Urteil des BVerwG, Az. 6 VR 2.15

Anweisung, Medien, Zahl, Bundesverwaltung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 VR 2.15
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 22. September 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Hahn und Prof. Dr. Hecker
beschlossen:
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Das Verfahren wird eingestellt, soweit der Antragsteller
von der Antragsgegnerin eine Auskunft darüber begehrt
hat, in wie vielen Fällen einer Verletzung von Geheimhal-
tungsvorschriften im Bereich des Bundesnachrichten-
dienstes nach Kenntnis des Bundeskanzleramts jeweils
eine Medienveröffentlichung der Feststellung des Sach-
verhalts zugrunde liegt.
Im Übrigen wird die Antragsgegnerin im Wege der einst-
weiligen Anordnung verpflichtet, dem Antragsteller Aus-
kunft darüber zu erteilen, wie viele Verletzungen von Ge-
heimschutzvorschriften im Sinne des § 44 Abs. 1 Satz 1
der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des Bundesminis-
teriums des Innern zum materiellen und organisatorischen
Schutz von Verschlusssachen (VS-Anweisung - VSA) es
nach Kenntnis des Bundeskanzleramts im Jahr 2014 auf-
geschlüsselt nach Monaten im Bereich des Bundesnach-
richtendiensts gegeben hat.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens mit
Ausnahme etwaiger Mehrkosten, welche durch die Anru-
fung des unzuständigen Verwaltungsgerichts Berlin ent-
standen sind; diese Mehrkosten trägt der Antragsteller.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5 000 € festge-
setzt.
G r ü n d e :
I
Der Kläger ist Redakteur einer Tageszeitung. Die stellvertretende Sprecherin
der Bundesregierung gab Anfang Dezember 2014 in einer Regierungspresse-
konferenz auf die Frage eines Journalisten an, es seien in den vergangenen
Wochen immer wieder Dokumente, die nur an bestimmte, dafür vorgesehene
Gremien hätten gehen sollen, auch in die Öffentlichkeit gelangt; die Prüfung, ob
Strafanzeige erstattet werde, sei noch nicht abgeschlossen. Hieran anknüpfend
wandte der Antragsteller sich unter anderem an das Bundeskanzleramt und bat
dieses schließlich um Auskunft darüber, wie viele Verletzungen von Geheim-
schutzvorschriften (§ 44 Abs. 1 Satz 1 VSA) es nach Kenntnis des Bundeskanz-
leramts im Jahr 2014 aufgeschlüsselt nach Monaten im Bundeskanzleramt,
beim Bundesnachrichtendienst, beim Bundesamt für Verfassungsschutz und
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beim Militärischen Abschirmdienst gegeben hat, in wie vielen dieser Fälle nach
Kenntnis des Bundeskanzleramts jeweils eine Veröffentlichung in den Medien
der Feststellung des Sachverhalts zugrunde liegt, um welche Medienveröffentli-
chungen bzw. um Veröffentlichungen in welchen Medien es sich dabei jeweils
handelt und welche weiteren Kenntnisse das Bundeskanzleramt darüber hinaus
über Verstöße gegen die Verschlusssachen-Anweisung in anderen Bereichen
der Bundesverwaltung hat.
Das Bundeskanzleramt beantwortete diese Anfrage dahin: Wie durch zahlrei-
che Presseveröffentlichungen bekannt sei, sei im Jahr 2014 mehrmals über
Inhalte aus eingestuften Unterlagen des Bundeskanzleramts berichtet worden.
Soweit dabei zuvor Geheimschutzvorschriften verletzt worden seien, lägen dem
Bundeskanzleramt keine Hinweise auf deren Urheber vor. Insbesondere gebe
es keine Erkenntnisse, wonach Mitarbeiter des Bundeskanzleramts Geheim-
schutzvorschriften verletzt hätten. Das Bundeskanzleramt führe weder Statisti-
ken zu der Frage, auf welcher Grundlage Verstöße gegen die Verschlusssa-
chen-Anweisung im Bundeskanzleramt bekannt geworden seien, noch Statisti-
ken über die Verletzung von Geheimschutzvorschriften beim Bundesamt für
Verfassungsschutz, beim Militärischen Abschirmdienst und in weiteren Berei-
chen der Bundesverwaltung. Auf weitere Nachfrage des Antragstellers teilte ihm
das Bundeskanzleramt mit: Über etwaige Verstöße gegen die Verschlusssa-
chen-Anweisung und über möglichen Geheimnisverrat in nachrichtendienstli-
chen Angelegenheiten des Bundesnachrichtendienstes berichte die Bundesre-
gierung lediglich den zuständigen Gremien des Deutschen Bundestages. Eine
Auskunftspflicht allgemeiner Art nach Art. 5 GG oder den Vorschriften des In-
formationsfreiheitsgesetzes bestehe insoweit nicht.
Der Antragsteller hat beim Verwaltungsgericht um vorläufigen Rechtsschutz
nachgesucht und beantragt,
1. wie viele Verletzungen von Geheimschutzvorschriften
(vgl. § 44 Abs. 1 Satz 1 VSA) es nach Kenntnis des Bun-
deskanzleramts im Jahr 2014 in folgenden Bereichen ge-
geben hat (aufgeschlüsselt nach Monaten)
a) im Bundeskanzleramt
b) beim Bundesnachrichtendienst
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2. in wie vielen dieser Fälle nach Kenntnis des Bundes-
kanzleramts jeweils eine Medienveröffentlichung der Fest-
stellung des Sachverhalts (vgl. § 44 Abs. 1 Satz 1 VSA)
zugrunde liegt,
3. um welche Medienveröffentlichungen es sich dabei
handelt
hilfsweise
um Veröffentlichungen in welchen Medien es sich dabei
jeweils handelt.
Die Antragsgegnerin hat beantragt,
die Anträge abzulehnen.
In einem Erörterungstermin vor dem Verwaltungsgericht machte die Antrags-
gegnerin Angaben zur Anzahl von Verstößen gegen Geheimschutzvorschriften
im Bundeskanzleramt und zur Anzahl der Fälle, in denen der Feststellung des
Sachverhalts Medienveröffentlichungen zugrunde lagen. Der Antragsteller und
die Antragsgegnerin haben daraufhin den Antrag zu 1. a) und zu 2. in der
Hauptsache für erledigt erklärt.
Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren bezogen auf die Anträge zu 1. b)
und zu 2. abgetrennt, soweit mit diesen Anträgen Auskünfte über den Bundes-
nachrichtendienst begehrt werden, und die Sache an das Bundesverwaltungs-
gericht verwiesen.
II
1. Das Verfahren war einzustellen, soweit der Antragsteller mit dem Antrag
zu 2. von der Antragsgegnerin eine Auskunft (auch) darüber begehrt hat, in wie
vielen Fällen einer Verletzung von Geheimhaltungsvorschriften im Bereich des
Bundesnachrichtendienstes nach Kenntnis des Bundeskanzleramts jeweils eine
Medienveröffentlichung der Feststellung des Sachverhalts zugrunde liegt. Der
Antragsteller hat den Antrag zu 2. uneingeschränkt für erledigt erklärt, also auch
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insoweit, als er sich auf Fälle einer Verletzung von Geheimhaltungsvorschriften
im Bereich des Bundesnachrichtendienstes bezogen hat.
2. Der Antrag zu 1. b) ist begründet. Der Antragsteller hat einen Anordnungsan-
spruch und einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3
VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO).
a) Der Antragsteller kann verlangen, dass das Bundeskanzleramt ihm die be-
gehrte Auskunft darüber erteilt, wie viele Verletzungen von Geheimschutzvor-
schriften im Sinne des § 44 Abs. 1 Satz 1 der Allgemeinen Verwaltungsvor-
schrift des Bundesministeriums des Innern zum materiellen und organisatori-
schen Schutz von Verschlusssachen (VS-Anweisung - VSA) es nach Kenntnis
des Bundeskanzleramts im Jahr 2014 aufgeschlüsselt nach Monaten im Be-
reich des Bundesnachrichtendiensts gegeben hat.
Der Anspruch auf die begehrte Auskunft ergibt sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2
GG.
In Ermangelung einer einfachgesetzlichen Regelung des Bundesgesetzgebers
verleiht das Grundrecht der Pressefreiheit der Presse einen verfassungsunmit-
telbaren Anspruch auf Auskunft gegenüber Bundesbehörden, soweit auf sie die
Landespressegesetze wegen einer entgegenstehenden Gesetzgebungskompe-
tenz des Bundes nicht anwendbar sind, wie dies für den Bundesnachrichten-
dienst zutrifft (BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - BVerwGE 146,
56). Dem Bund steht die ausschließliche Kompetenz für die Gesetzgebung in
auswärtigen Angelegenheiten sowie in Angelegenheiten der Verteidigung zu
(Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG). Zu dieser Materie gehört auch der gesetzliche Auftrag
an den Bundesnachrichtendienst zur Gewinnung von Erkenntnissen über das
Ausland mit außen- und sicherheitspolitischer Relevanz (BVerfG, Urteil vom
14. Juli 1999 - 1 BvR 2226/94 u.a. - BVerfGE 100, 313, <368 ff.>; BVerwG, Ur-
teil vom 23. Januar 2008 - 6 A 1.07 - BVerwGE 130, 180 Rn. 33). Die Kompe-
tenz zur Regelung der Sachmaterie "Bundesnachrichtendienst" schließt als An-
nex die Befugnis ein, Voraussetzungen und Grenzen zu regeln, unter denen der
Öffentlichkeit einschließlich der Presse Informationen zu erteilen sind oder er-
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teilt werden dürfen. Damit sind auch Ansprüche gegen das Bundeskanzleramt
auf der Grundlage landespresserechtlicher Vorschriften ausgeschlossen, soweit
diese Auskünfte sich auf Informationen aus dem Geschäftsbereich des Bun-
desnachrichtendienstes beziehen und über die das Bundeskanzleramt als
oberste Aufsichtsbehörde über den Bundesnachrichtendienst verfügt.
Aufgrund des verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruchs können Presse-
vertreter in geeigneter Form behördliche Auskünfte verlangen, soweit berechtig-
te schutzwürdige Interessen Privater oder öffentlicher Stellen an der Vertrau-
lichkeit von Informationen nicht entgegenstehen (BVerwG, Urteil vom 25. März
2015 - 6 C 12.14
[ECLI:DE:BVerwG:2015:250315U6C12.14.0] - K&R 2015, 529
Rn. 24).
Der begehrten Auskunft stehen berechtigte schutzwürdige Interessen des Bun-
desnachrichtendienstes oder des Bundeskanzleramtes an der Vertraulichkeit
der streitigen Information nicht entgegen.
Welche Interessen an der Vertraulichkeit von Informationen dazu berechtigen,
den verfassungsunmittelbaren Anspruch auf Auskunft zu versagen, bestimmt
sich in Abhängigkeit von dem Regelungsspielraum, über den der Gesetzgeber
bei der Ausgestaltung behördlicher Auskunftspflichten verfügt. Der verfas-
sungsunmittelbare Auskunftsanspruch der Presse ist durch Vertraulichkeitsinte-
ressen ausgeschlossen, welche der Gesetzgeber für die gegebene Fallgestal-
tung als Ausschlussgrund normieren dürfte (BVerwG, Urteil vom 25. März 2015
- 6 C 12.14 - K&R 2015, 529 Rn. 26).
Zwar können die gesetzlich geregelten allgemeinen und bereichsspezifischen
Ausschlussgründe der Informationsfreiheitsgesetze (IFG, UIG, VIG) als Orien-
tierungshilfe herangezogen werden, um den Stellenwert zu bestimmen, der be-
stimmten Vertraulichkeitsinteressen zukommt. Diese Gesetze begründen Infor-
mationszugangsansprüche, die nicht grundrechtlich fundiert sind (BVerwG, Ur-
teil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - BVerwGE 146, 56 Rn. 28). Kann diesen
Ansprüchen ein vom Gesetzgeber als schutzwürdig erachtetes Vertraulichkeits-
interesse nicht entgegengehalten werden, weil kein gesetzlicher Ausschluss-
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grund eingreift, muss dies erst recht für den grundrechtlich gewährleisteten
Auskunftsanspruch der Presse gelten. Hat der Gesetzgeber den Informations-
zugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz oder nach bereichsspezifischen
Gesetzen zugunsten bestimmter Vertraulichkeitsinteressen ausgeschlossen,
besagt diese Entscheidung des Gesetzgebers hingegen nicht, dass es verfas-
sungskonform wäre, diesen Interessen auch Vorrang vor dem Informationsinter-
esse der Presse einzuräumen. Ob ein solcher Vorrang zulässig wäre, bedarf
der eigenständigen Prüfung anhand der Maßgabe, dass eine effektive funkti-
onsgemäße Betätigung der Presse gesichert sein muss (BVerwG, Urteil vom
25. März 2015 - 6 C 12.14 - K&R 2015, 529 Rn. 29). Hier ist deshalb entgegen
der Auffassung der Antragsgegnerin ein verfassungsunmittelbarer Auskunfts-
anspruch des Antragstellers nicht schon deshalb ausgeschlossen, weil ein In-
formationszugang nach dem Informationsfreiheitsgesetz gemäß § 3 Nr. 8 IFG
gegenüber den Nachrichtendiensten nicht besteht, auch wenn diese Ausnah-
mevorschrift auf Informationen aus dem Geschäftsbereich eines Nachrichten-
dienstes bezogen wird, die nicht bei ihm, sondern der für ihn zuständigen Auf-
sichtsbehörde angefragt werden.
Der Gesetzgeber ist zwar unter besonderen Umständen berechtigt, einzelne
behördliche Funktionsbereiche von Auskunftspflichten auszunehmen (BVerwG,
Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - BVerwGE 146, 56 Rn. 27). Aber er ist
nicht berechtigt, ganze Verwaltungsbereiche auszunehmen. Dem verfassungs-
rechtlich anerkannten Vermittlungs- und Kontrollauftrag der Presse ist nur dann
in genügender Weise Rechnung getragen, wenn - von einzelnen behördlichen
Funktionsbereichen besonderen Charakters abgesehen - Ausschlussgründe
einen punktuellen Zuschnitt aufweisen, mit dem der Gesetzgeber konkret um-
rissenen gegenläufigen Schutzgütern Rechnung trägt, und zwar beschränkt auf
das Maß, in dem bei materieller Betrachtung tatsächlich ein Schutzbedarf er-
kennbar ist. Derartige besondere Umstände bestehen zwar für operative Vor-
gänge im Bereich des Bundesnachrichtendienstes, nämlich die Beschaffung
und Auswertung von Informationen von außen- und sicherheitspolitischer Be-
deutung. Der Gesetzgeber dürfte deshalb für diesen behördlichen Funktionsbe-
reich Auskünfte an die Presse generell ausschließen, ohne insoweit eine einzel-
fallbezogene Abwägung mit gegenläufigen Informationsinteressen der Presse
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vorsehen zu müssen (BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 2015
[ECLI:DE:BVerwG:2015:200715B6VR1.15.0] - juris Rn. 9). Für die hier begehr-
ten Informationen lässt sich aber kein Funktionsbereich besonderen Charakters
identifizieren, der abwägungsfest gegen Auskunftsbegehren abgeschirmt wer-
den dürfte.
Die deshalb erforderliche Abwägung fällt zugunsten des Informationsinteresses
des Antragstellers aus.
Zwar bestehen berechtigte schutzwürdige Interessen öffentlicher Stellen an der
Vertraulichkeit von Informationen, wenn und soweit deren Herausgabe die künf-
tige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zu-
sammenarbeit mit anderen Behörden erschweren oder gefährden würde (vgl.
zu § 99 Abs. 2 VwGO: BVerwG, Beschluss vom 19. April 2010 - 20 F 13.09 -
BVerwGE 136, 345 Rn. 8).
Aus dem Vortrag der Antragsgegnerin ist jedoch nicht erkennbar, dass die Her-
ausgabe der hier begehrten Information die künftige Erfüllung der Aufgaben des
Bundesnachrichtendienstes erschweren oder gefährden könnte. Die Antrags-
gegnerin befürchtet zum einen, werde die Zahl bekannt, in welcher Geheimhal-
tungsvorschriften im Bereich des Bundesnachrichtendienstes verletzt seien,
könne dies dahin missverstanden werden, es gebe mehrere Schwachstellen in
der Sicherheitsarchitektur des Bundesnachrichtendienstes, was wiederum das
Interesse ausländischer Nachrichtendienste auf solche vermeintlichen
Schwachstellen lenken könnte. Die Antragsgegnerin befürchtet zum anderen,
mit der Bekanntgabe, in wie vielen Fällen Geheimhaltungsvorschriften im Be-
reich des Bundesnachrichtendienstes verletzt worden seien, werde der Bun-
desnachrichtendienst an Vertrauenswürdigkeit verlieren mit entsprechenden
schädlichen Auswirkungen auf die weitere Zusammenarbeit mit ausländischen
Nachrichtendiensten.
Dass Nachrichtendienste gegen eine Verletzung der für sie geltenden Geheim-
haltungsvorschriften nicht schlechthin gefeit sind, sondern davon in unter-
schiedlichem Ausmaß und Gewicht betroffen sein können, ist eine offenkundige
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Tatsache, die hier nicht zuletzt durch die stellvertretende Sprecherin der Bun-
desregierung konkret bestätigt wurde. Dass solche Verstöße vorkommen, ist
das Schicksal nahezu jeden Nachrichtendienstes und für sich allein nicht ge-
eignet, das Vertrauen in die Zuverlässigkeit des Bundesnachrichtendienstes in
den Augen anderer Nachrichtendienste herabzusetzen. Ebenso offenkundig ist,
dass Nachrichtendienste Schwachstellen bei anderen Nachrichtendiensten
auszunutzen bemüht sind. Die Auskunft über die bloße Zahl einer Verletzung
von Geheimhaltungsvorschriften ist aber ungeeignet, derartige Bemühungen zu
fördern. Die Vorschriften der Verschlusssachen-Anweisung decken nahezu das
gesamte Tätigkeitsfeld des Bundesnachrichtendienstes ab, mit der Folge, dass
auch Verstöße gänzlich unterschiedliches Gewicht haben können. Anders als
bei einer Aufschlüsselung möglicher Verstöße nach Tätigkeitsfeld und Art des
Verstoßes bietet die aggregierte Zahl von Verstößen keinen Ansatz, um
Schwachstellen in der Sicherheitsarchitektur des Bundesnachrichtendienstes
auszumachen, die einerseits von anderen Nachrichtendiensten ausgenutzt
werden könnten oder andererseits das Vertrauen in den Bundesnachrichten-
dienst nachhaltig zu erschüttern vermöchten.
Der geltend gemachte Auskunftsanspruch scheitert nicht daran, dass die be-
gehrte Information erst noch durch interne Untersuchungen beschafft werden
müsste (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - BVerwGE
146, 56 Rn. 30). Die Antragsgegner hat nicht vorgebracht, die Gesamtzahl der
dem Bundeskanzleramt zur Kenntnis gelangten Verletzungen von Geheim-
schutzvorschriften beim Bundesnachrichtendienst im Jahr 2014 erst durch um-
fangreichere Aktenrecherchen ermitteln zu müssen.
b) Der Antragsteller hat einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Der Erlass
der einstweiligen Anordnung ist nötig, um wesentliche Nachteile abzuwenden
(§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Ein solcher Nachteil ist in Fällen presserechtlicher
Auskunftsansprüche anzunehmen, wenn für die begehrte Auskunft ein gestei-
gertes öffentliches Interesse sowie ein starker Gegenwartsbezug besteht, der
dazu führt, dass bei einem Abwarten der Klärung im Hauptsacheverfahren die
begehrte Auskunft ihren Nachrichtenwert verliert und allenfalls noch von histori-
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schem Interesse ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. September 2014
-1 BvR 23/14 - NJW 2014, 3711).
Der Antragsteller hat in unmittelbarem zeitlichem Zusammenhang mit Hinwei-
sen der Bundesregierung auf Verletzung von Geheimhaltungsvorschriften seine
auf Konkretisierung zielenden Nachfragen angebracht. An dem Thema war ein
gesteigertes öffentliches Interesse anzunehmen, weil die Bundesregierung an-
kündigte, zu prüfen, wie der Umgang mit geheim zu haltenden Informationen
optimiert werden könnte und ob Strafverfahren eingeleitet werden sollen.
Dadurch war zugleich ein fortdauernder Gegenwartsbezug der Informationen
gewahrt. Dem könnte nicht entgegengehalten werden, dass mit der hier allein
noch in Rede stehenden Information das angesprochene Thema nicht erschöpft
wird. Es ist Sache der Presse, selbst zu beurteilen, welche Informationen für sie
vonnöten sind, um ein bestimmtes Thema zum Zweck einer möglichen Bericht-
erstattung im Recherchewege aufzubereiten. Die Bedeutung einer Information
kann vielfach im Stadium vor ihrer Erhebung und zuweilen selbst im unmittelba-
ren Anschluss hieran noch nicht abschließend bewertet werden. Es liegt im
Wesen der journalistischen Recherche, dass sie teilweise von unbewiesenen
Hypothesen ausgeht und sich so ihr Zweck auch in der Falsifizierung bzw. darin
erfüllen kann, dass von einer Publikation Abstand genommen wird. Der Aussa-
gegehalt einzelner Informationen ergibt sich unter Umständen erst aus der Ver-
knüpfung mit anderen, möglicherweise später gewonnenen Informationen. Ein-
zelne Informationen können, auch wenn sie selbst nicht publikationswürdig
sind, Anhaltspunkte für die Gewinnung weiterer Informationen liefern oder zur
Neubewertung bereits vorliegender Informationen führen. Aus alledem ergibt
sich die Notwendigkeit journalistischer Freiräume im Rahmen von Informations-
anfragen und hier insbesondere bei der Beurteilung der sachlichen Notwendig-
keit angefragter Informationen. Der Komplexität und möglichen Zweckfülle von
Rechercheprozessen wird es nicht gerecht, wenn das Gewicht eines geltend
gemachten Auskunftsinteresses von einer journalistischen Relevanzprüfung
abhängig gemacht würde (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 1. Oktober 2014 - 6 C
35.13 - Buchholz 11 Art. 5 Abs. 1 GG Nr. 3 Rn. 41).
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3. Soweit über den Antrag in der Sache zu entscheiden war, beruht die Kosten-
entscheidung auf § 154 Abs. 1 VwGO. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit
übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, folgt die Kosten-
entscheidung aus § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Es entspricht billigem Ermessen,
die Kosten auch insoweit der Antragsgegnerin aufzuerlegen. Sie hat die be-
gehrte Information in dem Erörterungstermin vor dem Verwaltungsgericht erteilt
und dadurch zu erkennen gegeben, dass kein Grund für die Versagung der
Auskunft bestand. Eventuelle Mehrkosten, welche durch die Anrufung des
sachlich unzuständigen Verwaltungsgerichts Berlin entstanden sind, hat gemäß
§ 173 VwGO, § 281 Abs. 3 Satz 2 ZPO der Antragsteller zu tragen. Die Fest-
setzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG.
Neumann
Hahn
Prof. Dr. Hecker
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