Urteil des EuG vom 16.07.1998
EuG: kommission, in den verkehr bringen, ne bis in idem, gericht erster instanz, schutz der gesundheit, vorschlag, rüge, gesellschaft, beschränkung, vereinigtes königreich
URTEIL DES GERICHTS (Dritte Kammer)
16. Juli 1998
„Kosmetische Mittel — Richtlinie 76/768/EWG — Richtlinie 95/34/EG — Sonnencremes und Bräunungsmittel —
Volksgesundheit — Außervertragliche Haftung der Gemeinschaft“
In der Rechtssache T-199/96
Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm SA,
Rechts mit Sitz in Rungis (Frankreich),
Jean-Jacques Goupil,
vertreten durch Rechtsanwalt Jean-Pierre Spitzer, Paris, Zustellungsanschrift: Kanzlei des Rechtsanwalts
Aloyse May, 31, Grand-rue, Luxemburg,
Kläger,
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften,
als Bevollmächtigten im Beistand von Barrister Ami Barav, Paris und Bar of England and Wales,
Zustellungsbevollmächtigter: Carlos Gómez de la Cruz, Juristischer Dienst, Centre Wagner, Luxemburg-
Kirchberg,
Beklagte,
wegen Antrags gemäß den Artikeln 178 und 215 Absatz 2 EG-Vertrag auf Ersatz des Schadens, der den
Klägern durch eine von der Kommission durchgeführte Untersuchung und durch die Anwendung der
Achtzehnten Richtlinie 95/34/EG der Kommission vom 10. Juli 1995 zur Anpassung der Anhänge II, III, VI und VII
der Richtlinie 76/768/EWG des Rates zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über
kosmetische Mittel an den technischen Fortschritt (ABl. L 167, S. 19) auf die Verwendung von Psoralenen in
Sonnencremes und Bräunungsmitteln entstanden sein soll,
erläßt
DAS GERICHT ERSTER INSTANZ
DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Dritte Kammer)
unter Mitwirkung der Präsidentin V. Tiili sowie der Richter C. P. Briët und A. Potocki,
Kanzler: Blanca Pastor, Hauptverwaltungsrätin
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 14. Mai 1998,
folgendes
Urteil
Rechtlicher Rahmen
1.
Nach Artikel 4 der Richtlinie 76/768/EWG des Rates vom 27. Juli 1976 zur Angleichung der
Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über kosmetische Mittel (ABl. L 262, S. 169; im folgenden:
Kosmetikrichtlinie), der u. a. durch die Richtlinie 93/35/EWG des Rates vom 14. Juni 1993 (ABl. L 151, S.
32) geändert wurde, müssen die Mitgliedstaaten das Inverkehrbringen von kosmetischen Mitteln
untersagen, wenn sie Stoffe aus der „Liste der Stoffe, die in der Zusammensetzung der kosmetischen
Mittel nicht enthalten sein dürfen“ (Anhang II der Richtlinie), oder Stoffe aus der „Liste der Stoffe, die
kosmetische Mittel nur unter Einhaltung der angegebenen Einschränkungen und sonstigen
Bedingungen enthalten dürfen“ (Anhang III Teil I), unter Nichteinhaltung der darin festgelegten
Einschränkungen und Bedingungen enthalten.
2.
Gemäß Artikel 9 der Kosmetikrichtlinie wird ein Ausschuß für die Anpassung der Richtlinie zur
Beseitigung der technischen Handelshemmnisse auf dem Sektor der
kosmetischen Mittel an den technischen Fortschritt eingesetzt (im folgenden: Anpassungsausschuß).
Der Anpassungsausschuß besteht nach diesem Artikel aus Vertretern der Mitgliedstaaten, wobei ein
Vertreter der Kommission den Vorsitz führt.
3.
Durch den Beschluß 78/45/EWG der Kommission vom 19. Dezember 1977 zur Einsetzung eines
wissenschaftlichen Ausschusses für Kosmetologie (ABl. 1978, L 13, S. 24; im folgenden: Beschluß
78/45) wurde bei der Kommission ein wissenschaftlicher Ausschuß für Kosmetologie (im folgenden:
wissenschaftlicher Ausschuß) eingesetzt. Gemäß Artikel 2 dieses Beschlusses besteht die Aufgabe
des wissenschaftlichen Ausschusses darin, gegenüber der Kommission zu jeder wissenschaftlichen
und technischen Frage aus dem Bereich der kosmetischen Mittel und insbesondere zu den bei deren
Herstellung verwendeten Substanzen und zu deren Verwendungsbedingungen Stellungnahmen
abzugeben. Der Beschluß bestimmt ferner, daß die Mitglieder des Ausschusses von der Kommission
„aus dem Kreis wissenschaftlich hochqualifizierter Persönlichkeiten mit Fachkenntnissen auf den ...
Gebieten [der kosmetischen Mittel]“ berufen werden, daß die Vertreter der zuständigen Dienststellen
der Kommission an den Sitzungen des Ausschusses teilnehmen, daß die Kommission „Persönlichkeiten
mit besonderen Fachkenntnissen auf dem zu untersuchenden Gebiet“ einladen kann, ebenfalls an
diesen Sitzungen teilzunehmen (Artikel 8 Absätze 2 und 3), und daß der wissenschaftliche Ausschuß
innerhalb seines Gremiums auch Arbeitsgruppen bilden kann, die auf Einberufung der Kommission
zusammentreten (Artikel 7 und 8).
4.
Nach Artikel 8 Absatz 2 der Kosmetikrichtlinie werden die erforderlichen Änderungen zur Anpassung
von Anhang II an den technischen Fortschritt nach dem in Artikel 10 vorgesehenen Verfahren
beschlossen.
5.
Dieses Verfahren umfaßt folgende Abschnitte:
— Der Vorsitzende befaßt den Anpassungsausschuß;
— der Vertreter der Kommission unterbreitet einen Entwurf der in Aussicht genommenen
Maßnahmen;
— der Anpassungsausschuß nimmt zu dem Entwurf mit qualifizierter Mehrheit Stellung, wobei der
Vorsitzende an der Abstimmung nicht teilnimmt;
— entspricht die Stellungnahme den von der Kommission in Aussicht genommenen Maßnahmen, so
trifft die Kommission diese Maßnahmen;
— entspricht die Stellungnahme des Ausschusses nicht den von der Kommission in Aussicht
genommenen Maßnahmen oder ist keine Stellungnahme ergangen, so hat die Kommission die zu
treffenden Maßnahmen unverzüglich dem Rat vorzuschlagen, der mit qualifizierter
Mehrheit beschließt; hat jedoch der Rat nach Ablauf einer Frist von drei Monaten nach Übermittlung
des Vorschlags keinen Beschluß gefaßt, so werden die vorgeschlagenen Maßnahmen von der
Kommission getroffen.
Sachverhalt
6.
Die Gesellschaft Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm ist auf dem Markt für
parapharmazeutische und kosmetische Mittel tätig. Sie befaßt sich vor allem mit der Herstellung sowie
dem Ankauf und Verkauf von Sonnencremes und -ölen, Eaux de toilette und Parfüms. Jean-Jacques
Goupil ist ihr Président-directeur général.
7.
Das Produkt Bergamol ist ein Sonnenöl, das außer Pflanzenöl und Filtern Bergamottöl enthält. Zu
den Molekülen, aus denen sich Bergamottöl zusammensetzt, gehören „Psoralene“, die auch als
„Furocumarine“ bezeichnet werden. Eines davon ist „Bergapten“, das in der Wissenschaft auch unter
der Bezeichnung 5-Methoxypsoralen (im folgenden: 5-MOP) bekannt ist.
8.
Wird die menschliche Haut der Sonne ausgesetzt, so erfährt sie körperliche Reaktionen, die ihrer
Anpassung an die ultravioletten Strahlen dienen. Zu diesem Zweck sondern als Melanozyten
bezeichnete Zellen eine filtrierende Substanz ab, die nach und nach in die Epidermis steigt, wo sie
eine Verdickung der Hornschicht bewirkt, die von außen als Bräunung wahrgenommen wird. Durch das
stark photodynamisierende 5-MOP lassen sich diese körperlichen Reaktionen verstärken. Als
Bestandteil von Bergasol beschleunigt Bergamottöl daher den Bräunungsprozeß erheblich.
9.
Abgesehen von seiner Verwendung bei der Herstellung von Bergasol ist 5-MOP bei der Behandlung
verschiedener Hautkrankheiten, insbesondere der Psoriasis, eingesetzt worden.
10.
Chemisch reines 5-MOP steht im Verdacht, potentiell krebserzeugend zu sein. Aus diesem Grund
wurden mehrere wissenschaftliche Untersuchungen durchgeführt, um festzustellen, ob es auch als
Bestandteil von Bergamottöl, das in einem Bräunungsmittel verwendet wird, potentiell krebserzeugend
ist.
11.
Die für das Produkt Bergasol günstigsten Untersuchungen wurden von Fitzpatrick, Professor für
Dermatologie an der Harvard Medical School (USA), durchgeführt. Dieser erklärt, daß Bergasol das
wirksamste und sicherste Sonnenöl sei, das jemals entwickelt worden sei, da es die Schutzreaktionen
des Körpers gegen die ultravioletten Strahlen um ein Vielfaches verstärke und das Risiko einer
krebserregenden Wirkung des 5-MOP unbedeutend sei. Das Auftreten von Melanomen sei bei der
Verwendung von Bergasol weniger wahrscheinlich als bei der Verwendung von Sonnenölen ohne
Bergamottöl.
12.
In anderen Untersuchungen ist dagegen eine potentiell krebserregende Wirkung von Bergamottöl
als Bestandteil von Sonnenöl festgestellt worden. Eine davon hat den französischen Ausschuß für
Verbrauchersicherheit dazu veranlaßt, im September 1986 eine ablehnende Stellungnahme zur
Verwendung solcher Produkte abzugeben. Wenig später, im März 1987, ersuchte die deutsche
Regierung die Kommission, im Anpassungsausschuß den Gedanken einer Beschränkung der
Höchstkonzentration von Psoralenen natürlichen Ursprungs in Sonnenölen auf ein Milligramm pro
Kilogramm (im folgenden: mg/kg) zu prüfen. Auf dieses Ersuchen hin bat die Kommission den
wissenschaftlichen Ausschuß um eine Stellungnahme. Der Ausschuß beauftragte sein Mitglied Fielder
mit einer Untersuchung. Dieser gelangte dabei zu dem Ergebnis, daß 5-MOP bei Vorhandensein
ultravioletter Strahlen stark phototoxisch und photomutagen und somit potentiell krebserzeugend sei.
13.
In einer Sitzung des wissenschaftlichen Ausschusses vom 2. Oktober 1990 wurde der Bericht von
Herrn Fielder von einigen Ausschußmitgliedern beanstandet. Gleichwohl empfahl der Ausschuß 1
mg/kg als Höchstkonzentration von 5-MOP in Sonnenölen.
14.
Am 24. September 1991 hielt der wissenschaftliche Ausschuß eine neue Sitzung ab, zu der mehrere
nicht dem Ausschuß angehörende Sachverständige eingeladen waren. Diese Sitzung diente
hauptsächlich dazu, die Ergebnisse eines von den Klägern am 3. und 4. Juni 1991 in Brüssel
veranstalteten Seminars über die Wirkung von Psoralenen zu erörtern. Am Ende dieses Seminars
unterzeichneten mehrere Wissenschaftler ein Dokument, in dem sie erklärten, daß das Risiko einer
photomutagenen und photokarzinogenen Wirkung von 5-MOP insignifikant sei, wenn dieses Molekül
mit Sonnenfiltern kombiniert verwendet werde.
15.
Die zu der Sitzung eingeladenen Sachverständigen verwiesen auf ihre experimentellen
Untersuchungen mit Sonnenölen, die Bergamottöl mit 5-MOP in einer Konzentration zwischen 15 und
50 mg/kg enthielten.
16.
Der Leiter der physiologischen Abteilung und Dekan der Pharmazeutischen Fakultät der Universität
Nantes (Frankreich), Combre, gelangte zu folgendem Ergebnis:
„de manière manifeste, ce sont les [rayons ultraviolets] qui entraînent les lésions, et la présence de
bergaptène à des doses importantes associée à des filtres et des antioxydants n'augmente pas la
production de papillomes; au contraire on a une diminution importante de ces papillomes
[offenkundig sind es die (ultravioletten Strahlen), die die Läsionen hervorrufen, und das
Vorhandensein von erheblichen Mengen von Bergapten zusammen mit Filtern und Antioxidantien
verstärkt nicht die Bildung von Papillomen; es gibt im Gegenteil eine beträchtliche Verringerung dieser
Papillome].“
17.
Dr. Cohen von den Toxicology Advisory Services in Sutton (Vereinigtes Königreich) vertrat folgende
Ansicht:
„in my view there in no reason to believe that especially in skin types I an II sunscreens without 5 MOP
are any safer than those with 5 MOP [meiner Auffassung nach besteht kein Grund für die Annahme,
daß insbesondere für die Hauttypen I und II Sonnenschutzmittel ohne 5-MOP sicherer sind als solche
mit 5-MOP].“
18.
Prof. Fitzpatrick äußerte sich folgendermaßen:
„... I would say ... that it is a safe and, I think, an effective way of converting the high risk skin cancer
population of skin types I and II so that they are more resistant to the development of suninduced
skin cancers like phototypes III and IV and therefore giving an equality to those individuals in
developing new defenses ... [... meines Erachtens ... ist es eine sichere und, wie ich meine, wirksame
Art, die in hohem Maß hautkrebsgefährdete Bevölkerung des Hauttyps I und II so einzustellen, daß sie
wie die Phototypen III und IV widerstandsfähiger gegen die Entwicklung von sonnenbedingtem
Hautkrebs sind, wodurch diese Personen bei der Entwicklung neuer Schutzmechanismen die gleichen
Chancen erhalten ...].“
19.
In einer weiteren Sitzung vom 4. November 1991 bestätigte der wissenschaftliche Ausschuß seine
Stellungnahme, nach der die Höchstkonzentration von 5-MOP in Sonnenölen auf 1 mg/kg zu
beschränken ist.
20.
Der Anpassungsausschuß trat erstmals am 17. Dezember 1991 zum Thema der Psoralene als
Bestandteile kosmetischer Mittel und insbesondere von Sonnenölen zusammen. Dabei gelang es ihm
nicht, Ergebnisse zu erzielen. Er beschloß daher, am 1. Juni 1992 eine weitere Sitzung abzuhalten. Im
Hinblick auf diese weitere Sitzung ersuchte die Kommission den Anpassungsausschuß, zu zwei
alternativen Vorschlägen Stellung zu nehmen, nämlich zu dem einer Beschränkung der Konzentration
von Psoralenen in Sonnenschutzmitteln auf 60 mg/kg und dem einer Beschränkung auf 1 mg/kg. In der
Sitzung vom 1. Juni 1992 sprach sich die eineHälfte der Mitglieder des Ausschusses für den ersten
Vorschlag aus, die andere Hälfte für den zweiten.
21.
Am 2. Juni 1992 gab der wissenschaftliche Ausschuß eine „zusätzliche Stellungnahme“ ab, in der er
seine Stellungnahme vom 4. November 1991 bestätigte.
22.
Die Diskussion über Bergamottöl als Bestandteil von Sonnenschutzmitteln wurde 1993 fortgesetzt.
Im Laufe dieses Jahres legte Dr. Autier, ein mit einer Untersuchung für Rechnung des belgischen
Werkes zur Krebsbekämpfung beauftragter Arzt, einen Bericht vor, nach dem die Verwendung
bergamotthaltiger Sonnenschutzmittel einen Risikofaktor für die Entstehung bösartiger
Hautmelanome darstellt. Diese Schlußfolgerung wurde in der Folge vom Leiter des
Instituts für medizinische Forschung (Belgien), Sancho-Garnier, und vom Obersten Rat des
Gesundheitswesens (Frankreich) in Frage gestellt, dem zufolge „[les] produits de la gamme Bergasol
sont acceptables sur le plan de la santé publique, dans leur formulation actuelle, du fait de
l'association d'essences naturelles contenant des psoralènes à des filtres solaires et à des excipients
adaptés [(die) Produkte der Bergasol-Reihe unter dem Gesichtspunkt der Volksgesundheit ... in ihrer
gegenwärtigen Formulierung wegen der Verbindung natürlicher psoralenhaltiger Öle mit Sonnenfiltern
und angepaßten Lösungsmitteln vertretbar (sind)]“.
23.
Am 24. Juni 1994 bestätigte der wissenschaftliche Ausschuß erneut seine Stellungnahme.
24.
Am 28. April 1995 empfahl der Anpassungsausschuß, die Höchstkonzentration von Psoralenen in
Sonnenschutzmitteln auf 1 mg/kg zu beschränken. Bis auf die französische Delegation und die
abwesende finnische Delegation stimmten alle Delegationen im Ausschuß für diese Stellungnahme.
25.
Am 10. Juli 1995 erließ die Kommission die Achtzehnte Richtlinie 95/34/EG zur Anpassung der
Anhänge II, III, VI und VII der Richtlinie 76/768 an den technischen Fortschritt (ABl. L 167, S. 19; im
folgenden: Anpassungsrichtlinie). Diese Richtlinie verpflichtete die Mitgliedstaaten u. a., die
erforderlichen Maßnahmen zu treffen, damit ab 1. Juli 1996 weder die in der Gemeinschaft
niedergelassenen Hersteller noch Importeure Sonnencremes und Bräunungsmittel mit einem
Psoralengehalt von 1 mg/kg oder mehr in den Verkehr bringen und solche Erzeugnisse ab 1. Juli 1997
nicht mehr verkauft oder an den Endverbraucher abgegeben werden können.
26.
In dem Verwaltungsverfahren, das zum Erlaß der Anpassungsrichtlinie geführt hat, äußerten sich
die Kläger regelmäßig aus eigener Initiative, indem sie der Kommission und den Mitgliedern des
wissenschaftlichen Ausschusses Schreiben und Unterlagen mit wissenschaftlichen Daten und
Bewertungen in bezug auf Bergasol zukommen ließen. Außerdem wurde der Kläger Goupil am 5.
November 1990 in einer Sitzung der Arbeitsgruppe „Kosmetische Mittel“ angehört. Diese
Arbeitsgruppe trat zwischen 1990 und 1995 wiederholt zum Thema Bergasol zusammen, einige Male
auf der Grundlage der schriftlichen oder mündlichen Äußerungen der klagenden Gesellschaft. In einer
Sitzung vom 16. Februar 1995 unterstützte die Arbeitsgruppe bis auf den französischen Vertreter
einstimmig den Vorschlag, die Psoralenkonzentration in Sonnenschutzmitteln auf 1 mg/kg zu
beschränken.
27.
Mit Urteil des Tribunal de commerce Créteil vom 6. Juli 1995 wurde über die klagende Gesellschaft
ein gerichtliches Sanierungsverfahren eröffnet. Am 10. Oktober 1995 wurde die gerichtliche
Liquidation der Gesellschaft angeordnet.
Verfahren und Anträge der Parteien
28.
Die Kläger haben mit Klageschrift, die am 4. Dezember 1996 bei der Kanzlei des Gerichts
eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.
29.
Das Gericht hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu
eröffnen. Im Rahmen von prozeßleitenden Maßnahmen sind die Parteien aufgefordert worden, vor der
Sitzung schriftlich bestimmte Fragen zu beantworten und bestimmte Unterlagen vorzulegen.
30.
Die Parteien haben in der öffentlichen Sitzung des Gerichts vom 14. Mai 1998 mündlich verhandelt
und mündliche Fragen des Gerichts beantwortet.
31.
Die Kläger beantragen,
— die Kommission zu verurteilen, Schadensersatz in Höhe von 152 867 090 FF an die Gesellschaft
Laboratoires pharmaceutiques Bergaderm und in Höhe von 161 309 995,33 FF an Jean-Jacques Goupil
zu zahlen;
— der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
32.
Die Beklagte beantragt,
— die Klage abzuweisen;
— den Klägern die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Zur Begründetheit
Wesen der Anpassungsrichtlinie
33.
Die Kläger sind zwar der Ansicht, daß das Verhalten der Kommission als „hinreichend qualifizierter
Verstoß“ gegen das Gemeinschaftsrecht im Sinne der Rechtsprechung der Gerichtshofes zur
außervertraglichen Haftung für Rechtsetzungsakte betrachtet werden könne, machen jedoch vorab
geltend, daß die Anpassungsrichtlinie als Verwaltungsakt und nicht als Rechtsetzungsakt anzusehen
sei, da sie sich nur mit der Verwendung von Psoralenen in Sonnenschutzmitteln befasse und somit
ausschließlich das Produkt Bergasol betreffe. Sie führen insoweit die Rechtsprechung des
Gerichtshofes an, wonach Rechtsetzungsakte eine Gruppe von Personen betreffen müßten (Urteil des
Gerichtshofes vom 6. Juni 1990 in der Rechtssache C-119/88, AERPO u. a./Kommission, Slg. 1990, I-
2189, Randnr. 17). Ein Verstoß der Kommission gegen das Gemeinschaftsrecht bei der Vorbereitung
oder beim Erlaß der Anpassungsrichtlinie begründe einen Fehler, der im Rahmen der vorliegenden
Klage geahndet werden könne.
34.
Nach Auffassung der Beklagten hat die Anpassungsrichtlinie normative und allgemeine Geltung, so
daß ein hinreichend qualifizierter Verstoß der Kommission gegen das Gemeinschaftsrecht
nachgewiesen werden müsse, um die Haftung der Gemeinschaft auszulösen.
Erste Rüge: Verfahrensfehler
35.
Die Kläger führen aus, die Kommission verfüge in dem mit der Kosmetikrichtlinie geregelten Bereich
nicht über ihr übliches weites Ermessen, da sie Sachverständige anhören müsse und selbst nur nach
befürwortender Stellungnahme des Anpassungsausschusses Anpassungsmaßnahmen erlassen
könne. Das gehe insbesondere aus den Verfahrensvorschriften des Artikels 10 der Kosmetikrichtlinie
hervor.
36.
Im vorliegenden Fall habe die Kommission gegen diese Vorschriften verstoßen, da sie sich nach der
ablehnenden Stellungnahme des Anpassungsausschusses vom 1. Juni 1992 zu ihrem Vorschlag einer
Beschränkung der Höchstkonzentration von Psoralenen in Sonnenschutzmitteln nicht an den Rat
gewandt habe, sondern dem Anpassungsausschuß den gleichen Vorschlag einige Jahre später erneut
unterbreitet habe. Dadurch habe sie zugleich gegen den Verfahrensgrundsatz Ne bis in idem
verstoßen.
37.
Außerdem habe sie die Verteidigungsrechte der Kläger verletzt. Die wissenschaftlichen
Informationen, die diese den Mitgliedern des wissenschaftlichen Ausschusses vorgelegt hätten, seien
von der Kommission nicht den Mitgliedern des Anpassungsausschusses übermittelt worden. Aufgrund
dieses Verstoßes gegen den Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens habe der
Anpassungssausschuß nicht objektiv Stellung nehmen können.
38.
Die Beklagte weist darauf hin, daß die Anpassungsrichtlinie nach befürwortender Stellungnahme
des wissenschaftlichen Ausschusses und des Anpassungsausschusses ergangen sei. In seiner
Sitzung vom 1. Juni 1992 habe der Anpassungsausschuß keine Stellungnahme abgegeben.
39.
Das Verfahren des Erlasses von Rechtsvorschriften müsse nicht unbedingt kontradiktorischen
Charakter haben. Jedenfalls seien die Kläger von der Arbeitsgruppe angehört worden, und die
Mitglieder des wissenschaftlichen Ausschusses und des Anpassungsausschusses hätten die von den
Klägern erteilten Informationen erhalten.
Zweite Rüge: offensichtlicher Beurteilungsfehler und Verstoß gegen den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit
40.
Die Kläger machen geltend, die Kommission habe den offenkundigen Unterschied zwischen 5-MOP
als chemisch reiner Substanz und 5-MOP als Bestandteil eines
Sonnenschutzmittels nicht berücksichtigen wollen. Folglich sei sie automatisch zu
unverhältnismäßigen Ergebnissen bezüglich des Bergasols gelangt und habe eine Maßnahme
getroffen, ohne den wissenschaftlichen Beweis dafür erbracht oder erhalten zu haben, daß sie für den
Schutz der Gesundheit der Verbraucher erforderlich sei. Sie habe also im Grunde genommen den
Klägern die Beweislast für die Unschädlichkeit von 5-MOP und damit des Bergasols auferlegt, um eine
Maßnahme treffen zu können, ohne sie wissenschaftlich zu begründen.
41.
Die übliche Nahrung führe dem Organismus an einem einzigen Tag ohne weiteres bis zur
zehnfachen Menge des 5-MOP zu, das an einem Tag durch Bergasol zugeführt werden könne.
Zahlreiche Nahrungsmittel wie z. B. Pampelmusen, grüne Zitronen, Bitterorangen, Feigen, Fenchel,
Sellerie und Petersilie enthielten beträchtliche Konzentrationen von 5-MOP. Dies zeige, daß 5-MOP, das
in chemisch reinem Zustand potentiell gefährlich sei, als Bestandteil natürlicher Öle die Gesundheit
nicht schädige. Die Kläger zitieren in diesem Zusammenhang die ursprüngliche Fassung des Anhangs
II der Kosmetikrichtlinie, die durch das Verbot der Verwendung von Furocumarinen, z. B. Trioxysalenum
und 8-Methaxypsoralen, ausgenommen normale Gehalte in natürlichen ätherischen Ölen, genau
zwischen Psoralenen in chemisch reinem Zustand und Psoralenen als Bestandteilen natürlicher Öle
unterschieden habe.
42.
Die Kläger kommen zu dem Ergebnis, daß die Beschränkung der Konzentration von 5-MOP in
Sonnenschutzmitteln auf 1 mg/kg nicht in angemessenem Verhältnis zu dem von der Kommission
angeblich verfolgten Ziel des Schutzes der Gesundheit der Verbraucher stehe.
43.
Die Beklagte weist darauf hin, daß wesentliches Ziel der Kosmetikrichtlinie der Schutz der
Volksgesundheit sei. Der Erlaß der Richtlinie sei im Hinblick auf dieses Ziel verhältnismäßig,
berücksichtige man erstens die beunruhigenden Untersuchungen über den photomutagenen und
photokarzinogenen Charakter der Psoralene, insbesondere als Bestandteile von Sonnenschutzmitteln
und kombiniert mit Schutzfiltern, und zweitens die ablehnenden Stellungnahmen des
wissenschaftlichen Ausschusses und des Anpassungsausschusses zu bergamottölhaltigen
Sonnenschutzmitteln. Unter diesen Umständen hätten die Risiken für den Verbraucher eindeutig nicht
ausgeschlossen werden können. Die Beschränkung der Konzentration von 5-MOP auf 1 mg/kg sei
daher eine angemessene Maßnahme gewesen.
44.
Außerdem könne 5-MOP als Bestandteil von Sonnenschutzmitteln nicht mit 5-MOP als Bestandteil
von Obst und Gemüse verglichen werden. Im erstgenannten Fall würden die Wirkungen von 5-MOP
dadurch verstärkt, daß der Verbraucher der Sonne ausgesetzt sei, was beim Verbrauch von 5-MOP-
haltigem Obst und Gemüse nicht der Fall sei.
Dritte Rüge: Ermessensmißbrauch
45.
Nach Auffassung der Kläger hat die Kommission nur den Konkurrenten der klagenden Gesellschaft
dabei geholfen, diese vom Markt zu verdrängen. Bereits als sie dem Ersuchen der deutschen
Regierung vom 27. März 1987 entsprochen habe, habe die Kommission wissentlich oder zumindest
aufgrund unentschuldbarer Blindheit den deutschen Konkurrenten in die Hände gearbeitet.
46.
Die Kommission habe somit einen Ermessensmißbrauch begangen, als sie eine Maßnahme erlassen
habe, ohne einen Beweis für ihre Notwendigkeit erhalten zu haben.
47.
Die Beklagte bestreitet, daß sie im Interesse der Konkurrenten der klagenden Gesellschaft
gehandelt habe. Das einzige Ziel, das sie verfolgt habe, sei das der Erhaltung der Volksgesundheit
gewesen.
Voraussetzungen für eine Haftung der Gemeinschaft
48.
Die Haftung der Gemeinschaft aufgrund von Artikel 215 Absatz 2 des Vertrages und der
allgemeinen Rechtsgrundsätze, auf die in dieser Bestimmung verwiesen wird, ist an das
Zusammentreffen mehrerer Bedingungen geknüpft; sie setzt die Rechtswidrigkeit des dem Organ
vorgeworfenen Verhaltens, das Vorliegen eines Schadens und das Bestehen eines
Kausalzusammenhangs zwischen dem Verhalten und dem geltend gemachten Schaden voraus (Urteile
des Gerichtshofes vom 14. Januar 1993 in der Rechtssache C-257/90, Italsolar/Kommission, Slg. 1993,
I-9, Randnr. 33, und des Gerichts vom 16. Oktober 1996 in der Rechtssache T-336/94,
Efisol/Kommission, Slg. 1996, II-1343, Randnr. 30). Auf dem Gebiet der Haftung für normative
Handlungen muß das der Gemeinschaft vorgeworfene Verhalten in der Verletzung einer
höherrangigen, den einzelnen schützenden Rechtsnorm bestehen (Urteil des Gerichts vom 9.
Dezember 1997 in den Rechtssachen T-195/94 und T-202/94, Quiller und Heusmann/Rat und
Kommission, Slg. 1997, II-2247, Randnr. 49).
49.
Die vorliegende Klage ist auf Ersatz eines Schadens gerichtet, der im Zusammenhang mit dem
Verhalten der Kommission bei der Vorbereitung und beim Erlaß einer Richtlinie zur Anpassung der
Kosmetikrichtlinie stehen soll.
50.
Die Klage betrifft offenkundig Handlungen normativen Charakters. Denn die Richtlinie ist eine
Gemeinschaftshandlung mit allgemeiner Geltung, und eine solche Handlung kann ihren normativen
Charakter nicht dadurch verlieren, daß sich die Rechtssubjekte, für die sie gilt, der Zahl oder sogar
der Identität nach bestimmen lassen (Beschluß des Gerichtshofes vom 23. November 1995 in der
Rechtssache C-10/95 P, Asocarne/Rat, Slg. 1995, I-4149, Randnr. 30). Die Anpassungsrichtlinie betrifft
allgemein und abstrakt alle Unternehmer der Mitgliedstaaten, die bei
Ablauf der Fristen für ihre Umsetzung in die innerstaatliche Rechtsordnung in dem betreffenden
Sektor tätig sind.
51.
Daher ist zu prüfen, ob die Beklagte gegen eine höherrangige, den einzelnen schützende
Rechtsnorm verstoßen hat.
Zur ersten Rüge: Verfahrensfehler
52.
Entgegen dem Vorbringen der Kläger hat der Anpassungsausschuß in seiner Sitzung vom 1. Juni
1992 keine ablehnende Stellungnahme zu dem Vorschlag der Kommission abgegeben, die
Höchstkonzentration von Psoralenen in Sonnenschutzmitteln zu beschränken. Aus dem Protokoll
dieser Sitzung geht insbesondere hervor, daß sich die Delegationen der Mitgliedstaaten zum Teil für
den Vorschlag einer Beschränkung der Höchstkonzentration von 5-MOP auf 1 mg/kg und zum Teil für
den alternativen Vorschlag einer solchen Beschränkung auf 60 mg/kg ausgesprochen haben. Aus
dem Protokoll geht außerdem hervor, daß die Kommission unter diesen Umständen beschlossen hat,
ihren Vorschlag über zu treffende Maßnahmen zurückzuziehen.
53.
Eine solche Situation fällt weder unter Artikel 10 Absatz 3 Buchstabe a der Kosmetikrichtlinie,
wonach „[d]ie Kommission ... die in Aussicht genommenen Maßnahmen [trifft], wenn sie der
Stellungnahme des Ausschusses entsprechen“, noch unter Artikel 10 Absatz 3 Buchstabe b der
Richtlinie, wonach dann, wenn „die in Aussicht genommenen Maßnahmen nicht der Stellungnahme
des Ausschusses [entsprechen] oder ... keine Stellungnahme ergangen [ist], ... die Kommission dem
Rat unverzüglich die zu treffenden Maßnahmen vor[schlägt]“.
54.
Im vorliegenden Fall gab es nämlich keine „in Aussicht genommenen Maßnahmen“ mehr, da die
Kommission ihren Vorschlag über zu treffende Maßnahmen bereits in der Sitzung des
Anpassungsausschusses zurückgezogen hat.
55.
Diese Initiative kann vorliegend nicht beanstandet werden, da die Kommission in Angelegenheiten,
die die Volksgesundheit betreffen und die ebenso heikel wie umstritten sind, über einen
ausreichenden Ermessensspielraum und eine ausreichende Frist verfügen muß, um die für ihre
Entscheidung maßgebenden wissenschaftlichen Fragen einer neuen Prüfung unterziehen zu können
(vgl. hierzu Urteil des Gerichts vom 17. Februar 1998 in der Rechtssache T-105/96,
Pharos/Kommission, Slg. 1998, II-285, Randnrn. 65 und 68).
56.
Folglich ist festzustellen, daß die Kommission nicht gegen Artikel 10 der Kosmetikrichtlinie verstoßen
hat, ohne daß darüber zu entscheiden wäre, ob diese Vorschrift höherrrangige, den einzelnen
schützende Rechtsnormen enthält.
57.
Die Kläger machen ferner einen Verstoß gegen den Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens
geltend.
58.
Der Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens ist ein fundamentaler Grundsatz des
Gemeinschaftsrechts, der in allen Verwaltungsverfahren anwendbar ist, die gegen eine bestimmte
Person eröffnet werden und zu einer diese Person beschwerenden Maßnahme führen können (vgl.
Urteil des Gerichts vom 6. Dezember 1994 in der Rechtssache T-450/93, Lisrestal u. a./Kommission,
Slg. 1994, II-1177, Randnr. 42); er gilt aber nicht in Gesetzgebungsverfahren (Urteil des Gerichts vom
11. Dezember 1996 in der Rechtssache T-521/93, Atlanta u. a./EG, Slg. 1996, II-1707, Randnr. 70).
59.
Ausnahmsweise sind aufgrund ausdrücklicher Bestimmungen (vgl. z. B. die Verordnung [EG] Nr.
384/96 des Rates vom 22. Dezember 1995 über den Schutz gegen gedumpte Einfuhren aus nicht zur
Europäischen Gemeinschaft gehörenden Ländern, ABl. 1996, L 56, S. 1) bestimmte
Verteidigungsrechte beim Erlaß eines Rechtsetzungsaktes zu wahren. Die Kosmetikrichtlinie enthält
jedoch keine solchen Bestimmungen.
60.
Auf jeden Fall ergibt sich aus dem Sachverhalt, daß die Kläger ihren Standpunkt den Mitgliedern
des wissenschaftlichen Ausschusses und der Kommission ausführlich dargelegt haben und daß sie ihn
auch vor der Ad-hoc-Sachverständigengruppe mündlich vortragen konnten (vgl. oben, Randnr. 26).
61.
Nach alledem ist die erste Rüge zurückzuweisen.
Zur zweiten Rüge: offensichtlicher Beurteilungsfehler und Verstoß gegen den Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit
62.
Entgegen dem Vorbringen der Kläger hat die Kommission die möglichen Wirkungen von 5-MOP in
Verbindung mit den traditionelleren Bestandteilen von Sonnenschutzmitteln, darunter insbesondere
den Sonnenfiltern, bewertet. Das geht z. B. aus der ersten Begründungserwägung der
Anpassungsrichtlinie hervor, die folgendermaßen lautet:
„Furocumarine sind nachweislich photomutagen und photokarzinogen. Die vorliegenden
wissenschaftlichen, technischen und epidemiologischen Untersuchungen und Daten haben es dem
wissenschaftlichen Ausschuß für Kosmetologie nicht ermöglicht, den Schluß zu ziehen, daß die
Kombination von Schutzfiltern mit Furocumarinen die Unschädlichkeit von Sonnencremes und
Bräunungsmitteln gewährleistet, die Furocumarine oberhalb einer Mindestkonzentration enthalten ...“
63.
Im übrigen geht aus den Akten nichts hervor, woraus zu schließen wäre, daß die Kommission die
wissenschaftliche Frage, die sich stellte, nämlich wie das Ausmaß des Risikos einzuschätzen war, das
mit der Verwendung eines zum Teil aus Bergamottöl bestehenden Sonnenöls verbunden ist, falsch
verstanden hätte.
64.
Der Schutz der Volksgesundheit ist einer der Zwecke der Kosmetikrichtlinie, und die Kommission ist
nicht in der Lage, die wissenschaftlichen Beurteilungen, die diesem Zweck dienen sollen, selbst
vorzunehmen (Urteil des Gerichtshofes vom 25. Januar 1994 in der Rechtssache C-212/91,
Angelopharm, Slg. 1994, I-171, Randnrn. 32 und 38). Aufgabe des wissenschaftlichen Ausschusses ist
es gerade, die Gemeinschaftsbehörden in wissenschaftlichen und technischen Fragen zu
unterstützen, um es ihnen zu ermöglichen, in voller Sachkenntnis die notwendigen
Anpassungsmaßnahmen zu beschließen (vorerwähntes Urteil, Randnr. 34).
65.
Unter Berücksichtigung dieser Umstände kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, daß sie
im vorliegenden Fall den wissenschaftlichen Ausschuß angerufen hat und seiner auf der Grundlage
einer Vielzahl von Sitzungen, Prüfungen und Sachverständigenuntersuchungen formulierten
Stellungnahme gefolgt ist.
66.
Im übrigen können die Organe, wenn Unsicherheiten bezüglich der Existenz oder des Umfangs von
Risiken für die Gesundheit der Verbraucher bestehen, Schutzmaßnahmen treffen, ohne abwarten zu
müssen, bis das tatsächliche Vorliegen und die Schwere dieser Risiken in vollem Umfang dargelegt
sind (vgl. Urteil des Gerichtshofes vom 5. Mai 1998 in der Rechtssache C-157/96, National Farmers'
Union u. a., Slg. 1998, I-0000, Randnr. 63).
67.
Angesichts dieser Umstände können das Verhalten der Kommission und die von ihr getroffene
Maßnahme nicht als mit einem offensichtlichen Beurteilungsfehler behaftet oder als
unverhältnismäßig angesehen werden.
68.
Die zweite Rüge ist daher ebenfalls zurückzuweisen.
Zur dritten Rüge: Ermessensmißbrauch
69.
Nach ständiger Rechtsprechung ist ein Rechtsakt eines Gemeinschaftsorgans
ermessensmißbräuchlich, wenn er ausschließlich oder zumindest überwiegend zu anderen als den
angegebenen Zwecken erlassen worden ist (Urteil des Gerichtshofes vom 25. Juni 1997 in der
Rechtssache C-285/94, Italien/Kommission, Slg. 1997, I-3519, Randnr. 52). Ein Ermessensmißbrauch
kann jedoch nur aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien festgestellt werden
(Urteil des Gerichts vom 24. April 1996 in den Rechtssachen T-551/93, T-231/94, T-232/94, T-233/94
und T-234/94, Industrias Pesqueras Campos u. a./Kommission, Slg. 1996, II-247, Randnr. 168).
70.
Im vorliegenden Fall haben die Kläger keine solchen Indizien für ihren Klagegrund vorgetragen.
Insbesondere haben sie nicht dargetan, daß die Kommission während des fraglichen
Rechtsetzungsverfahrens einen anderen Zweck als den der Erhaltung der Volksgesundheit verfolgen
wollte.
71.
Auch die dritte Rüge kann daher nicht durchgreifen.
72.
Nach alledem ist die Klage abzuweisen, ohne daß zu prüfen wäre, ob die Kläger das Vorliegen eines
Schadens und das Bestehen eines Kausalzusammenhangs zwischen dem der Kommission
vorgeworfenen Verhalten und diesem Schaden nachgewiesen haben.
Kosten
73.
Gemäß Artikel 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der
Kosten zu verurteilen. Da die Kläger mit ihrem Vorbringen unterlegen sind, sind ihnen entsprechend
den Anträgen der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen
hat
DAS GERICHT (Dritte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.
Tiili
Briët
Potocki
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 16. Juli 1998.
Der Kanzler
Die Präsidentin
H. Jung
V. Tiili
Verfahrenssprache: Französisch.