Urteil des BVerwG, Az. 6 PB 9.07

Berufsausbildung, Berufsbildungsgesetz, Eingliederung, Wählbarkeit
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 PB 9.07
OVG 7 Bf 262/06.PVB
In der Personalvertretungssache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 11. September 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Büge und Vormeier
beschlossen:
Die Beschwerde des Beteiligten zu 1 gegen die Nichtzu-
lassung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des
Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 25. April
2007 wird zurückgewiesen.
G r ü n d e :
Die Beschwerde des Beteiligten zu 1 gegen die Nichtzulassung der Rechtsbe-
schwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG
i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg. Die allein erhobene Grundsatzrü-
ge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift nicht durch. Die in
der Beschwerdebegründung aufgeworfene Rechtsfrage hat keine grundsätzli-
che Bedeutung.
Der Beteiligte zu 1 wirft die Frage auf, ob Auszubildende für den Beruf des
Fachangestellten für Bürokommunikation zu den „Beschäftigten in entspre-
chender Berufsausbildung“ im Sinne von § 13 Abs. 3 BPersVG zählen. Die
Frage zielt letztlich darauf ab, ob Auszubildende nach dem Berufsbildungsge-
setz zum Kreis derjenigen Beschäftigten gehören, die gemäß § 13 Abs. 3
BPersVG nur bei ihrer Stammbehörde wahlberechtigt und damit weder in eine
Stufenvertretung noch in eine Stufen-Jugend- und Auszubildendenvertretung
wählbar sind (§ 14 Abs. 2, § 58 Abs. 2 Satz 2, § 64 Abs. 1 Satz 2 BPersVG).
Sie ist unter den hier gegebenen - typischen - Umständen mit dem Oberverwal-
tungsgericht eindeutig zu verneinen, sodass es nicht erst einer Klärung im
Rechtsbeschwerdeverfahren bedarf. Dass Auszubildende im Sinne des Be-
rufsbildungsgesetzes sich nicht in einer dem Vorbereitungsdienst entsprechen-
den Berufsausbildung befinden, ist einhellige Auffassung in der einschlägigen
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Kommentarliteratur (vgl. Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V K § 13
Rn. 26; Schlatmann, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber,
BPersVG, § 13 Rn. 54; Altvater/Hamer/Ohnesorg/Peiseler, BPersVG, 5. Aufl.
2004, § 13 Rn. 22; Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 10. Aufl. 2004, § 13 Rn. 30).
Auch der Senat hat für die vergleichbare Regelung in § 12 Abs. 2 BlnPersVG
bereits ausgesprochen, dass diese auf dem Berufsbildungsgesetz unterfallende
Ausbildungen nicht zugeschnitten ist (vgl. Beschluss vom 18. September 2003
- BVerwG 6 P 2.03 - BVerwGE 119, 64 <68> = Buchholz 251.2 § 3 Nr. 3 S. 4).
Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, wonach Auszubildende im Aus-
bildungsberuf Fachangestellter für Bürokommunikation sich nicht in einer Be-
rufsausbildung befinden, die dem Vorbereitungsdienst der Beamten entspricht,
und deswegen für die Bezirks-Jugend- und Auszubildendenvertretung wählbar
sind, erweist sich nach Wortlaut, systematischem Zusammenhang, Entste-
hungsgeschichte sowie Sinn und Zweck der Regelung in § 13 Abs. 3 BPersVG
als offensichtlich zutreffend.
1. § 13 Abs. 3 BPersVG bezieht seine Rechtsfolge - Wahlberechtigung nur bei
der Stammbehörde - auf „Beamte im Vorbereitungsdienst und Beschäftigte in
entsprechender Berufsausbildung“. Die Definition der zweiten Personengruppe
- Beschäftigte in entsprechender Berufsausbildung - knüpft mit der Verwendung
des Worts „entsprechend“ an diejenige der ersten Gruppe - Beamte im Vorbe-
reitungsdienst - an. Schon daraus wird erkennbar, dass von der Vorschrift nicht
alle Beschäftigten erfasst werden, die eine Berufsausbildung außerhalb des
Vorbereitungsdienstes im Beamtenverhältnis auf Widerruf absolvieren, sondern
nur solche, deren Berufsausbildung dem Vorbereitungsdienst vergleichbar
(„entsprechend“) ist.
2. Dies wird durch den rechtssystematischen Zusammenhang mit anderen Vor-
schriften bestätigt und konkretisiert.
a) Nach § 4 Abs. 1 BPersVG sind Beschäftigte im Sinne des Bundespersonal-
vertretungsgesetzes die Beamten und Arbeitnehmer „einschließlich der zu ihrer
Berufsausbildung Beschäftigten“. Hätte der Gesetzgeber alle Auszubildenden in
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§ 13 Abs. 3 BPersVG erfassen wollen, so hätte es nahegelegen, sich der in § 4
Abs. 1 BPersVG gewählten Formulierung zu bedienen.
b) Welcher Art die Vergleichbarkeit von Beschäftigten „in entsprechender Be-
rufsausbildung“ mit Beamten im Vorbereitungsdienst ist, erschließt sich schon
aus § 47 Abs. 3 BPersVG, welcher denselben Personenkreis anspricht. Für die-
sen gilt insbesondere der in § 47 Abs. 2 BPersVG vorgesehene Schutz der
Personalratsmitglieder vor Versetzungen und Abordnungen nicht, weil das Inte-
resse an einer vielseitigen Berufsausbildung Vorrang genießt. Daraus ergibt
sich, dass solche Berufsausbildungen erfasst werden, die mit einem regelmä-
ßigen, im Allgemeinen zeitlich genau festgelegten Wechsel der Ausbildungs-
dienststellen verbunden sind (vgl. Etzel, in: Lorenzen u.a., a.a.O. § 47 Rn. 151
und 156; Ilbertz/Widmaier, a.a.O. § 47 Rn. 51; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O.
§ 47 Rn. 57).
3. Letzteres wird wiederum durch die Entstehungsgeschichte bekräftigt.
a) Bereits § 9 Abs. 3 des Personalvertretungsgesetzes (PersVG) vom 5. August
1955, BGBl I S. 477, bestimmte, dass Beamte im Vorbereitungsdienst und Be-
dienstete in entsprechender Berufsausbildung nur bei ihrer Stammbehörde
wahlberechtigt sind. Im schriftlichen Bericht des Unterausschusses Personal-
vertretung des Deutschen Bundestages hieß es dazu: „Abs. 3 gibt auch Beam-
ten im Vorbereitungsdienst und anderen Bediensteten in entsprechender Be-
rufsausbildung das Wahlrecht, trägt aber dem Umstand Rechnung, dass sie
ihre Dienststelle wiederholt wechseln müssen, weshalb auch sie nur bei einer
Dienststelle, und zwar bei ihrer Stammbehörde, wahlberechtigt sein können“
(BTDrucks 2/1189 S. 4). Dadurch kommt unmissverständlich zum Ausdruck,
dass der Gesetzgeber für den gesamten von der Vorschrift erfassten Perso-
nenkreis, also auch für die „Bediensteten in entsprechender Berufsausbildung“
den wiederholten Dienststellenwechsel als prägendes Ausbildungsmerkmal
angesehen hat.
b) Diese Regelung hat § 13 Abs. 3 BPersVG vom 15. März 1974, BGBl I
S. 693, vom Austausch der Begriffe „Bedienstete“ und „Beschäftigte“ abgese-
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hen, wörtlich übernommen; in dieser Form gilt sie bis heute. Anhaltspunkte da-
für, dass der Gesetzgeber der Vorschrift einen anderen Sinngehalt beigemes-
sen hat als der Vorgängerregelung, sind nicht ersichtlich.
Allerdings hat der Gesetzgeber dem fraglichen Personenkreis - im Gegensatz
zum vollständigen Ausschluss des passiven Wahlrechts durch § 10 Abs. 2
PersVG - in § 14 Abs. 2 Satz 2 BPersVG 1974 (jetzt § 14 Abs. 2 BPersVG) die
Wählbarkeit zur Stammbehörde zugesprochen. Im Bericht des Innenausschus-
ses vom 6. Dezember 1973 hieß es dazu: „Den Beamten im Vorbereitungs-
dienst wurde auf Antrag von SPD und FDP unter bestimmten Bedingungen die
Wählbarkeit in örtliche Personalräte eröffnet“ (vgl. BTDrucks 7/1339 S. 9 und
7/1373 S. 3 jeweils zu § 13). An dieser Stellungnahme fällt auf, dass die Be-
schäftigten in entsprechender Berufsausbildung nicht erwähnt werden. Dies
wäre nicht erklärlich, wenn dieser Gruppe nach dem Willen des Gesetzgebers
ein nennenswertes Gewicht zukommen sollte. Die Nichterwähnung zeigt dage-
gen, dass der Gruppe allenfalls randständige Bedeutung zukommt (vgl.
Schlatmann, in: Lorenzen u.a., a.a.O. § 13 Rn. 54: „geringe praktische Bedeu-
tung“). Eine Erfassung von Berufsausbildungen nach dem Berufsbildungsge-
setz wäre damit - von Ausnahmen abgesehen - nicht vereinbar.
4. Nach ihrem Sinn und Zweck will die Regelung in § 13 Abs. 3 BPersVG der
besonderen Lage Rechnung tragen, in welcher sich Beamte im Vorbereitungs-
dienst, ebenso wie Beschäftigte in vergleichbarer Ausbildung außerhalb des
Beamtenverhältnisses, befinden. Für solche Ausbildungen im öffentlichen
Dienst ist typisch, dass sie nicht nur an einer einzigen, sondern in mehreren
Dienststellen („Stationen“) stattfinden. Hier wollte der Gesetzgeber etwaigen
Zweifeln darüber, ob und inwieweit in den verschiedenen Ausbildungsdienst-
stellen eine Eingliederung stattfindet, von vornherein dadurch begegnen, dass
er diejenige Dienststelle („Stammbehörde“) für maßgeblich erklärt hat, die für
die Ausbildung die Gesamtverantwortung trägt und in Personalangelegenheiten
des Auszubildenden zuständig ist (vgl. Beschlüsse vom 11. März 1966
- BVerwG 7 P 8.65 - BVerwG 23, 355 < 356 ff.> = Buchholz 238.35 § 9 PersVG
Hessen Nr. 1 S. 1 ff., vom 20. November 1979 - BVerwG 6 P 12.79 - Buchholz
238.3 A § 13 BPersVG Nr. 1 S. 4 und vom 18. September 2003 a.a.O. S. 67
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bzw. S. 3 f.; vgl. ferner VGH Kassel, Beschluss vom 17. Juni 1993 - TK 175/93 -
juris Rn. 18). Beschäftigte in entsprechender Berufsausbildung sind daher
solche Personen, deren Ausbildung - ebenso wie beim Vorbereitungsdienst im
Beamtenverhältnis auf Widerruf - in mehreren zeitlich aufeinander folgenden
Abschnitten bei verschiedenen Ausbildungsdienststellen stattfindet.
5. Diese Voraussetzung erfüllen Berufsausbildungen nach dem Berufsbil-
dungsgesetz grundsätzlich nicht.
Einer der zentralen Begriffe des Berufsbildungsgesetzes (BBiG) vom 23. März
2005, BGBl I S. 931, ist derjenige der Ausbildungsstätte. Dieser umfasst alle
Einrichtungen, in denen gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 und 3 BBiG Berufsausbildung
stattfinden kann, also insbesondere Betriebe der Wirtschaft und vergleichbare
Einrichtungen des öffentlichen Dienstes als Träger der betrieblichen Berufsbil-
dung. Im Bereich des öffentlichen Dienstes ist Ausbildungsstätte die Ausbil-
dungsdienststelle als organisatorische Einheit, in welcher Ausbildungszwecke
verfolgt und in welche die Auszubildenden zu diesem Zweck eingegliedert wer-
den (vgl. Herkert/Töltl, Berufsbildungsgesetz, § 11 Rn. 26). Dem Gesetz lässt
sich der Grundsatz entnehmen, dass in der Ausbildungsstätte die gesamte Be-
rufsausbildung stattfindet. Dies wird vor allem in § 27 Abs. 1 Nr. 1 BBiG deut-
lich, wonach „die“ Ausbildungsstätte nach Art und Einrichtung für die Be-
rufsausbildung geeignet sein muss. Dies bedeutet, dass die jeweilige Ausbil-
dungsstätte im fraglichen Ausbildungsberuf grundsätzlich eine umfassende Be-
rufsausbildung im Sinne der Ausbildungsordnung zulassen muss (vgl. Herkert/
Töltl, a.a.O. § 27 Rn. 10). Zwar kann die Ausbildungsordnung nach § 5 Abs. 2
Nr. 6 BBiG vorsehen, dass Teile der Berufsausbildung in geeigneten Einrich-
tungen außerhalb der Ausbildungsstätte durchgeführt werden, wenn und soweit
es die Berufsausbildung erfordert (überbetriebliche Berufsausbildung). Auch gilt
nach § 27 Abs. 2 BBiG eine Ausbildungsstätte, in der die erforderlichen berufli-
chen Fertigkeiten, Kenntnisse und Fähigkeiten nicht in vollem Umfang vermittelt
werden können, als geeignet, wenn diese durch Ausbildungsmaßnahmen au-
ßerhalb der Ausbildungsstätte vermittelt werden. Doch lässt § 5 Abs. 2 Nr. 6
BBiG den Grundsatz unberührt, dass in der Ausbildungsstätte selbst die Anfor-
derungen des Berufsbildes und des Ausbildungsrahmenplans im Wesentlichen
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verwirklicht werden können (vgl. Herkert/Töltl, a.a.O. § 5 Rn. 49), und in § 27
Abs. 2 BBiG wird vorausgesetzt, dass die Ausbildungsstätte überwiegend ge-
eignet sein muss und deshalb nur zu einem geringen Teil Ausbildungsmaß-
nahmen außerhalb der Ausbildungsstätte notwendig sind (vgl. Herkert/Töltl,
a.a.O. § 27 Rn. 27).
Aus alledem ist ersichtlich, dass der Auszubildende während der Gesamtzeit
seiner Berufsausbildung in die Ausbildungsdienststelle eingegliedert ist. Sol-
ches leuchtet unmittelbar ein, wenn die gesamte Ausbildung dort stattfindet.
Aber auch wenn die Ausbildung für verhältnismäßig kurze Zeiten außerhalb der
Ausbildungsdienststelle geleistet wird, wird die dortige Eingliederung für die
gesamte Dauer der Ausbildung nicht in Frage gestellt (vgl. Beschluss vom
18. September 2003 a.a.O. S. 69 bzw. S. 5).
6. Ob nach der dargestellten Konzeption des Berufsbildungsgesetzes über-
haupt Raum für Ausnahmefälle ist, in denen Auszubildende die Voraussetzun-
gen des § 13 Abs. 3 BPersVG erfüllen, ist fraglich, muss aber hier nicht ausge-
schlossen werden (vgl. zur Ausbildung in der Privatwirtschaft: BAG, Beschluss
vom 13. März 1991 - 7 ABR 89/89 - BAGE 67, 320 <327 ff.>). Ein solcher aty-
pischer Fall, liegt jedoch nicht vor. Zum einen sieht die hier einschlägige Ver-
ordnung über die Berufsausbildung zum Fachangestellten für Bürokommunika-
tion vom 12. März 1992, BGBl I S. 507, geändert durch Verordnung vom 21.
Oktober 1999, BGBl I S. 2066, keine überbetriebliche Ausbildung vor. Zum an-
deren hat das Oberverwaltungsgericht nach Auswertung der Stellungnahme
des Beteiligten zu 1 vom 20. Februar 2007 festgestellt, dass die Ausbildung
ganz überwiegend in der Ausbildungsdienststelle stattfindet. Dies wird durch
den Ausbildungsplan bestätigt, den der Antragsteller mit Schriftsatz vom
29. Januar 2007 vorgelegt hat. Damit entbehrt die Annahme, die fraglichen
Auszubildenden könnten Beschäftigte in entsprechender Berufsausbildung im
Sinne von § 13 Abs. 3 BPersVG sein, jeglicher Grundlage.
7. Die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene und hier bestätigte Ausle-
gung von § 13 Abs. 3 BPersVG verletzt nicht den Gleichbehandlungsgrundsatz.
Zwar werden danach Auszubildende nach dem Berufsbildungsgesetz im Ver-
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gleich zu Beamten im Vorbereitungsdienst und Auszubildenden in entspre-
chender Berufsausbildung mit Blick auf § 14 Abs. 2 BPersVG dadurch bevor-
zugt, dass sie in eine Stufenvertretung wählbar sind. Hierfür lassen sich jedoch
sachliche Gesichtspunkte anführen. Bei dem von § 13 Abs. 3 BPersVG erfass-
ten Personenkreis fehlt es wegen des häufigen Wechsels der Ausbildungsstati-
onen an einer „echten“ Eingliederung in eine der beteiligten Ausbildungsdienst-
stellen (vgl. Beschluss vom 11. März 1966 a.a.O. S. 357 bzw. S. 2); bei der Ein-
gliederung in die Stammbehörde nach § 13 Abs. 3 BPersVG handelt es sich um
eine gesetzliche Fiktion zum Zwecke der Zuerkennung der Wahlberechtigung.
Dies führt zwar auch zur Wählbarkeit für den Personalrat der Stammbehörde,
die aber durch das Ruhen des Mandats während einer ausbildungsbedingten
Versetzung oder Abordnung zu einer anderen Dienststelle mittelbar stark einge-
schränkt ist (§ 47 Abs. 3 Satz 3 BPersVG). Demgegenüber durfte der
Gesetzgeber die volle Integration in eine Dienststelle, wie sie auch bei Aus-
zubildenden nach dem Berufsbildungsgesetz nach Erfüllen der Voraussetzun-
gen des § 14 Abs. 1 Satz 1 BPersVG vorliegt, als Voraussetzung für eine Tä-
tigkeit in der Stufenvertretung verlangen. Denn bei dieser handelt es sich we-
gen ihrer Kompetenz auf der höheren Ebene des Mitbestimmungsverfahrens
(§ 69 Abs. 3 BPersVG) sowie ihrer originären Zuständigkeit bei Maßnahmen
von allgemeiner Bedeutung (§ 82 Abs. 1 BPersVG) um ein personalvertre-
tungsrechtlich exponiertes Organ (vgl. Beschlüsse vom 13. September 2002
- BVerwG 6 P 4.02 - Buchholz 250 § 82 BPersVG Nr. 17 S. 8 f. sowie vom
21. Mai 2007 - BVerwG 6 P 5.06 - juris Rn. 27). Angesichts dessen durfte der
Gesetzgeber im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative annehmen, dass die
volle Eingliederung in eine Dienststelle eine bessere Voraussetzung für die Tä-
tigkeit in der Stufenvertretung ist als der häufige Dienststellenwechsel im Rah-
men einer Ausbildung.
8. Trotz des eindeutigen Auslegungsergebnisses muss der Senat die Zulassung
der Rechtsbeschwerde wegen grundsätzlicher Bedeutung nicht etwa deswegen
aussprechen, weil eine nach § 72 Abs. 2 Nr. 2, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG
divergenzfähige Entscheidung vorliegt. Dies ist nämlich nicht der Fall. Zwar hat
der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 23. Januar 1985
- Nr. 17 C 84 A.2 284 - (VGH n.F. 38, 20) entschieden, dass Auszubildende im
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Sinne des Berufsbildungsgesetzes zur Gesamtjugendvertretung nicht wählbar
sind. Dies beruhte jedoch auf einer landesrechtlichen Vorschrift, die einen
anderen Wortlaut hatte und in einem anderen rechtssystematischen Zusam-
menhang stand als § 13 Abs. 3 und § 14 Abs. 2 BPersVG und die überdies in
einem entscheidenden Punkt inzwischen vom bayerischen Landesgesetzgeber
geändert worden ist (vgl. jetzt Art. 14 Abs. 2 BayPersVG).
Dr. Bardenhewer Büge Vormeier
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BPersVG § 13 Abs. 3, § 14 Abs. 2
Stichworte:
Beamte im Vorbereitungsdienst; Beschäftigte in entsprechender Berufsausbil-
dung; Auszubildende nach dem Berufsbildungsgesetz; Wählbarkeit zur Stufen-
vertretung.
Leitsatz:
Auszubildende nach dem Berufsbildungsgesetz sind grundsätzlich keine „Be-
schäftigten in entsprechender Berufsausbildung“ im Sinne von § 13 Abs. 3
BPersVG.
Beschluss des 6. Senats vom 11. September 2007 - BVerwG 6 PB 9.07
I. VG Hamburg vom 16.08.2006 - Az.: VG 23 FB 8/06 -
II. OVG Hamburg vom 25.04.2007 - Az.: OVG 7 Bf 262/06.PVB -