Urteil des EuGH vom 17.07.1997
EuGH: kommission, auswärtige angelegenheiten, japan, vereinigtes königreich, öffentliches interesse, kontrolle, regierung, produktion, aussetzung, präsident
URTEIL DES GERICHTSHOFES
17. Juli 199
[234s„Gesundheitspolizei — Schutzmaßnahme — Grundsatz der Verhältnismäßigkeit — Grundsatz des
Vertrauensschutzes — Gültigkeit der Entscheidung 95/119/EG der Kommission“[s
In der Rechtssache C-183/95
betreffend ein dem Gerichtshof nach Artikel 177 EG-Vertrag vom Präsidenten des College van Beroep voor
het Bedrijfsleven (Niederlande) in dem bei diesem anhängigen Rechtsstreit
Affish BV
gegen
Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees
vorgelegtes Ersuchen um Vorabentscheidung über die Gültigkeit der Entscheidung 95/119/EG der
Kommission vom 7. April 1995 über bestimmte Schutzmaßnahmen bezüglich aus Japan stammender
Fischereierzeugnisse (ABl. L 80, S. 56)
erläßt
DER GERICHTSHOF
unter Mitwirkung des Präsidenten G. C. Rodríguez Iglesias, der Kammerpräsidenten J. L. Murray und L. Sevón
(Berichterstatter) sowie der Richter P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch,
P. Jann, H. Ragnemalm und M. Wathelet,
Generalanwalt: G. Cosmas
Kanzler: H. A. Rühl, Hauptverwaltungsrat
unter Berücksichtigung der schriftlichen Erklärungen
der Affish BV, vertreten durch Rechtsanwalt W. Knibbeler, Rotterdam,
der niederländischen Regierung, vertreten durch A. Bos, Rechtsberater im Ministerium für Auswärtige
Angelegenheiten, als Bevollmächtigten,
der italienischen Regierung, vertreten durch Professor U. Leanza, Leiter des Servizio del contenzioso
diplomatico des Ministeriums für Auswärtige Angelegenheiten, als Bevollmächtigten im Beistand von
Avvocato dello Stato P. G. Ferri,
der finnischen Regierung, vertreten durch Botschafter H. Rotkirch, Leiter der Rechtsabteilung des
Ministeriums für Auswärtige Angelegenheiten, als Bevollmächtigten,
der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Rechtsberater T. van Rijn als
Bevollmächtigten,
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Affish BV, vertreten durch Rechtsanwalt W. Knibbeler, der
niederländischen Regierung, vertreten durch M. A. Fierstra, stellvertretender Rechtsberater im Ministerium
für Auswärtige Angelegenheiten, als Bevollmächtigten, der Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten
durch L. Nicoll, Treasury Solicitor's Department, als Bevollmächtigte, und durch Barrister D. Anderson, sowie
der Kommission, vertreten durch T. van Rijn und Rechtsberater P. J. Kuyper als Bevollmächtigte, in der Sitzung
vom 24. September 1996,
nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 10. Dezember 1996,
folgendes
Urteil
1. Der Präsident des College van Beroep voor het Bedrijfsleven hat mit Entscheidung vom 24. Mai 1995,
beim Gerichtshof eingegangen am 12. Juni 1995, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag eine Frage nach der
Gültigkeit der Entscheidung 95/119/EG der Kommission vom 7. April 1995 über bestimmte
Schutzmaßnahmen bezüglich aus Japan stammender Fischereierzeugnisse (ABl. L 80, S. 56; im
folgenden: streitige Entscheidung) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2. Diese Frage stellt sich in einem Verfahren der einstweiligen Anordnung zwischen der Affish BV und
dem Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (Staatliches Amt für die Untersuchung von Vieh und
Fleisch; im folgenden: Rijksdienst) über das Verbot der Einfuhr von Fischereierzeugnissen mit
Ursprung in Japan.
Rechtlicher Rahmen
3. Die Richtlinie 91/493/EWG des Rates vom 22. Juli 1991 zur Festlegung von Hygienevorschriften für die
Erzeugung und die Vermarktung von Fischereierzeugnissen (ABl. L 268, S. 15), insbesondere Artikel 10
bis 12, enthält die für die Einfuhr von Fischereierzeugnissen aus Drittländern im
viehseuchenrechtlichen Bereich geltenden Vorschriften.
4. Artikel 10 Absatz 1 dieser Richtlinie stellt den Grundsatz auf, daß die Vorschriften für die Einfuhr von
Fischereierzeugnissen aus Drittländern den Vorschriften für die Erzeugung und die Vermarktung von
Gemeinschaftserzeugnissen mindestens gleichwertig sein müssen. Gemäß Artikel 11 Absatz 1 der
Richtlinie werden besondere Einfuhrbedingungen für jedes Drittland oder jede Gruppe von
Drittländern entsprechend der gesundheitlichen Lage des betreffenden Drittlands festgelegt.
5. Artikel 11 Absatz 7 der Richtlinie lautet: „Solange die in Absatz 1 vorgesehenen Einfuhrbedingungen
noch nicht festgelegt sind, achten die Mitgliedstaaten darauf, daß für die Einfuhren von
Fischereierzeugnissen aus Drittländern Bedingungen angewandt werden, die den für die Erzeugung
und Vermarktung der Gemeinschaftserzeugnisse geltenden Vorschriften zumindest gleichwertig sind“.
6. Durch mehrere aufeinanderfolgende Entscheidungen des Rates und der Kommission wurden
Übergangsmaßnahmen hinsichtlich der Erteilung von Bescheinigungen für Fischereierzeugnisse aus
Drittländern erlassen, um die Anwendung der in der Richtlinie 91/493 vorgesehenen Regelung zu
erleichtern.
7. Gemäß Artikel 12 dieser letztgenannten Richtlinie gelten insbesondere hinsichtlich der Gestaltung der
von den Mitgliedstaaten durchzuführenden Kontrollen und des weiteren Vorgehens im Anschluß daran
sowie der zu treffenden Schutzmaßnahmen die Bestimmungen und Grundsätze der Richtlinie
90/675/EWG des Rates vom 10. Dezember 1990 zur Festlegung von Grundregeln für die
Veterinärkontrollen von aus Drittländern in die Gemeinschaft eingeführten Erzeugnissen.
8. Artikel 19 der Richtlinie 90/675 sieht die Möglichkeit des Erlasses von Schutzmaßnahmen vor. Sein
Absatz 1 bestimmt:
„Kommt es im Gebiet eines Drittlands zum Ausbruch oder zur Ausbreitung einer in der Richtlinie
82/894/EWG [des Rates vom 21. Dezember 1982 über die Mitteilung von Viehseuchen in der
Gemeinschaft, ABl. L 378, S. 58] aufgeführten Krankheit oder zu einer Zoonose oder ist zu befürchten,
daß eine Krankheit oder irgendein anderer Grund die menschliche oder tierische Gesundheit ernsthaft
gefährden könnte, oder ist dies — insbesondere aufgrund der Feststellungen der
Veterinärsachverständigen der Kommission — aus anderen schwerwiegenden Gründen zum Schutz
von Mensch und Tier erforderlich, so trifft die Kommission von sich aus oder auf Antrag eines
Mitgliedstaats unverzüglich je nach der Schwere der Lage eine der nachstehenden Maßnahmen:
— Aussetzung der Einfuhren aus dem gesamten Gebiet oder einem Teilgebiet des betreffenden
Drittlands und gegebenenfalls des Durchfuhrlands,
— Erlaß besonderer Bedingungen für die Erzeugnisse aus dem gesamten Gebiet oder einem
Teilgebiet des betreffenden Drittlands.“
9. Auf der Grundlage von Artikel 19 der Richtlinie 90/675 erließ die Kommission die streitige
Entscheidung. Artikel 1 dieser Entscheidung lautet: „Die Mitgliedstaaten verbieten die Einfuhr von
Fischereierzeugnissen in jeglicher Form mit Ursprung in Japan.“ Artikel 3 sieht vor, daß die
Mitgliedstaaten ihre bei der Einfuhr angewandten Maßnahmen ändern, um sie mit dieser
Entscheidung in Einklang zu bringen, und daß sie die Kommission hiervon in Kenntnis setzen.
10. Die erste und die dritte Begründungserwägung der streitigen Entscheidung haben folgenden
Wortlaut:
„Bei einer Dienstreise von Experten der Kommission nach Japan wurden die Bedingungen der
Produktion und der Verarbeitung von Fischereierzeugnissen, die für den Export in die Gemeinschaft
bestimmt sind, überprüft. Dabei wurde von den Sachverständigen festgestellt, daß die amtlichen
Versicherungen, die von den japanischen Behörden abgegeben werden, nicht den Tatsachen
entsprechen und die Bedingungen für Produktion und Lagerung von Fischereierzeugnissen ernsthafte
Mängel hinsichtlich der Hygiene und Kontrolle aufweisen, so daß beim Verzehr eine große Gefahr für
die menschliche Gesundheit besteht.“
„Aufgrund der genannten Tatsachen ist es erforderlich, die Einfuhr jeglicher Fischereierzeugnisse aus
Japan so lange auszusetzen, bis eine Verbesserung der Sachlage hinsichtlich der Hygiene und
Kontrolle eingetreten ist.“
11. In den Niederlanden wurde die streitige Entscheidung durch die Verordnung vom 13. April 1995 (Stcrt.
1995, S. 74) zur Änderung der Warenwetregeling Invoerverbod bepaalde visserijprodukten uit Japan
(aufgrund des Lebensmittelgesetzes erlassene Verordnung über das Einfuhrverbot für bestimmte
Fischereierzeugnisse aus Japan, Stcrt. 1994, S. 86) durchgeführt. Nach Artikel 1 der so geänderten
Warenwetregeling, die am 15. April 1995 in Kraft getreten ist, dürfen Fischereierzeugnisse mit
Ursprung in Japan in keiner Form in das Gebiet der Niederlande eingeführt werden.
Der Ausgangsrechtsstreit
12. Affish ist eine Gesellschaft mit Sitz in Rotterdam (Niederlande). Sie führt tiefgefrorene
Fischereierzeugnisse vorwiegend aus Japan ein und vertreibt sie auf dem Gemeinschaftsmarkt. Zu
diesem Zweck steht sie in Verbindung mit der in Osaka (Japan) ansässigen Handelsfirma Hanwa Co.
Ltd. Hanwa vertritt vier in diesem Land ansässige Fabriken, die Surimi — auf See zu
Halbfertigerzeugnissen verarbeiteter Fisch — zu Surimi-Fischereierzeugnissen, sogenanntem
Kamaboko, weiterverarbeiten.
13. Mit Bescheid vom 2. Mai 1995 versagte der Rijksdienst unter Berufung auf die streitige Entscheidung
Affish die Einfuhrgenehmigung für einige Ende März 1995 verschiffte Kamaboko-Partien mit Ursprung
in Japan. Für diese Partien waren von den japanischen Behörden gesundheitspolizeiliche
Bescheinigungen ausgestellt worden.
14. Mit Schriftsatz vom 3. Mai 1995 beantragte Affish beim Präsidenten des College van Beroep voor het
Bedrijfsleven, den Bescheid des Rijksdienst durch einstweilige Anordnung auszusetzen und
festzustellen, daß der Rijksdienst die Einfuhr der obengenannten Partien Fischereierzeugnisse sowie
der in Zukunft von ihr aus Japan noch zu beziehenden Partien ausschließlich aus Gründen des
Schutzes der Gesundheit und des Lebens von Menschen und Tieren ablehnen dürfe, wobei eine
solche Ablehnung ihre Grundlage in einer vom Rijksdienst vorgenommenen oder in Auftrag gegebenen
Laboruntersuchung haben müsse.
15. Affish machte für ihren Antrag geltend, die streitige Entscheidung sei ungültig, weil sie gegen Artikel
19 der Richtlinie 90/675, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und gegen den
Gleichheitsgrundsatz verstoße, da sie die aus Japan eingeführten Erzeugnisse gegenüber den aus
Thailand und Korea eingeführten benachteilige.
16. Außerdem machte Affish geltend, die streitige Entscheidung verstoße gegen die Artikel 2, 4 und 5 des
Übereinkommens über die Anwendung gesundheitspolizeilicher und pflanzenschutzrechtlicher
Maßnahmen (ABl. 1994, L 336, S. 40; im folgenden: Übereinkommen), das Bestandteil des Anhangs I A
des Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation ist, das durch den Beschluß
94/800/EG des Rates vom 22. Dezember 1994 über den Abschluß der Übereinkünfte im Rahmen der
multilateralen Verhandlungen der Uruguay-Runde (1986—1994) im Namen der Europäischen
Gemeinschaft in bezug auf die in ihre Zuständigkeiten fallenden Bereiche (ABl. L 336, S. 1) genehmigt
wurde. Affish fügte hinzu, selbst wenn man annehme, daß das Übereinkommen in der Gemeinschaft
keine unmittelbare Wirkung haben könne, müsse das Gemeinschaftsrecht, insbesondere Artikel 19
der Richtlinie 90/675, in seinem Lichte ausgelegt werden.
17. Hilfsweise berief sich Affish darauf, daß das Königreich der Niederlande bei der Durchführung der
streitigen Entscheidung den gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt
habe, da die nationalen Rechtsvorschriften keine Übergangsregelung für bereits verschiffte Partien
vorgesehen habe.
18. In seiner Vorlageentscheidung hat der Präsident des College van Beroep voor het Bedrijfsleven
zunächst den vorläufigen Bericht über die in der ersten Begründungserwägung der streitigen
Entscheidung erwähnte Dienstreise der Sachverständigen der Kommission vom 27. bis 31. März 1995
wiedergegeben. Dieser Bericht vom 4. April 1995 enthält erstens allgemeine Bemerkungen über
Betriebe, die sich mit Fischereierzeugnissen befassen, erläutert zweitens insbesondere die Ergebnisse
der Besichtigung dreier auf die Erzeugung von Pectenmuscheln spezialisierter Betriebe und erwähnt
drittens die Besichtigung von vier Betrieben, die sich mit anderen Fischereierzeugnissen befassen,
sowie des Fischmarkts in Tokio. Der Bericht kommt zu folgendem Ergebnis: „Die besichtigten Betriebe
für Pectenmuscheln und Fischereierzeugnisse genügen nicht den Anforderungen der Richtlinie
91/493/EWG. Einige stellen ein ernsthaftes Risiko für die Volksgesundheit dar. Die von den
zuständigen Behörden durchgeführten Kontrollen bieten keine einzige Garantie dafür, daß keine
Betrügereien hinsichtlich des Ursprungs der Erzeugnisse stattfinden.“ Zu diesem Bericht gehören
außerdem Einzelberichte über die Besichtigung von sieben Betrieben.
19. Sodann hat das vorlegende Gericht das von Affish hilfsweise vorgetragene Argument mit der
Begründung zurückgewiesen, daß weder die streitige Entscheidung noch die Richtlinie 90/675, noch
irgendeine andere Bestimmung des Gemeinschaftsrechts es den Mitgliedstaaten erlaubten, die
Entscheidung durchzuführen und dabei eine Übergangsregelung für bereits verschiffte Partien
vorzusehen.
20. Schließlich hat das Gericht die Auffassung vertreten, daß die Gültigkeit der streitigen Entscheidung
nach vorläufiger Einschätzung insbesondere im Hinblick auf die in Artikel 19 der Richtlinie 90/675
genannten Bedingungen ernstlich in Zweifel gezogen werden könne. Das Gericht hat hinzugefügt, daß
die übrigen Antragsgründe von Affish nicht einzeln geprüft zu werden brauchten, da sie sich auf die
Erklärung beschränkten, die angefochtene Maßnahme sei im Hinblick auf diesen Artikel
unverhältnismäßig.
21. Unter diesen Umständen hat der Präsident des College van Beroep voor het Bedrijfsleven den Vollzug
der Entscheidung des Rijksdienst für bestimmte darin aufgeführte Partien ausgesetzt, spätestens bis
der Gerichtshof die zur Vorabentscheidung vorgelegte Frage beantwortet hat. Es hat diese
Aussetzung mit der Maßgabe versehen, daß
der Rijksdienst die betreffenden Partien Fischereierzeugnisse so gründlich wie nach dem
heutigen Stand der Wissenschaft möglich im Hinblick auf den Schutzder Gesundheit und des
Lebens von Menschen und Tieren auf etwaige Mängel untersucht;
der Rijksdienst die fraglichen Partien nur dann zum Verkehr innerhalb der Gemeinschaft zuläßt,
wenn nach seiner Beurteilung aufgrund der erwähnten Untersuchung hinreichend feststeht,
daß keine Mängel vorliegen.
Die Vorabentscheidungsfrage
22. Die vom Präsidenten des College van Beroep voor het Bedrijfsleven zur Vorabentscheidung vorgelegte
Frage hat folgenden Wortlaut:
Ist die Entscheidung 95/119/EG der Kommission vom 7. April 1995 unter Berücksichtigung der
Ausführungen im vorliegenden Beschluß gültig, soweit sie Surimi-Fischereierzeugnisse, auch
Kamaboko genannt, betrifft, die die Antragstellerin aus anderen japanischen Regionen als denjenigen
einführt, in denen die durch eine Delegation von Sachverständigen der Kommission gemäß deren
Bericht vom 4. April 1995 untersuchten Betriebe liegen, oder zumindest aus anderen als den
untersuchten Betrieben, und bei denen nach angemessener Untersuchung bei ihrer Einfuhr in die
Gemeinschaft keine Gesundheitsrisiken zutage getreten sind?
Zum Verfahren
23. Die Kommission ersucht den Gerichtshof, seine Rechtsprechung zu den Voraussetzungen dafür zu
ergänzen, daß ein nationales Gericht die Vollziehung eines Rechtsakts einer nationalen
Verwaltungsbehörde aussetzt, der auf einer Gemeinschaftsmaßnahme beruht, deren Gültigkeit
angezweifelt wird. Nach Auffassung der Kommission muß das Gemeinschaftsorgan, das die fragliche
Maßnahme erlassen hat, in einem solchen Fall die Möglichkeit haben, vor dem nationalen Gericht in
angemessener Weise angehört zu werden.
24. Nach ständiger Rechtsprechung ist nur das nationale Gericht berechtigt, zu bestimmen, welche
Fragen dem Gerichtshof vorzulegen sind (vgl. insbesondere Urteil vom 12. November 1992 in den
verbundenen Rechtssachen C-134/91 und C-135/91, Kerafina — Keramische und Finanzholding und
Vioktimatiki, Slg. 1992, I-5699, Randnr. 16). Die von der Kommission im vorliegenden Fall aufgeworfene
Verfahrensfrage hat jedoch mit dem Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens nichts zu tun.
25. Im übrigen geht aus dem Vorlagebeschluß und den Erklärungen der Kommission hervor, daß diese von
Affish aufgefordert worden ist, sich auf Verlangen des vorlegenden Gerichts in der mündlichen
Verhandlung vertreten zu lassen, daß sie jedoch aufgrund mehrerer Umstände dieser Aufforderung
nicht gefolgt ist.
26. Demnach braucht über die von der Kommission aufgeworfene Frage nicht entschieden zu werden.
Zur Vorlagefrage
27. Aus dem Vorlagebeschluß geht hervor, daß der Präsident des College van Beroep voor het
Bedrijfsleven mit seiner Frage im wesentlichen wissen will, ob die streitige Entscheidung, soweit sie ein
vollständiges Verbot der Einfuhr von Fischereierzeugnissen aus dem gesamten japanischen
Hoheitsgebiet verhängt, für nichtig zu erklären ist, weil sie gegen den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit verstößt, wie er in Artikel 19 Absatz 1 der Richtlinie 90/675 niedergelegt ist. In
Anbetracht aller beim Gerichtshof eingereichten Erklärungen und der vor ihm gemachten mündlichen
Ausführungen ist außerdem zu prüfen, ob die streitige Entscheidung nicht einen Ermessensmißbrauch
darstellt; ferner ist ihre Gültigkeit anhand der Grundsätze der Gleichheit und des Vertrauensschutzes
sowie anhand von Artikel 190 EG-Vertrag zu untersuchen.
28. Was den von Affish vorgetragenen angeblichen Verstoß gegen das Übereinkommen angeht, so hat
das vorlegende Gericht den Gerichtshof nicht ersucht, die streitige Entscheidung anhand dieses
Übereinkommens zu prüfen, und der Gerichtshof braucht diese Prüfung auch nicht von Amts wegen
vorzunehmen.
Zum angeblichen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
29. Da das durch die streitige Entscheidung vorgesehene Verbot der Einfuhr von Fischereierzeugnissen
aus ganz Japan und insbesondere auch aus anderen Regionen als denjenigen, in denen die durch die
Sachverständigendelegation der Kommission besichtigten Betriebe liegen, verhängt werden kann,
stellt sich das vorlegende Gericht die Frage, ob das Verbot mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
vereinbar ist.
30. Insoweit ist an die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu erinnern, wonach es für die Frage, ob eine
Vorschrift des Gemeinschaftsrechts dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht, darauf
ankommt, ob die darin gewählten Mittel für den angestrebten Zweck geeignet sind und nicht über das
hinausgehen, was zu seiner Erreichung erforderlich ist (vgl. insbesondere Urteil vom 13. Mai 1997 in
der Rechtssache C-233/94, Deutschland/Parlament und Rat, Slg. 1997, I-0000, Randnr. 54).
31. Im vorliegenden Zusammenhang findet dieser Grundsatz einen besonderen Ausdruck in Artikel 19
Absatz 1 der Richtlinie 90/675, wonach die von der Kommission beschlossene Schutzmaßnahme zur
Schwere der Lage im Verhältnis stehen muß. Diese Maßnahme besteht entweder in der Aussetzung
der Einfuhren oder in der Festlegung besonderer Bedingungen für die eingeführten Erzeugnisse. In
beiden Fällen kann die Maßnahme auf das gesamte Gebiet des betreffenden Drittlands ausgedehnt
oder auf Erzeugnisse aus einem Teilgebiet dieses Drittlands beschränkt werden.
32. Es ist daher zu prüfen, ob die streitige Entscheidung gegen Artikel 19 Absatz 1 der Richtlinie 90/675
verstößt, da sie die Aussetzung der Einfuhren von Fischereierzeugnissen nicht auf einen Teil des
japanischen Gebietes beschränkt, da sie nicht eine sonst weniger zwingende Schutzmaßnahme wählt
oder aber da sie eine übermäßige Einschränkung der gewerblichen Tätigkeit von Affish mit sich
gebracht hat.
33. Zur räumlichen Auswirkung des Einfuhrverbots ist festzustellen, daß man der Kommission nicht
vorwerfen kann, daß sie sich auf die Kontrolle einer begrenzten Zahl von Betrieben, die
Fischereierzeugnisse ausführen, beschränkt hat, da diese Kontrollen zuverlässig waren und ihre
Ergebnisse in angemessener Weise extrapoliert werden konnten, um die Lage im gesamten Gebiet
des betreffenden Drittlands zu beschreiben. Eine Besichtigung zahlreicher oder gar aller Betriebe ist
nämlich praktisch unmöglich, will man dem Erfordernis der Schnelligkeit genügen, die der Erlaß von
Schutzmaßnahmen auf dem Gebiet der Volksgesundheit verlangt. Außerdem ist die Kommission bei
der Organisation der Kontrollen auf die Behörden des betreffenden Drittlands angewiesen.
34. Was die Zuverlässigkeit der von der Sachverständigendelegation vorgenommenen Kontrollen angeht,
so ist sie im vorliegenden Fall von keinem Verfahrensbeteiligten bestritten worden.
35. Zu der Möglichkeit, die Ergebnisse dieser Kontrollen in den ausgewählten Betrieben zu extrapolieren,
ist zunächst darauf hinzuweisen, daß die Kommission, da die Auswahl von den japanischen Behörden
getroffen worden war, davon ausgehen konnte, daß diese Betriebe für sämtliche japanischen Betriebe
und nicht für diejenigen mit den schlechtesten hygienischen Bedingungen repräsentativ waren.
36. Sodann geht aus dem Bericht der genannten Sachverständigendelegation hervor, daß die zuständige
japanische Behörde (das Ministerium für Gesundheit und Wohlfahrt, unterstützt durch die
Gesundheitsämter der Präfekturen) die betreffenden Betriebe keiner zufriedenstellenden Kontrolle
unterzogen hatte und Betriebe, die ernsthafte Risiken für die Volksgesundheit aufwiesen, als den
Erfordernissen der Richtlinie 91/493 entsprechend angeführt hatte, und daß die ungenaue
Kennzeichnung der Warenpartien es nicht gestattet hat, deren Ursprungsbetriebe und die
Verarbeitungsweise mit Sicherheit zu identifizieren. Wie die Kommission betont hat, hätte unter diesen
Umständen in Ermangelung eines zentralen Kontrolldienstes für ganz Japan eine etwaige
Beschränkung des Verbotes auf Erzeugnisse aus bestimmten Regionen Japans keine Garantie dafür
geboten, daß Erzeugnisse aus einem Betrieb einer anderen Region, in der alle
Veterinärbestimmungen eingehalten worden wären, nicht mit Erzeugnissen vermengt worden wären,
die nicht aus dieser Region stammten.
37. Schließlich kann der Umstand, daß Affish Kamaboko-Erzeugnisse aus Betrieben eingeführt hat, bei
denen es nicht die geringste gesundheitliche Beanstandung gab, für sich allein nicht beweisen, daß
die streitige Entscheidung unverhältnismäßig ist. Konnte die Kommission nämlich, wie oben dargelegt,
aus den Feststellungen der Sachverständigendelegation zu Recht allgemeine Schlußfolgerungen für
ganz Japan ziehen, so können spätere Bemerkungen in bezug auf einige besondere Betriebe diese
Schlußfolgerungen nicht in Frage stellen. Insoweit ist darauf hinzuweisen, daß die Schutzmaßnahmen
naturgemäß nach Maßgabe der Entwicklung der Lage und neuer Informationen abgeändert werden
können.
38. Was die Frage angeht, ob die Kommission eine andere Art von Maßnahmen als die Aussetzung der
Einfuhren hätte wählen müssen, so ist sowohl vor dem nationalen Gericht als auch vor dem
Gerichtshof auf die Möglichkeit einer Kontrolle bei der Einfuhr der japanischen Erzeugnisse
hingewiesen worden.
39. Insoweit wenden die niederländische und die finnische Regierung sowie die Kommission ein, daß
wegen der Art der Fischereierzeugnisse Gesundheitskontrollen im Stadium der Produktion eindeutig
wirkungsvoller und praktischer seien als Kontrollen bei der Einfuhr. Diesem Vorbringen haben die
anderen Verfahrensbeteiligten nicht widersprochen.
40. Im übrigen stellt das gewählte Vorgehen, wie der Generalanwalt in den Nummern 93 und 94 seiner
Schlußanträge ausgeführt hat, die Grundlage für die Richtlinien über Veterinär- und
Gesundheitskontrollen, u. a. auch für die Richtlinie 91/493, dar.
41. Zu der behaupteten übermäßigen Einschränkung ihrer gewerblichen Tätigkeit trägt Affish vor, die
streitige Entscheidung könne ihr Überleben gefährden, da ein erheblicher Teil ihrer Einkünfte
tatsächlich aus der Einfuhr von Fischereierzeugnissen aus Japan stamme.
42. Dazu ist zu bemerken, daß die freie Ausübung eines Berufes nach der Rechtsprechung des
Gerichtshofes kein absolutes Vorrecht ist, sondern im Hinblick auf ihre gesellschaftliche Funktion
gesehen werden muß. Folglich kann sie namentlich im Rahmen einer gemeinsamen Marktorganisation
Beschränkungen unterworfen werden, sofern diese Beschränkungen tatsächlich dem Gemeinwohl
dienenden Zielen der Gemeinschaft entsprechen und nicht einen im Hinblick auf den verfolgten Zweck
unverhältnismäßigen, nicht tragbaren Eingriff darstellen, der das so gewährleistete Recht in seinem
Wesensgehalt antastet (vgl. insbesondere Urteil vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-280/93,
Deutschland/Rat, Slg. 1994, I-4973, Randnr. 78). Die Bedeutung der angestrebten Ziele kann
Einschränkungen rechtfertigen, die sogar beträchtliche negative Folgen für bestimmte
Wirtschaftsteilnehmer haben können (vgl. Urteil vom 13. November 1990 in der Rechtssache C-331/88,
Fedesa u. a., Slg. 1990, I-4023, Randnr. 17).
43. Aber selbst gemessen an den wirtschaftlichen Folgen, die die streitige Entscheidung für die Einführer
haben kann, die sich in einer Lage wie der von Affish befinden, kann diese Entscheidung nicht als
unverhältnismäßiger Eingriff betrachtet werden, da sie die in Artikel 19 Absatz 1 der Richtlinie 90/675
aufgestellten Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit erfüllt. Diese Anforderungen sollen nämlich
gerade die Wahrung der Interessen der Wirtschaftsteilnehmer gewährleisten. Dies gilt im vorliegenden
Fall um so mehr, als dem Schutz der Volksgesundheit, dessen Gewährleistung die streitige
Entscheidung bezweckt, gegenüber wirtschaftlichen Erwägungen vorrangige Bedeutung beizumessen
ist (vgl. Beschluß vom 12. Juli 1996 in der Rechtssache C-180/96 R, Vereinigtes Königreich/Kommission,
Slg. 1996, I-3903, Randnr. 93).
44. Demnach verstößt die streitige Entscheidung nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wie
er in Artikel 19 Absatz 1 der Richtlinie 90/675 niedergelegt ist.
Zum angeblichen Ermessensmißbrauch
45. Affish vertritt die Auffassung, die Kommission habe mit dem Erlaß der streitigen Entscheidung aus zwei
Gründen einen Ermessensmißbrauch begangen.
46. Zum einen diene die Schutzmaßnahme nicht dem Schutz der Volksgesundheit, sondern mit ihr solle
Druck auf die japanischen Behörden ausgeübt werden, damit sie die gesundheitspolizeiliche
Überwachung in diesem Land verstärkten.
47. Zum anderen habe sich die Kommission nicht auf die Ergebnisse der nach Japan entsandten
Sachverständigendelegation stützen dürfen, um ein Einfuhrverbot gemäß Artikel 19 der Richtlinie
90/675 zu erlassen, da diese Delegation den Auftrag gehabt habe, die besonderen
Einfuhrbedingungen gemäß Artikel 11 der Richtlinie 91/493 festzulegen.
48. Nach ständiger Rechtsprechung (vgl. insbesondere Urteil vom 12. November 1996 in der Rechtssache
C-84/94, Vereinigtes Königreich/Rat, Slg. 1996, I-5755, Randnr. 69) stellt es einen
Ermessensmißbrauch dar, wenn ein Gemeinschaftsorgan einen Rechtsakt ausschließlich oder
zumindest überwiegend zu anderen als den angegebenen Zwecken oder um ein Verfahren zu
umgehen, das der Vertrag speziell zur Bewältigung der konkreten Sachlage vorsieht, erläßt.
49. Was die von der Kommission verfolgten Ziele angeht, so ist in Randnummer 36 des vorliegenden
Urteils festgestellt worden, daß die Unzulänglichkeiten bei der Kontrolle durch die japanischen
Behörden gerade zu der Beurteilung beigetragen haben, daß die gesundheitliche Qualität der
Erzeugnisse aus ganz Japan nicht garantiert werden konnte. Im übrigen hat Affish nichts vorgetragen,
womit sich beweisen ließe, daß die Kommission mit dem Erlaß der streitigen Entscheidung einen
anderen Zweck verfolgt hätte als den, zu dem ihr durch Artikel 19 der Richtlinie 90/675 eine Befugnis
auf dem betreffenden Gebiet eingeräumt worden ist.
50. Zum angewandten Verfahren genügt die Feststellung, daß es für die Beurteilung eines etwaigen
Ermessensmißbrauchs nicht darauf ankommt, daß die Entsendung der Sachverständigendelegation
nach Japan den Zweck hatte, die besonderen Einfuhrbedingungen gemäß Artikel 11 der Richtlinie
91/493 festzulegen, da diese Delegation das Niveau des Gesundheitsschutzes in den Betrieben für
Fischereierzeugnisse sowie das Kontrollsystem bewertet und somit einschlägige Informationen im
Sinne des Artikels 19 der Richtlinie 90/675 geliefert hat.
51. Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, daß die Kommission mit dem Erlaßder streitigen
Entscheidung keinen Ermessensmißbrauch begangen hat.
Zum angeblichen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz
52. Nach Ansicht von Affish läuft die streitige Entscheidung, da sie nicht die Surimi-Fischereierzeugnisse
mit Ursprung in Thailand oder Korea, die mit den Erzeugnissen japanischen Ursprungs in Wettbewerb
stünden, betreffe, auf eine ungerechtfertigte unterschiedliche Behandlung der Einführer dieser aus
Japan stammenden Erzeugnisse und der Einführer der gleichen, aus Thailand oder Korea stammenden
Erzeugnisse hinaus. Die Kommission hätte vor dem Erlaß von Maßnahmen in bezug auf japanischen
Kamaboko eine Sachverständigendelegation nach Thailand und Korea schicken müssen. Die streitige
Entscheidung verstoße daher gegen den Gleichheitsgrundsatz.
53. Insoweit liefert Affish kein Indiz, das dartun könnte, daß die Lage in Korea und in Thailand hinsichtlich
der Hygiene- und Kontrollbedingungen bei der Produktion der in die Gemeinschaft ausgeführten
Fischereierzeugnisse mit der Lage in Japan vergleichbar wäre und daß die Kommission die Kontrolle
dieser Bedingungen vernachlässigt hätte. Jedenfalls kann von der Kommission angesichts einer für die
Volksgesundheit bedrohlichen Situation nicht verlangt werden, daß sie den Erlaß einer
Schutzmaßnahme gegenüber einem Drittland verzögert, damit die gesundheitspolizeilichen
Bedingungen in allen anderen Drittländern, die die gleichen Erzeugnisse in die Gemeinschaft
ausführen, kontrolliert werden können.
54. Folglich verstößt die streitige Entscheidung nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz.
Zum angeblichen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes
55. Da zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Entscheidung bereits einige Partien
Fischereierzeugnisse nach der Gemeinschaft verschifft waren, zieht die finnische Regierung die
Gültigkeit dieser Entscheidung im Hinblick auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes in Zweifel.
Dieses besondere Problem wurde auch von Affish, der italienischen Regierung und der Kommission
aufgeworfen.
56. Es ist daher zu prüfen, ob die streitige Entscheidung ausdrücklich Übergangsmaßnahmen für bereits
verschiffte Partien hätte vorsehen müssen.
57. Selbst wenn man annimmt, daß die Gemeinschaft zuvor eine Lage geschaffen hat, die geeignet war,
ein berechtigtes Vertrauen zu begründen, kann ein unbestreitbares öffentliches Interesse dem Erlaß
von Übergangsmaßnahmen für Sachlagen entgegenstehen, die vor dem Inkrafttreten der neuen
Regelung entstanden, in ihrer Entwicklung aber noch nicht abgeschlossen sind (vgl. Urteile vom 14.
Mai 1975 in der Rechtssache 74/74, CNTA/Kommission, Slg. 1975, 533, Randnr. 44, vom 16. Mai 1979
in der Rechtssache 84/78, Tomadini, Slg. 1979, 1801, Randnr. 20, und vom 26. Juni 1990 in der
Rechtssache C-152/88, Sofrimport/Kommission, Slg. 1990, I-2477, Randnrn. 16 und 19, sowie Beschluß
vom 5. Februar 1997 in der Rechtssache C-51/95 P, Unifruit Hellas/Kommission, Slg. 1997, I-727,
Randnr. 27). Das Ziel der streitigen Entscheidung, nämlich der Schutz der Volksgesundheit, stellt ein
solches unbestreitbares öffentliches Interesse dar.
58. Was die Möglichkeit der Anwendung einer Schutzmaßnahme angeht, die in einer Kontrolle der bereits
versandten Partien Fischereierzeugnisse bei ihrer Einfuhr besteht, so gelten die in den Randnummern
39 und 40 des vorliegenden Urteils genannten Gründe für den Ausschluß dieser Art von Kontrollen
auch für die Partien, die zum Zeitpunkt der streitigen Entscheidung bereits verschifft waren.
Außerdem konnte die Kommission die Schutzmaßnahme nicht der besonderen Lage eines einzigen
Einführers oder eines einzigen Einfuhrmitgliedstaats anpassen, sondern mußte die Einfuhren von
Fischereierzeugnissen aus Japan im Gebiet der gesamten Gemeinschaft berücksichtigen.
59. Daraus ergibt sich, daß die streitige Entscheidung nicht gegen den Grundsatz des
Vertrauensschutzes verstößt.
Zum angeblichen Verstoß gegen Artikel 190 des Vertrages
60. Im Rahmen ihres Vorbringens in bezug auf den Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
macht Affish geltend, die Kommission habe nicht die Umstände angegeben, die als Grundlage für den
Erlaß der streitigen Entscheidung hätten dienen können.
61. Die niederländische Regierung weist darauf hin, daß es wünschenswert gewesen wäre, wenn die
Kommission in den Begründungserwägungen ihrer Entscheidung die Gründe für ihre Annahme
dargelegt hätte, daß eine weniger zwingende Maßnahme zum Schutz der Volksgesundheit ungeeignet
gewesen wäre.
62. Die Kommission hält dem entgegen, daß die Begründung ihrer Entscheidung, wenn auch in knapper
Form, deutlich mache, daß Produktion und Kontrolle von Fischereierzeugnissen in Japan schwere
Mängel hinsichtlich der Hygiene aufwiesen. Die Erwähnung des Umstands, daß eine weniger
zwingende Maßnahme unzureichend gewesen wäre, hätte nichts zum Verständnis der streitigen
Entscheidung beigetragen.
63. Die nach Artikel 190 EG-Vertrag vorgeschriebene Begründung muß zwar die Überlegungen der
Gemeinschaftsbehörde, die den beanstandeten Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig
erkennen lassen, daß die Betroffenen ihr die Gründe für die ergriffene Maßnahme entnehmen können
und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben kann; sie braucht jedoch nicht sämtliche tatsächlich
oder rechtlich erheblichen Gesichtspunkte aufzuführen. Die Frage, ob die Begründung einer
Entscheidung diesen Erfordernissen genügt, ist nämlich nicht nur im Hinblick auf ihren Wortlaut zu
beurteilen, sondern auch anhand ihres Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften, die das
betreffende Gebiet regeln (vgl. insbesondere Urteil vom 29. Februar 1996 in der Rechtssache C-
122/94, Slg. 1996, I-881, Randnr. 29).
64. Im vorliegenden Fall lassen die Begründungserwägungen der streitigen Entscheidung klar erkennen,
daß die Kommission die streitige Schutzmaßnahme erlassen hat, nachdem sie eine Delegation von
Sachverständigen vor Ort entsandt hatte, die schwere Mängel hinsichtlich der Hygiene und Kontrolle
der Bedingungen für die Produktion und Lagerung von Fischereierzeugnissen festgestellt haben, die
Risiken für den Schutz der Volksgesundheit darstellen konnten.
65. Im Hinblick auf die Art der streitigen Entscheidung und insbesondere auf die Frist, innerhalb deren sie
ergehen mußte, konnte sich die Kommission darauf beschränken, das angewandte Verfahren und die
wesentlichen Gesichtspunkte, die die Grundlage für ihre Beurteilung bildeten, in allgemeiner Weise
anzugeben, ohne die Einzelheiten des Berichts der Sachverständigendelegation zu wiederholen oder
durch eine besondere Begründung zu erläutern, weshalb andere Möglichkeiten ausgeschlossen
wurden.
66. Die streitige Entscheidung ist somit nicht unzureichend begründet.
67. Nach alledem ist dem vorlegenden Gericht zu antworten, daß die Prüfung der streitigen Entscheidung
nichts ergeben hat, was ihre Gültigkeit beeinträchtigen könnte.
Kosten
68. Die Auslagen der niederländischen, der italienischen und der finnischen Regierung, der Regierung des
Vereinigten Königreichs sowie der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem
Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des
Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht
anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm vom Präsidenten des College van Beroep voor het Bedrijfsleven mit Entscheidung vom 24.
Mai 1995 vorgelegte Frage für Recht erkannt:
Die Prüfung der Entscheidung 95/119/EG der Kommission vom 7. April 1995 über bestimmte
Schutzmaßnahmen bezüglich aus Japan stammender Fischereierzeugnisse hat nichts
ergeben, was ihre Gültigkeit beeinträchtigen könnte.
Rodríguez Iglesias Murray
Sevón
Kapteyn Gulmann Edward
Puissochet
Hirsch Jann Ragnemalm
Wathelet
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 17. Juli 1997.
Der Kanzler
Der Präsident
R. Grass
G. C. Rodríguez Iglesias
Verfahrenssprache: Niederländisch.