Urteil des BVerwG, Az. 4 CN 7.01

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BVerwG (gemeinde, gebiet, raum, satzung, region, bisherige nutzung, regionalplanung, künftige nutzung, durchführung, erlass)

Rechtsquelle:

BauGB § 165 Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3

Stichworte:

Städtebauliche Entwicklungsmaßnahme; Entwicklungsbereich; er-

höhter Bedarf an Wohn- und Arbeitsstätten; besondere Bedeu-

tung; Enteignung.

Leitsätze:

1. Ein erhöhter Bedarf an Wohn- und Arbeitsstätten im Sinne

des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB ist gegeben, wenn die

Nachfrage das Angebot aus strukturellen Gründen längerfristig

deutlich übersteigt. Allgemeine konjunkturelle Entwicklungen

oder Schwankungen im Wohnungsmarkt reichen zur Begründung

nicht aus.

Bundesweite oder große Teile des Bundesgebiets betreffende

Entwicklungen können für sich genommen einen erhöhten Bedarf

für den maßgeblichen Bereich nicht begründen.

2. Ein derartiger erhöhter Bedarf muss sich nicht allein auf

das Gebiet der einzelnen Gemeinde erstrecken. Er ist nicht

deswegen zu verneinen, weil ein derartiger Bedarf auch in ei-

ner Nachbargemeinde besteht. Er wird auch nicht allein dadurch

in Frage gestellt, dass der in einer Region vorhandene Bedarf

ebenso mit einer Maßnahme in einer anderen Gemeinde dieser Re-

gion befriedigt werden könnte.

3. Eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme steht mit dem Er-

fordernis des Wohls der Allgemeinheit nicht im Einklang, wenn

sie mit den Zielen und Grundsätzen der Raumordnung und Landes-

planung einschließlich der Regionalplanung nicht vereinbar

ist.

4. Wenn ein erhöhter Bedarf an Wohnstätten besteht und die

Schaffung einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme erfor-

dert, ist es unbedenklich, wenn sich die Planung nicht nur auf

die Flächen für Wohnstätten beschränkt, sondern zugleich ein

erhöhter Bedarf an Arbeitsstätten befriedigt werden soll, dem

isoliert betrachtet möglicherweise nicht das für eine städte-

bauliche Entwicklungsmaßnahme gebotene Gewicht zukommen würde.

Urteil des 4. Senats vom 12. Dezember 2002 - BVerwG 4 CN 7.01

I. OVG Lüneburg vom 28.11.2000 - Az.: OVG 1 K 3479/99 -

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG

7.01

Verkündet

OVG 1 K 3479/99

am 12. Dezember 2002

Salli-Jarosch

Justizangestellte

als

Urkundsbeamtin

der

Geschäftsstelle

In der Normenkontrollsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 12. Dezember 2002

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht

Dr. P a e t o w und die Richter am Bundesverwaltungsgericht

Dr. L e m m e l , H a l a m a, Prof. Dr. R o j a h n

und Dr. J a n n a s c h

für Recht erkannt:

Die Revision der Antragstellerin gegen das Urteil

des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom

28. November 2000 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Revisions-

verfahrens.

G r ü n d e :

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Satzung über die

städtebauliche Entwicklungsmaßnahme S.-Süd. Der Ortsteil S.

der Antragsgegnerin liegt nördlich der in Ost-West Richtung

verlaufenden Bahnlinie mit einem umfangreichen Rangierbahnhof

sowie dem Zweigkanal H.-L. Mit der städtebaulichen Entwick-

lungsmaßnahme soll die Errichtung von rund 2 600 Wohneinheiten

für 6 000 Bewohner auf der Südseite des Zweigkanals ermöglicht

werden. Im westlichen Teil des Plangebiets soll ein Gewerbege-

biet entstehen, in dem Betriebe des non-food-Bereichs sowie

sonstige nicht störende Gewerbebetriebe untergebracht werden

sollen. Durch eine attraktiv auszugestaltende Fußgängerbrücke

soll die Verbindung zum vorhandenen Ortsteil sowie zum Bahnhof

mit S-Bahn-Anschluss nach H. hergestellt werden. Das etwa

110 ha große Gelände ist gegenwärtig weitgehend unbebaut; auf

ihm befinden sich Kleingärten, der größere Teil wird landwirt-

schaftlich genutzt. Die Bemühungen der Antragsgegnerin, die

Flächen freihändig zu erwerben, sind überwiegend erfolglos

geblieben. Zahlreiche Eigentümer, darunter die Antragstelle-

rin, haben preisliche Vorstellungen geäußert, die über dem

durch die Bodenrichtwerte ausgedrückten Wert liegen.

Mit ihrem Normenkontrollantrag hat die Antragstellerin insbe-

sondere gerügt, für die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme

bestehe kein Bedarf. Das von der Antragsgegnerin zugrunde ge-

legte Zahlenwerk des damaligen Kommunalverbandes Großraum H.,

wonach sich die Bevölkerung im Großraum H. um über 50 000 Per-

sonen vermehren werde und davon rund 9 000 auf ihren Bereich

entfielen, sei unzutreffend. Die vorgesehenen Wohneinheiten

könnten auch an anderer Stelle errichtet werden. Ferner sei

eine zügige Durchführung der Entwicklungsmaßnahme nicht ge-

währleistet.

Die Antragsgegnerin ist dem Normenkontrollantrag entgegenge-

treten.

Das Normenkontrollgericht hat den Antrag mit Urteil vom

28. November 2000 abgelehnt. Die Voraussetzungen für eine

städtebauliche Entwicklungsmaßnahme nach § 165 Abs. 3 Sätze 1

und 2 BauGB lägen vor. Insbesondere erfordere das Wohl der

Allgemeinheit vorliegend die Maßnahme. Die Antragsgegnerin ha-

be von einem erhöhten Bedarf an Wohnstätten und (in bescheide-

nerem Umfang) an Gewerbeflächen ausgehen dürfen. Es sei nicht

methodisch offensichtlich fehlsam, wenn die Antragsgegnerin

bei aller Schwierigkeit, Bevölkerungswachstum und -wanderung

verlässlich vorherzusagen, für den Großraum H. und ihr eigenes

Gemeindegebiet längerfristig von einem deutlich steigenden

Wohnraumbedarf ausgehe. Dies ergebe sich aus den vorliegenden

Studien und Berichten. Die vorhandenen Wohnbaureserven der An-

tragsgegnerin seien durch mehrere Entwicklungen erschöpft wor-

den. Verschiedene Wanderungsbewegungen hätten gerade im Groß-

raum H. zu erheblichen Zuwanderungen geführt. Wegen ihrer

günstigen Lage zur Landeshauptstadt sei ein nicht unerhebli-

cher Teil auf die Antragsgegnerin entfallen. Dies führe jetzt

zu ernsthaften Nachfrageproblemen. Hierzu habe auch die unzu-

reichende Wohnbauaktivität in ihrem Bereich beigetragen. Der

Bedarf an Wohnungen nehme auch zu, weil die Zahl der Bewohner

je Wohneinheit merklich sinke. Dies sei Folge einer zunehmen-

den Anzahl sog. Singlehaushalte sowie der veränderten Alters-

struktur; die Kinder gingen aus dem Haus und ältere (überle-

bende) (Ehe-)Partner verblieben in der vertrauten, eigentlich

zu großen, Wohnung. Einige der genannten Entwicklungen seien

zwar auch in anderen Kommunen festzustellen. Keine Gemeinde

sei jedoch für sich allein auf der Welt, sondern notwendiger-

weise mit überörtlich stattfindenden Entwicklungen verwoben.

Der besondere Grund für die vorliegende städtebauliche Ent-

wicklungsmaßnahme bestehe im aufgestauten Wohnungsbedarf, der

seine Ursache vor allem in den speziellen Strukturen habe,

welche das Gemeindegebiet der Antragsgegnerin prägten. Der

Verlauf der Grenze zur Landeshauptstadt H. im Norden verhinde-

re eine Ausweitung der Siedlungsschwerpunkte in diese Rich-

tung. Nach Süden hin habe die aus der Eisenbahnstrecke mit

sich aufweitendem Rangierbahnhof, dem Zweigkanal sowie der

Bundesstraße 441 gebildete Barriere eine Ausdehnung verhin-

dert. Die benötigten Wohneinheiten erreichten ein Ausmaß und

eine Dringlichkeit, die die Durchführung der Entwicklungsmaß-

nahme rechtfertigten. Der Bedarf könne von der Antragsgegnerin

in städtebaulich vertretbarer Weise nur an der vorgesehenen

Stelle gestillt werden, wenn man nicht fernab der bestehenden

Verkehrsstrukturen einen völlig neuen Siedlungsschwerpunkt

schaffen wolle. Das Bestreben, der neuen Bevölkerung in gewis-

sem Umfang Arbeitsmöglichkeiten zu bieten, rechtfertige auch

die Ansiedlung von Gewerbe. Der Maßnahme könne nicht entgegen-

gehalten werden, der beschriebene Wohnraumbedarf könne auch in

anderen Gemeinden des Großraums H. gestillt werden. Denn damit

können die genannten städtebaulichen Defizite nicht wesentlich

bekämpft werden. Das Vorhaben könne auf der Grundlage einer

reinen Angebotsplanung auch nicht alsbald verwirklicht werden.

Die zügige Durchführung der Maßnahme sei gewährleistet; die

sich stellenden Probleme könnten innerhalb des zwölf Jahre

vorsehenden Zeitraums bewältigt werden.

Zur Begründung der vom Senat zugelassenen Revision trägt die

Antragstellerin vor: Die tatsächlichen Feststellungen des Nor-

menkontrollgerichts ergäben nicht, dass auf dem Gebiet der An-

tragsgegnerin die Nachfrage nach Wohnstätten das Angebot aus

strukturellen Gründen längerfristig deutlich übersteige. Das

Gericht stütze sich auf Untersuchungen, die die Wohnbedarfs-

entwicklung in Niedersachsen und im Großraum H. beträfen, zum

Teil aber auch nur bundesweite Entwicklungen darstellten. Dar-

aus könne ein erhöhter Bedarf für das Gebiet der Antragsgegne-

rin aber nicht abgeleitet werden. Wenn - wie das Oberverwal-

tungsgericht selbst annehme - der Bedarf auch in anderen Ge-

meinden im Großraum H. befriedigt werden könne, lasse sich ein

erhöhter Bedarf auf dem Gebiet der Antragsgegnerin nicht be-

gründen. Eine Gemeinde, die in der Vergangenheit nur wenige

Bebauungspläne aufgestellt habe, habe gegen ihre Verpflichtung

aus § 1 Abs. 3 BauGB verstoßen. Dies lasse aber nicht die

Rechtsfolge zu, dass jetzt ein erhöhter Bedarf im Sinne von

§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB anzunehmen sei. Bestehe eine

städtebaulich zu lösende Lage in mehreren Gemeinden, sei dem

durch die Bildung eines Planungsverbands zu begegnen. Eine

städtebauliche Entwicklungsmaßnahme sei dagegen nicht das an-

gemessene Instrumentarium. Eine Defizitanalyse aus regionaler

Sicht könne eine örtliche Entwicklungssatzung nicht rechtfer-

tigen. Auch ein Bedarf an Arbeitsstätten bestehe nicht. Inso-

weit werde der Bedarf erst durch die Maßnahme selbst geweckt.

Entgegen der in der Rechtsprechung vertretenen Auffassung sei-

en die Enteignungsvoraussetzungen bei Erlass einer städtebau-

lichen Entwicklungsmaßnahme bereits für jedes betroffene

Grundstück zu prüfen.

Die Antragstellerin beantragt,

das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungs-

gerichts vom 28. November 2000 aufzuheben und die

Satzung der Antragsgegnerin über die förmliche

Festlegung des Bereichs S.-Süd als städtebaulichen

Entwicklungsbereich vom 23. Mai 1996 für nichtig zu

erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie verteidigt das Normenkontrollurteil.

Der Vertreter des Bundesinteresses hat sich am Verfahren be-

teiligt. Er tritt dem Revisionsvorbringen entgegen.

II.

Die Revision der Antragstellerin ist zulässig, aber unbegrün-

det.

Das Normenkontrollgericht ist ohne Verstoß gegen Bundesrecht

zu dem Ergebnis gelangt, dass die angegriffene Satzung die An-

forderungen erfüllt, die das Baugesetzbuch an städtebauliche

Entwicklungsmaßnahmen stellt.

1. Mit dem Oberverwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass

die angegriffene Entwicklungsmaßnahme einem der in § 165

Abs. 2 BauGB genannten Ziele und Zwecke entspricht und damit

dem Erfordernis der Zielkonformität nach § 165 Abs. 3 Satz 1

Nr. 1 BauGB gerecht wird. Die Maßnahme dient dazu, Teile des

Gemeindegebiets entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für

die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde erst-

malig zu entwickeln. Ihre "besondere Bedeutung" zeigt sich

schon an der Größe der betroffenen Fläche und der Zahl der mit

Wohnraum zu versorgenden Einwohner sowie dem herausragenden

Stellenwert, der der erstmaligen Überplanung der unmittelbar

jenseits der wie eine Barriere wirkenden Bahnanlagen und des

Kanals liegenden, verkehrsmäßig gut angeschlossenen Flächen

zukommt. Dies wird auch von der Antragstellerin nicht mehr

ernstlich in Frage gestellt.

In der Satzungsbegründung der Antragsgegnerin wird überdies

dargelegt, der Entwicklungsbereich solle auch entsprechend der

angestrebten Entwicklung in der Region erstmalig entwickelt

werden. Das Normenkontrollgericht geht darauf nicht näher ein.

Dies ist indes unerheblich. Zwar stehen beide Zwecke in § 165

Abs. 2 BauGB selbständig nebeneinander. Dies schließt aber

nicht aus, dass eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme beide

Zwecke erfüllt. Die Schaffung eines neuen Siedlungsschwer-

punkts kann sowohl von besonderer Bedeutung für die städtebau-

liche Entwicklung einer Gemeinde sein als auch zugleich einem

Ziel der Regionalplanung für das Gemeindegebiet entsprechen.

2. Die angegriffene Maßnahme erfüllt auch die in § 165 Abs. 3

Satz 1 Nr. 2 BauGB normierte Voraussetzung, wonach das Wohl

der Allgemeinheit die Durchführung der städtebaulichen Ent-

wicklungsmaßnahme – insbesondere zur Deckung eines erhöhten

Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten – erfordert.

2.1 Eine Entwicklungsmaßnahme setzt einen qualifizierten städ-

tebaulichen Handlungsbedarf voraus, der aus Gründen des Wohls

der Allgemeinheit ein planmäßiges und aufeinander abgestimmtes

Vorgehen erfordert. Das städtebauliche Vorhaben muss insbeson-

dere den Charakter einer Gesamtmaßnahme haben, die darauf an-

gelegt ist, für einen bestimmten Bereich ein Geflecht mehrerer

Einzelmaßnahmen über einen längeren Zeitraum koordiniert und

aufeinander abgestimmt vorzubereiten und durchzuführen. Es

muss sich also um ein koordiniertes Maßnahmenbündel handeln,

das durch eine flächendeckende und zeitlich geschlossene Pla-

nungskonzeption für ein exakt umgrenztes Gebiet verwirklicht

werden soll (vgl. BVerwG, Urteile vom 21. August 1981 - BVerwG

4 C 16.78 - Buchholz 406.15 § 15 StBauFG Nr. 3 = NJW 1982, 398

und vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 - BVerwGE 107, 123 =

Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 3 = BRS 60 Nr. 225;

Krautzberger, WiVerw 1993, 85, 94). Diese Voraussetzungen ste-

hen hier außer Frage.

Eine derartige Maßnahme muss ferner vom Wohl der Allgemeinheit

gefordert sein. Mit der Reaktivierung der städtebaulichen Ent-

wicklungsmaßnahme im Wohnungsbauerleichterungsgesetz wurde der

Wortlaut des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB dahingehend er-

gänzt, dass hierzu insbesondere die Deckung eines erhöhten Be-

darfs an Wohn- und Arbeitsstätten zählt. Dabei ist der Begriff

des erhöhten Bedarfs nicht mit demjenigen des dringenden Wohn-

bedarfs identisch, an den der Gesetzgeber im BauGB-Maßnahmen-

gesetz eine Reihe von Erleichterungen im Allgemeinen Städte-

baurecht für Gemeinden bei der Aufstellung von Bebauungsplänen

sowie für Bauherren geknüpft hat. Ein dringender Bedarf lässt

sich, zumal dann, wenn der Kreis der Bedarfsträger überschau-

bar ist, möglicherweise ohne weiteres kurzfristig mit den nor-

malen Mitteln der Bauleitplanung befriedigen. Von einem erhöh-

ten Bedarf kann erst dann gesprochen werden, wenn die Nachfra-

ge das Angebot aus strukturellen Gründen längerfristig deut-

lich übersteigt. Allgemeine konjunkturelle Entwicklungen oder

Schwankungen im Wohnungsmarkt reichen zur Begründung nicht

aus. Hinzu kommen muss, dass nur eine städtebauliche Gesamt-

maßnahme, die durch eine einheitliche Vorbereitung und eine

zügige Durchführung im Sinne des § 165 Abs. 1 BauGB gekenn-

zeichnet ist, die Erwartung rechtfertigt, den zu Tage getrete-

nen Bedarf wenigstens mittelfristig decken zu können (vgl.

BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5.97 - Buchholz

406.11 § 165 BauGB Nr. 4 = BRS 60 Nr. 229). Bundesweite oder

große Teile des Bundesgebiets betreffende Entwicklungen können

für sich genommen einen erhöhten Bedarf für den maßgeblichen

Bereich nicht begründen. Denn eine städtebauliche Entwick-

lungsmaßnahme ist nur dann vom Erfordernis des Wohls der All-

gemeinheit gedeckt, wenn ein höherer Bedarf besteht als der,

der sich auf den gesamten Geltungsbereich des Gesetzes er-

streckt.

Ein derartiger erhöhter Bedarf muss sich jedoch entgegen der

Auffassung der Revision nicht allein auf das Gebiet der ein-

zelnen die Satzung erlassenden Gemeinde erstrecken. Dagegen

spricht bereits der Wortlaut von § 165 Abs. 2 BauGB, wonach

Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets entsprechend

ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung

und Ordnung der Gemeinde oder entsprechend der angestrebten

Entwicklung des Landesgebiets oder der Region entwickelt wer-

den sollen. Auch die Gesetzesgeschichte deutet in diese Rich-

tung. Im Städtebauförderungsgesetz stellte die städtebauliche

Entwicklungsmaßnahme in erster Linie ein Instrumentarium der

Landesplanung dar. Mit der Herabzonung durch das BauGB-Maß-

nahmengesetz sollte die Einbindung in die Landes- und Regio-

nalplanung jedoch nicht aufgegeben werden. Daraus folgt zum

einen, dass ein erhöhter Bedarf, der eine Maßnahme im Gel-

tungsbereich einer bestimmten Gemeinde rechtfertigt, nicht

deswegen zu verneinen ist, weil ein derartiger qualifizierter

Bedarf auch in einer Nachbargemeinde besteht. Zum anderen wird

die Möglichkeit einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme

nicht allein dadurch in Frage gestellt, dass der beispielswei-

se in einer Hauptstadtregion vorhandene Bedarf auch mit einer

Maßnahme in einer anderen Gemeinde dieser Region befriedigt

werden könnte. Zu Recht verweist der Vertreter des Bundesinte-

resses darauf, dass die Entwicklung auf dem lokalen Wohnungs-

markt nicht an den Gemeindegrenzen Halt macht, sondern gerade

in den Ballungsräumen wesentlich von regionalen Faktoren be-

stimmt wird, die sich auch in benachbarten Gemeinden auswirken

können. Die Gründe für einen erhöhten Bedarf an Wohn- und Ar-

beitsstätten können sich auch daraus ergeben, dass überörtli-

che Entwicklungen und örtliche Besonderheiten zusammenwirken.

Sie können ferner sowohl auf der Nachfrageseite liegen als

sich auch aus einem im Verhältnis zur Nachfrage deutlich unzu-

reichenden Angebot ergeben. Häufig werden verschiedene Fakto-

ren zusammenwirken und erst in ihrer Summe eine städtebauliche

Entwicklungsmaßnahme rechtfertigen.

Wenn eine Gemeinde - wie vorliegend - ihren erhöhten Bedarf

auch aus einer besonders hohen Nachfrage ableitet, die durch

einen Zuwanderungsdruck entsteht, der auf eine Hauptstadtregi-

on einwirkt, kommt der rechtlichen Einbindung ihrer Maßnahme

in die jeweiligen Ziele der Landes- und Regionalplanung eine

erhöhte Bedeutung zu. Eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme

steht mit dem Erfordernis des Wohls der Allgemeinheit nicht im

Einklang, wenn sie mit den Zielen und Grundsätzen der Raumord-

nung und Landesplanung einschließlich der Regionalplanung

nicht vereinbar ist. Auf ihre Einhaltung hat auch die Genehmi-

gungsbehörde zu achten. Auf dieser rechtlichen Ebene ist gege-

benenfalls der von der Revision angesprochene Wettbewerb der

Gemeinden zu entscheiden.

Im Übrigen folgt hieraus nicht, dass das Erfordernis und die

wahlweise Möglichkeit, einen erhöhten Wohnbedarf in mehreren

(Nachbar)gemeinden zu befriedigen, stets in jeder dieser Ge-

meinden den Erlass einer Entwicklungssatzung rechtfertigen

werden. Insbesondere ist durchaus denkbar, dass die weiteren

besonderen Voraussetzungen im Hinblick auf die jeweiligen Ver-

hältnisse nicht in allen Gemeinden vorliegen. So kann das Er-

gebnis der erforderlichen Untersuchungen ergeben, dass zwar in

mehreren zu einer Region gehörenden Gemeinden ein erhöhter Be-

darf an Wohnstätten besteht. Es mag sich aber erweisen, dass

nur in einer dieser Gemeinden das Wohl der Allgemeinheit eine

städtebauliche Entwicklungsmaßnahme erfordert, während in den

anderen Gemeinden eine Befriedigung des Bedarfs mit den übli-

chen Mitteln der Bauleitplanung möglich ist.

2.2 Die Schlussfolgerung des Normenkontrollgerichts, das Wohl

der Allgemeinheit erfordere die Durchführung der beschlossenen

städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme in S.-Süd, steht mit Bun-

desrecht im Einklang.

Auf der Grundlage der von ihm ausgewerteten Gutachten und

Stellungnahmen gelangt das Gericht zu der Feststellung, dass

die Antragsgegnerin zu Recht von einem Bedarf an Wohnstätten

ausgeht, der zumindest 6 000 Personen entspricht. Für den ge-

samten Großraum H. sind nach den vom Gericht als überzeugend

angesehenen Ausführungen des Zweckverbands von 1990 bis 2000

rund 62 000 Zuwanderer zu erwarten, von denen sich lediglich

27 000 im Bereich der Stadt H. niederlassen werden. Für die

Antragsgegnerin wurde ein Bedarf an Wohnraum für 9 000 Perso-

nen prophezeit; davon soll lediglich ein Teil, nämlich die ge-

nannten 6 000 Personen, befriedigt werden.

Das Normenkontrollgericht kommt zu dem Ergebnis, dass das Woh-

nungsangebot im Gebiet der Antragsgegnerin aus mehreren Grün-

den erschöpft ist und Abhilfe hierfür kurzfristig und ohne

Überplanung des Gebiets S.-Süd nicht zu erkennen ist. Die

Hauptstadtregion H., zu der auch die Antragsgegnerin gehört,

sei einem starken Zuwanderungsdruck ausgesetzt (Wanderungsbe-

wegungen aus Osteuropa, Aussiedler, Asylbewerber sowie in Fol-

ge des Falls der "Mauer"), der die vorhandenen Wohnbaureserven

erschöpft habe. Auf dem Gebiet der Antragsgegnerin seien in

deutlich unterdurchschnittlichem Umfang Wohnbauflächen bereit-

gestellt worden. Dies finde seine Ursache auch und vor allem

in der besonderen Situation, die das Gemeindegebiet präge:

Nach Norden verhindere der Verlauf der Gemeindegrenze zur Lan-

deshauptstadt H. eine Ausweitung der Hauptsiedlungsschwerpunk-

te. Nach Süden habe die Barriere aus der Eisenbahnstrecke mit

sich ausweitendem Rangierbahnhof, dem Kanal und der B 441 eine

Ausdehnung verhindert. Die kleineren Ortsteile seien für die

Aufnahme von Geschosswohnungsbau in der benötigten Größenord-

nung ungeeignet. Der Bedarf an Wohnraum nehme zu, weil die

Zahl der Bewohner je Wohneinheit insbesondere in städtischen

Ballungszentren merklich sinke. Hinzu träten die im Großraum

H. als der ersten Stadt im Westen in besonderem Maße zu erwar-

tenden Zuwanderer aus Osteuropa, die sich lediglich zu einem

Teil im Bereich der Landeshauptstadt niederlassen würden.

Die Antragstellerin stellt nicht in Frage, dass die genannten

Erkenntnisse geeignet sind, einen erhöhten Bedarf an Wohnstät-

ten im Großraum H. zu begründen. Auch räumt sie ein, dass die

sich auf den Großraum H. beziehenden Erkenntnisse auch für das

Gebiet der Antragsgegnerin zutreffen mögen. Ohnehin hat sie

gegen die Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts keine re-

visionsrechtlich beachtlichen Rügen erhoben.

Die Revision meint jedoch zum einen, dass ein erhöhter Bedarf

an Wohnstätten nicht mit Erkenntnissen begründet werden könne,

die sich auf andere größere Siedlungsräume oder gar das gesam-

te Bundesgebiet bezögen. Ihr ist insoweit beizupflichten, als

Studien, die sich auf das gesamte Bundesgebiet oder weite Tei-

le davon beziehen, einen erhöhten Bedarf im Sinne von § 165

Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB für sich genommen nicht begründen

können. Dem steht jedoch nicht entgegen, dass ein Planungsträ-

ger sich bei der Ermittlung der Bedarfssituation auch mit all-

gemeinen Entwicklungen auseinanderzusetzen hat, die für sein

Plangebiet Gültigkeit haben. Andernfalls würde er seine Aufga-

be, den maßgeblichen Sachverhalt vollständig zu erfassen, ver-

fehlen. Derartige allgemeine Trends können je nach den Beson-

derheiten des Einzelfalls die örtliche Entwicklung noch ver-

stärken oder auch abschwächen. Vorliegend verwendet das Nor-

menkontrollgericht die von ihm wiedergegebenen allgemeinen

Trends zu einem höheren Wohnflächenbedarf pro Person lediglich

im Rahmen seiner Argumentation, wonach sich diese Entwicklun-

gen auf dem Gebiet der Antragsgegnerin besonders auswirkten,

weil deren Wohnungsproduktion deutlich unterdurchschnittlich

gewesen sei. Es begründet daher mit den allgemeinen Trends

nicht etwa bereits einen erhöhten Bedarf, sondern benennt in-

soweit Entwicklungen, die bei der speziell für S. vorzunehmen-

den Bewertung zur Feststellung eines Bedarfs beitragen. Dies

ist rechtlich unbedenklich.

Die Revision rügt in diesem Zusammenhang ferner, wenn im ge-

samten Großraum H. ein besonderer Bedarf an Wohnstätten beste-

he, brauche dieser nicht auf dem Gebiet der Antragsgegnerin

befriedigt zu werden. Schon daher sei die städtebauliche Ent-

wicklungsmaßnahme nicht erforderlich. Dem ist aus mehreren

Gründen nicht zu folgen. Zum einen hat das Normenkontrollge-

richt dargelegt, dass das Angebot an Flächen für den Wohnraum

gerade auf dem Gebiet der Antragsgegnerin aus den genannten

Gründen, die mit der Lage am Rangierbahnhof und Kanal zusam-

menhängen, niedriger ist, als in den übrigen Gemeinden der Re-

gion. Hinzu treten Gründe dafür, dass gerade die Antragsgegne-

rin für den Geschosswohnungsbau im Hinblick auf ihre Lage in

der Nähe von H. und die günstige Anbindung an den öffentlichen

Personennahverkehr (S-Bahn Verbindung etc.) besonders attrak-

tiv ist. Zum anderen wird ein erhöhter Bedarf nicht allein da-

durch in Frage gestellt, dass der in einer Gemeinde, die zu

einer Hauptstadtregion gehört, bestehende Bedarf auch mit Maß-

nahmen in einer anderen Gemeinde befriedigt werden könnte.

Wenn in einer Region ein erhöhter Bedarf an Wohn- und/oder Ar-

beitsstätten besteht, ist es Sache der Regionalplanung, dar-

über zu befinden, an welchen Stellen eine diesem Bedarf Rech-

nung tragende gemeindliche Planung in Betracht kommt. Die Pla-

nung der Gemeinde oder des sonstigen Planungsträgers muss mit

den Zielen der Landes- und Entwicklungsplanung im Einklang

stehen. Dies ist nach dem Inhalt der dem Senat vorliegenden

Akten hier der Fall: Ursprünglich waren weite Teile des Ent-

wicklungsbereichs als Flächen mit besonderer Bedeutung für die

Landwirtschaft dargestellt. Bereits im regionalen Siedlungser-

weiterungskonzept des (früheren) Kommunalverbandes Großraum H.

vom März 1993 ist S. als Schwerpunkt für Wohnstätten darge-

stellt; auch im Regionalen Raumordnungsprogramm 1996 ist S.

nunmehr als regionaler Schwerpunkt für Wohnstätten mit dem Zu-

satz "mehr als 2000 Wohneinheiten" bezeichnet. Hierauf nimmt

die Begründung der Entwicklungssatzung Bezug. Die Genehmi-

gungsbehörde hat überdies noch eine Stellungnahme des Kommu-

nalverbandes Großraum H. eingeholt. Diese wurde unter dem

1. Juli 1998 abgegeben und legt eingehend die Vereinbarkeit

der Maßnahme mit der Regionalplanung dar. Im Übrigen kommt

vorliegend hinzu, dass die Antragsgegnerin nicht etwa beab-

sichtigt, einen bezogen auf ihre Größe überdurchschnittlichen,

sondern nur einen entsprechenden Anteil des in der Region be-

stehenden Bedarfs zu befriedigen.

2.3 Die Revision meint ferner, gerade der zur Begründung ange-

führte "aufgestaute Bedarf" auf dem Gebiet der Antragsgegnerin

verbiete die Bejahung der Voraussetzungen für eine städtebau-

liche Entwicklungsmaßnahme. Wenn die Antragsgegnerin in der

Vergangenheit nur wenige Bebauungspläne aufgestellt habe,

rechtfertige dies eher die Schlussfolgerung, dass sie gegen

ihre Verpflichtung aus § 1 Abs. 3 BauGB verstoßen habe,

(rechtzeitig) Bebauungspläne aufzustellen. Dem könne nicht mit

dem Mittel der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme begegnet

werden.

Das Normenkontrollgericht hat jedoch zum einen nicht festge-

stellt, dass die Antragsgegnerin sich aufdrängende Entwick-

lungsmöglichkeiten nicht wahrgenommen habe – was im Übrigen

noch nicht ohne weiteres eine Verletzung der in § 1 Abs. 3

BauGB enthaltenen Verpflichtung darstellen würde. Es begründet

die entstandene Situation vielmehr mit der besonderen örtli-

chen Lage des Hauptortsteils S., der im Süden unmittelbar an

die wie eine Barriere wirkenden Bahnanlagen und den Zweigkanal

stößt. Davon abgesehen kann die Zulässigkeit einer für sich

genommen nunmehr städtebaulich erforderlichen Planung, mit der

einem erhöhten Bedarf an Wohn- und Arbeitsstätten begegnet

werden soll, nicht davon abhängig sein, ob früheren Kommunal-

vertretungen oder Planern ein Vorwurf zu machen ist oder

nicht. Entscheidend für das Vorliegen der Voraussetzungen für

eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme ist vielmehr, dass

derzeit ein erhöhter Bedarf besteht, der im Interesse der Ar-

beit oder eine Wohnung suchenden Menschen befriedigt werden

soll. Dem Vertreter des Bundesinteresses ist darin bei-

zupflichten, dass es einer Gemeinde nicht verwehrt sein kann,

in der Vergangenheit möglicherweise begangene "Fehler" mit den

erforderlichen und durch die Rechtsordnung vorgesehenen Mit-

teln zu beheben.

2.4 Die Revision verweist in diesem Zusammenhang ferner da-

rauf, bei einem sich nicht auf einzelne Gemeinden beschränken-

den Bedarf komme die Schaffung eines Planungsverbandes gemäß

§ 205 Abs. 1 BauGB in Betracht. Damit benennt sie eine im Ge-

setz vorgesehene besonders intensive Form der Zusammenarbeit

mehrerer Gemeinden. Die – im Wesentlichen landesrechtlichen -

Regelungen über die Landesplanung und die Regionalplanung

stellen daneben andere Formen der Kooperation und Koordination

zur Verfügung. Diese unterschiedlichen Organisationsformen än-

dern jedoch nichts an der dem danach zuständigen Planungsträ-

ger zugewiesenen Befugnis, nach Maßgabe der gesetzlichen Vo-

raussetzungen eine Satzung über eine städtebauliche Entwick-

lungsmaßnahme zu erlassen.

2.5 Die angegriffene Satzung leidet auch insoweit nicht an ei-

nem Rechtsfehler, als sie innerhalb der städtebaulichen Ent-

wicklungsmaßnahme für etwa ein Zehntel der Fläche die Auswei-

sung eines Gewerbegebiets vorsieht, in dem Betriebe des non-

food-Bereichs und sonstige nicht störende Gewerbebetriebe un-

tergebracht werden sollen. Der Satzungsbegründung der Antrags-

gegnerin kann entnommen werden, dass die Stadt S. zurzeit über

keine eigenen Gewerbeflächen verfügt. Die Notwendigkeit, über

die wenigen ausgewiesenen Gewerbeflächen hinaus weitere Gewer-

begebiete auszuweisen, begründet die Antragsgegnerin mit der

großen Nachfrage, die sie statistisch belegt. Daraus lässt

sich ableiten, dass in S. auch ein erhöhter Bedarf an Arbeits-

stätten besteht. Wäre dieser isoliert zu betrachten, würde er

eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme für sich genommen im

Hinblick auf die geringe Größe der Fläche und die geringere

Bedeutung für die Entwicklung der Gemeinde möglicherweise

nicht rechtfertigen können. Darauf kommt es hier jedoch nicht

an. Denn die Antragsgegnerin plant vorliegend eine Gesamtmaß-

nahme, mit der in erster Linie ein erhöhter Bedarf an Wohn-

stätten befriedigt werden soll und die nur zu einem unterge-

ordneten Anteil auch der Schaffung von Arbeitsstätten dient.

Im Übrigen nennt der Gesetzgeber die Schaffung von Wohn- und

Arbeitsstätten in unmittelbarem Zusammenhang. Es spricht

nichts dafür, dass er die koordinierte Schaffung von Wohn- und

Arbeitsstätten ausschließen wollte. Vielmehr konnte er davon

ausgehen, dass die gute räumliche Erreichbarkeit von Arbeits-

stätten in der Nähe von ohnehin zu errichtenden Wohnstätten

vernünftigen städtebaulichen Belangen entspricht. Wenn ein er-

höhter Bedarf an Wohnstätten besteht und die Schaffung einer

städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme erfordert, ist es unbe-

denklich, wenn sich die Planung nicht nur auf die Flächen für

Wohnstätten beschränkt, sondern zugleich ein erhöhter Bedarf

an Arbeitsstätten befriedigt werden soll, dem isoliert be-

trachtet möglicherweise nicht das für eine städtebauliche Ent-

wicklungsmaßnahme gebotene Gewicht zukommen würde.

2.6 Das Oberverwaltungsgericht gelangt ferner zu dem Ergebnis,

dass das mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ange-

strebte Ziel ohne das hierfür vorgesehene Instrumentarium

nicht erreicht werden könnte. Dies begegnet keinen rechtlichen

Bedenken.

Die Revision wendet hierzu ein, das angestrebte Ziel der

schnellen Errichtung einer lang gestreckten Bebauung entlang

der B 441 und der Bahnlinie könne auch mit dem Mittel des Bau-

gebots gemäß § 176 BauGB erreicht werden. Dieser Vortrag ver-

hilft der Revision jedoch nicht zum Erfolg. Zum einen liegt

darin eine prognostische Einschätzung, die auf einer Reihe von

(unausgesprochenen) tatsächlichen Voraussetzungen beruht. Das

Oberverwaltungsgericht hat hierzu nichts festgestellt; die An-

tragstellerin hatte auf diesen Gesichtspunkt auch nicht hinge-

wiesen. Es drängt sich auch in keiner Weise auf und ist erst

recht nicht selbstverständlich, dass "auf der grünen Wiese"

erfolgreich mit diesem Mittel gearbeitet werden könnte. Zum

anderen begründet das Normenkontrollgericht die Annahme, dass

andere Instrumentarien nicht erfolgreich sein werden, selb-

ständig tragend mit der Erwägung, dass die Antragstellerin und

andere Eigentümer nicht zur Veräußerung ihrer Grundstücke be-

reit seien. Daher kann auch ausgeschlossen werden, dass sie

ihre Grundstücke an einen Bauherrn veräußern würden, dem ge-

genüber im Anschluss daran ein Baugebot erlassen werden könn-

te.

2.7 Das Oberverwaltungsgericht hat auch die gebotene Überprü-

fung der gemeindlichen Abwägung nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB

vorgenommen. Die Revision beachtet mit ihrem Einwand, die Ver-

legung der B 441 nach Süden sei keineswegs gesichert, nicht

ausreichend, dass die Antragsgegnerin alternativ sowohl von

der Realisierung dieser Verlegung als auch von dem Verbleib

der Straße im Norden ausgeht und ihrer Abwägung beide Varian-

ten zugrunde legt.

3. Die von der Revision erhobenen verfassungsrechtlichen Ein-

wendungen greifen ebenfalls nicht durch. Nach § 169 Abs. 3

BauGB ist im städtebaulichen Entwicklungsbereich die Enteig-

nung ohne Bebauungsplan zugunsten der Gemeinde oder des Ent-

wicklungsträgers zulässig. Allerdings ist die Gemeinde ver-

pflichtet, die Grundstücke weitgehend zu veräußern, wobei zu-

nächst die früheren Eigentümer zu berücksichtigen sind (§ 169

Abs. 5 ff. BauGB). Diese Regelungen sind verfassungsrechtlich,

insbesondere im Hinblick auf Art. 14 Abs. 3 GG, unbedenklich.

Der Senat hat dies in seinem Urteil vom 3. Juli 1998 – BVerwG

4 CN 5.97 - a.a.O. eingehend begründet (vgl. ferner BVerfG,

Kammerbeschluss vom 4. Juli 2002 - 1 BvR 390/01 - DVBl 2002,

1467; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. September 1994

- 8 S 3002/93 - BRS 57 Nr. 287). Hierauf kann verwiesen wer-

den; auch die Revision stellt dies im Grundsatz nicht in Fra-

ge.

Allerdings ist das Gemeinwohlerfordernis unverzichtbare Vo-

raussetzung für den Erlass einer städtebaulichen Entwicklungs-

maßnahme. Bei der Prüfung, ob das Wohl der Allgemeinheit die

Entwicklungsmaßnahme erfordert, ist daher, wie der Senat in

seinem eine Verordnung nach § 53 StBauFG betreffenden Urteil

vom 15. Januar 1982 – BVerwG 4 C 94.79 – (Buchholz 406.15 § 15

StBauFG Nr. 4) hervorgehoben hat, bereits in Rechnung zu stel-

len, dass im Grundsatz alle unbebauten Grundstücke des Ent-

wicklungsbereichs in das Eigentum der Gemeinde überführt wer-

den sollen. Damit wird die Prüfung der Enteignungsvorausset-

zungen auf den Zeitpunkt des Erlasses der Satzung (früher

Rechtsverordnung) vorverlagert. Dem steht nicht entgegen, dass

es sich hier noch um eine mehr pauschale Prüfung handelt: An-

gesichts der Großflächigkeit eines Entwicklungsbereichs und

mit Rücksicht darauf, dass bei Erlass der Satzung in der Regel

noch keine ins einzelne gehende Planungskonzeption vorliegt,

können zu diesem Zeitpunkt die Enteignungsvoraussetzungen

nicht schon für jedes einzelne unbebaute Grundstück abschlie-

ßend geprüft werden; zu beachten ist aber in diesem Zeitpunkt

bereits die eigentumsumverteilende Wirkung mit der Folge, dass

das Wohl der Allgemeinheit generell die geplante Entwicklung

einschließlich der gebotenen Enteignungen rechtfertigen muss.

Die Entwicklungssatzung legt somit zum einen mit Bindungswir-

kung für ein nachfolgendes Enteignungsverfahren fest, dass das

Wohl der Allgemeinheit den Eigentumsentzug generell rechtfer-

tigt. Zum anderen kann das private Eigentum gemäß Art. 14

Abs. 3 Satz 1 GG nur dann im Wege der Enteignung entzogen wer-

den, wenn es im konkreten Fall benötigt wird, um besonders

schwerwiegende und dringende öffentliche Interessen zu ver-

wirklichen. Der Enteignungsbetroffene hat einen aus Art. 14

Abs. 1 Satz 1 GG folgenden verfassungsrechtlichen Anspruch auf

effektive gerichtliche Prüfung, ob der konkrete Zugriff auf

sein Eigentum diesen Anforderungen genügt (BVerfG, Kammerbe-

schluss vom 4. Juli 2002 – 1 BvR 390/01 a.a.O.). Ob die Vo-

raussetzungen für den Erlass einer Entwicklungssatzung vorlie-

gen, unterliegt uneingeschränkter richterlicher Überprüfung.

Ob das Wohl der Allgemeinheit die Durchführung einer städte-

baulichen Entwicklungsmaßnahme zur Deckung eines erhöhten Be-

darfs an Wohn- oder Arbeitsstätten erfordert, hängt freilich

von dem Ergebnis einer spezifisch enteignungsrechtlichen Ge-

samtabwägung aller Gemeinwohlgesichtspunkte ab. Die danach ge-

botene Bilanzierung ist nicht mit planerischer Abwägung

gleichzusetzen (Beschluss des Senats vom 5. August 2002

- BVerwG 4 BN 32.02 – ZfBR 2003, 45 = Bundesbaublatt 2002,

Heft 12 S. 65 m.w.N.).

Die Revision vertritt in diesem Zusammenhang die Auffassung,

bereits bei Erlass der Satzung müsse festgestellt werden kön-

nen, dass die Voraussetzungen für die Enteignung gerade auch

bezüglich jedes einzelnen Grundstücks erfüllt sind. In dieser

Allgemeinheit kann dem nicht gefolgt werden. Vielmehr ist im

Anschluss an das oben genannte Urteil des Senats vom 15. Janu-

ar 1982 zu differenzieren. Die Gemeinde ist nicht verpflich-

tet, schon zum Zeitpunkt des Erlasses der Entwicklungssatzung

hinsichtlich jedes Grundstücks gleichsam parzellenscharf ein

Konzept über die künftige Nutzung vorzulegen. Vielmehr sind

die Bebauungspläne, die die Vorstellungen über die bauliche

oder sonstige Nutzung im Einzelnen festsetzen, erst nach Er-

lass der Entwicklungssatzung zu beschließen (§ 166 Abs. 1

Satz 2 BauGB). Somit darf auch die Entscheidung, ob auf einem

Grundstück die bisherige Nutzung im Grundsatz beibehalten wer-

den soll oder ob beispielsweise im Einzelfall eine Bebauung in

Betracht kommt, die sich an den vorhandenen Grundstücksgrenzen

orientiert und vom Eigentümer selbst realisiert werden kann,

auf diesen Zeitpunkt verschoben werden. Derartige Situationen

werden gerade bei Entwicklungssatzungen in Betracht kommen,

die bereits bebaute Flächen umfassen. Hierfür bilden Umwand-

lungen von bisher militärisch oder industriell/gewerblich ge-

nutzten Gebieten praktische Beispiele. Ebenso ist denkbar,

dass bisher als private Grünflächen genutzte Grundstücke mög-

licherweise auch in Zukunft erhalten bleiben sollen. In diesen

Fällen darf die rechtliche Überprüfung der Enteignungsvoraus-

setzungen im Einzelfall – falls es doch hierzu kommen sollte –

dem Enteignungsverfahren vorbehalten bleiben.

Vorliegend bestehen keine Bedenken dagegen, dass das Wohl der

Allgemeinheit den Entzug des Eigentums generell rechtfertigt.

Das private Eigentum wird hier auch im konkreten Fall benö-

tigt, um besonders schwerwiegende und dringende öffentliche

Interessen zu verwirklichen (vgl. hierzu den Kammerbeschluss

des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Juli 2002 - 1 BvR

390/01 - a.a.O.). Nach der bisher erkennbaren (noch groben)

Planung wird das Grundstück für die Errichtung von Wohnstätten

benötigt. Vorliegend besteht somit Deckungsgleichheit zwischen

der vorgesehenen Nutzung und dem Enteignungsziel. Sollte sich

im Verlaufe der weiteren durch die Aufstellung von Bebauungs-

plänen zu konkretisierenden Entwicklung erweisen, dass auf das

Grundstück der Antragstellerin nicht zurückgegriffen zu werden

braucht, ist dies (spätestens) im Enteignungsverfahren zu be-

rücksichtigen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Vorsitzender Richter am Lemmel Halama

Bundesverwaltungsgericht

Dr. Paetow ist erkrankt

und kann deshalb nicht

unterschreiben.

Lemmel

Rojahn Jannasch

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfah-