Urteil des EuGH vom 25.07.2002
EuGH: juristische person, verordnung, klage auf nichtigerklärung, rat der europäischen union, kommission, betroffene person, nichtigkeitsklage, kreis, grundrecht, luxemburg
WICHTIGER RECHTLICHER HINWEIS:
und Urheberrechtsschutz.
URTEIL DES GERICHTSHOFES
25. Juli 2002
„Rechtsmittel - Verordnung (EG) Nr. 1638/98 - Gemeinsame Marktorganisation für Fette - Nichtigkeitsklage -
Individuell betroffene Person - Effektiver gerichtlicher Rechtsschutz - Zulässigkeit“
In der Rechtssache C-50/00 P
Unión de Pequeños Agricultores
und J. Jiménez Laiglesia y de Oñate, abogados, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Rechtsmittelführerin,
betreffend ein Rechtsmittel gegen den Beschluss des Gerichts erster Instanz der Europäischen
Gemeinschaften (Dritte Kammer) vom 23. November 1999 in der Rechtssache T-173/98 (Unión de Pequeños
Agricultores/Rat, Slg. 1999, II-3357) wegen Aufhebung dieses Beschlusses,
andere Verfahrensbeteiligte:
Rat der Europäischen Union,
Luxemburg,
Beklagter im ersten Rechtszug,
unterstützt durch
Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
Durande als Bevollmächtigte, Zustellungsanschrift in Luxemburg,
Streithelferin im Rechtsmittelverfahren,
erlässt
DER GERICHTSHOF
unter Mitwirkung des Präsidenten G. C. Rodríguez Iglesias, des Kammerpräsidenten P. Jann, der
Kammerpräsidentinnen F. Macken und N. Colneric und des Kammerpräsidenten S. von Bahr sowie der Richter
C. Gulmann (Berichterstatter), D. A. O. Edward, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, M. Wathelet, R. Schintgen, V.
Skouris und J. N. Cunha Rodrigues,
Generalanwalt: F. G. Jacobs
Kanzler: D. Louterman-Hubeau, Abteilungsleiterin
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der Verfahrensbeteiligten in der Sitzung vom 6. November 2001, in der die Unión de
Pequeños Agricultores durch J. Jiménez Laiglesia y de Oñate, der Rat durch I. Díez Parra und die Kommission
durch J. Guerra Fernández und M. Condou-Durande vertreten waren,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 21. März 2002,
folgendes
Urteil
1.
Die Unión de Pequeños Agricultores hat mit Rechtsmittelschrift, die am 16. Februar 2000 bei der
Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 49 der EG-Satzung des Gerichtshofes ein
Rechtsmittel gegen den Beschluss des Gerichts erster Instanz vom 23. November 1999 in der
Rechtssache T-173/98 (Unión de Pequeños Agricultores/Rat, Slg. 1999, II-3357, im Folgenden:
angefochtener Beschluss) eingelegt, mit dem das Gericht ihre Klage auf teilweise Nichtigerklärung der
Verordnung (EG) Nr. 1638/98 des Rates vom 20. Juli 1998 zur Änderung der Verordnung Nr.
136/66/EWG über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette (ABl. L 210, S. 32, im
Folgenden: angefochtene Verordnung) abgewiesen hat.
Rechtlicher Rahmen
2.
Am 22. September 1966 erließ der Rat die Verordnung Nr. 136/66/EWG über die Errichtung einer
gemeinsamen Marktorganisation für Fette (ABl. 1966, Nr. 172, S. 3025). Durch diese Verordnung
wurde u. a. eine gemeinsame Marktorganisation für Olivenöl geschaffen, die ein System garantierter
Preise sowie Erzeugungsbeihilfen vorsah. Die durch die Verordnung geschaffenen Mechanismen
wurden mehrfach geändert. Die so geänderte gemeinsame Marktorganisation für Olivenöl umfasste
Regelungen über Interventionspreise, Erzeugungsbeihilfen, Verbrauchsbeihilfen, Lagerhaltung sowie
Ein- und Ausfuhren.
3.
Am 20. Juli 1998 erließ der Rat die angefochtene Verordnung, durch die u. a. die gemeinsame
Marktorganisation für Olivenöl geändert wurde. Die vorhergehende Interventionsregelung wurde
aufgehoben und durch eine Beihilferegelung mit Verträgen über private Lagerhaltung ersetzt. Die
Verbrauchsbeihilfe und die besondere Beihilfe für Kleinerzeuger wurden abgeschafft. Der
Stabilisierungsmechanismus für die Erzeugungsbeihilfe, der auf einer garantierten Höchstmenge für
die gesamte Gemeinschaft beruhte, wurde durch die Einführung einer Aufteilung dieser garantierten
Höchstmenge auf die Erzeugermitgliedstaaten in Form garantierter einzelstaatlicher Mengen
geändert. Schließlich wurden die nach dem 1. Mai 1998 angepflanzten Olivenhaine, von Ausnahmen
abgesehen, von jeder zukünftigen Beihilferegelung ausgeschlossen.
Verfahren vor dem Gericht und angefochtener Beschluss
4.
Mit Klageschrift, die am 20. Oktober 1998 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob die
Rechtsmittelführerin, ein Berufs- und Interessenverband von kleinen spanischen
Landwirtschaftsbetrieben, der nach spanischem Recht Rechtspersönlichkeit besitzt, gemäß Artikel 173
Absatz 4 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 Absatz 4 EG) Klage auf Nichtigerklärung der
angefochtenen Verordnung mit Ausnahme der Bestimmungen über die Beihilferegelung für
Tafeloliven.
5.
Mit besonderem Schriftsatz, der am 23. Dezember 1998 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob
der Rat gemäß Artikel 114 § 1 der Verfahrensordnung des Gerichts eine Einrede der Unzulässigkeit.
6.
Mit dem angefochtenen Beschluss hat das Gericht dieser Einrede der Unzulässigkeit stattgegeben
und die Klage als offensichtlich unzulässig abgewiesen.
7.
Zunächst hat das Gericht in Randnummer 34 des angefochtenen Beschlusses ausgeführt, dass
nach ständiger Rechtsprechung Privatpersonen gemäß Artikel 173 Absatz 4 EG-Vertrag gegen jede
Entscheidung vorgehen könnten, die, obwohl als Verordnung ergangen, sie unmittelbar und individuell
betreffe, und dass das Kriterium für die Unterscheidung zwischen Verordnung und Entscheidung darin
bestehe, ob die fragliche Maßnahme allgemeine Geltung habe; das Gericht ist daher in Randnummer
44 des Beschlusses zu dem Ergebnis gelangt, dass die angefochtene Verordnung aufgrund ihrer
Natur und ihres Geltungsumfangs normativen Charakter habe und keine Entscheidung im Sinne des
Artikels 189 EG-Vertrag (jetzt Artikel 249 EG) darstelle.
8.
Sodann hat das Gericht in Randnummer 45 des angefochtenen Beschlusses darauf hingewiesen,
dass auch ein normativer Akt, der auf alle betroffenen Wirtschaftsteilnehmer Anwendung finde, unter
bestimmten Umständen einige Wirtschaftsteilnehmer individuell betreffen könne und dass eine
Gemeinschaftshandlung somit gleichzeitig normativen Charakter und in Bezug auf bestimmte
betroffene Wirtschaftsteilnehmer Entscheidungscharakter haben könne; weiter hat es ausgeführt:
- in Randnummer 46 des Beschlusses, dass „eine natürliche oder juristische Person jedoch
nachweisen können [muss], dass der streitige Rechtsakt sie wegen bestimmter persönlicher
Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände
berührt“, und
- in Randnummer 47 des Beschlusses, dass im Übrigen eine Klage von Vereinigungen jedenfalls
dann als zulässig anzusehen sei, wenn eine Rechtsvorschrift berufsständischen Vereinigungen
ausdrücklich eine Reihe von Verfahrensrechten einräume, wenn die Vereinigung die Interessen von
Unternehmen wahrnehme, die selbst klagebefugt seien, und wenn die Vereinigung individuell
betroffen sei, da sich die angefochtene Handlung auf ihre eigenen Interessen als Vereinigung
auswirke, namentlich weil ihre Position als Verhandlungsführerin durch die angefochtene Handlung
berührt worden sei.
9.
Im konkreten Fall ist das Gericht in Randnummer 48 des angefochtenen Beschlusses zu dem
Ergebnis gelangt, dass sich die Rechtsmittelführerin zur Begründung der Zulässigkeit ihrer Klage auf
keinen dieser drei Fälle berufen könne.
10.
Dazu hat das Gericht in Randnummer 50 des angefochtenen Beschlusses u. a. ausgeführt, dass
„die Klägerin nicht dargetan [hat], dass die angefochtene Verordnung ihre Mitglieder wegen
bestimmter persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen
heraushebender Umstände berührt. Insoweit genügt der Hinweis darauf, dass der Umstand, dass die
angefochtene Verordnung zur Zeit ihres Erlasses die Mitglieder der Klägerin, die damals auf dem
Olivenölmarkt tätig waren, betraf und möglicherweise zur Beendigung der Tätigkeit einiger von ihnen
geführt hat, nicht geeignet ist, sie aus dem Kreis aller übrigen Wirtschaftsteilnehmer der
Gemeinschaft herauszuheben, die sich in einer objektiv umschriebenen Situation befinden, die mit
derjenigen aller übrigen Wirtschaftsteilnehmer vergleichbar ist, die gegenwärtig oder in Zukunft auf
diesen Märkten tätig werden könnten ... Die angefochtene Verordnung betrifft die Mitglieder der
Klägerin nur in ihrer objektiven Eigenschaft als Wirtschaftsteilnehmer, die auf diesen Märkten tätig
sind, ebenso wie alle anderen auf diesen Märkten tätigen Wirtschaftsteilnehmer.“
11.
In den Randnummern 53 bis 55 des angefochtenen Beschlusses hat das Gericht hinzugefügt, dass
die Rechtsmittelführerin die Zulässigkeit ihrer Klage nicht darauf stützen könne, dass die
angefochtene Verordnung besondere Interessen beeinträchtige, die sie als Vereinigung habe, und in
Randnummer 58 des Beschlusses festgestellt, dass die Rechtsmittelführerin nach keinem der
Kriterien, die die Rechtsprechung für die Zulässigkeit der Nichtigkeitsklage eines Vereins aufgestellt
habe, aus dem Kreis der übrigen Wirtschaftsteilnehmer herausgehoben sei.
12.
Schließlich hat das Gericht das letzte der Argumente der Rechtsmittelführerin, mit denen sie
geltend gemacht hatte, sie sei von den Bestimmungen der angefochtenen Verordnung individuell
betroffen, geprüft, nämlich die Gefahr, keinen effektiven gerichtlichen Rechtsschutz zu erhalten. Dazu
hat das Gericht ausgeführt:
„61 Mit dem Hinweis auf den mangelnden effektiven gerichtlichen Rechtsschutz rügt die Klägerin das
Fehlen innerstaatlicher Rechtsschutzmöglichkeiten, die gegebenenfalls zu einer Überprüfung der
Gültigkeit der angefochtenen Verordnung aufgrund eines Vorabentscheidungsersuchens gemäß
Artikel 177 EG-Vertrag [jetzt Artikel 234 EG] führen könnten.
62 Der Grundsatz der Gleichheit aller Rechtsbürger hinsichtlich der Voraussetzungen des Zugangs
zum Gemeinschaftsrichter im Wege der Nichtigkeitsklage verbietet es, diese Voraussetzungen von der
besonderen Ausgestaltung des Gerichtssystems jedes Mitgliedstaats abhängig zu machen. Zudem
sind die Mitgliedstaaten aufgrund des in Artikel 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG) verankerten
Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit gehalten, zur Vervollständigung des Rechtsschutzsystems
beizutragen, das mit dem EG-Vertrag geschaffen wurde und innerhalb dessen dem
Gemeinschaftsrichter die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Gemeinschaftsorgane
übertragen ist (vgl. dazu Urteil [vom 23. April 1986 in der Rechtssache 294/83,] Les Verts/Parlament,
[Slg. 1986, 1339,] Randnr. 23).
63 Diese Gesichtspunkte können es jedoch nicht rechtfertigen, dass das Gericht von dem in Artikel
173 Absatz 4 EG-Vertrag in der Auslegung durch die Rechtsprechung geschaffenen
Rechtsschutzsystem abweicht und seine dort festgelegte Zuständigkeit überschreitet.
64 Die Klägerin kann sich auch nicht auf die mögliche Dauer eines Verfahrens gemäß Artikel 177 EG-
Vertrag berufen. Dieser Umstand kann nämlich nicht eine Änderung des in den Artikeln 173, 177 und
178 EG-Vertrag (jetzt Artikel 235 EG) geregelten Rechtsschutzsystems rechtfertigen, das dem
Gerichtshof die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe überträgt. Keinesfalls
kann deshalb eine Nichtigkeitsklage einer natürlichen oder juristischen Person für zulässig erklärt
werden, die nicht die Voraussetzungen des Artikels 173 Absatz 4 EG-Vertrag erfüllt (Beschluss des
Gerichtshofes vom 24. April 1996 in der Rechtssache C-87/95 P, CNPAAP/Rat, Slg. 1996, I-2003,
Randnr. 38).“
13.
Nach diesen Erwägungen hat das Gericht in Randnummer 65 des angefochtenen Beschlusses
festgestellt, dass die Rechtsmittelführerin von der angefochtenen Verordnung nicht individuell
betroffen sei und dass die Frage, ob sie von dieser Verordnung unmittelbar betroffen sei, nicht mehr
geprüft zu werden brauche, da ihre Klage eine der Zulässigkeitsvoraussetzungen des Artikels 173
Absatz 4 EG-Vertrag nicht erfülle.
Das Rechtsmittel
14.
Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Rechtsmittelführerin,
- den angefochtenen Beschluss aufzuheben;
- ihre Klage für zulässig zu erklären und die Sache zur Entscheidung an das Gericht
zurückzuverweisen.
15.
Der Rat beantragt,
- das Rechtsmittel für offensichtlich unzulässig, hilfsweise, für offensichtlich unbegründet zu
erklären;
- der Rechtsmittelführerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
16.
Durch Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofes vom 12. September 2000 ist die Kommission
als Streithelferin zur Unterstützung der Anträge des Rates zugelassen worden.
17.
Die Rechtsmittelführerin stützt ihr Rechtsmittel auf vier Gründe.
18.
Erstens habe das Gericht in Randnummer 61 des angefochtenen Beschlusses ihr Vorbringen zum
mangelnden effektiven gerichtlichen Rechtsschutz im Fall der Unzulässigkeit der Klage falsch
ausgelegt. Sie habe dieses Vorbringen nicht allein auf das Fehlen nationaler
Rechtsschutzmöglichkeiten gestützt, sondern darauf, dass das mit dem Grundrecht, auf das sie sich
berufe, verbundene Erfordernis der Effektivität im vorliegenden Fall durch die Abweisung der Klage als
unzulässig nicht beachtet worden sei. Zweitens sei die Begründung des angefochtenen Beschlusses
unzureichend, da nicht auf die tatsächlichen und rechtlichen Argumente in ihrer Klageschrift und ihrer
Stellungnahme zur Einrede der Unzulässigkeit eingegangen, sondern in Randnummer 63 des
Beschlusses nur eines von ihnen - überdies unzutreffend - wiedergegeben werde. Drittens sei
Randnummer 62 des angefochtenen Beschlusses widersprüchlich. Wenn der Grundsatz der loyalen
Zusammenarbeit die Schaffung eines nationalen Rechtsbehelfs gebiete, der gegebenenfalls ein
Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit eines Rechtsakts der Gemeinschaft ermögliche,
dann hänge die Beachtung des Rechts der Bürger auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz von der
besonderen Ausgestaltung des Gerichtssystems jedes Mitgliedstaats ab. Viertens sei im vorliegenden
Fall nicht geprüft worden, ob die Abweisung der Klage als unzulässig angesichts der gesamten Sach-
und Rechtslage nicht zu einem Verstoß gegen das Grundrecht auf effektiven gerichtlichen
Rechtsschutz führe; damit verstoße der angefochtene Beschluss gegen ein Grundrecht, das
Bestandteil der Rechtsordnung der Gemeinschaft sei.
19.
Der Rat hält ebenso wie die Kommission das Rechtsmittel für offensichtlich unzulässig, da der
Rechtsmittelführerin ein Rechtsschutzinteresse fehle. Die gesamten Ausführungen des Gerichts zum
effektiven gerichtlichen Rechtsschutz stellten ein Obiter dictum dar, da der wirkliche Grund für die
Unzulässigkeit der Klage, wie aus Randnummer 65 des angefochtenen Beschlusses hervorgehe, darin
bestehe, dass sie eine der Zulässigkeitsvoraussetzungen des Artikels 173 Absatz 4 EG-Vertrag nicht
erfülle. Auch wenn das nationale Recht keine Klagemöglichkeit vorsehe, müsse der
Gemeinschaftsrichter weiterhin diese Bestimmung des Vertrages anwenden und prüfen, ob die darin
aufgestellten Zulässigkeitsvoraussetzungen vorlägen.
20.
Damit ihr Rechtsmittel Erfolg haben könnte, hätte die Rechtsmittelführerin es daher auf einen
Verstoß des angefochtenen Beschlusses gegen Artikel 173 Absatz 4 EG-Vertrag stützen und
insbesondere dartun müssen, dass sie von der angefochtenen Verordnung individuell betroffen sei,
nicht aber auf einen angeblich mangelnden effektiven gerichtlichen Rechtsschutz, der beim
gegenwärtigen Stand der Ausgestaltung der Gemeinschaft keinesfalls zur Zulässigkeit des
Rechtsmittels führen könne.
21.
Insoweit ist daran zu erinnern, dass das Vorliegen eines Rechtsschutzinteresses voraussetzt, dass
das Rechtsmittel der Partei, die es eingelegt hat, im Ergebnis einen Vorteil verschaffen kann (Urteil
vom 13. Juli 2000 in der Rechtssache C-174/99 P, Parlament/Richard, Slg. 2000, I-6189, Randnr. 33).
22.
Im angefochtenen Beschluss ist die Klage der Rechtsmittelführerin als unzulässig abgewiesen
worden.
23.
Würde dem Rechtsmittel stattgegeben, so wäre dies für die Rechtsmittelführerin zweifellos von
Vorteil, da ihre Klage in der Sache geprüft werden könnte. Die Frage, ob das geltend gemachte Recht
auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz unter bestimmten Umständen zur Zulässigkeit der Klage
einer natürlichen oder juristischen Person auf Nichtigerklärung einer Verordnung führen kann, betrifft
die Begründetheit des Rechtsmittels und kann jedenfalls nicht für das Vorliegen eines
Rechtsschutzinteresses der Rechtsmittelführerin maßgebend sein.
24.
Unter diesen Umständen ist das Rechtsmittel zulässig.
Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
25.
Mit ihren vier Rechtsmittelgründen, die zusammen zu prüfen sind, macht die Rechtsmittelführerin im
Wesentlichen geltend, die auf die Erwägungen in den Randnummern 61 bis 64 des angefochtenen
Beschlusses gestützte Abweisung ihrer Klage als unzulässig verstoße gegen ihr Recht auf effektiven
gerichtlichen Rechtsschutz für die Verteidigung ihrer eigenen Interessen oder derjenigen ihrer
Mitglieder.
26.
Die streitigen Bestimmungen der angefochtenen Verordnung, mit denen die Interventionsregelung,
die Verbrauchsbeihilfe und die Beihilfe für Kleinerzeuger abgeschafft würden, verlangten keine
nationalen Durchführungsvorschriften und kein Tätigwerden der spanischen Behörden. Infolgedessen
habe die Rechtsmittelführerin nach spanischem Recht nicht die Möglichkeit, die Nichtigerklärung eines
nationalen Rechtsakts in Bezug auf diese Bestimmungen zu beantragen, so dass ein
Vorabentscheidungsersuchen zur Prüfung ihrer Gültigkeit ausgeschlossen sei. Die
Rechtsmittelführerin oder ihre Mitglieder könnten auch nicht gegen derartige Bestimmungen
verstoßen, um anschließend die Rechtmäßigkeit der gegebenenfalls gegen sie verhängten Sanktion
zu bestreiten.
27.
Da im angefochtenen Beschluss nicht geprüft werde, ob die Tatsache, dass die Klage auf teilweise
Nichtigerklärung der angefochtenen Verordnung als unzulässig abgewiesen werde, in Anbetracht der
Umstände des Falles die Effektivität des Rechts der Rechtsmittelführerin auf gerichtlichen
Rechtsschutz beeinträchtige, verstoße dieser Beschluss gegen ein Grundrecht, das Bestandteil der
Rechtsordnung der Gemeinschaft sei.
28.
Das Recht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz setze eine spezifische Prüfung der besonderen
Umstände des Einzelfalls voraus. Von tatsächlicher Effektivität eines Rechts könne keine Rede sein,
ohne dass der effektive Charakter dieses Rechts konkret geprüft werde. Eine solche Prüfung müsse
sich notwendigerweise darauf erstrecken, ob es im jeweiligen Fall einen anderen Rechtsbehelf gebe.
Wie sich aus den Randnummern 32 und 33 des Urteils vom 2. April 1998 in der Rechtssache C-321/95
P (Greenpeace Council u. a./Kommission, Slg. 1998, I-1651) ergebe, sei eine gemäß Artikel 173 Absatz
4 EG-Vertrag erhobene Nichtigkeitsklage zulässig, wenn es keinen nationalen Rechtsbehelf gebe.
29.
Der Rat und die Kommission machen im Wesentlichen geltend, das Rechtsmittel sei jedenfalls
offensichtlich unbegründet, da nach Artikel 173 Absatz 4 EG-Vertrag die Tatsache, dass die
Rechtsmittelführerin nach nationalem Recht keine Klagemöglichkeit habe, kein Kriterium oder
Umstand sei, mit dem sich die Zulässigkeit der direkten Klage einer natürlichen oder juristischen
Person auf Nichtigerklärung einer Gemeinschaftshandlung allgemeiner Geltung rechtfertigen lasse.
Allein maßgebendes Kriterium sei, ob diese Person von der angefochtenen Handlung unmittelbar und
individuell betroffen sei. In der Rechtsmittelschrift werde aber nicht auf die Frage eingegangen, ob die
Rechtsmittelführerin individuell und unmittelbar betroffen sei, sondern nur auf die vom Gericht
vorgenommene Prüfung des Vorbringens zum effektiven gerichtlichen Rechtsschutz.
30.
Überdies sei im EG-Vertrag ein vollständiges Rechtsschutzsystem vorgesehen, durch das dem
Gerichtshof die Überprüfung der Rechtmäßigkeit und Gültigkeit der Handlungen der Organe,
insbesondere der allgemein geltenden, übertragen werde. Ein Mitgliedstaat, der die Vorlage eines
Vorabentscheidungsersuchens übermäßig erschwere oder gar unmöglich mache, verstoße zwar
gegen das Grundrecht auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz und verletze damit seine in Artikel 5
EG-Vertrag verankerte Pflicht zu loyaler Zusammenarbeit. Aber auch in diesem Fall könnte einer
derartigen Zuwiderhandlung nicht dadurch begegnet werden, dass der Sinn des Artikels 173 Absatz 4
EG-Vertrag verfälscht werde, sondern nur durch Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen
den betreffenden Mitgliedstaat gemäß Artikel 226 EG.
31.
Die Kommission fügt hinzu, sie verstehe nicht, wie die Rechtsmittelführerin behaupten könne, dass
das spanische Recht keinen Rechtsschutz gegen die angefochtene Verordnung biete. Diese sei ein
verbindlicher Rechtsakt, der unmittelbar Rechte und Pflichten der Bürger erzeuge, so dass jeder
Verstoß gegen seine Bestimmungen vor den nationalen Gerichten geltend gemacht werden könne.
Nach spanischem Recht - wie zweifellos auch nach dem Recht anderer Mitgliedstaaten - müsse die
Verwaltung die Anträge der Betroffenen bescheiden. Nähmen die zuständigen Behörden nicht
innerhalb einer bestimmten Frist zu solchen Anträgen Stellung, so gelte dieses Schweigen als
Ablehnung oder in bestimmten Fällen auch als Zustimmung, so dass der Antragsteller Klage erheben
könne, wenn er mit der Antwort nicht einverstanden sei. Vor Gericht hindere ihn nichts daran, sich auf
sämtliche gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften zu berufen und gegebenenfalls eine Vorlage zur
Vorabentscheidung über die Auslegung oder die Gültigkeit der streitigen Handlung gemäß Artikel 234
EG zu beantragen.
Würdigung durch den Gerichtshof
32.
Die Rechtsmittelführerin wendet sich nicht gegen die Feststellung des Gerichts in Randnummer 44
des angefochtenen Beschlusses, dass die angefochtene Verordnung allgemeine Geltung habe. Sie
wendet sich auch nicht gegen die Feststellung in Randnummer 56 dieses Beschlusses, dass die
angefochtene Verordnung ihre eigenen Interessen nicht beeinträchtige, oder gegen die Feststellung
in Randnummer 50, dass die angefochtene Verordnung ihre Mitglieder nicht wegen bestimmter
persönlicher Eigenschaften oder besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen
heraushebender Umstände berühre.
33.
Daher ist zu prüfen, ob die Rechtsmittelführerin als Vertreterin der Interessen ihrer Mitglieder
gleichwohl unter Beachtung von Artikel 173 Absatz 4 EG-Vertrag Klage auf Nichtigerklärung der
angefochtenen Verordnung erheben kann, und zwar allein deshalb, weil das Recht auf effektiven
gerichtlichen Rechtsschutz dies in Anbetracht des behaupteten gänzlichen Fehlens eines
Rechtsbehelfs vor den nationalen Gerichten gebieten würde.
34.
Nach Artikel 173 Absätze 2 und 3 EG-Vertrag ist der Gerichtshof für Klagen zuständig, die ein
Mitgliedstaat, der Rat oder die Kommission wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher
Formvorschriften, Verletzung des Vertrages oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden
Rechtsnorm oder wegen Ermessensmissbrauchs erhebt, sowie für Klagen des Europäischen
Parlaments, des Rechnungshofes und der Europäischen Zentralbank, die auf die Wahrung ihrer
Rechte abzielen. Nach Absatz 4 dieses Artikels kann jede „natürliche oder juristische Person ... unter
den gleichen Voraussetzungen gegen die an sie ergangenen Entscheidungen sowie gegen diejenigen
Entscheidungen Klage erheben, die, obwohl sie als Verordnung oder als eine an eine andere Person
gerichtete Entscheidung ergangen sind, sie unmittelbar und individuell betreffen“.
35.
Im Rahmen von Artikel 173 EG-Vertrag kann somit eine Verordnung als Handlung allgemeiner
Geltung von keinem anderen Rechtssubjekt als den Organen, der Europäischen Zentralbank und den
Mitgliedstaaten angefochten werden (in diesem Sinne Urteil vom 6. März 1979 in der Rechtssache
92/78, Simmenthal/Kommission, Slg. 1979, 777, Randnr. 40).
36.
Eine Handlung allgemeiner Geltung wie eine Verordnung kann allerdings unter Umständen
bestimmte natürliche oder juristische Personen individuell betreffen und damit ihnen gegenüber
Entscheidungscharakter haben (vgl. u. a. Urteile vom 16. Mai 1991 in der Rechtssache C-358/89,
Extramet Industrie/Rat, Slg. 1991, I-2501, Randnr. 13, vom 18. Mai 1994 in der Rechtssache C-309/89,
Codorniu/Rat, Slg. 1994, I-1853, Randnr. 19, und vom 31. Mai 2001 in der Rechtssache C-41/99 P,
Sadam Zuccherifici u. a./Rat, Slg. 2001, II-4239, Randnr. 27). Dies ist dann der Fall, wenn die fragliche
Handlung eine natürliche oder juristische Person wegen bestimmter persönlicher Eigenschaften oder
wegen besonderer, sie aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände berührt und
sie dadurch in ähnlicher Weise individualisiert wie einen Adressaten (vgl. u. a. Urteile vom 15. Juli 1963
in der Rechtssache 25/62, Plaumann/Kommission, Slg. 1963, 213, 238, und vom 22. November 2001 in
der Rechtssache C-452/98, Nederlandse Antillen/Rat, Slg. 2001, I-8973, Randnr. 60).
37.
Eine natürliche oder juristische Person, die diese Voraussetzung nicht erfüllt, kann keinesfalls
Nichtigkeitsklage gegen eine Verordnung erheben (vgl. insoweit Beschluss CNPAAP/Rat, Randnr. 38).
38.
Die Europäische Gemeinschaft ist jedoch eine Rechtsgemeinschaft, in der die Handlungen ihrer
Organe darauf hin kontrolliert werden, ob sie mit dem EG-Vertrag und den allgemeinen
Rechtsgrundsätzen, zu denen auch die Grundrechte gehören, vereinbar sind.
39.
Die Einzelnen müssen daher einen effektiven gerichtlichen Schutz der Rechte in Anspruch nehmen
können, die sie aus der Gemeinschaftsrechtsordnung herleiten, wobei das Recht auf einen solchen
Schutz zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehört, die sich aus den gemeinsamen
Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergeben. Dieses Recht ist auch in den Artikeln 6 und
13 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten verankert (vgl.
u. a. Urteile vom 15. Mai 1986 in der Rechtssache 222/84, Johnston, Slg. 1986, 1651, Randnr. 18, und
vom 27. November 2001 in der Rechtssache C-424/99, Kommission/Österreich, Slg. 2001, I-9285,
Randnr. 45).
40.
Der EG-Vertrag hat mit den Artikeln 173 und 184 (jetzt Artikel 241 EG) einerseits und Artikel 177
andererseits ein vollständiges System von Rechtsbehelfen und Verfahren geschaffen, das die
Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Handlungen der Organe, mit der der Gemeinschaftsrichter betraut
wird, gewährleisten soll (in diesem Sinne Urteil Les Verts/Parlament, Randnr. 23). Nach diesem System
haben natürliche oder juristische Personen, die wegen der Zulässigkeitsvoraussetzungen des Artikels
173 Absatz 4 EG-Vertrag Gemeinschaftshandlungen allgemeiner Geltung nicht unmittelbar anfechten
können, die Möglichkeit, je nach den Umständen des Falles die Ungültigkeit solcher Handlungen
entweder inzident nach Artikel 184 EG-Vertrag vor dem Gemeinschaftsrichter oder aber vor den
nationalen Gerichten geltend zu machen und diese Gerichte, die nicht selbst die Ungültigkeit der
genannten Handlungen feststellen können (vgl. Urteil vom 22. Oktober 1987 in der Rechtssache
314/85, Foto-Frost, Slg. 1987, 4199, Randnr. 20), zu veranlassen, dem Gerichtshof insoweit Fragen zur
Vorabentscheidung vorzulegen.
41.
Es ist somit Sache der Mitgliedstaaten, ein System von Rechtsbehelfen und Verfahren vorzusehen,
mit dem die Einhaltung des Rechts auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz gewährleistet werden
kann.
42.
In diesem Rahmen haben die nationalen Gerichte gemäß dem in Artikel 5 EG-Vertrag aufgestellten
Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit die nationalen Verfahrensvorschriften über die Einlegung von
Rechtsbehelfen möglichst so auszulegen und anzuwenden, dass natürliche und juristische Personen
die Rechtmäßigkeit jeder nationalen Entscheidung oder anderen Maßnahme, mit der eine
Gemeinschaftshandlung allgemeiner Geltung auf sie angewandt wird, gerichtlich anfechten und sich
dabei auf die Ungültigkeit dieser Handlung berufen können.
43.
Insoweit ist, wie der Generalanwalt in den Nummern 50 bis 53 seiner Schlussanträge ausgeführt
hat, festzustellen, dass einer Auslegung des Rechtsschutzsystems nicht gefolgt werden kann, wie sie
die Rechtsmittelführerin vertritt und nach der eine Direktklage mit dem Ziel der Nichtigerklärung beim
Gemeinschaftsrichter möglich sein soll, soweit nach einer konkreten Prüfung der nationalen
Verfahrensvorschriften durch diesen Richter dargetan werden kann, dass diese Vorschriften es dem
Einzelnen nicht gestatten, eine Klage zu erheben, mit der er die Gültigkeit der streitigen
Gemeinschaftshandlung in Frage stellen kann. Denn eine solche Regelung würde es in jedem Einzelfall
erforderlich machen, dass der Gemeinschaftsrichter das nationale Verfahrensrecht prüft und auslegt,
was seine Zuständigkeit im Rahmen der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Gemeinschaftshandlungen
überschreiten würde.
44.
Schließlich ist zu bemerken, dass nach dem durch den EG-Vertrag geschaffenen System der
Rechtmäßigkeitskontrolle eine natürliche oder juristische Person nur dann Klage gegen eine
Verordnung erheben kann, wenn sie nicht nur unmittelbar, sondern auch individuell betroffen ist.
Diese Voraussetzung ist zwar im Licht des Grundsatzes eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes
unter Berücksichtigung der verschiedenen Umstände, die einen Kläger individualisieren können,
auszulegen (vgl. z. B. Urteil vom 2. Februar 1988 in den Rechtssachen 67/85, 68/85 und 70/85, Van
der Kooy u. a./Kommission, Slg. 1988, 219, Randnr. 14, sowie Urteile Extramet Industrie/Rat, Randnr.
13, und Codorniu/Rat, Randnr. 19); doch kann eine solche Auslegung nicht, ohne dass die den
Gemeinschaftsgerichten durch den Vertrag verliehenen Befugnisse überschritten würden, zum Wegfall
der fraglichen Voraussetzung, die ausdrücklich im EG-Vertrag vorgesehen ist, führen.
45.
Auch wenn ein anderes System der Rechtmäßigkeitskontrolle der Gemeinschaftshandlungen
allgemeiner Geltung als das durch den ursprünglichen Vertrag geschaffene, das in seinen
Grundzügen nie geändert wurde, sicherlich vorstellbar ist, so wäre es doch Sache der Mitgliedstaaten,
das derzeit geltende System gegebenenfalls gemäß Artikel 48 EU zu reformieren.
46.
Demnach ist festzustellen, dass das Gericht keinen Rechtsfehler begangen hat, als es die Klage der
Rechtsmittelführerin für unzulässig erklärte, ohne zu prüfen, ob im vorliegenden Fall ein Rechtsbehelf
vor einem nationalen Gericht gegeben war, der die Prüfung der Gültigkeit der angefochtenen
Verordnung ermöglicht hätte.
47.
Das Rechtsmittel ist somit zurückzuweisen.
Kosten
48.
Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung, der gemäß Artikel 118 auf das Rechtsmittelverfahren
entsprechende Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu
verurteilen. Da der Rat die Verurteilung der Rechtsmittelführerin beantragt hat und diese mit ihrem
Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
49.
Nach Artikel 69 § 4 Absatz 1 der Verfahrensordnung, der ebenfalls gemäß Artikel 118 auf das
Rechtsmittelverfahren entsprechende Anwendung findet, tragen die Organe, die dem Rechtsstreit als
Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Danach hat die Kommission ihre eigenen Kosten zu
tragen.
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1. Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.
2. Die Rechtsmittelführerin trägt die Kosten des Verfahrens.
3. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften trägt ihre eigenen Kosten.
Rodríguez Iglesias
Jann
Macken
Colneric
von Bahr
Gulmann
Edward
La Pergola
Puissochet
Wathelet
Schintgen
Skouris
Cunha Rodrigues
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 25. Juli 2002.
Der Kanzler
Der Präsident
R. Grass
G. C. Rodríguez Iglesias
Verfahrenssprache: Spanisch.