Urteil des BVerwG, Az. 6 VR 1.15

Auskunft, Europäische Menschenrechtskonvention, Zusammenarbeit, Emrk
BVerwGE: nein
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Rundfunkrecht einschl. Recht der Rundfunkanstalten, Filmrecht
einschl. Filmförderungsrecht, Presserecht und Recht der neuen
Medien
Sachgebietsergänzung:
Presserecht
Rechtsquelle/n:
VwGO § 123 Abs. 1
GG Art. 5 Abs. 1 Satz 2
EMRK Art. 10
BNDG § 1 Abs. 2 Satz 1, § 3
Stichworte:
Einstweilige Anordnung; Anordnungsanspruch; presserechtlicher
Auskunftsanspruch; verfassungsunmittelbarer Anspruch; entgegenstehende
berechtigte schutzwürdige Interessen öffentlicher Stellen; abwägungsfester
Ausschlussgrund; Bundesnachrichtendienst; behördlicher Funktionsbereich;
operative Vorgänge; Beschaffung und Bewertung von Informationen;
Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten; Europäische
Menschenrechtskonvention.
Leitsatz:
Ein verfassungsunmittelbarer Auskunftsanspruch der Presse aus Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG ist für Auskünfte über operative Vorgänge im Bereich des
Bundesnachrichtendienstes einschließlich seiner Zusammenarbeit mit
ausländischen Nachrichtendiensten ausgeschlossen.
Beschluss des 6. Senats vom 20. Juli 2015 - BVerwG 6 VR 1.15
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 VR 1.15
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 20. Juli 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Hahn und Prof. Dr. Hecker
beschlossen:
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Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5 000 € festge-
setzt.
G r ü n d e :
I
Die Antragstellerin verlegt eine Tageszeitung, das … . Deren Redaktionsleiter
bat den Bundesnachrichtendienst um Auskunft darüber, welche Unternehmen
mit Sitz in Deutschland und welche deutschen Staatsangehörigen auf der Se-
lektorenliste der NSA gestanden hätten, die dem Bundesnachrichtendienst
überreicht worden sei, welche Unternehmen mit Sitz in Deutschland und welche
deutschen Staatsangehörigen der Bundesnachrichtendienst von der ihm über-
reichten Selektorenliste der NSA gestrichen habe, welche Unternehmen mit Sitz
in Deutschland und welche deutschen Staatsangehörigen der Bundesnachrich-
tendienst auf der ihm überreichten Selektorenliste der NSA belassen und abge-
hört habe.
Der Bundesnachrichtendienst lehnte die Beantwortung dieser Fragen ab: Er
äußere sich zu operativen Aspekten seiner Arbeit nur gegenüber der Bundes-
regierung und den geheim tagenden Gremien des Deutschen Bundestages.
Die Antragstellerin hat daraufhin beim Bundesverwaltungsgericht beantragt, die
Antragsgegnerin durch einstweilige Anordnung zu verpflichten, die erbetene
Auskunft zu erteilen: Ihr Anspruch folge aus dem Grundrecht der Pressefreiheit
und der Europäischen Menschenrechtskonvention. Überwiegende berechtigte
Interessen der Antragsgegnerin stünden der Auskunft nicht entgegen.
Die Antragsgegnerin tritt dem Antrag entgegen: Ein Anordnungsanspruch sei
nicht glaubhaft gemacht.
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II
Der Antrag ist unbegründet. Die Antragstellerin hat einen Anordnungsanspruch
nicht glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 und 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO). Sie
kann nicht verlangen, dass der Bundesnachrichtendienst ihr die begehrte Aus-
kunft erteilt.
1. Ein Anspruch auf die begehrte Auskunft ergibt sich nicht aus Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG. In Ermangelung einer einfachgesetzlichen Regelung des Bundes-
gesetzgebers verleiht das Grundrecht der Pressefreiheit der Presse zwar einen
verfassungsunmittelbaren Anspruch auf Auskunft gegenüber Bundesbehörden,
soweit auf sie die Landespressegesetze wegen einer entgegenstehenden Ge-
setzgebungskompetenz des Bundes nicht anwendbar sind, wie dies unter ande-
rem für den Bundesnachrichtendienst zutrifft (BVerwG, Urteil vom 20. Februar
2013 - 6 A 2.12 - BVerwGE 146, 56). Aufgrund des verfassungsunmittelbaren
Auskunftsanspruchs können Pressevertreter in geeigneter Form behördliche
Auskünfte verlangen, soweit berechtigte schutzwürdige Interessen Privater oder
öffentlicher Stellen an der Vertraulichkeit von Informationen nicht entgegenste-
hen (BVerwG, Urteil vom 25. März 2015 - 6 C 12.14 - juris Rn. 24).
Der begehrten Auskunft stehen aber berechtigte schutzwürdige Interessen des
Bundesnachrichtendienstes an der Vertraulichkeit der streitigen Selektorenliste
entgegen.
Welche Interessen an der Vertraulichkeit von Informationen dazu berechtigen,
den verfassungsunmittelbaren Anspruch auf Auskunft zu versagen, bestimmt
sich in Abhängigkeit von dem Regelungsspielraum, über den der Gesetzgeber
bei der Ausgestaltung behördlicher Auskunftspflichten verfügt. Der verfas-
sungsunmittelbare Auskunftsanspruch der Presse ist durch Vertraulichkeitsinte-
ressen ausgeschlossen, welche der Gesetzgeber für die gegebene Fallgestal-
tung als Ausschlussgrund normieren dürfte (BVerwG, Urteil vom 25. März
2015 - 6 C 12.14 - juris Rn. 26).
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Es kann offenbleiben, ob der Gesetzgeber, wie die Antragsgegnerin meint, den
Bundesnachrichtendienst insgesamt von der Pflicht ausnehmen dürfte, der
Presse Auskunft zu erteilen. Der Gesetzgeber ist unter besonderen Umständen
berechtigt, jedenfalls einzelne behördliche Funktionsbereiche von Auskunfts-
pflichten auszunehmen (BVerwG, Urteil vom 25. März 2015 - 6 C 12.14 - juris
Rn. 30). Derartige besondere Umstände bestehen für operative Vorgänge im
Bereich des Bundesnachrichtendienstes, nämlich die Beschaffung und Auswer-
tung von Informationen von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung. Der
Gesetzgeber darf deshalb für diesen behördlichen Funktionsbereich Auskünfte
an die Presse generell ausschließen, ohne insoweit eine einzelfallbezogene
Abwägung mit gegenläufigen Informationsinteressen der Presse vorsehen zu
müssen.
Der Bundesnachrichtendienst hat die Aufgabe, zur Gewinnung von Erkenntnis-
sen über das Ausland, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung für
die Bundesrepublik Deutschland sind, die erforderlichen Informationen zu
sammeln und auszuwerten (§ 1 Abs. 2 Satz 1 BNDG). Derartige Informationen
darf der Bundesnachrichtendienst heimlich unter anderem mit nachrichten-
dienstlichen Mitteln im Sinne des § 8 Abs. 2 BVerfSchG beschaffen (§ 3 BNDG)
und muss dies in vielen Fällen tun. Um die ihm gesetzlich zugewiesenen Auf-
gaben erfüllen zu können, ist der Bundesnachrichtendienst mithin darauf ange-
wiesen, verdeckt zu arbeiten. Müssten Auskünfte über solche Vorgänge erteilt
werden, würde die Gewinnung von weiteren Informationen erschwert, wenn
nicht verhindert, und wäre damit die Erfüllung der Aufgaben des Bundesnach-
richtendienstes gefährdet. Was operative Vorgänge im Bereich des Bundes-
nachrichtendienstes angeht, würde deshalb bei einer Abwägung im Einzelfall in
aller Regel ein Vorrang des Geheimhaltungsbedürfnisses vor dem Informations-
interesse der Presse anzunehmen sein. Deshalb dürfte der Gesetzgeber im
Rahmen der ihm zustehenden Befugnis zur Pauschalierung und Typisierung für
derartige Vorgänge schon gesetzlich einen generellen ("abwägungsfesten")
Ausschluss eines Auskunftsanspruchs normieren (vgl. hierzu BVerwG, Urteil
vom 25. März 2015 - 6 C 12.14 - juris Rn. 31).
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Zu den operativen Vorgängen im Bereich des Bundesnachrichtendienstes ge-
hören das Ob sowie Art und Umfang der Zusammenarbeit mit ausländischen
Nachrichtendiensten. Um außen- und sicherheitspolitisch relevante Erkenntnis-
se zu gewinnen, ist der Bundesnachrichtendienst in vielen Fällen auf die Zu-
sammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten angewiesen, indem in
gemeinsamem Zusammenwirken Informationen von beiderseitigem Interesse
beschafft werden oder anderweit gewonnene Erkenntnisse ausgetauscht wer-
den. Dabei erfährt der Bundesnachrichtendienst beispielsweise, welches Er-
kenntnisinteresse der ausländische Nachrichtendienst verfolgt. Die Zusammen-
arbeit setzt voraus, dass die beteiligten Nachrichtendienste sich wechselseitig
darauf verlassen können, dass von ihnen für geheimhaltungsbedürftig angese-
hene Informationen auch von der anderen Seite geheim gehalten werden. Die
künftige Erfüllung der Aufgaben des Bundesnachrichtendienstes kann mithin
dadurch beeinträchtigt werden, dass im Falle einer Offenlegung von Informatio-
nen die Zusammenarbeit mit Nachrichtendiensten anderer Staaten und damit
die künftige eigene Gewinnung von außen- und sicherheitspolitischen Erkennt-
nissen erschwert würde. Dazu käme es, wenn die Antragsgegnerin Informatio-
nen unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit
gleichwohl an Dritte bekannt gibt (vgl. auch zu § 99 Abs. 2 VwGO: BVerwG,
Beschluss vom 23. November 2011 - 20 F 22.10 - juris Rn. 17 und 19).
Weil danach operative Vorgänge im Bereich des Bundesnachrichtendienstes
einschließlich seiner Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten
generell von dem verfassungsunmittelbaren Auskunftsanspruch der Presse
ausgenommen sind, kommt es auf eine Abwägung bezogen auf die konkret
begehrten Informationen nicht an. Der Bundesnachrichtendienst hat die begehr-
te Auskunft vielmehr zutreffend allein mit der Begründung versagt, er äußere
sich zu operativen Aspekten seiner Arbeit nur gegenüber der Bundesregierung
und den geheim tagenden Gremien des Deutschen Bundestages.
2. Art. 10 Abs. 1 Satz 2 EMRK vermittelt der Antragstellerin ebenfalls keinen
Anspruch auf die gewünschten Informationen. Diese Vorschrift untersagt einem
Konventionsstaat, eine Person am Empfang von Informationen Dritter zu hin-
dern.
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Es kann offenbleiben, ob Art. 10 Abs. 1 EMRK nach der neueren Rechtspre-
chung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ein allgemeines
- und nicht nur auf besonders gelagerte Fallgruppen beschränktes - Recht der
Presse auf Zugang zu Verwaltungsinformationen begründet (vgl. BVerwG, Ur-
teil vom 20. Februar 2013 - 6 A 2.12 - BVerwGE 146, 56 Rn. 33). Jedenfalls
fände ein solches Recht seine Schranken in Bestimmungen der nationalen Si-
cherheit und Bestimmungen zur Verhinderung der Verbreitung vertraulicher In-
formationen (vgl. Art. 10 Abs. 2 EMRK). Solche Bestimmungen müssen, um
das durch Art. 10 Abs. 1 EMRK gewährleistete Recht in konventionskonformer
Weise beschränken zu können, legitim und in einer demokratischen Gesell-
schaft erforderlich sein (vgl. EGMR, Urteil vom 14. April 2009 - Rechtssache
37374/05 - Ziff. 33 ff.). Diese Voraussetzungen sind in Bezug auf operative
Vorgänge im Bereich des Bundesnachrichtendienstes erfüllt. Dass aus Art. 10
EMRK insoweit ein Erfordernis einzelfallbezogener Abwägung abzuleiten wäre
und der deutsche Gesetzgeber konventionswidrig handelte, wenn er eine gene-
relle Ausnahme für den angesprochenen Funktionsbereich in ein Presseaus-
kunftsgesetz übernähme, ist nicht ersichtlich.
3. Danach ist der geltend gemachte Anordnungsanspruch aus Rechtsgründen
ausgeschlossen, welche der Senat schon im Verfahren des vorläufigen Rechts-
schutzes abschließend beurteilen kann. Es kommt daher nicht mehr darauf an,
ob es - wie die Antragsgegnerin meint - auch an einem Anordnungsgrund fehlt.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des
Streitwerts folgt aus § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 2 GKG.
Neumann
Hahn
Prof. Dr. Hecker
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