Urteil des BVerwG, Az. 4 C 2.09

BVerwG (gegenstand des verfahrens, abweichung, verwaltungsakt, obiter dictum, zulassung, auslegung, bundesverwaltungsgericht, erklärung, entscheid, zwischenurteil)
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 2.09
OVG 1 A 10388/08
Verkündet
am 5. November 2009
Renner
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 5. November 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch, die
Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und den Richter am
Bundesverwaltungsgericht Petz
für Recht erkannt:
Das Zwischenurteil des Oberverwaltungsgerichts Rhein-
land-Pfalz vom 15. Oktober 2008 wird geändert.
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwal-
tungsgerichts Koblenz vom 10. September 2007 wird zu-
rückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und des Re-
visionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen
Kosten der Beigeladenen.
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G r ü n d e :
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Gegenstand des Verfahrens ist ein Zielabweichungsbescheid des Beklagten für
ein geplantes Factory-Outlet-Center (FOC) im Bereich des ICE-Bahnhofs Mon-
tabaur. Die Klägerin ist ein zentraler Ort im näheren Umkreis der Stadt Monta-
baur. Sie macht geltend, durch den Bescheid in eigenen Rechten verletzt zu
sein. Zur Überprüfung steht ein im Berufungsverfahren ergangenes Zwischen-
urteil, mit dem das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz festgestellt hat,
dass die Klage gegen den Zielabweichungsbescheid zulässig sei.
Die Beigeladenen beantragten bei der obersten Landesplanungsbehörde des
Beklagten die Einleitung eines Raumordnungs- sowie, soweit erforderlich, eines
Zielabweichungsverfahrens, um für das Vorhaben die bauplanungsrechtlichen
Voraussetzungen schaffen zu können.
Im Landesentwicklungsprogramm III (LEP III) des Beklagten sind in Kapi-
tel 3.4.1.3 unter anderem folgende Ziele enthalten:
Abs. 5: Großflächige Einzelhandelsbetriebe sind in der
Regel in engem räumlichem und funktionalem Zusam-
menhang (städtebauliches Integrationsgebot) mit den
zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zu er-
richten.
Abs. 8: Durch die Ansiedlung von großflächigen Einzel-
handelsbetrieben darf die Funktion benachbarter zentraler
Orte und ihrer Versorgungsbereiche nicht wesentlich be-
einträchtigt werden (Beeinträchtigungsverbot).
Gleichlautende Ziele finden sich in Kapitel 2.2.5 des Regionalen Raumord-
nungsplans Mittelrhein-Westerwald.
Die Frage, ob das geplante Vorhaben mit den genannten Zielen, insbesondere
mit dem Beeinträchtigungsverbot, in Einklang zu bringen sei, prägte von Anfang
an die Diskussion zwischen den Beteiligten. Entsprechende Bedenken wurden
auch von den Städten Diez und Limburg - den Klägerinnen in den Parallelver-
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fahren BVerwG 4 C 1.09 und BVerwG 4 C 3.09 - sowie von der hessischen
Landesregierung vorgebracht.
Wegen eines festgestellten Verstoßes gegen das städtebauliche Integrations-
gebot leitete die oberste Landesplanungsbehörde des Beklagten das Zielab-
weichungsverfahren ein. Das Beeinträchtigungsverbot sah die Behörde vor
dem Hintergrund einer Verträglichkeitsstudie „bei summarischer Bewertung“ im
Hinblick auf die geplante Verkaufsfläche von 10 000 qm als nicht verletzt an;
„rein vorsorglich“ bezog sie aber auch diese Frage in das Zielabweichungsver-
fahren ein.
Daraufhin erging der streitgegenständliche Zielabweichungsbescheid. Der Ver-
fügungssatz des Bescheides lautet:
„Für die Errichtung eines Factory-Outlet-Centers mit ma-
ximal 10.000 qm Verkaufsfläche im ICE-Park Montabaur
und die dafür erforderliche Bauleitplanung wird eine Ab-
weichung vom städtebaulichen Integrationsgebot des
Landesentwicklungsprogramms Rheinland-Pfalz und des
gleichlautenden Ziels des Regionalen Raumordnungspla-
nes Mittelrhein-Westerwald zugelassen.
Die Entscheidung ergeht unter folgenden Maßgaben, die
in den nachfolgenden Verfahren umzusetzen sind:
1.
Die maximal zulässige Verkaufsfläche ist auf
10.000 qm zu begrenzen.
2.
In einem städtebaulichen Vertrag ist verbindlich zu
regeln, dass nur FOC-typische Sortimente angebo-
ten werden dürfen. Dabei ist die Sortimentsstruktur
so zu gestalten, dass negative Auswirkungen auf die
benachbarten zentralen Orte, insbesondere auf die
hessische Kreisstadt Limburg an der Lahn, aber
auch auf die Innenstadt von Montabaur so gering wie
möglich sein werden.“
Die Zulassung einer Abweichung - so die Begründung des Bescheides - sei auf
das städtebauliche Integrationsgebot zu beschränken gewesen, weil das Beein-
trächtigungsverbot durch das Vorhaben nicht verletzt werde. Der Gutachter ha-
be ein FOC mit einer Verkaufsfläche von 10 000 qm als städtebaulich und
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raumordnerisch verträglich beurteilt. Dem schließe sich die oberste Landespla-
nungsbehörde an. Demgegenüber hätte eine darüber hinausgehende Ver-
kaufsfläche wesentliche Auswirkungen auf die umliegenden zentralen Orte.
Daher müsse die Abweichungszulassung mit der Maßgabe verknüpft werden,
dass im Rahmen der Bauleitplanung eine Obergrenze der Verkaufsfläche von
10 000 qm verbindlich festzulegen sei. Des Weiteren seien Vorgaben bezüglich
der Sortimentsbeschränkung veranlasst. Die Sortimente seien so festzulegen,
dass die negativen Auswirkungen auf benachbarte zentrale Orte, insbesondere
auf die Stadt Limburg, möglichst gering sein werden.
Die Klägerin begehrt die Aufhebung des Zielabweichungsbescheides. Sie
macht geltend, der Beklagte verhalte sich widersprüchlich, wenn er eine Verlet-
zung des Beeinträchtigungsverbots verneine, die Prüfung im Zielabweichungs-
verfahren gleichwohl darauf erstrecke und umfangreiche Ausführungen hierzu
mache und schließlich sogar Maßnahmen regle, die sich erkennbar hierauf be-
zögen. Somit befasse sich der Bescheid nicht nur mit dem drittschützenden
Beeinträchtigungsverbot, sondern enthalte auch ausdrückliche Regelungen
hierzu. Ihr - der Klägerin - fehle auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Wegen
der Tatbestandswirkung des angefochtenen Bescheides sei es ihr nämlich ver-
wehrt, in einem Bauleitplanverfahren und einem sich eventuell anschließenden
Normenkontrollverfahren eine Verletzung des Beeinträchtigungsverbots durch
das streitige Projekt noch geltend zu machen.
Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage mangels Klagebefugnis als un-
zulässig abgewiesen.
Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz
mit Zwischenurteil unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils festgestellt,
dass die Klage zulässig sei. Der streitgegenständliche Bescheid stelle auch der
Klägerin gegenüber einen anfechtbaren Verwaltungsakt dar. Er regle mit ver-
bindlicher Wirkung, dass unter den genannten Voraussetzungen und Maßga-
ben keine Zielabweichung hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots erforder-
lich sei. Das Beeinträchtigungsverbot verfolge nicht ausschließlich überörtliche
Interessen der Raumordnung und Landesplanung, sondern auch den Schutz
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der hierdurch begünstigten benachbarten zentralen Orte, zu denen auch die
Klägerin zähle. Von diesem drittschützenden Ziel habe der Bescheid zwar kei-
ne Abweichung zu Lasten der Klägerin zugelassen. Er habe jedoch zur ab-
schließenden Klärung des zwischen den Beteiligten bestehenden Streits, ob
das Vorhaben das Beeinträchtigungsverbot verletze, aufgrund der im Zielab-
weichungsverfahren hierzu bewusst vorgenommenen Überprüfung eine ver-
bindliche Feststellung getroffen. Der Bescheid sei deshalb ein feststellender
Verwaltungsakt, der das Nichterfordernis einer Zielabweichung vom Beeinträch-
tigungsverbot zum Gegenstand habe. Unschädlich sei, dass diese Feststellung
nicht im Verfügungssatz des Bescheides enthalten sei. Denn die Besonderhei-
ten des Falles, insbesondere die Verfahrensgeschichte sowie die umfassenden
Darlegungen und Rechtsausführungen im Bescheid, mit denen der Beklagte
erläutere, warum eine Verletzung des Beeinträchtigungsverbots ausscheide,
belegten, dass es sich insoweit um mehr handle als um ein bloßes obiter dic-
tum. Vor diesem Hintergrund sei auch von Bedeutung, dass der Beklagte seine
Entscheidung unter den als Nebenbestimmungen zu qualifizierenden „Maßga-
ben“ getroffen habe. Der Klägerin fehle auch nicht das Rechtsschutzinteresse,
weil sie eine Klärung der Fragen in einem späteren Normenkontrollverfahren
gegen einen das streitige Vorhaben zulassenden Bebauungsplan wegen der
dem Zielabweichungsbescheid zukommenden Tatbestandswirkung nicht mehr
herbeiführen könne.
Gegen dieses Zwischenurteil wenden sich der Beklagte und die Beigeladenen
mit der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision.
II
Die zulässige Revision ist begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat zwar
nicht die sich aus § 35 Satz 1 VwVfG RhPf ergebenden Merkmale eines fest-
stellenden Verwaltungsakts verkannt (1.). Das Zwischenurteil wendet aber die
bundesrechtlichen Maßstäbe für die Auslegung von Verwaltungsakten unzutref-
fend an und verkennt den Regelungsgehalts des streitgegenständlichen Be-
scheides. Der Zielabweichungsbescheid enthält entgegen der Auffassung des
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Oberverwaltungsgerichts nicht eine verbindliche Feststellung, dass das geplan-
te FOC unter Beachtung der Maßgaben das Beeinträchtigungsverbot zulasten
der benachbarten zentralen Orte nicht verletzt (2.). Der Klägerin fehlt deshalb
die Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO). Die Berufung gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts, das die Klage als unzulässig abgewiesen hat, ist zurück-
zuweisen.
1. Außer Frage steht, dass dem Zielabweichungsbescheid Verwaltungsaktquali-
tät zukommt. Jedenfalls die Zulassung einer Abweichung vom städtebaulichen
Integrationsgebot erfüllt die Voraussetzungen des § 35 Satz 1 VwVfG RhPf.
Insoweit ist die Klägerin aber nicht klagebefugt, weil das Integrationsgebot ihr
unstreitig keine subjektiven Rechte vermittelt. Klagebefugt wäre sie, wenn der
Beklagte im Zielabweichungsbescheid zugleich im Sinne eines Negativattests
verbindlich festgestellt hätte, dass das Vorhaben unter Beachtung der „Maßga-
ben“ einer Abweichung vom Beeinträchtigungsverbot nicht bedarf. Das Ober-
verwaltungsgericht hat das LEP III des Beklagten
und den Regionalen Raum-
ordnungsplan Mittelrhein-Westerwald dahin ausgelegt, dass das Beeinträchti-
gungsverbot auch dem Schutz der hierdurch begünstigten benachbarten zent-
ralen Orte dient. Diese Auslegung des Landesrechts ist gemäß § 173 VwGO
i.V.m. § 560 ZPO bindend.
Für einen feststellenden Verwaltungsakt ist kennzeichnend, dass er sich mit
seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen
Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben (Urteil vom 20. November
2003 - BVerwG 3 C 29.02 - NVwZ 2004, 349 <350>; vgl. z.B. auch U. Stelkens,
in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, Rn. 219 zu § 35). Ein feststel-
lender Verwaltungsakt muss dabei aber - ebenso wie ein gestaltender oder be-
fehlender Verwaltungsakt - die Definitionsmerkmale des § 35 Satz 1 VwVfG
vollständig erfüllen. Das gilt insbesondere für die Merkmale „Regelung“ und
„Außenwirkung“. Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ih-
rem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist
nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder
aufgehoben werden, sondern - als Besonderheit des feststellenden Verwal-
tungsakts - auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder ver-
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neint werden (Urteil vom 20. Mai 1987 - BVerwG 7 C 83.84 - BVerwGE 77, 268
<271> m.w.N.). Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Ver-
hältnis von Staat und Bürger (oder dem Staat gegenüberstehenden sonstigen
Rechtssubjekten) bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die
generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisiert
und/oder individualisiert, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens
sein soll, und trifft damit eine Regelung mit Außenwirkung im Sinne des § 35
Satz 1 VwVfG (vgl. Urteil vom 25. April 1979 - BVerwG 8 C 52.77 - BVerwGE
58, 37 <38 f.>). Hiervon ist das Berufungsgericht ersichtlich ausgegangen, in-
dem es bei der Qualifizierung des streitgegenständlichen Bescheides auf den
Rechtsbindungswillen der Behörde auch hinsichtlich des Beeinträchtigungsver-
bots abstellt und diesen von (unverbindlichen) bloßen Meinungskundgaben ab-
grenzt
2. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts lässt sich dem Ziel-
abweichungsbescheid ein Rechtsbindungswille der Behörde im Sinne eines
Negativattests hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots aber nicht entnehmen.
Der Senat ist befugt, den Regelungsgehalt des streitgegenständlichen Be-
scheides in der Revision selbst zu bestimmen und das Auslegungsergebnis der
Vorinstanz zu überprüfen (a). Diese Überprüfung ergibt, dass das Berufungsge-
richt bei der Bestimmung des Regelungsgehalts des Bescheides die Ausle-
gungsmaßstäbe entsprechend §§ 133, 157 BGB in bundesrechtswidriger Wei-
se angewandt und deshalb zu Unrecht von einer feststellenden Regelung auch
hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots ausgegangen ist (b).
a) In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (vgl.
zuletzt BGH, Urteil vom 22. September 2009 - XI ZR 286/08 - juris Rn. 20
m.w.N.) hält sich das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung
für befugt, den Inhalt von Verwaltungsakten in der Revision selbst zu bestim-
men (vgl. Urteile vom 9. Juni 1983 - BVerwG 2 C 34.80 - BVerwGE 67, 222
<234>, vom 27. September 1990 - BVerwG 4 C 44.87 - BVerwGE 85, 348
<366> und vom 2. September 1999 - BVerwG 2 C 22.98 - BVerwGE 109, 283
<286>; vgl. auch Eichberger, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO,
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Rn. 156 zu § 137). In seinem Urteil vom 4. Dezember 2001 (BVerwG 4 C 2.00
- BVerwGE 115, 274 <279 f.>) hat der Senat diese Befugnis nicht in Abrede
gestellt. Dort ging es um die Feststellung des konkreten Inhalts einer behördli-
chen Erklärung. Diese Feststellung ist Tatsachenfeststellung und deshalb im
Revisionsverfahren gemäß § 137 Abs. 2 VwGO grundsätzlich nur einge-
schränkt überprüfbar (vgl. auch Urteil vom 19. Februar 1982 - BVerwG
8 C 27.81 - BVerwGE 65, 61 <68 f.>; Beschluss vom 24. Januar 1991
- BVerwG 8 B 164.90 - Buchholz 316 § 54 VwVfG Nr. 6, jeweils m.w.N.). Dem-
gegenüber ist die Frage, welche Rechtsqualität ein vom Tatsachengericht fest-
gestellter konkreter Inhalt einer behördlichen Erklärung hat, insbesondere, ob
er nach Maßgabe der entsprechend §§ 133, 157 BGB entwickelten Ausle-
gungsregeln die Qualifikationsmerkmale des § 35 VwVfG erfüllt und damit als
Verwaltungsakt anzusehen ist, eine Rechtsfrage und steht deshalb gemäß
§ 137 Abs. 1 VwGO in vollem Umfang zur revisionsgerichtlichen Überprüfung
(Urteil vom 17. Oktober 1967 - BVerwG 6 C 41.65 - Buchholz 237.5 § 94
HessBG Nr. 1; vgl. auch Urteil vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 17.87 -
BVerwGE 84, 157 <162> m.w.N. - zur Auslegung eines Prozessvergleichs -).
Das Auslegungsergebnis des Berufungsgerichts ist hiernach für den Senat in-
haltlich voll überprüfbar. Fraglich ist vorliegend nicht, wie die im Zielabwei-
chungsbescheid enthaltenen behördlichen Erklärungen in tatsächlicher Hinsicht
zu interpretieren sind. Auch geht es nicht um die Frage, ob und gegebenenfalls
welche Hilfstatsachen und Begleitumstände auf die Auslegung des konkreten
Erklärungsinhalts von Einfluss sein können. Fraglich ist vielmehr allein, was aus
dem vom Berufungsgericht festgestellten Erklärungsinhalt in rechtlicher Hin-
sicht abzuleiten ist, konkret, ob sich der behördlichen Erklärung ein Rechtsbin-
dungswille auch hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots entnehmen lässt und
der Zielabweichungsbescheid deshalb auch insoweit als Verwaltungsakt im
Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG RhPf zu qualifizieren ist.
b) Diese Frage ist zu verneinen. Das Berufungsgericht verkennt, dass eine be-
hördliche Erklärung, deren feststellende Regelungsqualität nicht bereits durch
Aufnahme in den Tenor des Bescheides dokumentiert worden ist, im Wege der
Auslegung nur dann als feststellender Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, wenn
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der Regelungswille der Behörde in anderer Weise klar und unmissverständlich
zum Ausdruck kommt.
Ob eine behördliche Maßnahme die Kriterien des § 35 VwVfG RhPf erfüllt, ist
entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Maßstäben nach ihrem
objektiven Erklärungswert zu beurteilen. Maßgebend ist, wie der Empfänger die
Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver
Würdigung verstehen muss; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (Ur-
teile vom 17. August 1995 - BVerwG 1 C 15.94 - BVerwGE 99, 101 <103> und
vom 20. November 1990 - BVerwG 1 C 8.89 - Buchholz 402.24 § 9 AuslG Nr. 7
m.w.N.).
Eine Auslegung entsprechend §§ 133, 157 BGB ergibt hier, dass der Empfän-
ger den Bescheid bei objektiver Würdigung aller Umstände nur so verstehen
konnte, dass der Beklagte lediglich die für die Verwirklichung des geplanten
FOC für erforderlich gehaltene Abweichung vom städtebaulichen Integrations-
gebot zulassen und mit Maßgaben versehen wollte, während eine Regelungs-
absicht auch hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots weder im Bescheidtenor
dokumentiert ist noch sich aufgrund sonstiger Umstände erkennen lässt.
Im Ansatz geht das Oberverwaltungsgericht selbst zutreffend davon aus, dass
eine feststellende Regelung regelmäßig im Verfügungssatz eines Bescheides
nachzuweisen sein sollte. Zu Recht hebt es darauf ab, dass feststellende Rege-
lungen durch ein spezifisches Abgrenzungsbedürfnis gegenüber bloßen Be-
gründungselementen eines Bescheides gekennzeichnet sind. Der Adressat des
Bescheides muss - letztlich aus Gründen des rechtsstaatlichen Bestimmtheits-
gebots - Klarheit darüber haben, ob die Behörde durch einen feststellenden
Verwaltungsakt mit verbindlicher Wirkung festlegen wollte, was im Einzelfall
rechtens sein soll, oder ob es sich insoweit lediglich um ein grundsätzlich nicht
an der Bindungswirkung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, Rn. 15
zu § 43) des Verwaltungsakts teilnehmendes Begründungselement handelt.
Eine feststellende Regelung des Inhalts, dass das geplante FOC (unter Einhal-
tung der Maßgaben) das Beeinträchtigungsverbot nicht verletzt, ist im Tenor
des Zielabweichungsbescheides aber nicht enthalten.
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Aufgrund der „Besonderheiten des Falles“ ist das Oberverwaltungsgericht aller-
dings der Auffassung, dass vorliegend trotz des Fehlens einer entsprechenden
Tenorierung gleichwohl von einer feststellenden Regelung auszugehen sei. Die
Besonderheiten sieht es zum einen darin, dass der Bescheid den verbindlichen
Abschluss eines jahrelangen Streits darstelle und damit zugleich den Endpunkt
einer langen Entwicklung markiere. Zum anderen hebt es auf die umfassenden
Darlegungen und Rechtsausführungen im Bescheid, mit denen der Beklagte
erläutere, warum seiner Auffassung nach eine Verletzung des Beeinträchti-
gungsverbots ausscheide, sowie auf die Verfahrensgeschichte ab. Weder diese
„Besonderheiten des Falles“ noch sonstige Umstände lassen bei objektiver
Würdigung mit der erforderlichen Klarheit erkennen, dass der Beklagte eine
feststellende Regelung auch hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots treffen
wollte. Im Gegenteil sprechen diese Umstände auch für sich genommen eher
gegen als für eine feststellende Regelung.
aa) Zu einer feststellenden Regelung im Rahmen des Zielabweichungsverfah-
rens hatte die oberste Landesplanungsbehörde des Beklagten keine Veranlas-
sung. Der Erlass eines Negativattests hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots
mit Verwaltungsaktqualität war weder von Seiten der Beigeladenen beantragt
noch gesetzlich vorgezeichnet. Die Beigeladenen hatten bei der obersten Lan-
desplanungsbehörde beantragt, für ein FOC mit einer Verkaufsfläche von
10 000 qm Verkaufsfläche ein Raumordnungsverfahren, und, soweit erforder-
lich, ein Zielabweichungsverfahren durchzuführen. Eine rechtsverbindliche Ent-
scheidung im Zielabweichungsverfahren wollten die Beigeladenen folglich nur,
soweit dies für das Raumordnungsverfahren erforderlich war. Eine verbindliche
Feststellung, dass das Vorhaben auch hinsichtlich des Beeinträchtigungsver-
bots zielkonform ist, war aber für den positiven Abschluss des Raumordnungs-
verfahrens nicht erforderlich. Aufgabe des Raumordnungsverfahrens nach § 15
ROG (in der bis zum Inkrafttreten des ROG vom 22. Dezember 2008 - BGBl I
S. 2986 - geltenden Fassung; im Folgenden: ROG a.F.) i.V.m. § 17 LPlG RhPf
ist es zu prüfen, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen eine
raumbedeutsame Planung oder Maßnahme mit den Erfordernissen der Raum-
ordnung im Einklang steht (vgl. Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky,
Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Rn. 38
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zu K § 15). Ergebnis dieser Überprüfung ist dabei häufig die Feststellung einer
nur eingeschränkten Übereinstimmung. In diesen Fällen wird im raumordneri-
schen Entscheid dargelegt, unter welchen Voraussetzungen das Vorhaben
raumordnungsrechtlich durchgeführt werden könnte. Dabei können auch Maß-
gaben und Änderungsvorschläge angegeben werden, durch die in nachfolgen-
den Verfahren - etwa einem gemeindlichen Bauleitplanverfahren - sichergestellt
werden kann, dass den raumordnerischen Erfordernissen Rechnung getragen
wird (vgl. Schmitz, a.a.O., Rn. 144 zu K § 15, m.w.N.). Das Zielabweichungs-
verfahren gemäß § 11 ROG a.F. i.V.m. § 8 Abs. 3, § 10 Abs. 6 LPlG RhPf er-
füllt eine andere Funktion. In ihm wird rechtsverbindlich darüber entschieden,
ob von einem Ziel der Raumordnung, das einem konkreten Vorhaben entge-
gensteht, unter den gesetzlich geregelten Voraussetzungen abgewichen und
damit der Weg für die Verwirklichung des Vorhabens frei gemacht werden
kann. Vor diesem Hintergrund besteht kein Anlass, bereits im Zielabweichungs-
verfahren eine verbindliche Feststellung darüber zu treffen, ob und unter wel-
chen Voraussetzungen ein Ziel der Raumordnung durch das Vorhaben nicht
berührt wird, weil entsprechende Feststellungen - wie dargestellt - im raumord-
nerischen Entscheid getroffen werden, wie hier im Entscheid vom 7. Dezember
2006 auch tatsächlich geschehen. Eine rechtsverbindliche Feststellung der
Zielkonformität im Rahmen des Zielabweichungsverfahrens hätte im Übrigen
auch weitergehende Wirkungen als der raumordnerische Entscheid selbst. Das
Ergebnis des Raumordnungsverfahrens hat nämlich weder gegenüber dem
Träger der Planung oder Maßnahme noch gegenüber Einzelnen unmittelbare
Rechtswirkung (§ 17 Abs. 11 LPlG RhPf). Bei raumbedeutsamen Planungen,
die den im Raumordnungsverfahren überprüften Gegenstand betreffen, ist der
raumordnerische Entscheid von den in § 4 Abs. 2 und 3 ROG genannten Stel-
len nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften zu berücksichtigen; die
Pflicht, Ziele der Raumordnung zu beachten, bleibt unberührt (§ 17 Abs. 10
LPlG RhPf). Anhaltspunkte dafür, warum die oberste Landesplanungsbehörde
im Zielabweichungsbescheid über den durch das Raumordnungsverfahren ge-
setzten Rahmen hinausgehen wollte, sind nicht ersichtlich, wobei offen bleiben
kann, ob sie hierzu überhaupt berechtigt gewesen wäre.
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bb) Die im Tenor des Zielabweichungsbescheides formulierten „Maßgaben, die
in den nachfolgenden Verfahren umzusetzen sind“, rechtfertigen es bei objekti-
ver Würdigung ebenfalls nicht, dem Beklagten eine Regelungsabsicht auch
hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots zu unterstellen. Die Maßgaben
(10 000 qm maximal zulässige Verkaufsfläche; Sortimentsbeschränkungen)
sind zwar der Sache nach auch auf das Beeinträchtigungsverbot bezogen; sie
geben Voraussetzungen an, unter deren Einhaltung von dem geplanten FOC
nach Einschätzung der obersten Landesplanungsbehörde keine wesentlichen
Auswirkungen auf die umliegenden zentralen Orte zu erwarten sind. Für rege-
lungsbedürftig hat die oberste Landesplanungsbehörde die Maßgaben aber
offensichtlich allein mit Blick auf die Zulassung einer Abweichung vom Integra-
tionsgebot gehalten. Das ergibt sich aus der Begründung des Bescheides
(S. 6). Dort ist ausgeführt, dass „eine darüber hinausgehende Verkaufsfläche
wesentliche Auswirkungen auf die umliegenden zentralen Orte“ hätte, dass
„solche Auswirkungen … aus raumordnerischer Sicht aber nicht vertretbar“ sei-
en. Mit dem Begriff „aus raumordnerischer Sicht … vertretbar“ knüpft der Be-
scheid an die in § 11 ROG a.F. i.V.m. § 8 Abs. 3, § 10 Abs. 6 LPlG RhPf nor-
mierte materiellrechtliche Voraussetzung für die Zulassung einer Abweichung
von einem raumordnerischen Ziel an. „Daher“, so die weitere Begründung des
Bescheides, „musste die Abweichungszulassung mit der (genannten) Maßgabe
verknüpft werden“. Die Behörde ließ sich ersichtlich von der Vorstellung leiten,
dass eine Abweichung vom städtebaulichen Integrationsgebot nur zulässig sei,
wenn diese unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, und dass
dies nur der Fall sei, wenn keine wesentlichen Auswirkungen des Vorhabens
auf die umliegenden zentralen Orte zu befürchten sind, was wiederum nur bei
einer Verkaufsfläche von maximal 10 000 qm gewährleistet sei. Mit den Maß-
gaben sollte also allein die Zulassung einer Abweichung vom städtebaulichen
Integrationsgebot abgesichert werden, wobei offen bleiben kann, ob die Behör-
de insoweit von zutreffenden rechtlichen Vorstellungen geleitet war. Das erklärt
auch, warum die „Maßgaben“ zusammen mit der Abweichungszulassung in den
Bescheidtenor aufgenommen wurden.
cc) Eine feststellende Regelungsabsicht der Behörde ergibt sich auch nicht aus
sonstigen Umständen. Die „rein vorsorgliche“ Einbeziehung des Beeinträchti-
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gungsverbots in das Zielabweichungsverfahren belegt lediglich, dass sich die
Behörde sicherheitshalber auch die Zulassung einer Abweichung vom Beein-
trächtigungsverbot offen halten wollte, obwohl sie diese schon im Zeitpunkt der
Einleitung des Zielabweichungsverfahrens bei „summarischer Würdigung“ nicht
als erforderlich erachtet hatte. Dass zwischen den Beteiligten - wie das Ober-
verwaltungsgericht festgestellt hat - intensiv und auch Länder übergreifend um
eine verbindliche Größenordnung für das geplante FOC gerungen worden sei,
und es gegolten habe, die „rote Linie“ zwischen einer erheblichen Beeinträchti-
gung der Nachbarzentren und der erforderlichen Mindestgröße zur Gewährleis-
tung der Rentabilität des FOC zu finden, liefert allenfalls ein Indiz dafür, dass
sich die für den Erlass des Zielabweichungsbescheides zuständige oberste
Landesplanungsbehörde des Beklagten - das Ministerium des Innern und für
Sport - hinsichtlich des Beeinträchtigungsverbots politisch abschließend festle-
gen wollte. Für eine auch rechtsförmliche Regelung bestand - wie dargestellt -
kein Anlass, noch existieren hinreichend dichte Anhaltspunkte für einen ent-
sprechenden Regelungswillen, den der Beklagte auch stets in Abrede gestellt
hat.
Da der Zielabweichungsbescheid die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Be-
einträchtigungsverbot nicht verbindlich feststellt und die Klage bereits aus die-
sem Grunde unzulässig ist, kann offen bleiben, ob eine solche Feststellung - wie
das Oberverwaltungsgericht angenommen hat - bindende Wirkung für ein späte-
res Normenkontrollverfahren gegen einen die Zulassung des Vorhabens ermög-
lichenden Bebauungsplan entfalten würde.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes für das Berufungs- und
das Revisionsverfahren wird gemäß § 47 Abs. 1 und 2
i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG auf je 30 000 Euro festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Petz