verletzt und insbesondere die Sicht auf Seen nicht erschwert wird
oder wenn diese Veränderungen aus Gründen der öffentlichen Sicherheit geboten sind.
7.
Mit Bescheid vom 10. Juli 1996 wurde der Beschwerdeführer vom Unabhängigen Verwaltungssenat
des Landes Vorarlberg für schuldig erkannt, als Geschäftsführer der genannten Gesellschaft zwei
Bootsliegeplätze an Bootseigner mit Wohnsitz im Ausland, nämlich im Fürstentum Liechtenstein und in
der Bundesrepublik Deutschland, vergeben zu haben, obwohl das zulässige Ausländerkontingent von
60 Liegeplätzen bereits überschritten gewesen sei.
8.
Demgemäß wurde gegen den Beschwerdeführer wegen Nichteinhaltung von Punkt 2 des Bescheids
vom 9. August 1990 und damit wegen Begehung einer Verwaltungsübertretung nach § 34 Absatz 1
Buchstabe f des
Landschaftsschutzgesetzes für jede dieser beiden Übertretungen eine Geldbuße von 75 000 ATS
verhängt.
9.
Da der Verwaltungsgerichtshof der Auffassung ist, daß die vom Beschwerdeführer gegen diese
Geldstrafen eingelegte Beschwerde Fragen nach der Auslegung des Gemeinschaftsrechts aufwerfe,
hat er das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgenden beiden Fragen vorgelegt:
1. Sind die Vorschriften über die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs dahin auszulegen, daß sie
einen Mitgliedstaat daran hindern, dem Betreiber eines Bootshafens bei sonstiger Strafverfolgung zu
verbieten, Bootsliegeplätze über ein bestimmtes Kontingent hinaus an Bootseigner zu vermieten, die
in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind?
2. Räumt das Gemeinschaftsrecht, insbesondere die Vorschriften über die Freiheit des
Dienstleistungsverkehrs in Verbindung mit Artikel 5 EG-Vertrag und Artikel 2 der Akte über die
Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs
Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl. 1994, Nr. C
241, S. 21; ABl. 1995, Nr. L 1, S. 1), dem in Österreich ansässigen Erbringer der in Frage 1 erwähnten
Dienstleistung das Recht ein, geltend zu machen, das im Sinne von Frage 1 erlassene, in einer im
Jahre 1990 ergangenen individuell-konkreten Verwaltungsentscheidung (Bescheid) bestehende
Verbot müsse bei nach dem 1. Januar 1995 ergehenden Entscheidungen der österreichischen
Gerichte und Behörden unangewendet bleiben?
Zur ersten Frage
10.
Mit seiner ersten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Vertragsbestimmungen über
den freien Dienstleistungsverkehr dahin auszulegen sind, daß sie es nicht zulassen, daß ein
Mitgliedstaat für Bootsliegeplätze, die an in einem anderen Mitgliedstaat ansässige Bootseigner
vermietet werden können, ein zulässiges Kontingent festlegt.
11.
Zutreffend hat das vorlegende Gericht ausgeführt, daß sich zum einen ein Unternehmen
gegenüber dem Staat, in dem es seinen Sitz hat, auf die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs berufen
kann, sofern die Leistungen an Leistungsempfänger erbracht werden, die in einem anderen
Mitgliedstaat ansässig sind (Urteil vom 17. Juni 1997 in der Rechtssache C-70/95, Sodemare u. a., Slg.
1997, I-3395, Randnr. 37); zum anderen schließt nach den Urteilen vom 31. Januar 1984 in den
verbundenen Rechtssachen 286/82 und 26/83 (Luisi und Carbone, Slg. 1984, 377, Randnr. 16) und
vom 2. Februar 1989 in der Rechtssache 186/87 (Cowan, Slg. 1989, 195, Randnr. 15) der freie
Dienstleistungsverkehr die Freiheit der Leistungsempfänger ein, sich zur Inanspruchnahme einer
Dienstleistung in einen
anderen Mitgliedstaat zu begeben, ohne durch Beschränkungen daran gehindert zu werden.
12.
Daher fällt eine Leistung, wie sie die Gesellschaft, deren Geschäftsführer der Beschwerdeführer ist,
aufgrund eines Vertrages über die Vermietung eines Bootsliegeplatzes einem in einem anderen
Mitgliedstaat ansässigen Bootseigner erbringt, der Adressat und Empfänger dieser Leistung in einem
anderen Mitgliedstaat ist als dem, in dem er ansässig ist, unter die Artikel 59 bis 66 des Vertrages.
13.
Unter diesen Umständen verstößt eine Beschränkung der Zahl der Liegeplätze wie die im
Ausgangsverfahren fragliche gegen das in Artikel 59 Absatz 1 des Vertrages vorgesehene Verbot
jeglicher — auch mittelbaren — Diskriminierung am Ort des Leistungserbringers.
14.
Zwar wird die Beschränkung der Zahl der Liegeplätze, die an gebietsfremde Bootseigner vergeben
werden können, nicht auf deren Staatsangehörigkeit gestützt — so daß sie nicht als unmittelbare
Diskriminierung angesehen werden kann —; entscheidendes Kriterium für diese Beschränkung ist
jedoch der Ort, an dem diese Bootseigner ihren Wohnsitz haben. Nach ständiger Rechtsprechung
besteht aber bei einer nationalen Rechtsvorschrift, die eine Unterscheidung aufgrund des Kriteriums
des Wohnsitzes trifft, die Gefahr, daß sie sich hauptsächlich zum Nachteil der Angehörigen anderer
Mitgliedstaaten auswirkt, da Gebietsfremde meist Ausländer sind (vgl. Urteil vom 7. Mai 1998 in der
Rechtssache C-350/96, Clean Car Autoservice, Slg. 1998, I-2521, Randnr. 29).
15.
Um die Kontingentierung der Liegeplätze, die Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten
vorbehalten sind, durch zwingende Gründe des Gemeinwohls zu rechtfertigen, hat das Land Vorarlberg
in der Sitzung auf die Notwendigkeit hingewiesen, den Zugang zu diesen Liegeplätzen ortsansässigen
Bootseignern vorzubehalten, da die Liegeplätze sonst von in anderen Mitgliedstaaten ansässigen
Personen, die zur Zahlung höherer Mieten bereit wären, in Beschlag genommen würden. Da die
Gesamtzahl der verfügbaren Liegeplätze aus Gründen des Umweltschutzes begrenzt sei, würde eine
Aufhebung dieser Kontingentierung den Druck auf die Behörden des Landes Vorarlberg erhöhen.
16.
Innerstaatliche Vorschriften, die nicht unterschiedslos auf alle Dienstleistungen ohne Rücksicht auf
den Wohnsitz des Empfängers anwendbar und somit diskriminierend sind, lassen sich mit dem
Gemeinschaftsrecht nur dann vereinbaren, wenn sie unter eine ausdrücklich abweichende
Bestimmung, wie z. B. Artikel 56 EWG-Vertrag, fallen (vgl. Urteil vom 26. April 1988 in der Rechtssache
352/85, Bond van Adverteerders u. a., Slg. 1988, 2085, Randnr. 32); wirtschaftliche Ziele können
jedoch keine Gründe der öffentlichen Ordnung im Sinne dieses Artikels sein (Urteil vom 25. Juli 1991 in
der Rechtssache C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda, Slg. 1991, I-4007, Randnr. 11).
17.
Da das Land Vorarlberg für die Kontingentierung der Liegeplätze für gebietsfremde Bootseigner
keine Gründe der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, sondern wirtschaftliche Gründe
angeführt hat, die die ortsansässigen Bootseigner begünstigen, greift Artikel 56 des Vertrages nicht
ein; zu prüfen ist daher, ob das Land Vorarlberg aufgrund einer Ausnahmeregelung in der Beitrittsakte
Maßnahmen wie die im Ausgangsverfahren fragliche Kontingentierung treffen konnte, um den Zustrom
von Bootseignern aus anderen Mitgliedstaaten zu begrenzen.
18.
Insoweit genügt es, darauf hinzuweisen, daß Artikel 70 der Beitrittsakte eine — befristete —
Abweichung nur für die bestehenden Rechtsvorschriften betreffend Zweitwohnungen vorsieht.
19.
Daher verstößt die Festlegung eines Kontingents durch einen Mitgliedstaat, das die Zahl der
Liegeplätze begrenzt, die an Bootseigner mit Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat vermietet
werden können, gegen den Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs.
20.
Infolgedessen ist auf die erste Frage zu antworten, daß Artikel 59 des Vertrages dahin auszulegen
ist, daß er es nicht zuläßt, daß ein Mitgliedstaat dem Betreiber eines Bootshafens unter Androhung
der Strafverfolgung verbietet, Bootsliegeplätze über ein bestimmtes Kontingent hinaus an Bootseigner
zu vermieten, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind.
Zur zweiten Frage
21.
Mit seiner zweiten Frage möchte der Verwaltungsgerichtshof im wesentlichen wissen, ob ein gegen
die Dienstleistungsfreiheit verstoßendes Verbot, das vor dem Beitritt eines Mitgliedstaats zur
Europäischen Union nicht durch eine generell-abstrakte Rechtsvorschrift, sondern durch eine
individuell-konkrete, bestandskräftig gewordene Verwaltungsentscheidung eingeführt wurde, bei der
Beurteilung derRechtmäßigkeit einer Geldstrafe, die nach dem Zeitpunkt des Beitritts wegen der
Nichtbeachtung dieses Verbots verhängt wurde, unangewendet bleiben muß.
22.
Aus der Begründung des Vorlagebeschlusses ergibt sich, daß der Verwaltungsgerichtshof in einem
Fall der Nichtbeachtung generell-abstrakter Normen, die mit einem Grundprinzip des Vertrages
unvereinbar sind, diese Normen unter Zugrundelegung des Urteils des Gerichtshofes vom 9. März
1978 in der Rechtssache 106/77 (Simmenthal, Slg. 1978, 629) zugunsten des Gemeinschaftsrechts
unangewendet gelassen hätte.
23.
Das vorlegende Gericht meint jedoch, da Rechtsprechung bisher nur zur Frage des Vorrangs des
Gemeinschaftsrechts vor generellen Normen des innerstaatlichen Rechts vorliege, stelle sich die
Frage, ob dies auch für eine gemeinschaftsrechtswidrige individuell-konkrete
Verwaltungsentscheidung wie den Bescheid vom 9. August 1990 gelte, um den es im
Ausgangsverfahren gehe.
24.
Nach Ansicht der österreichischen Regierung besteht kein Anlaß, die Rechtsprechung zum Vorrang
des Gemeinschaftsrechts ungeprüft und uneingeschränkt auf individuell-konkrete Verwaltungsakte zu
übertragen. Zur Stützung ihrer Auffassung beruft sie sich auf die Bestandskraft von Verwaltungsakten
und verweist in diesem Zusammenhang auf die Rechtsprechung zur sogenannten
„Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten“. Wenn dem Gemeinschaftsrecht Vorrang vor einem
bestandskräftigen Verwaltungsakt eingeräumt würde, so könnte dies die Grundsätze der
Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes oder des Schutzes wohlerworbener Rechte in Frage stellen.
25.
Vorab ist mit dem Generalanwalt — Nummern 40 bis 43 seiner Schlußanträge — festzustellen, daß
der Rechtsstreit nicht das rechtliche Schicksal des Verwaltungsaktes, nämlich des Bescheids vom 9.
August 1990, selbst, sondern die Frage betrifft, ob ein solcher Verwaltungsakt im Rahmen der
Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Sanktion, die wegen der Nichtbeachtung einer sich aus ihm
ergebenden Verpflichtung verhängt wurde, deshalb unangewendet bleiben muß, weil er mit dem
Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs unvereinbar ist.
26.
Sodann ist darauf hinzuweisen, daß die Bestimmungen des EG-Vertrags, da sie in der
Rechtsordnung jedes Mitgliedstaats unmittelbar gelten und da das Gemeinschaftsrecht dem
nationalen Recht vorgeht, Rechte zugunsten der Betroffenen erzeugen, die die nationalen Behörden
zu achten und zu wahren haben, so daß ihnen entgegenstehende Bestimmungen des
innerstaatlichen Rechts aus diesem Grund unanwendbar werden (vgl. Urteil vom 4. April 1974 in der
Rechtssache 167/73, Kommission/Frankreich, Slg. 1974, 359, Randnr. 35).
27.
Da die zwingenden Bestimmungen des Artikels 59 des Vertrages mit Ablauf der Übergangszeit
unmittelbar und unbedingt anwendbar geworden sind (vgl. Urteil vom 17. Dezember 1981 in der
Rechtssache 279/80, Webb, Slg. 1981, 3305, Randnr. 13), schließt dieser Artikel die Anwendung jedes
entgegenstehenden Rechtsakts des innerstaatlichen Rechts aus.
28.
Für die Republik Österreich ergibt sich aus Artikel 2 der Beitrittsakte, daß die Bestimmungen des
EG-Vertrags mit dem Beitritt, also am 1. Januar 1995, verbindlich geworden sind; an diesem Tag ist
mithin Artikel 59 EG-Vertrag unmittelbare Rechtsquelle geworden.
29.
Nachdem der Gerichtshof hat ursprünglich entschieden hat, daß die Verpflichtung, gegebenenfalls
jede entgegenstehende Bestimmung des nationalen Rechts unangewendet zu lassen, die nationalen
Gerichte trifft (vgl. Urteil Simmenthal, Randnr. 21), er hat in der Folge seine Rechtsprechung in zwei
Richtungen konkretisiert.
30.
Zum einen haben sich nämlich nach dieser Rechtsprechung alle Träger der Verwaltung
einschließlich der Gemeinden und der sonstigen Gebietskörperschaften
diesem Vorrang zu beugen, so daß sich der einzelne ihnen gegenüber auf eine solche
Gemeinschaftsbestimmung berufen kann (Urteil vom 22. Juni 1989 in der Rechtssache 103/88, Fratelli
Costanzo, Slg. 1989, 1839, Randnr. 32).
31.
Zum anderen können die Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts, die einer solchen
Gemeinschaftsbestimmung entgegenstehen, sowohl Rechts- als auch Verwaltungsvorschriften
umfassen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 7. Juli 1981 in der Rechtssache 158/80, Rewe, Slg. 1981,
1805, Randnr. 43).
32.
Nach der Logik dieser Rechtsprechung umfassen die genannten innerstaatlichen
Verwaltungsvorschriften nicht nur generell-abstrakte Normen, sondern auch individuell-konkrete
Verwaltungsentscheidungen.
33.
Es wäre nämlich durch nichts zu rechtfertigen, wenn dem einzelnen der Rechtsschutz, der sich für
ihn aus der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts ergibt und den die innerstaatlichen
Gerichte zu gewährleisten haben (vgl. Urteil vom 19. Juni 1990 in der Rechtssache C-213/89,
Factortame u. a., Slg. 1990, I-2433, Randnr. 19), in einem Fall verweigert würde, in dem es um die
Gültigkeit eines Verwaltungsakts geht. Dieser Rechtsschutz kann nicht von der Art der
entgegenstehenden Bestimmung des innerstaatlichen Rechts abhängen.
34.
Nach alledem muß ein gegen die Dienstleistungsfreiheit verstoßendes Verbot, das vor dem Beitritt
eines Mitgliedstaats zur Europäischen Union nicht durch eine generell-abstrakte Rechtsvorschrift,
sondern durch eine individuell-konkrete, bestandskräftig gewordene Verwaltungsentscheidung
eingeführt wurde, bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Geldstrafe, die nach dem Zeitpunkt
des Beitritts wegen der Nichtbeachtung dieses Verbots verhängt wurde, unangewendet bleiben.
Kosten
35.
Die Auslagen der österreichischen Regierung und der Kommission, die vor dem Gerichtshof
Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Beteiligten des
Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens;
die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Zweite Kammer)
auf die ihm vom Verwaltungsgerichtshof mit Beschluß vom 26. Mai 1997 vorgelegten Fragen für Recht
erkannt:
1. Artikel 59 EG-Vertrag ist dahin auszulegen, daß er es nicht zuläßt, daß ein
Mitgliedstaat dem Betreiber eines Bootshafens unter Androhung der Strafverfolgung
verbietet, Bootsliegeplätze über ein bestimmtes Kontingent hinaus an Bootseigner zu
vermieten, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind.
2. Ein gegen die Dienstleistungsfreiheit verstoßendes Verbot, das vor dem Beitritt eines
Mitgliedstaats zur Europäischen Union nicht durch eine generell-abstrakte
Rechtsvorschrift, sondern durch eine individuell-konkrete, bestandskräftig gewordene
Verwaltungsentscheidung eingeführt wurde, muß bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit
einer Geldstrafe, die nach dem Zeitpunkt des Beitritts wegen der Nichtbeachtung dieses
Verbots verhängt wurde, unangewendet bleiben.
Hirsch Schintgen Für Herrn Ioannou,
verstorben am 10. März 1999,
der an der Beratung teilgenommen hat
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 29. April 1999.
Der Kanzler
Der Präsident der Zweiten Kammer
R. Grass
G. Hirsch
Verfahrenssprache: Deutsch.