Urteil des BVerwG vom 08.08.2012
Zusammenarbeit, Verfügung, Erfüllung, Rüge
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 PB 8.12
OVG 60 PV 7.11
In der Personalvertretungssache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 8. August 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Prof. Dr. Hecker
beschlossen:
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Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulas-
sung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Oberver-
waltungsgerichts Berlin-Brandenburg - Fachsenat für Per-
sonalvertretungssachen des Landes Berlin - vom 9. Feb-
ruar 2012 wird zurückgewiesen.
G r ü n d e :
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbe-
schwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 91 Abs. 2 BlnPersVG
i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg.
1. Die geltend gemachten Grundsatzrügen gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92
Abs. 1 Satz 2 ArbGG greifen nicht durch.
a. Der Sache nach sieht der Antragsteller (S. 14 f. der Beschwerdebegründung)
zum einen als klärungsbedürftige Rechtsfrage im Sinne von § 72 Abs. 2 Nr. 1
ArbGG an, ob eine vom Personalrat gegen den Willen der Dienststelle veran-
lasste Fragebogenaktion unter Bediensteten, mit der die Erforderlichkeit von
Maßnahmen zur Verbesserung des Gesundheitsschutzes am Arbeitsplatz er-
mittelt werden soll, unzulässig ist, wenn die Dienststelle ihrerseits eine Gefähr-
dungsanalyse gemäß § 5 ArbSchG vorbereitet. Diese Frage ist mit dem Ober-
verwaltungsgericht auf Grundlage bereits vorliegender Senatsrechtsprechung
eindeutig zu bejahen, so dass es hierzu der Durchführung eines Rechtsbe-
schwerdeverfahrens nicht bedarf. Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht
ausgesprochen, dass unter den genannten Umständen der Personalrat auf-
grund des Gebots der vertrauensvollen Zusammenarbeit gemäß § 2 Abs. 1
BlnPersVG nicht das Recht hat, im Wege einer Fragebogenaktion von sich aus
entsprechende Ermittlungen aufzunehmen, und dass demzufolge die von der
Dienststelle gegenüber den Bediensteten ausgesprochene Untersagung der
Teilnahme an einer solchen Aktion keine gemäß § 107 BPersVG unzulässige
Behinderung der Personalratstätigkeit darstellt.
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aa. Das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit gemäß § 2 Abs. 1
BlnPersVG soll sicherstellen, dass Dienststelle und Personalrat nicht gegenein-
ander, sondern miteinander zum Wohl der Bediensteten und zur Erfüllung der
der Dienststelle obliegenden Aufgaben tätig werden. Das Gesetz will keine ein-
seitige Interessenvertretung, sondern unterstreicht mit dem Gebot der vertrau-
ensvollen Zusammenarbeit die Gemeinsamkeit der Aufgaben (vgl. Beschluss
vom 6. Dezember 1978 - BVerwG 6 P 2.78 - BVerwGE 57, 151 <156> = Buch-
holz 238.3A § 75 BPersVG Nr. 6 S. 41). Jede Seite soll die Erfüllung von der
anderen Seite obliegenden Aufgaben ermöglichen und den jeweiligen Aufga-
benbereich des anderen respektieren. Dazu gehört auch das Bemühen, Mei-
nungsverschiedenheiten zu bereinigen und möglichst einvernehmliche Lösun-
gen zu finden (vgl. Beschluss vom 11. April 1991 - BVerwG 6 P 9.89 -
BVerwGE 88, 103 <107> = Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 22 S. 25 f.). Das
Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit als die Dienststellenverfassung
beherrschender Grundsatz ist nicht nur bei der Auslegung der im Personalver-
tretungsrecht konkret normierten Verhaltensvorschriften und Beteiligungsbefug-
nisse zu beachten, sondern enthält ein allgemeines Verhaltensgebot für den
Dienststellenleiter wie für den Personalrat (vgl. Beschlüsse vom 23. Mai 1986
- BVerwG- Buchholz 238.32 § 47 BlnPersVG Nr. 1 S. 2, vom 9. März
1990 - BVerwG 6 P 15.88 - BVerwGE 85, 36 <40> = Buchholz 251.8 § 68
RhPPersVG Nr. 2 S. 3 und vom 12. November 2002 - BVerwG 6 P 2.02 - Buch-
holz 251.4 § 100 HmbPersVG Nr. 2 S. 2 f.).
bb. Die Frage, unter welchen allgemeinen Voraussetzungen dem Personalrat
nach dem Personalvertretungsgesetz des Landes Berlin Fragebogenaktionen
als Instrumente zur Selbstinformation zur Verfügung stehen, kann auf sich be-
ruhen. Jedenfalls ist dem Personalrat aufgrund des Gebots der vertrauensvol-
len Zusammenarbeit gemäß § 2 Abs. 1 BlnPersVG eine solche Aktion speziell
dann verwehrt, wenn - was vorliegend das Oberverwaltungsgericht in tatsächli-
cher Hinsicht festgestellt hat (BA S. 14) - die Dienststelle bereits in Anwendung
von § 5 Abs. 1 ArbSchG eine auf das gleiche Erkenntnisziel bezogene Informa-
tionserhebung vorbereitet. In diesem Fall würde die Durchführung einer Frage-
bogenaktion zu einer Beanspruchung dienstlicher Ressourcen - namentlich in
Gestalt der Arbeitszeit von Bediensteten - führen, obwohl erwartet werden
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kann, dass der mit ihr erstrebte informatorische Ertrag ohnehin demnächst auf-
grund der vorgesehenen Erhebung der Dienststelle erzielt wird; letztere wird
durch vorangehende Ermittlungen des Personalrats auch nicht etwa überflüs-
sig, denn die Dienststelle ist aufgrund von § 5 Abs. 1 ArbSchG in jedem Fall
gehalten, selbst eine Gefährdungsanalyse durchzuführen, und kann sich dieser
Verantwortung nicht entledigen.
Eine Fragebogenaktion des Personalrats hätte somit unausweichlich den Cha-
rakter einer Konkurrenzerhebung, der aus objektiver Betrachtersicht die Bewer-
tung innewohnt, die Bemühungen der Dienststelle seien unzulänglich oder be-
dürften zumindest eines Korrektivs. Dies wiegt gerade dann besonders schwer,
wenn - wie im vorliegenden Fall - diese Bemühungen einen so sensiblen Be-
reich wie denjenigen des Gesundheitsschutzes der Bediensteten betreffen. Mit
einer solchermaßen konfrontativen Vorgehensweise würde der Personalrat die
aus dem Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit fließende Vorgabe eines
kooperativen Miteinander und eines Bemühens um gemeinsame Lösungen zum
Wohle der Beschäftigten verfehlen. Diese Vorgabe verlangt hier von ihm, die
Ermittlungen der Dienststelle abzuwarten. § 77 Abs. 2 BlnPersVG stellt ihm die
notwendigen Befugnisse zur Verfügung, um sich über deren Zuschnitt bereits
im Vorfeld zu informieren bzw. eigene Vorschläge zu ihrer Gestaltung einzu-
bringen; der Personalrat hat zudem personalvertretungsrechtliche Mittel an der
Hand, im Nachhinein eine etwaige von ihm angenommene Mangelhaftigkeit der
Gefährdungsanalyse geltend zu machen (vgl. hierzu, bezogen auf die parallele
Vorschrift des § 81 Abs. 2 BPersVG: Beschlüsse vom 14. Oktober 2002
5. März 2012 - BVerwG 6 PB 25.11 - juris Rn. 6). Das Gebot, in einem Fall wie
dem vorliegenden die Ermittlungen der Dienststelle abzuwarten, statt eigene
Ermittlungen zu initiieren, korrespondiert mit der in anderem Zusammenhang
vom Senat entschiedenen, hierbei gleichfalls aus dem Grundsatz der vertrau-
ensvollen Zusammenarbeit abgeleiteten Maßgabe, dass der Personalrat, sofern
er weitergehende Informationsansprüche geltend machen will, zunächst alle
Möglichkeiten einer Unterrichtung durch die Dienststelle selbst auszuschöpfen
hat (Beschluss vom 8. November 1989 - BVerwG 6 P 7.87 - BVerwGE 84, 58
<65> = Buchholz 251.0 § 68 BaWüPersVG Nr. 3 S. 9).
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Entgegen dem Vorbringen des Antragstellers (S. 14 f. Beschwerdebegründung)
lässt sich die Zulässigkeit der Fragebogenaktion unter den gegebenen Umstän-
den auch nicht damit begründen, dass diese auf die Erlangung „allgemeiner
Informationen“ statt auf die Erlangung „spezieller Informationen bezogen auf
Einzelarbeitsplätze“, wie es im Rahmen einer Gefährdungsbeurteilung gemäß
§ 5 Abs. 1 ArbSchG der Fall wäre, gerichtet wäre. Es mag dahinstehen, inwie-
fern diese Unterscheidung vom Ansatz her überhaupt tragfähig ist. Jedenfalls
steht aufgrund der Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts außer Frage,
dass zwischen beiden Erhebungen Überschneidungen zu erwarten waren. Das
Oberverwaltungsgericht hat in Bezug auf mehrere Aspekte des Fragenkatalogs
ausgeführt, dass sie in eine Gefährdungsanalyse nach § 5 Abs. 1 ArbSchG ge-
hören würden (BA S. 12).
b. Der Antragsteller sieht der Sache nach weiter als klärungsbedürftig im Sinne
von § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG an, ob Gefährdungsanalysen der hier in Rede ste-
henden Art wegen der Aufgabenzuweisung in § 5 Abs. 1 ArbSchG an die
Dienststelle dem Personalrat schlechthin verwehrt sind (S. 6 der Beschwerde-
begründung). Diese Frage, die das Oberverwaltungsgericht bejaht hat (BA
S. 10), ist nicht entscheidungserheblich, weil der angefochtene Beschluss da-
von nicht abhängt. Das Oberverwaltungsgericht hat die Unzulässigkeit der Fra-
gebogenaktion selbständig tragend auch auf die (unter a. behandelte) Annahme
gestützt, dass diese Aktion jedenfalls dann, wenn ohnehin eine Gefährdungs-
analyse der Dienststelle in Vorbereitung sei, gegen das Gebot der vertrauens-
vollen Zusammenarbeit verstoße (BA S. 14). Auf die allgemeinere Frage, ob die
fraglichen Gefährdungsanalysen in der ausschließlichen Zuständigkeit der
Dienststelle liegen, käme es demzufolge in einem Rechtsbeschwerdeverfahren
nicht an. Der Senat sieht sich gleichwohl zu dem Hinweis veranlasst, dass in
Anbetracht der bereits umfassend ausgestalteten personalvertretungsrechtli-
chen Beteiligungsmöglichkeiten im Bereich des Arbeitsschutzes (siehe die Be-
schlüsse vom 14. Oktober 2002 und vom 5. März 2012, jeweils a.a.O.) allenfalls
in engen Ausnahmefällen Raum für entsprechende eigene Untersuchungsakti-
vitäten der Personalvertretung gegeben sein kann. Der Gesetzgeber des Per-
sonalvertretungsgesetzes im Land Berlin ist ersichtlich davon ausgegangen,
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dass die Aktivitäten zum Arbeitsschutz sowohl in der Vorbereitungs- als auch in
der Entscheidungsphase primär in der Hand der Dienststelle liegen; gerade
deshalb hat er dem Personalrat in beiden Phasen Beteiligungsmöglichkeiten
eröffnet.
c. Die vom Antragsteller weiter der Sache nach als klärungsbedürftig angese-
hene Frage, ob ein fehlender Sachverstand des Personalrats eigene Gefähr-
dungsanalysen der hier in Rede stehenden Art ausschließt (S. 13 Beschwerde-
begründung), führt gleichfalls nicht zur Zulassung der Rechtsbeschwerde. Die
diesbezügliche (bejahende) Annahme des Oberverwaltungsgerichts (BA S. 12)
ist nicht selbständig entscheidungstragend, sondern dient nur als zusätzliches
Begründungselement seiner - wie soeben dargelegt (oben b.) - ihrerseits nicht
entscheidungstragenden Annahme, wonach solche Gefährdungsanalysen dem
Personalrat schlechthin verwehrt seien.
2. Die vom Antragsteller behauptete (S. 9 Beschwerdebegründung) Divergenz
zum Beschluss des Bundesarbeitsgerichts vom 8. Februar 1977 - 1 ABR
82/74 - (AP Nr. 10 zu § 80 BetrVG 1972) liegt nicht vor, so dass eine darauf
gestützte Grundsatzrüge nicht zum Zuge kommt (vgl. in diesem Zusammen-
hang Beschluss vom 13. Januar 1999 - BVerwG 6 PB 16.98 - juris Rn. 2). Das
Bundesarbeitsgericht hat in diesem Beschluss ausgesprochen, dass Betriebsrat
und Jugendvertretung grundsätzlich zur Informationsbeschaffung das Mittel ei-
ner Fragebogenaktion zur Verfügung steht. Hiervon weicht das Oberverwal-
tungsgericht mit seinem angefochtenen Beschluss schon deshalb nicht ab, weil
es die Frage der Zulässigkeit von Fragebogenaktionen des Personalrats nicht
verneint, sondern ausdrücklich offen gelassen hat (BA S. 9). Zu den - jeweils
selbständig - entscheidungstragenden Annahmen des Oberverwaltungsge-
richts, Ermittlungen von Arbeitsschutzbedarf seien der Dienststelle vorbehalten
bzw. entsprechende Ermittlungen seien dem Personalrat dann verwehrt, wenn
die Dienststelle eine Gefährdungsanalyse nach § 5 ArbSchG vorbereite, verhält
sich der genannte Beschluss des Bundesarbeitsgerichts nicht.
3. Die vom Antragsteller erhobene Rüge des Fehlens einer Begründung im Zu-
sammenhang mit der Behandlung des Antrags zu 2. führt gleichfalls nicht zur
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Zulassung der Rechtsbeschwerde. Dies ergibt sich bereits daraus, dass der Re-
visionsgrund des § 547 Nr. 6 ZPO vom Verweis in § 72 Abs. 2 Nr. 3 ArbGG
nicht erfasst ist. Der geltend gemachte Rechtsfehler liegt aber auch nicht vor.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Unbegründetheit des Antrags zu 2. aus der
Unbegründetheit des Antrags zu 1. gefolgert („erst recht“ - BA S. 14) und hier-
mit hinreichend (und zutreffend) begründet. Angesichts dessen kommt auch
eine Gehörsrüge, die bei Mängeln der Entscheidungsgründe in Betracht kom-
men kann, nicht zum Zuge (vgl. Beschluss vom 2. Dezember 2009 - BVerwG
6 PB 33.09 - Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 41 Rn. 3 ff.).
Neumann
Büge
Prof. Dr. Hecker
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BlnPersVG
§ 2 Abs. 1, § 77 Abs. 2
BPersVG
§ 107
ArbSchG
§ 5 Abs. 1
Stichworte:
Personalvertretungsrecht; Fragebogenaktion des Personalrats; Ermittlung der Er-
forderlichkeit von Maßnahmen zur Verbesserung des Gesundheitsschutzes am
Arbeitsplatz; Gefährdungsanalyse der Dienststelle gemäß § 5 Abs. 1 ArbSchG;
Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit.
Leitsatz:
Aufgrund des Gebots der vertrauensvollen Zusammenarbeit gemäß § 2 Abs. 1
BlnPersVG ist dem Personalrat eine Fragebogenaktion, mit der die Erforder-
lichkeit von Maßnahmen zur Verbesserung des Gesundheitsschutzes am Ar-
beitsplatz ermittelt werden soll, verwehrt, wenn die Dienststelle ihrerseits eine
Gefährdungsanalyse gemäß § 5 Abs. 1 ArbSchG vorbereitet.
Beschluss des 6. Senats vom 8. August 2012 - BVerwG 6 PB 8.12
I. VG Berlin
vom 07.01.2011 - VG 61 K 20.10 PVL -
II. OVG Berlin-Brandenburg vom 09.02.2012 - OVG 60 PV 7.11 -