Urteil des EuGH vom 17.06.1997
EuGH: aufschiebende wirkung, verbot der einreise, aufenthaltserlaubnis, verweigerung, in ungerechtfertigter weise, mitgliedstaat, auswärtige angelegenheiten, vereinigtes königreich, regierung
URTEIL DES GERICHTSHOFES
17. Juni 199
[234s„Freizügigkeit — Ausnahmen — Einreiserecht — Rechtsweg — Artikel 8 und 9 der Richtlinie
64/221/EWG“[s
In den verbundenen Rechtssachen C-65/95 und C-111/95
betreffend dem Gerichtshof nach Artikel 177 EG-Vertrag vom High Court of Justice, Queen's Bench Division
(Vereinigtes Königreich), in den dort anhängigen Rechtsstreitigkeiten
The Queen
gegen
Secretary of State for the Home Department,
und
The Queen
gegen
Secretary of State for the Home Department,
vorgelegte Ersuchen um Vorabentscheidung über die Auslegung der Artikel 8 und 9 der Richtlinie
64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und
den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder
Gesundheit gerechtfertigt sind (ABl. 1964, 56, S. 850),
erläßt
DER GERICHTSHOF
unter Mitwirkung des Präsidenten G. C. Rodríguez Iglesias, der Kammerpräsidenten G. F. Mancini, J. L. Murray
und L. Sevón (Berichterstatter) sowie der Richter C. N. Kakouris, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, D. A. O.
Edward, J.-P. Puissochet, G. Hirsch und M. Wathelet,
Generalanwalt: D. Ruiz-Jarabo Colomer
Kanzler: R. Grass
unter Berücksichtigung der schriftlichen Erklärungen
des Klägers Shingara, vertreten durch Ian Macdonald, QC, und Barrister Raza Husain im Auftrag des
Solicitors Michael Ellman,
des Klägers Radiom, vertreten durch Nicholas Blake, QC, und Barrister Duran Seddon im Auftrag des
Solicitors Christopher Randall,
der Regierung des Vereinigten Königreichs, vertreten durch Lindsey Nicoll vom Treasury Solicitor's
Department als Bevollmächtigte im Beistand der Barrister Stephen Richards und Ian Burnett,
der französischen Regierung, vertreten durch Catherine de Salins, Abteilungsleiterin in der Direktion
für Rechtsfragen des Ministeriums für Auswärtige Angelegenheiten, und Anne de Bourgoing, Chargé
de mission in dieser Direktion, als Bevollmächtigte,
der Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch Christopher Docksey und Pieter
van Nuffel, Juristischer Dienst, als Bevollmächtigte,
aufgrund des Sitzungsberichts,
nach Anhörung der mündlichen Ausführungen der Kläger Shingara und Radiom sowie der Regierung des
Vereinigten Königreichs und der Kommission in der Sitzung vom 8. Oktober 1996,
nach Anhörung der Schlußanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 26. November 1996,
folgendes
Urteil
1. Der High Court of Justice, Queen's Bench Division, hat mit Beschlüssen vom 3. Februar 1995, beim
Gerichtshof eingegangen am 13. März 1995 (C-65/95) bzw. am 3. April 1995 (C-111/95), gemäß Artikel
177 EG-Vertrag fünf Fragen zur Auslegung der Artikel 8 und 9 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates
vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt
von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit
gerechtfertigt sind (ABl. 1964, 56, S. 850; Richtlinie), zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2. Vor dem nationalen Gericht hatten die Kläger, denen die Einreise in das Vereinigte Königreich
verwehrt worden war, insbesondere beantragt, ihnen gemäß Artikel 8 der Richtlinie einen
Rechtsbehelf gegen die Entscheidungen zuzusprechen, die der Innenminister aus Gründen der
öffentlichen Ordnung gegen sie erlassen hatte, oder ihnen ein Recht auf Prüfung ihrer Lage durch
eine unabhängige Stelle gemäß Artikel 9 der Richtlinie zuzuerkennen.
3. Artikel 8 der Richtlinie lautet wie folgt:
„Der Betroffene muß gegen die Entscheidung, durch welche die Einreise, die Erteilung oder
Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis verweigert wird, oder gegen die Entscheidung über die
Entfernung aus dem Hoheitsgebiet die Rechtsbehelfe einlegen können, die Inländern gegenüber
Verwaltungsakten zustehen.“
4. Artikel 9 der Richtlinie lautet wie folgt:
„(1) Sofern keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der
Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben, trifft die Verwaltungsbehörde die
Entscheidung über die Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die
Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet außer in dringenden
Fällen erst nach Erhalt der Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes, vor der sich
der Betroffene entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften verteidigen, unterstützen oder
vertreten lassen kann.
Diese Stelle muß eine andere sein als diejenige, welche für die Entscheidung über die Verlängerung
der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet zuständig ist.
(2) Die Entscheidungen über die Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis sowie die
Entscheidungen über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor Erteilung einer solchen Erlaubnis
werden der Stelle, deren vorherige Stellungnahme in Absatz (1) vorgesehen ist, auf Antrag des
Betroffenen zur Prüfung vorgelegt. Dieser ist dann berechtigt, persönlich seine Verteidigung
wahrzunehmen, außer wenn Gründe der Sicherheit des Staates dem entgegenstehen.“
5. Die Rechtsbehelfe gegen ein Verbot der Einreise in das Vereinigte Königreich sind in Section 13 des
Immigration Act 1971 geregelt, dessen einschlägige Bestimmungen wie folgt lauten:
„13(1) Vorbehaltlich der Vorschriften dieses Teils des Gesetzes kann jemand, dem die Erlaubnis zur
Einreise in das Vereinigte Königreich aufgrund des Gesetzes verweigert wird, bei einem .Adjudicator'
einen Rechtsbehelf gegen die Entscheidung, daß er eine Erlaubnis benötigt, oder gegen die
Verweigerung der Erlaubnis einlegen.
(2) Vorbehaltlich der Vorschriften dieses Teils des Gesetzes kann jemand, dem auf einen
ordnungsgemäß gestellten Antrag hin ein .Certificate of entitlement' oder eine .Entry clearance'
verweigert wird, bei einem Adjudicator einen Rechtsbehelf gegen die ablehnende Entscheidung
einlegen.
...
(5) Kein Rechtsbehelf gegen die Verweigerung einer Einreiseerlaubnis oder einer Entry clearance ist
für den Betroffenen gegeben, wenn der Minister bescheinigt, daß er (und nicht eine von ihm
ermächtigte Person) mit der Begründung die Anweisung erteilt hat, dem Betroffenen die Einreise in
das Vereinigte Königreich nicht zu gestatten, daß seine Abweisung dem öffentlichen Wohl dient, oder
wenn die Einreiseerlaubnis oder die Entry clearance gemäß einer solchen Anweisung verweigert
wurde.“
6. Diese Verwaltungsrechtsbehelfe und die Klage (Application for Judicial Review), aufgrund deren die
ordentlichen Gerichte — in England, Wales und Nordirland der High Court of Justice, in Schottland der
Court of Session — Verwaltungsentscheidungen überprüfen können, müssen im Vereinigten
Königreich auseinandergehalten werden.
7. Der Kläger Shingara, ein französischer Staatsangehöriger, versuchte am 29. März 1991 in das
Vereinigte Königreich einzureisen, ihm wurde aber die Einreise verweigert. In dem Bescheid über die
Verweigerung der Einreiseerlaubnis heißt es zum einen, der Innenminister habe persönlich die
Anweisung erteilt, daß es der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit zuwiderliefe, den
Kläger in das Vereinigte Königreich einreisen zu lassen, und zum anderen, daß ihm gegen diesen
Bescheid kein Verwaltungsrechtsbehelf zustehe. Aus dem Vorlagebeschluß ergibt sich, daß das
Innenministerium zur Rechtfertigung dieser Entscheidung Verbindungen des Klägers mit dem Sikh-
Extremismus anführte.
8. Mehrere Jahre später, nämlich am 15. Juli 1993, kam der Kläger im Hafen von Dover an; auf Vorlage
seines französischen Personalausweises wurde ihm die Einreise gestattet. Am 22. Juli 1993 wurde er
in Birmingham verhaftet und als illegal eingereiste Person in Untersuchungshaft genommen. Am 30.
Juli 1993 wurde die Klage gegen die Inhaftierung zugelassen; der Kläger wurde aus der Haft entlassen
und kehrte nach Frankreich zurück.
9. Vor dem High Court klagt der Kläger gegen den Bescheid des Innenministers vom 22. Juli 1993, ihn als
illegal eingereiste Person zu betrachten, ihn in Haft zu nehmen, ihn aus dem Vereinigten Königreich
auszuweisen und ihm die Einreise und den Aufenthalt dort zu verbieten. Er begehrt die Aufhebung
dieses Bescheids und beantragt die Feststellung, daß ihm ein Verwaltungsrechtsbehelf gegen seine
Ausweisung zusteht oder daß er Anspruch darauf hat, daß sein Fall einer unabhängigen Stelle zur
Prüfung vorgelegt wird.
10. Der Kläger Radiom hat die iranische und die irische Staatsangehörigkeit; er wohnt in Irland.
11. Im Mai 1983 wurde ihm die unbegrenzte Aufenthaltserlaubnis für das Vereinigte Königreich erteilt. Aus
einem Schreiben des Innenministeriums ergibt sich, daß ihm diese Aufenthaltserlaubnis als
Angehörigen eines Drittlands erteilt wurde.
12. Der Kläger arbeitete im Vereinigten Königreich seit 1983 im iranischen Konsulardienst. Im Anschluß an
den Abbruch der diplomatischen Beziehungen des Vereinigten Königreichs zur Islamischen Republik
Iran informierte ihn das Innenministerium am 9. März 1989, wenn er das Vereinigte Königreich nicht
innerhalb von sieben Tagen verlasse, werde er in Haft genommen und abgeschoben. Dieser
Verfügung ist der Kläger nachgekommen.
13. Am 2. Juli 1992 bat der Kläger um Auskünfte über seine Lage und wies insbesondere darauf hin, daß
er Gemeinschaftsangehöriger sei. Das Innenministerium antwortete am 24. September 1992, seine
Entscheidung sei dem öffentlichen Wohl förderlich. Es fügte hinzu, wenn der Kläger in das Vereinigte
Königreich einzureisen versuche, werde ihm die Einreise mit der gleichen Begründung verweigert
werden; sollte er gleichwohl einreisen, so würden Maßnahmen zu seiner Abschiebung in Gang gesetzt.
Ein Verwaltungsrechtsbehelf stehe dem Kläger nicht zu.
14. Am 13. Oktober 1992 beantragte der Kläger die Erteilung einer Gemeinschaftsaufenthaltserlaubnis.
15. Dieser Antrag wurde mit Schreiben vom 23. November 1992 abgelehnt, in dem es auch hieß, daß ihm
trotz seiner Gemeinschaftsangehörigkeit kein Verwaltungsrechtsbehelf zustehe.
16. Nach dem Vorlagebeschluß hat das Innenministerium seine Entscheidung mit den Verbindungen
zwischen dem Kläger und dem iranischen Regime begründet. Aus dem Vorlagebeschluß geht auch
hervor, daß der Innenminister persönlich das Verbot der Einreise des Klägers in das Vereinigte
Königreich unter dem Aspekt der Klage überprüft habe und zu dem Ergebnis gekommen sei, es liege
nicht im Interesse der Sicherheit des Königreichs, den Bescheid aufzuheben.
17. Der Kläger hat vor dem High Court Klage auf Aufhebung des Bescheids vom 23. April 1992 erhoben,
mit dem sein Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis abgelehnt worden war.
18. Nach Auffassung des High Court werfen die Rechtsstreitigkeiten Fragen nach der Auslegung der
Richtlinie auf. Er hat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof die folgenden Fragen vorgelegt:
1. Sind in Artikel 8 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 mit den Worten „die
Rechtsbehelfe ..., die Inländern gegenüber Verwaltungsakten zustehen“,
A. die besonderen Rechtsbehelfe gemeint, die in bezug auf Entscheidungen über die Einreise von
Staatsangehörigen des betreffenden Staates gegeben sind (im vorliegenden Fall ein bei einem
„immigration adjudicator“ einzulegender Rechtsbehelf),
oder
b) sind damit nur die Rechtsbehelfe gemeint, die in bezug auf Verwaltungsakte im allgemeinen
gegeben sind (im vorliegenden Fall die Klage [judicial review])?
Sind, wenn Frage 1 im Sinne von a zu beantworten ist, mit den zitierten Worten des Artikels 8 der
Richtlinie 64/221 nur die Rechtsbehelfe gemeint, die Staatsangehörigen des betreffenden Staates
unter den gleichen Umständen zustehen (im vorliegenden Fall Verweigerung einer Einreiseerlaubnis
aus Gründen der nationalen Sicherheit), oder sind damit auch die spezifischen Rechtsbehelfe
gemeint, die Staatsangehörigen des betreffenden Staates unter ähnlichen oder gleichen Umständen
zustehen, und wenn ja, wie gleichartig oder ähnlich müssen die Umstände sein?
2. Muß ein Gemeinschaftsangehöriger, dem die Erlaubnis zur Einreise in das Vereinigte Königreich
aus Gründen der nationalen Sicherheit verweigert wird, nach Maßgabe des Artikels 8 der Richtlinie
64/221 im Lichte der Antwort auf Frage 1 ein Recht auf Einlegung eines Rechtsbehelfs bei einem
„immigration adjudicator“ haben, wenn ein britischer Staatsangehöriger, dem die Einreise in das
Vereinigte Königreich aus Gründen der nationalen Sicherheit verwehrt wird, bei richtiger Auslegung
der einschlägigen Vorschriften des nationalen Rechts ein Recht auf Einlegung eines Rechtsbehelfs
hat, damit er nachweisen kann, daß er ein britischer Staatsangehöriger und daher berechtigt ist, in
das Vereinigte Königreich unabhängig davon einzureisen, ob seine Anwesenheit im Vereinigten
Königreich aus Gründen der nationalen Sicherheit unerwünscht ist?
3. Gelten die einleitenden Worte des Artikels 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 („sofern keine
Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen
oder keine aufschiebende Wirkung haben“) auch für Artikel 9 Absatz 2?
4. Hat ein Gemeinschaftsangehöriger, wenn eine Entscheidung erlassen worden ist, durch die ihm
die Einreise in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats als seines eigenen aus Gründen der
öffentlichen Ordnung oder der öffentlichen Sicherheit verboten worden ist, und er das Hoheitsgebiet
dieses Staates verlassen hat, ohne daß ein Rechtsbehelf eingelegt oder eine Vorlage zur
Stellungnahme an eine unabhängige zuständige Stelle nach Artikel 8 oder 9 der Richtlinie 64/221
erfolgt wäre, ein Recht auf Vorlage zur Prüfung an eine unabhängige zuständige Stelle nach Artikel 9
Absatz 2, wenn er später in das Hoheitsgebiet desbetreffenden Mitgliedstaats zurückkehrt oder
zurückzukehren sucht und es entweder um
A. die Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis oder
B. die Ablehnung eines Antrags auf Erteilung einer Einreiseerlaubnis oder
C. eine Ausweisungsentscheidung
geht?
5. Hängen die Antworten auf Frage 4 davon ab, ob
A. der Antragsteller in das Hoheitsgebiet des Mitgliedstaats eingereist ist, bevor er einen Antrag
auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gestellt hatte;
B. der Antragsteller aus dem Mitgliedstaat ausgewiesen worden ist, bevor er einen Antrag auf
Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis gestellt hatte, oder ohne jemals eine Aufenthaltserlaubnis
beantragt zu haben;
C. die frühere Ausreise aufgrund einer Ausweisungsentscheidung oder wegen der Androhung der
Festnahme oder der Ausweisung erfolgte und nach der Ausreise eine Entscheidung über ein
Einreiseverbot erging?
19. Mit Beschluß des Präsidenten des Gerichtshofes vom 8. Mai 1995 sind die Rechtssachen C-65/95 und
C-111/95 zu gemeinsamem Verfahren und gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.
Die erste und die zweite Frage
20. Der erste Teil der ersten Frage geht dahin, ob ein Mitgliedstaat, dessen Recht einen Rechtsbehelf
gegen Verwaltungsakte im allgemeinen und einen anderen Rechtsbehelf gegen Entscheidungen über
die Einreise von Angehörigen dieses Mitgliedstaats vorsieht, seiner Verpflichtung aus Artikel 8 der
Richtlinie gerecht wird, wenn die Angehörigen der anderen Mitgliedstaaten den Rechtsbehelf ergreifen
können, der im fraglichen Mitgliedstaat gegen Verwaltungsakte im allgemeinen gegeben ist.
21. Die Kläger verweisen u. a. auf das Urteil vom 5. März 1980 in der Rechtssache 98/79 (Pecastaing, Slg.
1980, 691), wonach sich Artikel 8 der Richtlinie auf alle Rechtsbehelfe beziehe, die im Rahmen der
Gerichtsverfassung des betreffenden Mitgliedstaats gegen Verwaltungsakte gegeben seien. Stehe
den Angehörigen eines Mitgliedstaats gegen jede Verweigerung der Anerkennung ihres
Einreiserechts eine besondere Klage zu, so müsse einem Angehörigen eines anderen Mitgliedstaats
im Fall einer ähnlichen Verweigerung dasselbe Klagerecht zustehen, selbst wenn die Gründe für die
Verweigerung andere seien. Daß beide Fallgestaltungen die Einreise ins Staatsgebiet beträfen,
begründe eine derartige Ähnlichkeit, daß Klagemöglichkeiten vorgesehen sein müßten.
22. Die Kommission teilt diese Auffassung; nach Artikel 8 der Richtlinie müßten die Stellen eines
Mitgliedstaats den Gemeinschaftsangehörigen die Klagemöglichkeiten eröffnen, über die die
Angehörigen des betreffenden Staates unter vergleichbaren Umständen verfügten.
23. Das Vereinigte Königreich hält dem entgegen, Artikel 8 der Richtlinie betreffe Rechtsbehelfe im
allgemeinen; diese Bestimmung verlange nur eine Klagemöglichkeit. Sie verlange keinen Vergleich
zwischen der Stellung eines Angehörigen eines Mitgliedstaats, dem die Einreise in einen anderen
Mitgliedstaat verweigert werde, und der hypothetischen und unwahrscheinlichen Stellung des
Angehörigen eines Mitgliedstaats, dem aus Gründen der Staatssicherheit die Einreise in den Staat
verweigert werde, dessen Angehöriger er sei.
24. Artikel 8 der Richtlinie regelt nicht, in welcher Weise, namentlich in welchem Rechtsweg die
Rechtsbehelfe eingelegt werden können, da dies sich nach der Gerichtsverfassung des jeweiligen
Mitgliedstaats bestimmt (in diesem Sinne Urteil Pecastaing, Randnr. 11).
25. Daß der Betroffene gegen die Entscheidung, durch die die Einreise, die Erteilung oder die
Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis verweigert wird, oder gegen die Entscheidung über die
Entfernung aus dem Hoheitsgebiet die Rechtsbehelfe einlegen können muß, die Inländern gegenüber
Verwaltungsakten zustehen, bedeutet jedoch, daß kein Mitgliedstaat, will er nicht gegen die
Verpflichtung aus Artikel 8 der Richtlinie verstoßen, für die durch die Richtlinie geschützten Personen
Rechtsbehelfe vorsehen darf, für die besondere Verfahrensvorschriften gelten, die geringere
Garantien bieten als die Rechtsbehelfe, die Inländer gegen Verwaltungsakte einlegen (Urteile
Pecastaing, Randnr. 10, und vom 18. Oktober 1990 in den Rechtssachen C-297/88 und C-197/89,
Dzodzi, Slg. 1990, I-3763, Randnr. 58).
26. Sieht das nationale Recht hingegen für die von der Richtlinie geschützten Personen auf dem Gebiet
der Verweigerung der Einreise oder der Erteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder
der Entfernung aus dem Hoheitsgebiet keine besonderen Rechtsbehelfe vor, so ist die Verpflichtung
des Mitgliedstaats aus Artikel 8 der Richtlinie beachtet, wenn die Angehörigen der anderen
Mitgliedstaaten über die Rechtsbehelfsmöglichkeiten verfügen, die in diesem Mitgliedstaat im
allgemeinen gegen Verwaltungsakte gegeben sind (siehe Urteil Pecastaing, Randnr. 11).
27. In den vorliegenden Rechtssachen sieht das nationale Recht einen Rechtsbehelf gegen
Verwaltungsakte im allgemeinen und einen anderen Rechtsbehelf gegen Entscheidungen über die
Einreise der Staatsangehörigen dieses Mitgliedstaats vor. Nach dem Vorlagebeschluß steht der
letztgenannte Rechtsbehelf bei Fragen der Einreise auch Ausländern zur Verfügung, soweit die
Verweigerung der Einreise nicht mit dem öffentlichen Wohl begründet wird. Zu entscheiden ist daher,
ob der den Angehörigen der anderen Mitgliedstaaten nach Artikel 8 der Richtlinie eröffnete
Rechtsbehelf dieser letztere Rechtsbehelf oder jener ist, der gegen Verwaltungsakte im allgemeinen
gegeben ist. Hierzu ist zu prüfen, ob die Fälle, in denen die Angehörigen des betreffenden
Mitgliedstaats über diesen Rechtsbehelf verfügen, mit den in Artikel 8 der Richtlinie vorgesehenen
Fällen hinreichend vergleichbar sind.
28. Wie der Gerichtshof im Urteil vom 18. Mai 1982 in den Rechtssachen 115/81 und 116/81 (Adoui und
Cornuaille, Slg. 1982, 1665, Randnr. 7) ausgeführt hat, erlauben die in den Artikeln 48 und 56 EG-
Vertrag enthaltenen Vorbehalte es den Mitgliedstaaten, gegenüber den Staatsangehörigen anderer
Mitgliedstaaten aus den in diesen Bestimmungen genannten Gründen, u. a. aus Gründen der
öffentlichen Ordnung, Maßnahmen zu ergreifen, die sie bei ihren eigenen Staatsangehörigen insoweit
nicht anwenden könnten, als sie nicht die Befugnis haben, diese aus dem nationalen Hoheitsgebiet zu
entfernen oder ihnen die Einreise in das nationale Hoheitsgebiet zu untersagen.
29. Hieraus folgt, daß der den Angehörigen der Mitgliedstaaten in den unter die Richtlinie fallenden Fällen
— also bei Entscheidungen über die Einreise in das Hoheitsgebiet, die Erteilung oder Verlängerung
der Aufenthaltserlaubnis oder die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet aus Gründen der öffentlichen
Ordnung oder Sicherheit — eröffnete Rechtsbehelf nicht derjenige sein kann, der den eigenen
Staatsangehörigen in bezug auf ihr Einreiserecht zusteht.
30. Die beiden Fallgestaltungen sind nämlich nicht vergleichbar. Für die eigenen Staatsangehörigen ist
das Einreiserecht eine Folge ihrer Stellung als Staatsangehörige, so daß es nicht im Ermessen des
Staates steht, die Ausübung dieses Rechts einzuschränken. Hingegen können die besonderen
Umstände, die möglicherweise die Berufung auf den Begriff der öffentlichen Ordnung gegenüber den
Angehörigen anderer Mitgliedstaaten rechtfertigen, von Land zu Land und im zeitlichen Wechsel
verschieden sein, so daß insoweit den zuständigen innerstaatlichen Behörden ein Ermessen
zuzubilligen ist (siehe Urteil vom 4. Dezember 1974 in der Rechtssache 41/74, Van Duyn, Slg. 1974,
1337, Randnr. 18).
31. Auf den ersten Teil der ersten Frage ist daher zu antworten, daß ein Mitgliedstaat, in dessen Recht
ein Rechtsbehelf gegen Verwaltungsakte im allgemeinen und ein anderer Rechtsbehelf gegen
Entscheidungen über die Einreise der Staatsangehörigen dieses Staates vorgesehen sind, seine
Verpflichtung aus Artikel 8 der Richtlinie erfüllt, wenn die Angehörigen der anderen Mitgliedstaaten
über den Rechtsbehelf verfügen, der in diesem Mitgliedstaat gegen die Verwaltungsakte im
allgemeinen eröffnet ist.
32. Damit bedürfen der zweite Teil der ersten Frage und die zweite Frage keiner Antwort.
Die dritte Frage
33. Die dritte Frage des nationalen Gerichts geht dahin, ob die in Artikel 9 Absatz 1 angesprochenen drei
Fälle (sofern keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der
Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben) auch im Rahmen des Artikels 9
Absatz 2 Anwendung finden, wenn also eine Entscheidung über die Verweigerung der ersten
Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor Erteilung einer solchen
Erlaubnis angefochten wird.
34. Wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, ergänzt Artikel 9 der Richtlinie Artikel 8. Er soll den von
einer der in den drei Fällen des Artikels 9 Absatz 1 ins Auge gefaßten Maßnahmen Betroffenen eine
verfahrensrechtliche Mindestgarantie sichern. Falls die Rechtsmittel gegen die Verwaltungsakte nur
die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen, soll das Eingreifen der „zuständigen Stelle“ nach
Artikel 9 Absatz 1 eine erschöpfende Prüfung der Tatsachen und Umstände einschließlich der
Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte, die die beabsichtigte Maßnahme rechtfertigen, ermöglichen, bevor
die Entscheidung endgültig erlassen wird (siehe Urteile vom 22. Mai 1980 in der Rechtssache 131/79,
Santillo, Slg. 1980, 1585, Randnr. 12; Adoui und Cornuaille, Randnr. 12; und vom 30. November 1995
in der Rechtssache C-175/94, Gallagher, Slg. 1995, I-4253, Randnr. 17).
35. Hätte der Adressat einer Entscheidung über die Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis oder
über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor der Erteilung einer solchen Erlaubnis nach Artikel 9
Absatz 2 das Recht, die Stellungnahme der in Artikel 9 Absatz 1 genannten „unabhängigen Stelle“
auch in den dort nicht genannten Fällen zu erhalten, so hätte er dieses Recht selbst dann, wenn sich
die Rechtsbehelfe auf die Sachverhaltsfeststellungen erstreckten und eine erschöpfende Prüfung des
gesamten Sachverhalts umfaßten. Das widerspräche dem Zweck dieser Bestimmungen, da das in
Artikel 9 vorgesehene Verfahren zur Prüfung und Stellungnahme als Ausgleich für die
Unzulänglichkeiten der von Artikel 8 erfaßten Rechtsbehelfe gedacht ist (siehe Urteil Pecastaing,
Randnr. 20).
36. Im übrigen benachteiligte die abgelehnte Auslegung im Falle einer Entfernungsentscheidung in
ungerechtfertigter Weise denjenigen, der sich bereits rechtmäßig im Gebiet eines Mitgliedstaats
aufhält und der daher unter Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie fällt, gegenüber demjenigen, gegen den
eine Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor Erteilung einer
Aufenthaltserlaubnis im Sinne des Artikels 9 Absatz 2 ergeht. Der letztere hätte nämlich stets die
Möglichkeit, eine Stellungnahme zu erhalten, der erstere aber nur in den in Artikel 9 Absatz 1
genannten Fällen.
37. Auf die dritte Frage ist somit zu antworten, daß die in Artikel 9 Absatz 1 genannten drei Fälle (sofern
keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung
betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben) auch im Rahmen des Artikels 9 Absatz 2
anwendbar sind, wenn also eine Entscheidung über die Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis
oder über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor Erteilung einer solchen Erlaubnis angefochten
wird.
Die vierte und die fünfte Frage
38. Die vierte und die fünfte Frage gehen dahin, ob ein Angehöriger eines Mitgliedstaats, gegen den eine
Entscheidung ergangen ist, die ihm die Einreise in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats
aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit verwehrt, gegen Maßnahmen, die später
erlassen wurden, um seine Einreise in diesen Staat zu verhindern, selbst dann über einen
Rechtsbehelf nach Artikel 8 der Richtlinie und gegebenenfalls über ein Recht auf Vorlage zur Prüfung
an eine unabhängige zuständige Stelle nach Artikel 9 der Richtlinie verfügt, wenn gegen die erste
Entscheidung kein Rechtsbehelf eingelegt und diese nicht der unabhängigen Stelle zur
Stellungnahme vorgelegt wurde.
39. Aus den Grundsätzen, die der Gerichtshof in Randnummer 12 des Urteils Adoui und Cornuaille
entwickelt hat, ergibt sich, daß ein Gemeinschaftsangehöriger, der aus dem Hoheitsgebiet eines
Mitgliedstaats entfernt worden ist, erneut eine Aufenthaltserlaubnis beantragen kann und daß dieser
Antrag, wenn er nach einer angemessenen Frist gestellt wird, von der zuständigen Behörde des
Aufnahmestaats zu prüfen ist, die insbesondere das Vorbringen des Betroffenen berücksichtigen
muß, mit dem eine materielle Änderung der Umstände, die die erste Entfernung gerechtfertigt hatten,
nachgewiesen werden soll.
40. Entscheidungen, mit denen dem Angehörigen eines Mitgliedstaats die Einreise in das Gebiet eines
anderen Mitgliedstaats verboten wird, stellen nämlich Ausnahmen vom Grundprinzip der Freizügigkeit
dar. Daher kann eine solche Entscheidung nicht auf unbegrenzte Zeit gelten. Ein
Gemeinschaftsangehöriger, gegen den ein solches Verbot ergangen ist, hat daher das Recht, eine
erneute Prüfung seines Falles zu verlangen, wenn die Umstände, die das Einreiseverbot gerechtfertigt
hatten, seines Erachtens entfallen sind.
41. Diese Überprüfung muß nach Maßgabe der Sachlage im Zeitpunkt der Einreichung des Antrags
erfolgen. Daß ein Gemeinschaftsangehöriger im Rahmen einer früheren Entscheidung keinen
Rechtsbehelf nach Artikel 8 der Richtlinie eingelegt oder daß die zuständige unabhängige Stelle keine
Stellungnahme nach Artikel 9 der Richtlinie abgegeben hat, steht einer Überprüfung des neuen
Antrags dieses Angehörigen nicht entgegen.
42. Dieser hat vielmehr, wenn er nach Ablauf einer angemessenen Frist seit der früheren Entscheidung
einen neuen Antrag auf Einreisebewilligung oder auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis stellt,
Anspruch auf eine neue Entscheidung, gegen die er nach Artikel 8 und gegebenenfalls nach Artikel 9
der Richtlinie einen Rechtsbehelf einlegen kann.
43. Das Recht auf eine Stellungnahme einer unabhängigen Stelle besteht in allen Fällen, die das
vorlegende Gericht in seiner fünften Frage anspricht. Nach Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie können
nämlich Maßnahmen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit gerechtfertigt sind,
nur auf das persönliche Verhalten des Betroffenen gestützt werden. Es ist daher nicht erforderlich,
die in der fünften Frage angeführten Fallgestaltungen näher zu untersuchen.
44. Auf die vierte und die fünfte Frage ist daher zu antworten, daß ein Angehöriger eines Mitgliedstaats,
gegen den eine erste Entscheidung ergangen ist, die ihm die Einreise in das Gebiet eines anderen
Mitgliedstaats aus Gründen der öffentlichenOrdnung oder Sicherheit verwehrt, gegen eine neue
Entscheidung, die die Behörde auf einen Antrag hin erlassen hat, den der Betroffene nach Ablauf
einer angemessenen Frist seit der letzten Entscheidung, mit der ihm die Einreise verwehrt wurde,
gestellt hat, über einen Rechtsbehelf nach Artikel 8 der Richtlinie und gegebenenfalls über das Recht
verfügt, eine Stellungnahme der unabhängigen zuständigen Stelle nach Artikel 9 der Richtlinie zu
erlangen.
Kosten
45. Die Auslagen der französischen Regierung und der Regierung des Vereinigten Königreichs sowie der
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben
haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien der Ausgangsverfahren ist das Verfahren ein
Zwischenstreit in den vor dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreitigkeiten; die
Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm vom High Court of Justice, Queen's Bench Division, mit Beschlüssen vom 3. Februar 1995
vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1. Ein Mitgliedstaat, in dessen Recht ein Rechtsbehelf gegen Verwaltungsakte im
allgemeinen und ein anderer Rechtsbehelf gegen Entscheidungen über die Einreise
der Staatsangehörigen dieses Staates vorgesehen sind, erfüllt seine Verpflichtung
aus Artikel 8 der Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur
Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von
Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder
Gesundheit gerechtfertigt sind, wenn die Angehörigen der anderen Mitgliedstaaten
über den Rechtsbehelf verfügen, der in diesem Mitgliedstaat gegen die
Verwaltungsakte im allgemeinen eröffnet ist.
2. Die in Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 genannten drei Fälle (sofern keine
Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der
Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben) sind auch im
Rahmen des Artikels 9 Absatz 2 anwendbar, wenn also eine Entscheidung über die
Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung aus dem
Hoheitsgebiet vor Erteilung einer solchen Erlaubnis angefochten wird.
3. Ein Angehöriger eines Mitgliedstaats, gegen den eine erste Entscheidung ergangen
ist, die ihm die Einreise in das Gebiet eines anderen Mitgliedstaats aus Gründen der
öffentlichen Ordnung oder Sicherheit verwehrt, verfügt gegen eine neue
Entscheidung, die die Behörde auf einen Antrag hin erlassen hat, den der Betroffene
nach Ablauf einer angemessenen Frist seit der letzten Entscheidung, mit der ihm die
Einreise verwehrt wurde, gestellt hat, über einen Rechtsbehelf nach Artikel 8 der
Richtlinie 64/221 und gegebenenfalls über das Recht, eine Stellungnahme der
unabhängigen zuständigen Stelle nach Artikel 9 dieser Richtlinie zu erlangen.
Rodríguez IglesiasMancini
Murray
SevónKakouris
Kapteyn
GulmannEdward
Puissochet
HirschWathelet
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 17. Juni 1997.
Der Kanzler
Der Präsident
R. Grass
G. C. Rodríguez Iglesias
Verfahrenssprache: Englisch.