Urteil des BVerwG vom 15.04.2013
BVerwG: ausweisung, eugh, befristung, europäische union, überprüfung, allgemeiner rechtsgrundsatz, öffentliche sicherheit, unionsbürger, begünstigter, abkommen
BVerwG 1 B 22.12
Rechtsquellen:
Assoziationsabkommen
EWG/Türkei Art. 9
AufenthG § 11
ARB 1/80 Art. 6, 7, 10, 13, 14 Abs. 1
ARB 3/80 Art. 3
Richtlinie 64/221/EWG Art. 8, 9
Richtlinie 2003/109/EG Art. 12
Richtlinie 2004/38/EG Art. 31 Abs. 1 und 3
VwGO § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2
Zusatzprotokoll zum Assoziierungs-
abkommen EWG/Türkei - ZP - Art. 37, 41 Abs. 1, Art. 59
Stichworte:
Assoziationsrecht; assoziationsrechtliches Aufenthaltsrecht; Ausweisung; Ausweisungsschutz;
Befristung; Diskriminierungsverbot; Divergenz; Drogentherapie; Drogenhandel; Einreiseverbot;
Rechtssatz; Stand-Still; Vier-Augen-Prinzip; Widerspruchsverfahren.
Leitsatz:
1. Die abweichende Würdigung, ob eine bestimmte Rechtsfrage vom EuGH geklärt worden ist
oder nicht, begründet keine Rechtssatzdivergenz im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO.
2. Bei dem Inhaber einer Rechtsstellung nach Art. 7 ARB 1/80 kommt es für die Erfüllung der
Ausweisungsvoraussetzungen nicht darauf an, ob er Anspruch auf die Durchführung einer
Drogentherapie hatte, diese aber nicht bewilligt und durchgeführt wurde.
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 1 B 22.12
Bayer. VG Ansbach - 09.04.2009 - AZ: VG AN 5 K 08.02076
Bayerischer VGH München - 17.07.2012 - AZ: VGH 19 B 12.417
In der Verwaltungsstreitsache hat der 1. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 15. April 2013
durch die Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Eckertz-Höfer
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Dörig und Prof. Dr. Kraft
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil
des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17. Juli 2012 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 5 000 €
festgesetzt.
Gründe
I
1 Der 1979 geborene Kläger ist türkischer Staatsangehöriger und wendet sich gegen seine
Ausweisung. Im Alter von drei Jahren zog er gemeinsam mit seiner Mutter zu seinem als
Arbeitnehmer in Deutschland lebenden Vater. Er erwarb hier den Hauptschulabschluss und
absolvierte eine Berufsausbildung. 1996 wurde ihm eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erteilt.
In der Folgezeit ist er mehrfach strafgerichtlich verurteilt worden. 2006 erfolgte eine Verurteilung
wegen unerlaubten Handeltreibens mit Betäubungsmitteln zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von
vier Jahren. Zuletzt wurde der Kläger im Jahre 2007 wegen Diebstahls und einer Vielzahl von
Betäubungsmitteldelikten unter Einbeziehung der Freiheitsstrafe aus dem Jahre 2006 zu einer
Gesamtfreiheitsstrafe von acht Jahren und sechs Monaten verurteilt. Die Beklagte wies ihn mit
Bescheid vom 4. November 2008 aus dem Bundesgebiet aus, wobei sie seine Rechtsstellung
nach Art. 7 Satz 2 des Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG - Türkei (ARB 1/80)
berücksichtigte. Seine Anfechtungsklage blieb vor dem Verwaltungsgericht und dem
Verwaltungsgerichtshof ohne Erfolg. Der Kläger wendet sich mit seiner Beschwerde gegen die
Nichtzulassung der Revision.
II
2 Die auf die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung und der Divergenz (§ 132 Abs.
2 Nr. 1 und 2 VwGO) gestützte Beschwerde ist unbegründet.
3 1. Dem Beschwerdevorbringen lässt sich die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache nicht
entnehmen. Die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§
132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch
ungeklärten und für die erstrebte Revisionsentscheidung entscheidungserheblichen Rechtsfrage
des revisiblen Rechts voraus und verlangt außerdem die Angabe, worin die allgemeine, über
den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll (stRspr; vgl. Beschluss vom 19. August
1997 - BVerwG 7 B 261.97 - NJW 1997, 3328 m.w.N.). Diese Voraussetzungen sind u.a. dann
nicht erfüllt, wenn die aufgeworfene Rechtsfrage bereits geklärt ist oder aufgrund des
Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Auslegung und auf der
Grundlage der einschlägigen Rechtsprechung ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens
beantwortet werden kann.
4 a) Die Beschwerde hält zunächst die Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig, „ob
Ausweisungen assoziationsrechtlich begünstigter türkischer Staatsangehöriger bei Fehlen eines
Rechtsbehelfsverfahrens, gegebenenfalls in Form eines Widerspruchsverfahrens, das auch eine
Überprüfung der Zweckmäßigkeit der Ausweisung ermöglicht, auch nach dem Außerkrafttreten
der Richtlinie 64/221/EWG mit Wirkung vom 30.04.2006 von vornherein unheilbar rechtswidrig
sind“ (Beschwerdebegründung vom 10. Oktober 2012 S. 2). Für die Zulassung der
Grundsatzrevision wegen dieser Frage fehlt es an dem erforderlichen Klärungsbedarf, weil in der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt ist, dass die Frage zu verneinen
ist (vgl. Urteile vom 10. Juli 2012 - BVerwG 1 C 19.11 - BVerwGE 143, 277 Rn. 22 - 25, vom 13.
Dezember 2012 - BVerwG 1 C 20.11 - juris Rn. 28 - 34 und vom 15. Januar 2013 - BVerwG 1 C
10.12 - juris Rn. 23 f.).
5 Der Senat hat in seinem Urteil vom 10. Juli 2012 (a.a.O. Rn. 22) entschieden, dass Art. 9 der
Richtlinie 64/221/EWG und die darin vorgesehene Einschaltung einer unabhängigen Stelle im
Ausweisungsverfahren nicht für Ausweisungsverfügungen gilt, die nach Aufhebung der
Richtlinie 64/221/EWG zum 30. April 2006 erlassen wurden. Das gilt auch für die hier
angegriffene Ausweisung, die mit Bescheid vom 4. November 2008 verfügt wurde. Der Senat hat
dies zum einen damit begründet, dass die Vorschrift durch Art. 38 Abs. 2 der Richtlinie
2004/38/EG mit Wirkung zum 30. April 2006 aufgehoben worden ist. Weiter hat er darauf
abgestellt, dass als unionsrechtlicher Bezugsrahmen für die Ausweisung assoziationsrechtlich
begünstigter türkischer Staatsangehöriger nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der
Europäischen Union nunmehr Art. 12 der Richtlinie 2003/109/EG betreffend die langfristig
aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen heranzuziehen ist (vgl. EuGH, Urteil vom 8.
Dezember 2011 - Rs. C-371/08, Ziebell - NVwZ 2012, 422 Rn. 79). Der Senat hat aber auch für
den Fall, dass die für Unionsbürger maßgebliche Vorschrift des Art. 31 der Richtlinie 2004/38/EG
auf die Ausweisung assoziationsrechtlich begünstigter türkischer Staatsangehöriger anwendbar
wäre, entschieden, dass sich daraus keine Verpflichtung zur Einschaltung einer unabhängigen
Stelle im Ausweisungsverfahren ergibt (vgl. Urteil vom 13. Dezember 2012 a.a.O. Rn. 29 f.).
Weder in der für langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige vorgesehenen noch in
der für Unionsbürger maßgeblichen Regelung ist die Beteiligung einer unabhängigen Stelle
vorgeschrieben (so erneut Urteil vom 15. Januar 2013 a.a.O. Rn. 23).
6 Soweit die Beschwerde darauf abstellt, dass Art. 31 der Richtlinie 2004/38/EG weiterhin das
Erfordernis einer vollständigen, ggf. im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens
vorzunehmenden Ermessensüberprüfung enthält (Beschwerdebegründung S. 5 - 8), hat der
Senat hierzu in seinem Urteil vom 13. Dezember 2012 (Rn. 30) ausgeführt:
„Nicht gefolgt werden kann der Auffassung, Art. 31 der Richtlinie 2004/38/EG sehe weiter die
Beteiligung einer unabhängigen Stelle vor, was sich zum einen daraus ergebe, dass der
Rechtsbehelf nach Art. 31 Abs. 1 ‚gegebenenfalls’ auch bei einer Behörde eingelegt werden
könne und sich die Überprüfung im Rechtsbehelfsverfahren gemäß Art. 31 Abs. 3 nicht nur auf
Tatsachen, sondern auch auf ‚Umstände’ zu beziehen habe. Denn der Verweis in Art. 31 Abs. 1
auf die Möglichkeit, einen Rechtsbehelf gegebenenfalls bei einer Behörde einzulegen
(englische Fassung: ‚where appropriate’), bezieht sich erkennbar auf die Fälle, in denen das
nationale Recht das so vorsieht, etwa wenn der gerichtlichen Überprüfung noch ein behördliches
Widerspruchsverfahren vorgeschaltet ist. Eine unionsrechtliche Verpflichtung zur Beteiligung
einer zweiten Stelle im Verwaltungsverfahren ergibt sich daraus jedoch nicht. Entsprechendes
gilt für die in Art. 31 Abs. 3 vorgeschriebene Überprüfung der Tatsachen und Umstände, auf
denen die Entscheidung beruht. Aus dem Begriff der ‚Umstände’ (englische Fassung:
‚circumstances’) lässt sich eine Zweckmäßigkeitsprüfung - wie sie in Deutschland einer Behörde
vorbehalten wäre - nicht ableiten. Die Formulierung ist vielmehr im Zusammenhang mit Art. 31
Abs. 3 Satz 2 zu sehen, der die Überprüfung der Verhältnismäßigkeit der Entscheidung im
Hinblick auf die Erfordernisse gemäß Art. 28 vorschreibt. Im Rahmen der
Verhältnismäßigkeitsprüfung sind alle ‚Umstände’ zu berücksichtigen, die Art. 28 bezeichnet.“
7 Im Übrigen ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte des Art. 31 der Richtlinie 2004/38/EG,
dass die Mitgliedstaaten nicht zur Aufrechterhaltung einer Regelung verpflichtet werden sollten,
wonach vor Ausspruch der Ausweisungsentscheidung eine unabhängige Stelle einzuschalten
ist. Vielmehr sollte die Aufnahme einer entsprechenden Regelung der Entscheidung des
nationalen Gesetzgebers überlassen werden. Die seinerzeit in Art. 29 des Kommissionsentwurfs
vom 23. Mai 2001 enthaltene Regelung zum Rechtsschutz bei Ausweisungsentscheidungen
wurde u.a. wie folgt begründet (KOM(2001) 257 endgültig S. 23 f.):
„1. Diese Bestimmungen zielen darauf ab, den Aufenthaltsberechtigten den Zugang zu
Rechtsbehelfen und Rechtsmitteln und somit einen lückenlosen Rechtsschutz zu sichern.
2. Ein lückenloser Rechtsschutz schließt nicht aus, dass ein Mitgliedstaat vorsieht, dass ein
Rechtsbehelf bei einer Behörde eingelegt werden kann. In diesem Fall müssen die in Artikel 9
der Richtlinie 64/221/EWG genannten Objektivitätsgarantien gegeben sein, insbesondere die
vorherige Stellungnahme einer anderen Behörde, als die, die Einreiseverweigerung oder die
Ausweisung verfügen soll, sowie Garantie in Bezug auf die Rechte der Verteidigung.“
8 Die fehlende Verpflichtung zur Normierung eines behördlichen Rechtsbehelfsverfahrens ergibt
sich auch aus der Begründung der Kommission zu ihrem geänderten Vorschlag vom 15. April
2003, der die heute in Art. 31 Abs. 1 der Richtlinie enthaltene Formulierung einführte, dass ein
Rechtsbehelf bei einem Gericht und „gegebenenfalls“ bei einer Behörde eingelegt werden kann.
Diese lautete (KOM(2003) 199 endgültig, S. 10 zum damaligen Art. 29 Abs. 1):
„Die Änderung soll klarstellen, dass der Rechtsbehelf stets bei einem Gericht eingelegt werden
muss und ein Rechtsbehelf bei einer Behörde nur dann ebenfalls zulässig ist, wenn der
Aufnahmemitgliedstaat dies vorsieht (zum Beispiel bevor ein Rechtsbehelf bei einem Gericht
eingelegt werden kann).“
9 Auch die Begründung der Kommission zur heute in Art. 31 Abs. 3 der Richtlinie geregelten
Vorschrift über den Inhalt und Umfang der Überprüfung im Rechtsbehelfsverfahren entspricht der
oben wiedergegebenen Auslegung des Senats in seinem Urteil vom 13. Dezember 2012 (Rn.
30), dass darin eine Verhältnismäßigkeitsprüfung im Hinblick auf die Erfordernisse von Art. 28
der Richtlinie geregelt wird, aber keine Zweckmäßigkeitsprüfung, wie sie in Deutschland nur von
einer Behörde erfolgen könnte (vgl. KOM(2003) 199 endgültig, S. 10 zum damaligen Art. 29 Abs.
4).
10 Ergibt sich aber aus Art. 31 der Richtlinie 2004/38/EG nicht das Erfordernis der Einschaltung
einer unabhängigen Stelle im Ausweisungsverfahren, kommt es für die Beantwortung der
aufgeworfenen Grundsatzfrage nicht darauf an, ob für die verfahrensmäßigen Anforderungen an
die Ausweisung assoziationsrechtlich begünstigter türkischer Staatsangehöriger Art. 12 der
Richtlinie 2003/109/EG oder Art. 31 der Richtlinie 2004/38/EG Anwendung findet. Damit sind
auch die Einwände der Beschwerde gegen die Auslegung des EuGH-Urteils in der Sache
Ziebell durch das Berufungsgericht unerheblich, die sich gegen eine Erstreckung der dort
getroffenen Aussagen zur Anwendbarkeit von Art. 12 der Richtlinie 2003/109/EG auf die
verfahrensrechtlichen Regelungen bei Ausweisungen und damit die Nichtanwendbarkeit von
Art. 31 der Richtlinie 2004/38/EG wenden (Beschwerdebegründung S. 17 - 23).
11 Das früher in Art. 9 der Richtlinie 64/221/EWG geregelte Erfordernis der Einschaltung einer
unabhängigen Stelle bei Ausweisungen gilt auch nicht - wie die Beschwerde meint - als
allgemeiner Rechtsgrundsatz des Europarechts, der aus dem im EGV bzw. AEUV verankerten
Grundsatz der Arbeitnehmerfreizügigkeit abzuleiten wäre, für Unionsbürger wie Berechtigte nach
dem ARB 1/80 fort (Beschwerdebegründung S. 9 - 10). Vielmehr hat der Richtliniengeber die
Verfahrenssicherungen bei Ausweisungen ohne vertragsrechtliche Bindung an das Modell der
Art. 8 und 9 der Richtlinie 64/221/EWG neu geregelt und durfte dies auch tun. Im Rahmen seines
gemeinschaftsrechtlichen Regelungsspielraums hat er in Art. 31 Abs. 3 der Richtlinie
2004/38/EG den Wegfall der Beteiligung einer unabhängigen Stelle im Verwaltungsverfahren,
wie sie noch in Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 64/221/EWG vorgeschrieben war, durch einen
erhöhten Rechtsschutz im gerichtlichen Verfahren ausgeglichen - worauf der Senat bereits in
seinem Urteil vom 13. Dezember 2012 (Rn. 29) hingewiesen hat. Die Frage eines solchen
Ausgleichs ist mit Blick auf die Rechtslage in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu
betrachten und nicht isoliert für einen einzelnen Staat wie Deutschland. In vielen europäischen
Staaten unterlagen ausländerbehördliche Entscheidungen bis zum Inkrafttreten von Art. 31 der
Richtlinie 2004/38/EG aber keiner vollständigen gerichtlichen Kontrolle in rechtlicher und
tatsächlicher Hinsicht.
12 Aus dem von der Beschwerde zur Stützung ihrer Rechtsauffassung herangezogenen Urteil
des Gerichtshofs vom 2. Juni 2005 in der Sache Dörr/Ünal (Rs. C-136/03 - Slg. 2005, I-4759 Rn.
61 - 69) ergibt sich nur, dass die Rechtsschutzgarantien der Artikel 8 und 9 der Richtlinie
64/221/EWG in dem Umfang, in dem sie für freizügigkeitsberechtigte EU-Bürger und deren
Familienangehörige gelten, auch auf Berechtigte nach Art. 6 und 7 ARB 1/80 zu übertragen sind.
Nachdem an die Stelle der bisherigen Regelungen zum Rechtsschutz neue getreten sind, gelten
die Grundsätze des Gerichtshofs zur Übertragbarkeit für diese, führen aber nicht zur
Aufrechterhaltung der alten, außer Kraft gesetzten Vorschriften.
13 In der Rechtsprechung des Senats ist mittlerweile auch geklärt, dass eine Aufrechterhaltung
der früher in Art. 9 der Richtlinie 64/221/EWG getroffenen Regelung nur für Berechtigte nach
dem ARB 1/80 - wie sie vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 24. Oktober
2011 (2 BvR 1969/09 - NVwZ 2012, 426 <429>) erörtert worden ist - gegen das
Besserstellungsverbot des Art. 59 des Zusatzprotokolls zum Abkommen vom 12. September
1963 zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und
der Türkei für die Übergangsphase der Assoziation (BGBl 1972 II S. 385) - ZP - verstoßen
würde. Der Senat hat dies wie folgt begründet (Urteil vom 10. Juli 2012 - BVerwG 1 C 19.11 -
BVerwGE 143, 277 Rn. 23 f.):
„Da Ausgangspunkt der Betrachtung des Gerichtshofs die Verfahrensgarantien sind, die den
Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten durch das Gemeinschaftsrecht gewährleistet werden,
erweist sich seine Rechtsprechung zur Übertragung auf assoziationsberechtigte türkische
Staatsangehörige schon im Ansatz offen für Fälle von Rechtsänderungen, die die Stellung der
Unionsbürger betreffen. Für diese gewährleistet Art. 31 Abs. 1 der Richtlinie 2004/38/EG gegen
Entscheidungen, die aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung getroffen werden,
einen Rechtsbehelf bei einem Gericht und gegebenenfalls bei einer Behörde. Im
Rechtsbehelfsverfahren sind nach Art. 31 Abs. 3 Satz 1 der Richtlinie 2004/38/EG die
Rechtmäßigkeit der Entscheidung sowie die Tatsachen und die Umstände zu überprüfen, auf
denen die Entscheidung beruht. Nach Satz 2 gewährleistet das Rechtsbehelfsverfahren, dass
die Entscheidung insbesondere im Hinblick auf die Erfordernisse gemäß Art. 28 der Richtlinie
2004/38/EG nicht unverhältnismäßig ist. Demzufolge gebietet Unionsrecht bei Ausweisungen
von Unionsbürgern keine behördliche Kontrolle mehr nach dem ‚Vier-Augen-Prinzip’. Dann
können assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige nach der dynamisch angelegten
Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Übertragung von Rechten auf diese Gruppe keine bessere
verfahrensrechtliche Rechtsstellung beanspruchen.
Demgegenüber beruft sich der Kläger auf die Stillhalteklauseln in Art. 13 ARB 1/80 und Art. 41
Abs. 1 des Zusatzprotokolls zum Abkommen vom 12. September 1963 zur Gründung einer
Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Türkei für die
Übergangsphase der Assoziation (BGBl 1972 II S. 385) - ZP. Gemäß Art. 13 ARB 1/80 dürfen die
Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Türkei für Arbeitnehmer und ihre
Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet
ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt
einführen. Gemäß Art. 41 Abs. 1 ZP werden die Vertragsparteien untereinander keine neuen
Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen.
Aus diesen Stand-Still-Klauseln ergibt sich nach Auffassung des Klägers, dass Art. 9 Abs. 1 der
Richtlinie 64/221/EWG bei der Ausweisung assoziationsberechtigter türkischer
Staatsangehöriger weiterhin anzuwenden sei. Dem folgt der Senat nicht.
Gegen die Auffassung des Klägers spricht bereits, dass Art. 13 ARB 1/80 seinem Wortlaut nach
nur die Mitgliedstaaten, nicht aber die Europäische Union verpflichtet. Art. 41 Abs. 1 ZP betrifft
sachlich nur Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien
Dienstleistungsverkehrs, nicht aber die der Arbeitnehmerfreizügigkeit zuzurechnende
aufenthaltsrechtliche Stellung aus Art. 7 ARB 1/80. Des Weiteren erscheint fraglich, ob die auf
den Zugang zum Arbeits- bzw. Binnenmarkt zugeschnittenen Stand-Still-Klauseln überhaupt
Verfahrensregelungen bei der Aufenthaltsbeendigung erfassen (vgl. Urteil vom 30. April 2009 -
BVerwG 1 C 6.08 - BVerwGE 134, 27 Rn. 20 zu den gesetzlichen Erlöschenstatbeständen für
Aufenthaltstitel) und ob die Aufhebung des ‚Vier-Augen-Prinzips’ mit Blick auf die gerichtliche
Überprüfbarkeit nach Art. 12 Abs. 4 der Richtlinie 2003/109/EG eine merkliche Verschlechterung
der Rechtsposition darstellt. Das kann aber dahinstehen, da die weitere Anwendung des Art. 9
der Richtlinie 64/221/EWG auf assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige selbst bei
Annahme einer rechtserheblichen Verschlechterung gegen Art. 59 ZP verstoßen würde. Nach
dieser Vorschrift darf der Türkei in den von diesem Protokoll erfassten Bereichen keine
günstigere Behandlung gewährt werden als diejenige, die sich die Mitgliedstaaten untereinander
aufgrund des Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft einräumen. Das wäre aber bei weiterer
Anwendung des ‚Vier-Augen-Prinzips’ im Vergleich zu den Verfahrensrechten von
Unionsbürgern aus Art. 31 Abs. 1 und 3 der Richtlinie 2004/38/EG - wie oben dargelegt - der
Fall.“
14 Einer Klärung durch den EuGH bedarf es insoweit nicht. Es ist im Sinne der Rechtsprechung
des Gerichtshofs offenkundig („acte clair“), dass zur Rechtfertigung einer verfahrensrechtlichen
Besserstellung von Berechtigten nach dem ARB 1/80 nicht auf den weitergehenden
materiellrechtlichen Ausweisungsschutz von Unionsbürgern nach der Richtlinie 2004/38/EG
abgestellt werden kann. Denn dieser erhöhte Schutz beruht auf der besonderen Rechtsstellung
der Unionsbürger, mit der die Berechtigten nach dem ARB 1/80 keine Gleichstellung verlangen
können (vgl. EuGH, Urteil vom 8. Dezember 2011 - Rs. C-371/08, Ziebell - NVwZ 2012, 422 Rn.
68 - 74). Das von der Beschwerde (Beschwerdebegründung S. 12 f.) herangezogene Urteil des
Gerichtshofs vom 18. Juli 2007 in der Sache Derin (Rs. C-325/05 - Slg. 2007, I-6495 Rn. 68 f.)
trifft für den Vergleich mit der Rechtsstellung von Unionsbürgern keine Aussage, da es zur
Auslegung von Art. 59 ZP lediglich die Vor- und Nachteile der Rechtsstellung von
Arbeitnehmern aus den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft mit der von Berechtigten nach ARB
1/80 vergleicht, ohne auf die besondere Rechtsstellung von Unionsbürgern einzugehen.
Jedenfalls in dem Umfang, in dem sich die Vertragsparteien EWG und Türkei in Art. 59 ZP
völkerrechtlich zur Beachtung des Besserstellungsverbots verpflichtet haben, durfte die Union
den Wegfall einer Regelung zum außergerichtlichen Rechtsschutz, der für die Angehörigen ihrer
Mitgliedstaaten geschaffen worden war, auch mit Wirkung für die Berechtigten nach dem ARB
1/80 entfallen lassen.
15 Der Rechtsauffassung der Kommission in ihrer Stellungnahme vom 15. Dezember 2006 in
der Rechtssache Polat (Rs. C-349/06), auf die sich das Bundesverfassungsgericht in seinem
Beschluss vom 24. Oktober 2011 (a.a.O. S. 429) bezogen hat, dass die Aufhebung der Richtlinie
64/221/EWG durch die Unionsbürgerrichtlinie auf die Auslegung des Assoziationsabkommens
und die auf seiner Grundlage erlassenen Rechtsakte keinen Einfluss habe, ist der Gerichtshof
nicht gefolgt. Vielmehr hat er für Regelungen zum Ausweisungsschutz, bei denen die für
Unionsbürger geltenden Bestimmungen der Richtlinie 2004/38/EG im Hinblick auf ihren
Gegenstand und Zweck nicht auf Berechtigte nach dem Assoziationsrecht EWG - Türkei
übertragbar sind, Art. 12 der Richtlinie 2003/109/EG als neuen unionsrechtlichen Bezugsrahmen
bestimmt, nicht aber die außer Kraft getretenen Bestimmungen der Richtlinie 64/221/EWG
zugunsten der assoziationsrechtlich Begünstigten für weiterhin anwendbar angesehen (vgl.
Urteil vom 8. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 74 - 79).
16 b) Die Beschwerde hält des Weiteren die Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig,
„ob sich für einen assoziationsrechtlich begünstigten türkischen Staatsangehörigen, der sich in
Strafhaft befindet, aus Art. 9 Assoziationsabkommen EWG-Türkei (AssAbk.), Art. 37
Zusatzprotokoll zum Assoziationsabkommen (ZP), Art. 10 ARB 1/80 und Art. 3 ARB 3/80 i.V.m.
§§ 27, 40 SGB V und §§ 9, 15 SGB VI ein Anspruch auf Durchführung einer
Entwöhnungstherapie hinsichtlich seiner Drogenabhängigkeit in Deutschland ergibt, und ob
dieser europarechtliche Anspruch dazu führt, dass entweder bei der Prüfung des Vorliegens der
für seine aufgrund von Drogendelikten erwogene Ausweisung erforderlichen gegenwärtigen
Wiederholungsgefahr die erfolgreiche Durchführung der Drogentherapie unterstellt werden
muss, oder aber eine Ausweisungsentscheidung erst nach tatsächlichem Abschluss dieser
Drogentherapie getroffen werden darf“ (Beschwerdebegründung S. 40).
17 Die Beschwerde ist insoweit bereits unzulässig, da sie die Entscheidungserheblichkeit der
aufgeworfenen Grundsatzfrage nicht aufzeigt. Zunächst legt sie schon nicht dar, dass der Kläger
drogenabhängig ist und aufgrund dieser Abhängigkeit einen Anspruch auf Durchführung einer
Entwöhnungstherapie hat. Des Weiteren hat die beteiligte Landesanwaltschaft zutreffend darauf
hingewiesen (Schriftsatz vom 28. November 2012, S. 7), dass das Berufungsgericht die
Ausweisung unabhängig vom Ergebnis - auch bei einem möglichen Erfolg - einer
Drogentherapie als rechtmäßig angesehen hat (UA S. 55 Rn. 94). Das Berufungsgericht hat zur
Begründung unter anderem auf die „dissoziale Persönlichkeitsakzentuierung“ des Klägers (UA
S. 38) und dessen „antisoziale(n) Persönlichkeitsanteile“ (UA S. 39) hingewiesen (ähnlich UA S.
41), die unabhängig von suchtbedingten Risiken eine erhöhte Gefahr der erneuten Begehung
von Straftaten begründeten (UA S. 39). Geht das Berufungsgericht nach seinen nicht mit
durchgreifenden Revisionsrügen angegriffenen Feststellungen aber von einer die Ausweisung
rechtfertigenden schweren Gefährdung für ein Grundinteresse der Gesellschaft unabhängig von
der Drogenabhängigkeit des Klägers aus, fehlt es an der Darlegung der
Entscheidungserheblichkeit einer Klärung der hierzu aufgeworfenen Grundsatzfrage.
18 Im Übrigen bedürfte es aber auch im Fall der Entscheidungserheblichkeit der aufgeworfenen
Frage nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, da sie schon aufgrund des
Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Auslegung und auf der
Grundlage der einschlägigen Rechtsprechung beantwortet werden kann und zu verneinen ist.
19 Dabei kann offenbleiben, ob ein Berechtigter nach dem Assoziationsabkommen EWG -
Türkei, dem Zusatzprotokoll zum Assoziationsabkommen, dem ARB 1/80 oder ARB 3/80 in der
Situation des Klägers ein Anspruch auf Durchführung einer Entwöhnungstherapie hinsichtlich
seiner Drogenabhängigkeit hat, wie das die Beschwerde behauptet. Denn selbst wenn ihm ein
solcher Anspruch aus einer der von der Beschwerde angeführten Vorschriften zustünde, lässt
sich aus diesem kein Ausweisungshindernis ableiten, wie es in der aufgeworfenen
Grundsatzfrage formuliert ist. Alle angeführten Vorschriften des Assoziationsrechts haben
Diskriminierungsverbote zum Inhalt. Diese verbieten allgemein oder für ihren spezifischen
Regelungsbereich eine Diskriminierung assoziationsrechtlich begünstigter türkischer
Staatsangehöriger gegenüber den Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaates oder
anderer Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Auch soweit sich nach der Rechtsprechung
des EuGH aus einzelnen Diskriminierungsverboten aufenthaltsrechtliche Ansprüche ergeben
können, beschränken diese nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten, den Aufenthalt aus Gründen
der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit zu beenden (vgl. EuGH, Urteile vom 2.
März 1999 - Rs. C-416/96, EI-Yassini - Slg. 1999, I-1209 Rn. 45 und vom 14. Dezember 2006 -
Rs. C-97/05, Gattoussi - Slg. 2006, I-11917 Rn. 40 f. zu Diskriminierungsverboten in Abkommen
der Union mit Marokko und Tunesien; zur Übertragbarkeit auf das Diskriminierungsverbot nach
Art. 10 ARB 1/80 vgl. Urteil vom 26. Oktober 2006 - Rs. C-4/05, Güzeli - Slg. 2006, I-10279 Rn.
52 f.). Die Rechtmäßigkeit der Ausweisung ist insoweit allein daran zu messen, ob die
Voraussetzungen des Art. 14 ARB 1/80 erfüllt sind, wobei als Bezugsrahmen mangels
günstigerer Vorschriften im Assoziationsrecht EWG -Türkei Art. 12 der Richtlinie 2003/109/EG
heranzuziehen ist (vgl. EuGH, Urteil vom 8. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 75 ff.). Danach kann ein
nach dem Assoziationsrecht Berechtigter nur ausgewiesen werden, wenn er eine gegenwärtige,
hinreichend schwere Gefahr für die öffentliche Ordnung oder die öffentliche Sicherheit darstellt.
Außerdem darf die Ausweisungsverfügung nicht auf wirtschaftlichen Überlegungen beruhen.
Schließlich haben die zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedstaats, bevor sie eine solche
Verfügung erlassen, die Dauer des Aufenthalts der betreffenden Person im Hoheitsgebiet dieses
Staates, ihr Alter, die Folgen einer Ausweisung für die betreffende Person und ihre
Familienangehörigen sowie ihre Bindungen zum Aufenthaltsstaat oder fehlende Bindungen zum
Herkunftsstaat zu berücksichtigen. Hingegen kommt es für die Erfüllung der
Ausweisungsvoraussetzungen nicht darauf an, ob der Betroffene Anspruch auf die Durchführung
einer Drogentherapie hatte, diese aber nicht bewilligt und durchgeführt wurde. Einer Vorlage an
den Gerichtshof der Europäischen Union bedarf es nicht, da die Rechtslage und die
Rechtsprechung des Gerichtshofs zu den Voraussetzungen einer Ausweisung
assoziationsrechtlich privilegierter türkischer Staatsangehöriger insoweit offenkundig ist („acte
clair“).
20 2. Dem Beschwerdevorbringen lässt sich eine Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2
VwGO nicht entnehmen. Die Beschwerde entspricht nicht den Darlegungsanforderungen des §
133 Abs. 3 Satz 3 VwGO, soweit sie eine Abweichung von dem Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts vom 24. Oktober 2011 (2 BvR 1969/09 - NVwZ 2012, 426) geltend
macht (vgl. Beschwerdebegründung S. 52 ff.).
21 Eine solche, die Revision eröffnende Divergenz ist nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz
3 VwGO hinreichend bezeichnet, wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die
angefochtene Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz
einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen die
Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz in Anwendung derselben
Rechtsvorschrift widersprochen hat; für die behauptete Abweichung von einer Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts gilt Entsprechendes (vgl. Beschluss vom 19. August 1997 - BVerwG
7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 = NJW 1997, 3328).
22 a) Soweit die Beschwerde hier eine Abweichung von dem Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts vom 24. Oktober 2011 (2 BvR 1969/09 - NVwZ 2012, 426) geltend
macht (vgl. Beschwerdebegründung S. 52 ff.), entspricht sie bereits nicht den
Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO, da sie den tragenden abstrakten
Rechtssatz nicht benennt. Sie trägt vielmehr vor, das Bundesverfassungsgericht habe in seinem
im angeführten Verfahren ergangenen Beschluss vom 24. Oktober 2011 (a.a.O. S. 428)
festgestellt, dass die Frage nach der Weitergeltung des Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 64/221/EWG
bei Ausweisungen assoziationsberechtigter türkischer Staatsangehöriger in der Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofs jedenfalls bis zum Zeitpunkt der Entscheidung des
Verfassungsgerichts ungeklärt gewesen sei. Dem widerspreche die Rechtsauffassung des
Berufungsgerichts, wonach die Frage durch das Urteil des EuGH vom 8. Dezember 2011 geklärt
sei und zwar dahin, dass die Bestimmung des Art. 9 Abs. 1 der Richtlinie 64/221/EWG in Fällen
wie dem vorliegenden weder unmittelbar noch entsprechend anzuwenden sei (UA S. 13).
23 Die von der Beschwerde behauptete Abweichung bezieht sich nicht auf einen Rechtssatz.
Ein Rechtssatz beschreibt den Inhalt einer Norm, indem er diese als abstrakten richterrechtlichen
Obersatz näher konkretisiert (vgl. Beschluss vom 7. März 2001 - BVerwG 8 B 36.01 - juris - Rn. 8;
Kraft, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 132 Rn. 35). Die geltend gemachte Abweichung
bedeutet keine solche rechtssatzgemäße Auslegung des materiellen Rechts, sondern würdigt
lediglich, ob die Rechtsfrage vom EuGH geklärt ist oder nicht. Mit einer solchen Rüge kann die
Beschwerde die Zulassung der Revision wegen Divergenz nicht erreichen.
24 b) Soweit die Beschwerde auf eine Abweichung der angegriffenen Entscheidung von der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gestützt wird, führt sie ebenfalls nicht zur
Zulassung der Revision.
25 (1) Die Beschwerde sieht eine entscheidungserhebliche Abweichung des Berufungsgerichts
von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zunächst darin, dass das
Bundesverwaltungsgericht in seinen Urteilen vom 13. September 2005 (BVerwG 1 C 7.04 -
BVerwGE 124, 217), vom 9. August 2007 (BVerwG 1 C 47.06 - BVerwGE 129, 162) und vom 2.
September 2009 (BVerwG 1 C 2.09 - Buchholz 451.901 Assoziationsrecht Nr. 54) entschieden
habe, dass sich das Rechtsbehelfsverfahren bei der Ausweisung von Berechtigten nach dem
ARB 1/80 auch auf Ermessenserwägungen erstrecken müsse, „die über den Rahmen der
materiellen Rechtmäßigkeit hinausgehen“ (Beschwerdebegründung S. 54 f.). Dem stehe die
Rechtsauslegung des Berufungsgerichts entgegen, das auf Seite 23 bis 27 des angefochtenen
Urteils die „Überprüfung der Zweckmäßigkeit der Ausweisung mit einer bloßen Überprüfung der
Ausweisungsentscheidung am Maßstab des materiellen Europarechts gleichgesetzt“ habe.
26 Mit diesem Vorbringen genügt die Beschwerde ebenfalls nicht den Darlegungsanforderungen
des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO. Denn sie bezeichnet schon keine für den vorliegenden Fall
intertemporal maßgebliche Rechtsvorschrift, bei deren Anwendung ein Rechtssatzwiderspruch
vorliegen könnte. Die zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bezog sich auf
die Auslegung von Art. 9 der Richtlinie 64/221/EWG, auch die Ausführungen des
Berufungsgerichts, die von der Beschwerde angeführt werden, beziehen sich auf diese Norm.
Damit fehlt es aber zusätzlich an der Entscheidungserheblichkeit der behaupteten Abweichung.
Denn Art. 9 der Richtlinie 64/221/EWG ist - wie oben unter Ziffer 1a dieses Beschlusses näher
ausgeführt - mit Wirkung zum 30. April 2006 aufgehoben worden und findet auf nach diesem
Zeitpunkt ausgesprochene Ausweisungsentscheidungen keine Anwendung mehr. Das betrifft
auch die streitgegenständliche Ausweisung des Klägers. Ein Klärungsbedarf besteht deshalb
nicht.
27 (2) Allerdings zeigt die Beschwerde eine Divergenz der angegriffenen Entscheidung zum
Senatsurteil vom 10. Juli 2012 - BVerwG 1 C 19.11 - auf (Beschwerdebegründung S. 56 ff.).
28 Eine entscheidungserhebliche Abweichung liegt hier in der divergierenden Auslegung des
Rechtsschutzbegehrens bei Anfechtung einer Ausweisung. Denn nach der neueren
Rechtsprechung des Senats haben Ausländer seit Inkrafttreten der Neufassung des
Richtlinienumsetzungsgesetzes 2011 nach § 11 Abs. 1 Satz 3 AufenthG grundsätzlich einen
Anspruch darauf, dass die Ausländerbehörde mit einer Ausweisung zugleich das daran
geknüpfte gesetzliche Einreise- und Aufenthaltsverbot sowie die Titelerteilungssperre befristet
(Urteile vom 10. Juli 2012 - BVerwG 1 C 19.11 - BVerwGE 143, 277 Rn. 30 ff., vom 13.
Dezember 2012 - BVerwG 1 C 20.11 - Rn. Rn. 38 und vom 15. Januar 2013 - BVerwG 1 C 10.12
- Rn. 26). Fehlt eine Befristung der Ausweisungsentscheidung, kann der Ausländer zugleich mit
der Anfechtung der Ausweisung seinen Anspruch auf Befristung der Wirkungen der Ausweisung
gerichtlich durchsetzen. In seinem Anfechtungsantrag ist deshalb zugleich - als minus - für den
Fall der Bestätigung ihrer Rechtmäßigkeit ein Hilfsantrag auf Verpflichtung der
Ausländerbehörde zu einer angemessenen Befristung zu sehen, sofern eine solche nicht bereits
von der Ausländerbehörde verfügt worden ist.
29 Im vorliegenden Fall waren die Wirkungen der Ausweisung im angegriffenen Bescheid vom
4. November 2008 nicht befristet worden, so dass die Anfechtungsklage des Klägers nach der
vorzitierten Rechtsprechung einen Hilfsantrag auf nachträgliche Beifügung einer Befristung
umfasste. Über diesen Antrag hätte das Berufungsgericht entscheiden müssen, da es die
Ausweisung als rechtmäßig eingestuft hat. Sein - der Entscheidung unausgesprochen zugrunde
liegender - Rechtssatz, dass dies nicht erforderlich sei, begründet die von der Beschwerde
gerügte Divergenz.
30 Dennoch kommt eine Zulassung der Revision nicht in Betracht, da die Beschwerde insoweit
inzwischen unzulässig geworden ist. Der Beklagte hat den angegriffenen Bescheid durch eine
Befristung der Wirkungen der Ausweisung auf acht Jahre ergänzt. Dem Befristungsanspruch des
Klägers ist damit Rechnung getragen, so dass sein im Anfechtungsantrag enthaltener Hilfsantrag
auf Verpflichtung des Beklagten zur nachträglichen Befristung ins Leere geht und eine
Entscheidung über seine Divergenzrüge zur Durchsetzung dieses Befristungsanspruchs nicht
mehr erforderlich ist. Für eine Zulassung der Revision allein zur Prüfung der Frage, ob die
Behörde die Befristung im Einzelfall fehlerfrei bemessen hat, besteht kein
Rechtsschutzinteresse, da diesem Begehren auf andere, einfachere Weise Rechnung getragen
werden kann (vgl. Beschluss vom 14. März 2013 - BVerwG 1 B 17.12 - Rn. 12 f.).
31 Eine Rechtsschutzlücke zu Lasten des Klägers entsteht nicht. Vielmehr kann er die -
gerichtlich in vollem Umfang überprüfbare - nachträgliche Befristungsentscheidung vom 25. März
2013 gesondert durch einen Anfechtungsantrag angreifen, der - falls der
Befristungsentscheidung (wie hier) eine Rechtsbehelfsbelehrung nicht beigegeben war -
innerhalb eines Jahres nach Zustellung der Entscheidung bei dem zuständigen
Verwaltungsgericht anhängig gemacht werden muss. Das Revisionsverfahren kann zur
gerichtlichen Durchsetzung des Befristungsanspruchs nur dann genutzt werden, wenn es bereits
aus anderen Gründen ohnehin eröffnet ist. Die vorgenannte Rechtsprechung des Senats,
wonach das Revisionsverfahren ausnahmsweise auch für die Bescheidung des im
Anfechtungsbegehren hilfsweise enthaltenen Verpflichtungsantrags genutzt werden kann, zielt
lediglich auf Übergangsfälle einer nachträglichen Befristung von Bescheiden, die ohnehin in der
Revisionsinstanz anhängig sind. Sie darf jedoch nicht dazu führen, die Revision in Fällen
zuzulassen, in denen keiner der Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist. Ein
solcher Fall liegt hier vor. Im Übrigen steht es dem Kläger gegebenenfalls zusätzlich frei, bei
einer geltend zu machenden Veränderung entscheidungserheblicher Umstände seit der
maßgeblichen Befristungsentscheidung jederzeit einen Antrag auf nachträgliche Verkürzung der
zunächst festgesetzten Frist bei dem Beklagten zu stellen und gegebenenfalls gerichtlich
durchzusetzen.
32 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Festsetzung des Streitwerts
beruht auf § 47 Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG.
Eckertz-Höfer
Prof. Dr. Dörig
Prof. Dr. Kraft