Urteil des BVerwG, Az. 2 B 58.12

BVerwG: rechtliches gehör, disziplinarverfahren, vorläufige dienstenthebung, öffentliches dienstrecht, bahn, beurlaubung, befangenheit, zugehörigkeit, aktiengesellschaft, beeinflussung
BVerwG 2 B 58.12
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 2 B 58.12
VG Karlsruhe - 04.08.2011 - AZ: VG DB 10 K 2353/10
VGH Baden-Württemberg - 19.04.2012 - AZ: VGH DB 13 S 2527/11
In der Verwaltungsstreitsache hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 11. Februar 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Domgörgen
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. von der Weiden
und Dr. Hartung
beschlossen:
Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 19. April 2012 wird
aufgehoben.
Der Rechtsstreit wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Gründe
1 Die Beschwerde des Beklagten hat mit der Maßgabe Erfolg, dass der Rechtsstreit gemäß §
133 Abs. 6 VwGO, § 69 BDG zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den
Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen ist. Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 3
VwGO liegen vor, weil das Berufungsurteil auf der vom Beklagten der Sache nach geltend
gemachten Verletzung seines Rechts auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG) beruhen kann.
2 1. Der Beklagte steht als Bundesbahnamtsrat (BesGr A12 BBesO) im Dienst der
Bundesrepublik Deutschland. Seit Ende des Jahres 2000 war der Beklagte nach § 13 SUrlV für
eine Tätigkeit bei einem Konzernunternehmen der Deutschen Bahn AG beurlaubt. Mit Auflösung
des Arbeitsvertrages mit der ... GmbH mit Ablauf des 31. Juli 2008 endete auch die Beurlaubung.
Mit Verfügung vom 11. September 2008 enthob der Kläger den Beklagten vorläufig des
Dienstes. Gegenstand der gegen den Beklagten erhobenen Disziplinarklage ist der Vorwurf, in
den Jahren 1995 bis 1999 in Bezug auf sein Amt von einem Bauunternehmer Geschenke und
geldwerte Vorteile - ein Motorrad im Wert von 24 800 DM, zwei Kurse „Motorrad -
Perfektionstraining“ im Wert von 1 395 DM und 1 455 DM sowie mehrere Essenseinladungen im
Wert von 1 253 DM - angenommen zu haben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage
abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die Entfernung aus dem
Dienst sei nicht angebracht. Die erforderliche Maßnahme der Zurückstufung könne wegen
Verfolgungsverjährung nicht mehr verhängt werden. Auf die Berufung des Klägers hat der
Verwaltungsgerichtshof das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und den Beklagten aus
dem Beamtenverhältnis entfernt. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt:
3 Die Zuwendungen von nahezu 30 000 DM beruhten maßgeblich auf der dienstlichen Stellung
und der Tätigkeit des Beklagten. Dem Geber sei es im Rahmen seiner vielfältigen
Geschäftskontakte mit der Deutsche Bahn AG im Zusammenhang mit einem Bauprojekt darum
gegangen, sich auch den Beklagten gewogen zu machen. Das Dienstvergehen wiege so
schwer, dass der Beklagte das Vertrauen seines Dienstherrn und der Allgemeinheit endgültig
verloren habe. Milderungsgründe, die ein Absehen von der Höchstmaßnahme rechtfertigen
könnten, lägen nicht vor.
4 2. Soweit die Beschwerde geltend macht, das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs sei
verfahrensfehlerhaft zustande gekommen, weil bei der Entscheidung Richter mitgewirkt hätten,
die bei dem Kläger beschäftigt und deshalb von der Ausübung des Richteramts nach § 48 BDG
kraft Gesetzes ausgeschlossen gewesen seien, ist sie unbegründet.
5 Gemäß § 48 Abs. 1 Nr. 4 BDG ist ein Beamtenbeisitzer von der Ausübung des Richteramts
kraft Gesetzes ausgeschlossen, wenn er in dem Disziplinarverfahren gegen den Beamten tätig
war oder als Zeuge gehört wurde oder als Sachverständiger ein Gutachten erstattet hat. Nach §
48 Abs. 1 Nr. 6 BDG ist ein Beamtenbeisitzer auch ausgeschlossen, wenn er Dienstvorgesetzter
des Beamten ist oder war oder bei einem Dienstvorgesetzten des Beamten mit der Bearbeitung
von Personalangelegenheiten des Beamten befasst ist. Die beiden Beamtenbeisitzer, die am
Berufungsurteil mitgewirkt haben, waren nicht nach diesen Vorschriften ausgeschlossen.
6 Für eine Beteiligung der beiden Beisitzer an dem gegen den Beklagten geführten
Disziplinarverfahren im Sinne von § 48 Abs. 1 Nr. 4 BDG bestehen keine Anhaltspunkte.
7 Auch die Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Nr. 6 BDG sind nicht erfüllt. Gemäß § 7 Abs. 1 des
Gesetzes zur Zusammenführung und Neugliederung der Bundeseisenbahnen vom 27.
Dezember 1993 (BGBl I S. 2378) stehen Beamte des Bundeseisenbahnvermögens im Dienst
des Bundes und sind Bundesbeamte. Dienstvorgesetzter ist, wer für beamtenrechtliche
Entscheidungen über die persönlichen Angelegenheiten der ihm nachgeordneten Beamtinnen
und Beamten zuständig ist (§ 3 Abs. 2 BBG). Aus den Erklärungen der Beteiligten im
Beschwerdeverfahren ist zu entnehmen, dass keiner der beiden Beamtenbeisitzer jemals
Dienstvorgesetzter des Beklagten noch zum Zeitpunkt der Berufungsverhandlung mit der
Bearbeitung seiner Personalangelegenheiten befasst war.
8 Ein Beamtenbeisitzer ist gemäß § 48 Abs. 2 BDG auch ausgeschlossen, wenn er der
Dienststelle des Beamten angehört. Auch dieser Ausschlusstatbestand war zum Zeitpunkt der
Berufungsverhandlung hinsichtlich der beiden Beamtenbeisitzer nicht erfüllt.
9 Der Begriff der Dienststelle im Sinne von § 48 Abs. 2 BDG, der § 51 Satz 2 BDO übernommen
hat, ist nach dem Zweck der Regelung auszulegen. Die Vorschrift soll verhindern, dass das
gerichtliche Disziplinarverfahren durch persönliche Beziehungen beeinflusst wird, die sich aus
einem nahen dienstlichen und kollegialen Verhältnis ergeben und auf die Sachentscheidung
auswirken können. Zugleich wird damit auch der bloße Anschein des Verdachts der
Parteilichkeit vermieden. Danach ist Dienststelle nicht jede in zulässiger Weise organisatorisch
abgegrenzte Verwaltungseinheit mit einem örtlich und sachlich bestimmten Aufgabengebiet.
Vielmehr ist der Begriff so eng wie möglich zu verstehen, d.h. auf die kleinste organisatorisch
abgrenzbare Verwaltungseinheit zu beschränken. Denn Möglichkeiten der Beeinflussung durch
dienstliche oder kollegiale Beziehungen, die durch § 48 Abs. 2 BDG ausgeschlossen werden
sollen, sind nur dort zu besorgen, wo eine gewisse räumliche oder durch den Aufgabenbereich
bedingte sachliche Nähe besteht (Beschluss vom 13. März 1972 - BVerwG 1 DB 1.72 -
BVerwGE 43, 323 <330> zu § 51 Satz 2 BDO; Gansen, Disziplinarrecht in Bund und Ländern, §
48 BDG Rn. 13). Das Merkmal „angehört“ setzt voraus, dass der betroffene Beamte und der
Beamtenbeisitzer bei derselben Dienststelle ein Amt inne haben (Urteil vom 23. November 1977
- BVerwG 1 D 104.76 - BVerwGE 53, 344 f.). Daran fehlt es hier, weil der Beklagte im Zeitraum
vom Beginn seiner Beurlaubung für seine Tätigkeit bei der ... GmbH im Oktober 2000 bis zur
Berufungsverhandlung nicht bei der Dienststelle Süd des Klägers, der Dienststelle der beiden
Beamtenbeisitzer, verwendet wurde.
10 § 12 Abs. 2 des Gesetzes über die Gründung einer Deutsche Bahn Aktiengesellschaft vom
27. Dezember 1993 (BGBl I S. 2378, 2386) bestimmt, dass Beamte des
Bundeseisenbahnvermögens, die nicht aus dem Beamtenverhältnis ausscheiden oder nicht
beurlaubt werden, ab dem Zeitpunkt der Eintragung der Deutsche Bahn Aktiengesellschaft in
das Handelsregister dieser Gesellschaft zugewiesen sind, soweit sie nicht auf Grund einer
Entscheidung im Einzelfall beim Bundeseisenbahnvermögen oder anderweitig verwendet
werden. Der Beklagte ist nicht in diesem Sinne beim Kläger oder anderweitig verwendet worden.
Hieraus folgt, dass er mit dem Widerruf seiner Beurlaubung für die Tätigkeit bei der ... GmbH zum
1. August 2008 gesetzlich wieder der Deutsche Bahn AG zugewiesen war. Ein Konflikt, den § 48
Abs. 2 BDG ausschließen soll, konnte im Hinblick auf die Tätigkeit der beiden Beisitzer bei der
Dienststelle Süd des Klägers nicht entstehen, weil „Dienststelle“ des Beklagten die
Untergliederung des privatwirtschaftlichen Unternehmens war. Denn ausgehend vom Zweck des
§ 48 Abs. 2 BDG, Möglichkeiten der Beeinflussung durch dienstliche oder kollegiale
Beziehungen auszuschließen, kommt es bei Beamten, die einem Privatunternehmen gesetzlich
zugewiesen sind, hinsichtlich des Ausschlusstatbestandes auf das Unternehmen und dessen
Untergliederungen oder Arbeitsbereiche an (Weiß, in: Gesamtkommentar öffentliches
Dienstrecht, Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, § 48 Rn. 36).
11 Auch die vorläufige Dienstenthebung des Beklagten durch die Verfügung vom 11. September
2008 führte nicht dazu, dass die für den Ausschluss der beiden Beamtenbeisitzer maßgebliche
Dienststelle Süd des Klägers - erstmals nach der Beurlaubung des Beklagten für eine Tätigkeit
bei der Deutsche Bahn AG - auch Dienststelle des Beklagten im Sinne von § 48 Abs. 2 BDG
wurde. Die Dienstenthebung nach § 38 BDG hat zur Folge, dass die aktive Dienstleistungspflicht
des Beamten ruht. Der Zweck der Dienstenthebung besteht gerade darin, dem Beamten die
weitere Erfüllung seiner Dienstgeschäfte zu untersagen (Urteil vom 24. April 1980 - BVerwG 2 C
26.77 - BVerwGE 60, 118 <121> = Buchholz 235 § 9 BBesG Nr. 2 und Beschluss vom 15.
Februar 2010 - BVerwG 2 B 126.09 - Buchholz 232.0 § 96 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 14).
Dementsprechend ist der Beklagte nach seiner vorläufigen Dienstenthebung nicht bei der hier
für die Anwendung des § 48 Abs. 2 BDG maßgeblichen Dienststelle Süd des Klägers tätig
geworden.
12 3. Begründet ist die auf Verfahrensmängel gestützte Beschwerde jedoch, soweit beanstandet
wird, dass die Zugehörigkeit der beiden Beamtenbeisitzer zu der das Disziplinarverfahren
betreibenden Dienststelle des Klägers in der Berufungsverhandlung nicht offen gelegt worden
ist. Damit hat der Verwaltungsgerichtshof das Recht des Beklagten auf rechtliches Gehör nach
Art. 103 Abs. 1 GG verletzt.
13 Das Recht auf rechtliches Gehör gewährleistet, dass der Einzelne nicht bloßes Objekt des
Verfahrens ist, sondern vor einer seine Rechte betreffenden Entscheidung zu Wort kommt, um
Einfluss auf das Verfahren und dessen Ergebnis nehmen zu können. Das Recht auf Äußerung
im Verfahren setzt eine entsprechende Information des Verfahrensbeteiligten voraus. In der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass die Beteiligten in der Lage
sein müssen, sich bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt über den gesamten Verfahrensstoff zu
informieren (BVerfG, Beschlüsse vom 29. Mai 1991 - 1 BvR 1383/90 - BVerfGE 84, 188 <190>,
vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133 <144> und vom 8. Juni 1993 - 1 BvR 878/90
- BVerfGE 89, 28 <35>).
14 Besteht aus Sicht eines Gerichts Anlass, bei Beamtenbeisitzern, die gerade bei der
Dienststelle tätig sind, die für die beamtenrechtlichen Angelegenheiten des Beamten zuständig
ist und zudem das Disziplinarverfahren betreibt, konkret nachzufragen, ob sie zu irgendeinem
Zeitpunkt dienstlichen Kontakt mit dem Beamten gehabt hätten und ob sie mit dem
Disziplinarverfahren befasst gewesen seien, so darf dies nicht als innerdienstlicher Vorgang
behandelt, sondern muss den Beteiligten offen gelegt werden. Ebenso wie Art. 103 Abs. 1 GG
bei einer Selbstablehnung eines Richters die Information der Beteiligten erfordert (BVerfG,
Beschluss vom 8. Juni 1993 a.a.O.), gebietet es das Recht auf rechtliches Gehör, dass das
Gericht seine Erwägungen zu etwaigen Ausschlussgründen (hier § 48 Abs. 1 Nr. 4 und 6 und
Abs. 2 BDG) und seine darauf bezogenen Erkenntnisse, die erkennbar auch für
Befangenheitsanträge von Bedeutung sind, den Verfahrensbeteiligten mitteilt.
15 Bereits bei der Frage, ob Beamtenbeisitzer im gerichtlichen Disziplinarverfahren kraft
Gesetzes ausgeschlossen sind, darf sich das Gericht nicht allein auf die Darstellung des
Beamtenbeisitzers stützen, die zumindest einer der Verfahrensbeteiligten, hier der Beklagte,
nicht kennt. Es muss für sämtliche Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit eröffnet sein, zu dieser
Frage, die für die Besetzung der Richterbank von Bedeutung ist, Stellung zu nehmen, damit das
Gericht diesen Vortrag bei seiner Entscheidung berücksichtigen kann.
16 Es musste sich dem Verwaltungsgerichtshof aber auch aufdrängen, dass die Zugehörigkeit
der beiden Beamtenbeisitzer gerade zur Dienststelle Süd des Klägers Anlass zu
Befangenheitsanträgen des Beklagten gegen diese beiden Richter sein kann. Die Garantie des
gesetzlichen Richters nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG will nicht nur vermeiden, dass die Justiz
durch eine Manipulation der rechtsprechenden Organe sachfremden Einflüssen ausgesetzt wird.
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG hat auch einen materiellen Gewährleistungsgehalt, der dem
rechtsuchenden Bürger im Einzelfall garantiert, vor einem unabhängigen und unparteiischen
Richter zu stehen, der die Gewähr für Neutralität und Distanz gegenüber den
Verfahrensbeteiligten bietet (BVerfG, Beschlüsse vom 8. Juni 1993 a.a.O. S. 36 und vom 23. Mai
2012 - 2 BvR 610/12, 2 BvR 625/12 - NJW 2012, 2334 Rn. 12 m.w.N.). Sofern die
Dienstvorgesetzte des betroffenen Beamten, die nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BDG das
Disziplinarverfahren einzuleiten hat, zugleich nach Maßgabe des § 3 Abs. 2 BBG
Dienstvorgesetzte eines Beamtenbeisitzers ist, muss dieser Umstand regelmäßig dem
betroffenen Beamten mitgeteilt werden. Die Besorgnis der Befangenheit (§ 3 BDG, § 54 Abs. 1
VwGO und § 42 Abs. 2 ZPO) ist bereits gegeben, wenn ein am Verfahren Beteiligter bei
vernünftiger Würdigung aller Umstände Anlass hat, an der Unvoreingenommenheit des Richters
zu zweifeln. Tatsächliche Befangenheit oder Voreingenommenheit ist nicht erforderlich; es
genügt schon der „böse Schein“, d.h. der mögliche Eindruck mangelnder Objektivität.
Entscheidend ist, ob der beanstandete Umstand für einen verständigen Verfahrensbeteiligten
Anlass sein kann, an der persönlichen Unvoreingenommenheit des Richters zu zweifeln
(BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 25. Juli 2012 - 2 BvR 615/11 - NJW 2012, 3228 = juris Rn. 12
f. und vom 12. Dezember 2012 - 2 BvR 1750/12 - juris Rn. 14 m.w.N.). Die Verpflichtung zur
Offenlegung dieser Umstände gilt hier umso mehr, als sich der Verwaltungsgerichtshof selbst
veranlasst gesehen hat, die beiden Beisitzer vorab nach einer etwaigen Beteiligung am
Disziplinarverfahren oder einem dienstlichen Kontakt mit dem Beklagten zu befragen.
17 Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, angesichts der verneinenden Antworten der
beiden Beamtenbeisitzer auf die Fragen des Berufungsgerichts nach etwaigen dienstlichen
Kontakten oder einer Mitwirkung am Disziplinarverfahren wären etwaige Gesuche des Beklagten
auf Ablehnung eines Beamtenbeisitzers wegen der Besorgnis der Befangenheit von vornherein
aussichtslos gewesen. Die Gründe und Gesichtspunkte, die für die Beurteilung der Besorgnis
der Befangenheit eines Richters maßgeblich sind, betreffen regelmäßig persönliche
Verhältnisse eines Beteiligten oder besondere Umstände der Streitsache. Diese Sachverhalte
können regelmäßig unterschiedlich gesehen, dargestellt und gewertet werden (BVerfG,
Beschluss vom 8. Juni 1993 a.a.O.), so dass das Gericht nicht allein auf die Darstellung des
betroffenen Richters abstellen darf. Zudem hätte die Frage aufgeworfen werden können, ob und
inwieweit die beiden Beamtenbeisitzer von Mitarbeitern der Dienststelle Süd des Klägers in
Bezug auf ihre Mitwirkung an der Berufungsverhandlung angesprochen worden sind. Dass es
einen solchen Kontakt gegeben hat, ergibt sich aus der Stellungnahme des Klägers im
Beschwerdeverfahren. Danach ist einer der Beisitzer nach dem Bekanntwerden seiner
Mitwirkung am Berufungsverfahren von der Dienststelle aufgefordert worden, gegenüber dem
Verwaltungsgerichtshof seine Zugehörigkeit zur Dienststelle Süd offen zu legen.
18 4. Soweit die Beschwerde die konkrete, nach Maßgabe des § 13 BDG getroffene
Zumessungsentscheidung des Verwaltungsgerichtshofs angreift, wird kein Zulassungsgrund im
Sinne von § 132 Abs. 2 VwGO, § 69 BDG dargelegt.
19 Im Übrigen sieht der Senat von einer Begründung ab (§ 133 Abs. 5 Satz 2 VwGO).
Domgörgen
Dr. von der Weiden
Dr. Hartung