Urteil des BVerwG, Az. BVerwG 4 CN 4.09 VGH 3 S 3013/08

BVerwG (auslegung, antragsteller, bundesverwaltungsgericht, antrag, irrtum, gesetz, bebauungsplan, vertreter, einwendung, bekanntmachung)
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 CN 4.09
VGH 3 S 3013/08
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 27. Oktober 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Jannasch,
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und Dr. Bumke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision der Antragstellerinnen gegen den Beschluss
des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom
2. November 2009 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerinnen tragen die Kosten des Revisions-
verfahrens als Gesamtschuldner.
G r ü n d e :
I
Die Antragstellerinnen wenden sich gegen den Ausschluss zentrenrelevanten
Einzelhandels in einem im Januar 2008 beschlossenen und bekannt gemach-
ten Änderungsbebauungsplan der Antragsgegnerin.
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Bei der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs gab die Antragsgegnerin fol-
genden Hinweis:
Stellungnahmen zur Planung können während des Ausle-
gungszeitraumes schriftlich oder mündlich zur Nieder-
schrift bei der Stadt Mannheim abgegeben werden. Nicht
fristgerecht abgegebene Stellungnahmen können bei der
Beschlussfassung über den Bebauungsplan unberücksich-
tigt bleiben. Ein Antrag nach § 47 Verwaltungsgerichtsord-
nung (VwGO) ist unzulässig, soweit mit ihm Einwendun-
gen geltend gemacht werden, die vom Antragsteller im
Rahmen der Auslegung nicht oder verspätet geltend ge-
macht wurden, aber hätten geltend gemacht werden kön-
nen.
Die Antragstellerinnen haben während des Auslegungszeitraums keine Ein-
wendungen erhoben.
Der Verwaltungsgerichtshof hat ihren Normenkontrollantrag als unzulässig ab-
gelehnt. Die Antragstellerinnen seien mit ihren Einwendungen nach § 47
Abs. 2a VwGO in formeller Hinsicht präkludiert. Die im Normenkontrollverfahren
erhobenen Einwendungen hätten sämtlich schon im Zeitpunkt der öffentlichen
Auslegung geltend gemacht werden können. Der Präklusion stehe nicht entge-
gen, dass die Antragsgegnerin in ihrem Hinweis den Wortlaut des § 3 Abs. 2
Satz 2 Halbs. 2 BauGB und nicht den nicht identischen Wortlaut des § 47
Abs. 2a VwGO verwendet habe. Beide durch dasselbe Gesetz eingeführten
Vorschriften seien untrennbar und widerspruchsfrei miteinander verzahnt. Der
Hinweis rufe keinen Irrtum über die Notwendigkeit der Erhebung von Einwen-
dungen hervor. Er lasse keinen Zweifel daran, dass Einwendungen erhoben
werden müssen, um keinen Rechtsverlust zu erleiden. Der Hinweis erfülle die
notwendige Warnfunktion und führe dem Betroffenen erkennbar vor Augen,
dass Einwendungen, die geltend gemacht werden können, auch rechtzeitig gel-
tend zu machen seien, um die Unzulässigkeit eines Normenkontrollantrags zu
vermeiden.
Gegen diesen Beschluss haben die Antragstellerinnen die vom Verwaltungsge-
richtshof zugelassene Revision eingelegt. Sie halten die erfolgte Belehrung
nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 BauGB im Hinblick auf die abweichende
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Rechtsfolge nach § 47 Abs. 2a VwGO für unzureichend, da sie verschleiere,
dass es möglich sei, sich mit der Erhebung nur einer einzigen Einwendung spä-
ter sämtliche Rechtsschutzmöglichkeiten offen zu halten.
Die Antragsgegnerin verteidigt den angegriffenen Beschluss.
Der Vertreter des
Bundesinteresses hat sich am Verfahren beteiligt.
II
Der Senat kann ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entschei-
den, da sich die Beteiligten mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren
einverstanden erklärt haben (§ 101 Abs. 2 i.V.m. §§ 141, 125 Abs. 1 Satz 1
VwGO).
Die Revision der Antragstellerinnen ist unbegründet. Der Beschluss des Ver-
waltungsgerichtshofs, mit dem dieser den Normenkontrollantrag als unzulässig
abgewiesen hat, steht mit Bundesrecht im Einklang.
Die Antragsteller sind mit ihren erstmals im Normenkontrollverfahren erhobe-
nen Einwendungen nach § 47 Abs. 2a VwGO präkludiert. Die Präklusionswir-
kung gemäß § 47 Abs. 2a VwGO tritt nur ein, wenn in der Bekanntmachung der
Auslegung auf diese Rechtsfolge hingewiesen wurde und die Bekanntmachung
sowie der Hinweis ordnungsgemäß waren. Das ist hier der Fall. Dem Eintritt der
Präklusionswirkung gemäß § 47 Abs. 2a VwGO steht nicht entgegen, dass die
Antragsgegnerin während der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs in ihrer
Belehrung den in § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 BauGB vorgesehenen Wortlaut
verwendet hat.
1. Allerdings ist der Revision zuzugeben, dass der Wortlaut von § 3 Abs. 2
Satz 2 Halbs. 2 BauGB einerseits und derjenige von § 47 Abs. 2a VwGO ande-
rerseits dahin verstanden werden können, dass sie unterschiedliche Rechtsfol-
gen umschreiben (ebenso Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom
13. Januar 2010 - 15 N 09.135 - DVBl 2010, 387 = BauR 2010, 745).
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Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 BauGB in der durch das Gesetz zur Erleichte-
rung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. De-
zember 2006, BGBl I S. 3316, geänderten Fassung
ist bei der öffentlichen Aus-
legung des Planentwurfs darauf hinzuweisen, dass ein Antrag nach § 47 VwGO
unzulässig ist, (Hervorhebung hier) mit ihm Einwendungen geltend ge-
macht werden, die vom Antragsteller im Rahmen der Auslegung nicht oder ver-
spätet geltend gemacht wurden, aber hätten geltend gemacht werden können.
Demgegenüber ist nach § 47 Abs. 2a VwGO in der durch dasselbe Gesetz vom
21. Dezember 2006 geänderten Fassung der Antrag einer natürlichen Person,
der einen Bebauungsplan zum Gegenstand hat, unzulässig, wenn die den An-
trag stellende Person (Hervorhebung hier) Einwendungen geltend macht,
die sie im Rahmen der öffentlichen Auslegung gemäß § 3 Abs. 2 BauGB nicht
oder verspätet geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können, und
wenn auf diese Rechtsfolge im Rahmen der Beteiligung hingewiesen worden
ist. Hierzu ist in der Rechtsprechung des Senats geklärt, dass § 47 Abs. 2a
VwGO für die Zulässigkeit nur verlangt, dass der Antragsteller bei der Planauf-
stellung überhaupt rechtzeitig Einwendungen erhebt und jedenfalls eine dieser
Einwendungen im Normenkontrollverfahren geltend macht. Er ist nicht gehin-
dert, sich im Normenkontrollverfahren auch auf solche Einwendungen zu beru-
fen, die er zuvor nicht geltend gemacht hat (Urteil vom 24. März 2010 - BVerwG
4 CN 3.09 - BauR 2010, 1051 Rn. 14).
Der Wortlaut des § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 BauGB kann dagegen dahin aus-
gelegt werden, dass ein Normenkontrollantrag teilweise - nämlich hinsichtlich
der nicht rechtzeitig erhobenen Einwendungen - unzulässig ist. Dass ein sol-
ches Verständnis naheliegt, wird durch die Gesetzgebungsmaterialien noch
verstärkt. Denn während des Gesetzgebungsverfahrens ist die Notwendigkeit
gesehen worden, den (im Gesetzentwurf der Bundesregierung mit § 3 Abs. 2
Satz 2 Halbs. 2 BauGB noch identischen) Wortlaut für § 47 Abs. 2a VwGO in
der genannten Weise zu ändern. Diese Änderung geht auf eine Beschlussemp-
fehlung des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung zurück und
sollte dazu dienen, das Gewollte präziser zum Ausdruck zu bringen, nämlich
dass der Antrag unzulässig ist, wenn der Antragsteller ausschließlich Einwen-
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dungen geltend macht, die er im Rahmen der Beteiligung nicht oder verspätet
geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können (vgl. Beschlussemp-
fehlung und Bericht des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung,
BTDrucks 16/3308 S. 20).
Der Vertreter des Bundesinteresses hat im Revisi-
onsverfahren hierzu ergänzend vorgetragen, mit der Änderung habe zur Ver-
meidung von Missverständnissen klargestellt werden sollen, dass die Präklusi-
on nicht zu einer Teilunzulässigkeit des Normenkontrollantrags führen könne.
Eine solche - von der ursprünglichen Fassung des Gesetzentwurfs nicht beab-
sichtigte - Fassung hätte zu prozessrechtlichen Problemen führen können, da
z.B. das Verhältnis eines teilweise unzulässigen Normenkontrollantrags zur
Qualität der Normenkontrolle als Verfahren der objektiven Rechtskontrolle un-
klar geblieben wäre. Dass diese Änderung des Wortlauts von § 47 Abs. 2a
VwGO nicht auch für die Regelung in § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 BauGB über-
nommen worden ist, dürfte als Redaktionsversehen anzusehen sein (so auch
Korbmacher, in: Brügelmann, BauGB § 3 Rn. 69).
2. Die von der Antragsgegnerin verwendete, am Wortlaut von § 3 Abs. 2 Satz 2
Halbs. 2 BauGB orientierte Belehrung ist jedoch nicht geeignet, bei Betroffenen
einen rechtserheblichen Irrtum hervorzurufen und sie davon abzuhalten, wäh-
rend des Planaufstellungsverfahrens Einwendungen zu erheben.
Ob der Hinweis über die Obliegenheit, Einwendungen zu erheben, ordnungs-
gemäß ist, beurteilt sich nach den Grundsätzen, die in der Rechtsprechung für
Rechtsbehelfsbelehrungen entwickelt worden sind (Beschluss vom 31. Oktober
1989 - BVerwG 4 NB 7.89 - BRS 49 Nr. 31 = Buchholz 406.11 § 2a BBauG
Nr. 11 zu § 155a BBauG 1979). Eine derartige Belehrung darf keinen irrefüh-
renden Zusatz haben und darf insbesondere nicht geeignet sein, einen Betrof-
fenen vom rechtzeitigen Geltendmachen von Einwendungen oder Rügen abzu-
halten. Nur ein Irrtum über Voraussetzungen oder Rechtsfolgen einer Einwen-
dung oder eines Rechtsbehelfs, die den Betroffenen davon abhalten, sich über-
haupt, rechtzeitig und in der richtigen Form zu äußern, ist geeignet der Beleh-
rung ihre Wirksamkeit zu nehmen (vgl. Urteil vom 21. März 2003 - BVerwG 4 C
2.01 - Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 83 zum Vertretungszwang). Dies ist hier
nicht der Fall.
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Die von der Antragsgegnerin verwendete Belehrung ist nicht geeignet, einen
von den Festsetzungen eines künftigen Bebauungsplans Betroffenen in diesem
Sinn in die Irre zu führen. Vielmehr macht sie dem Betroffenen deutlich, dass er
Einwendungen erheben muss, um sich die Möglichkeit eines späteren Normen-
kontrollantrags zu erhalten (ebenso OVG Münster, Beschluss vom 29. August
2008 - 7 B 915/08.NE - BRS 73 Nr. 56). Eine dem Wortlaut des § 3 Abs. 2
Satz 2 Halbs. 2 BauGB folgende Belehrung lässt im Vergleich zum Wortlaut
des § 47 Abs. 2a VwGO erst recht keinen Zweifel daran, dass Einwendungen
erhoben werden müssen, um einen Rechtsverlust zu vermeiden. Dagegen ist
es nicht Aufgabe einer derartigen Belehrung, den Betroffenen bereits im Ein-
zelnen darüber zu belehren, unter welchen Voraussetzungen ein späterer Nor-
menkontrollantrag zulässig oder unzulässig sein könnte. Umso weniger hat eine
derartige Belehrung - entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen - die
Aufgabe, gleichsam taktische Erwägungen zu erleichtern, ob es sinnvoll und
Erfolg versprechend ist, einzelne Einwendungen während des Verfahrens nach
§ 3 BauGB gezielt zurückzuhalten und sie erst im Normenkontrollverfahren gel-
tend zu machen. Die Einführung der Präklusionswirkung soll vielmehr dem Um-
stand Rechnung tragen, dass bereits im Aufstellungsverfahren Mitwirkungsbe-
fugnisse bestehen, die dem Ziel dienen, die jeweiligen Interessen rechtzeitig
dem Abwägungsmaterial zuzuführen. Im Hinblick u.a. auf die Aufgabenvertei-
lung zwischen Plangeber und Verwaltungsgerichten sollen sachliche Einwen-
dungen nicht ohne Not erst im gerichtlichen Verfahren geltend gemacht werden
(Urteile vom 24. März 2010 - a.a.O. Rn. 14 und vom 26. April 2007 - BVerwG
4 CN 3.06 - BVerwGE 128, 382 Rn. 22). Mit der Belehrung braucht der Betrof-
fene daher nicht darauf hingewiesen zu werden, dass sein Normenkontrollan-
trag auch dann zulässig sein kann, wenn er einzelne Einwendungen - bewusst -
nicht erhebt.
Es spricht entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen
auch nichts dafür,
dass die am Wortlaut des § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 BauGB orientierte Beleh-
rung einen Betroffenen insgesamt davon abhalten könnte, Einwendungen zu
erheben, weil ihm dies im Hinblick auf die Komplexität der Materie ohne Anwalt
nicht möglich wäre. Vielmehr kann davon ausgegangen werden, dass der von
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einer gemeindlichen Bauleitplanung Betroffene eigenständig in der Lage ist, die
aus seiner Sicht gegen diese Planung sprechenden Gesichtspunkte und seine
Betroffenheit so zu benennen, dass sie von der Gemeindeverwaltung und dem
Rat der Gemeinde verstanden und im Rahmen der Abwägung berücksichtigt
werden können. Einwendungen müssen so konkret sein, dass die Behörde er-
kennen kann, in welcher Weise sie bestimmte Belange einer näheren Betrach-
tung unterziehen soll (Beschlüsse vom 16. Oktober 2001 - BVerwG 4 VR
20.01 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 165 S. 83 und vom 9. Oktober 2008 -
BVerwG 9 PKH 2.08 - Buchholz 407.4 § 17a FStrG Nr. 1 Rn. 4). Rechtskennt-
nisse werden vom Bürger in diesem Zusammenhang aber nicht erwartet.
Zur Klarstellung ist allerdings hervorzuheben: Die Gemeinden sind nicht gehal-
ten, bei ihren Belehrungen den Wortlaut des § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 BauGB
zu verwenden. Denn die maßgebliche Rechtsfolge ergibt sich aus § 47 Abs. 2a
VwGO. Die Gemeinden sind im Sinne einer bürgerfreundlichen Verwaltung
vielmehr gut beraten, sich bei ihren Belehrungen am Wortlaut des § 47 Abs. 2a
VwGO zu orientieren.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, 159 Satz 2 VwGO.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Dr. Bumke
Dr. Petz
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 47
Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG auf 20 000 € festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Dr. Bumke
Petz
Sachgebiet:
BVerwGE: ja
Bauplanungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BauGB
§ § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2
VwGO
§ 47 Abs. 2a
Stichworte:
Bebauungsplan; Auslegung; Einwendungen; Normenkontrollverfahren; Präklu-
sion; Belehrung; Rechtsmittelbelehrung.
Leitsatz:
Auch eine am Wortlaut des § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 BauGB orientierte Be-
lehrung löst die Präklusionswirkung des § 47 Abs. 2a VwGO aus, da sie nicht
geeignet ist, bei Betroffenen einen rechtserheblichen Irrtum hervorzurufen und
sie davon abzuhalten, während des Planaufstellungsverfahrens Einwendungen
zu erheben.
Urteil des 4. Senats vom 27. Oktober 2010 - BVerwG 4 CN 4.09
I. VGH Mannheim vom 02.11.2009 - Az.: VGH 3 S 3013/08 -