Urteil des BVerwG vom 31.08.2009, 6 PB 21.09

Entschieden
31.08.2009
Schlagworte
Empfehlung, Begründungspflicht, Bestandteil, Kompetenz, Beratung, Bundesverwaltung, Überprüfung, Einfluss, Verbindlichkeit, Rechtsquelle
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 6 PB 21.09 OVG 5 L 5/08

In der Personalvertretungssache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 31. August 2009 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Dr. Möller

beschlossen:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 15. April 2009 wird zurückgewiesen.

Gründe:

1Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 78 Abs. 2 SAPersVG

i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg.

21. Bedenken gegen die Zulässigkeit der Beschwerde - insbesondere wegen

nicht ordnungsgemäßer Darlegung des Zulassungsgrundes nach § 72a Abs. 3

Satz 2 Nr. 1, § 92a Satz 2 ArbGG - bestehen freilich nicht. Die Ausführungen in

der Beschwerdebegründung erfassen jedenfalls sinngemäß auch diejenigen

Gründe, aus welchen das Oberverwaltungsgericht das streitige Begehren als

unzulässig, weil den Rechtskreis des Antragstellers nicht berührend, abgelehnt

hat. Der Antragsteller stellt dort nämlich - insbesondere auf Seite 3 bis 5 - ausdrücklich die Rechtsbehauptung auf, er werde durch die den qualifizierten Begründungsanforderungen nach § 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG nicht genügende

Letztentscheidung des Beteiligten vom 24. April 2007 in seinen Rechten verletzt. Damit nimmt er denknotwendig auch für sich in Anspruch, das Begründungsdefizit als eigene Rechtsverletzung gerichtlich geltend machen zu können.

32. Die Grundsatzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG hat

jedoch in der Sache keinen Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung aufgeworfene Rechtsfrage hat keine grundsätzliche Bedeutung.

4Der Antragsteller will sinngemäß geklärt wissen, ob der Personalrat es als Verletzung seines Mitbestimmungsrechts gerichtlich geltend machen kann, wenn

die oberste Dienstbehörde im Rahmen ihres Letztentscheidungsrechts nach

§ 62 Abs. 7 Satz 1 Halbs. 2 SAPersVG gegen das qualifizierte Begründungser-

fordernis nach § 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG verstößt. Diese Frage ist mit dem

Oberverwaltungsgericht eindeutig zu verneinen, so dass es der Durchführung

des Rechtsbeschwerdeverfahrens nicht bedarf.

5In den Fällen des § 67 Abs. 1 SAPersVG - Mitbestimmung in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer - gibt die Einigungsstelle eine Empfehlung ab; anschließend entscheidet die Leitung der obersten Dienstbehörde 62 Abs. 7

Satz 1 SAPersVG). Soweit diese Entscheidung von der Empfehlung der Einigungsstelle abweicht, ist dies den Beteiligten mit schriftlicher qualifizierter Begründung bekannt zu geben 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG).

6Die vom Antragsteller zu dieser Regelung aufgeworfene Frage ist im Wesentlichen bereits durch den Senatsbeschluss vom 17. März 1987 - BVerwG 6 P

15.85 - (Buchholz 251.7 § 68 NWPersVG Nr. 1) beantwortet, auf welchen das

Oberverwaltungsgericht seine Argumentation maßgeblich gestützt hat. Danach

ist in den Fällen der eingeschränkten Mitbestimmung, in denen die Einigungsstelle nur eine Empfehlung an die zuständige Dienstbehörde abgibt, die endgültige Entscheidung und ihr Vollzug der Einflussnahme der Personalvertretung

entzogen; denn die personalvertretungsrechtliche Befassung mit der beabsichtigten Maßnahme endet in solchen Fällen mit der Beschlussfassung der Einigungsstelle. Die darauf folgende Entschließung des Dienstherrn bzw. Verwaltungsträgers, ob er die Maßnahme ergreifen will und wie das geschehen soll, ist

nicht mehr Teil des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens,

sondern stellt sich rechtlich als die Ausübung der Organisations- und Personalhoheit dar, die allein dem Dienstherrn oder Verwaltungsträger zusteht (Beschluss vom 17. März 1987 a.a.O. S. 2). Diese Feststellung, die der Senat auf

der Grundlage der damals geltenden Bestimmungen des nordrheinwestfälischen Landespersonalvertretungsgesetzes getroffen hat, gilt auch für

das hier einschlägige Regelwerk nach dem Landespersonalvertretungsgesetz

Sachsen-Anhalt:

7a) Aus dem Wortlaut des § 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG folgt, dass die von der

Empfehlung der Einigungsstelle abweichende, qualifiziert zu begründende Entscheidung der obersten Dienstbehörde der nach Maßgabe von § 62 Abs. 4

SAPersVG im Einigungsstellenverfahren beteiligten Personalvertretung bekannt

zu geben ist (vgl. Reich, Personalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt, 5. Aufl.

2007, § 62 Rn. 26). Das besagt aber nicht, dass die genannte Begründungspflicht noch Teil des Mitbestimmungsverfahrens ist und als solche der

zuständigen Personalvertretung eine eigene Rechtsposition vermittelt.

8b) Dagegen spricht bereits die Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Die Regelungen in § 62 Abs. 6 SAPersVG über das Evokationsrecht der obersten

Dienstbehörde in den Fällen der uneingeschränkten Mitbestimmung und in § 62

Abs. 7 SAPersVG über deren Letztentscheidungsrecht in den Fällen der eingeschränkten Mitbestimmung haben ihre heutige Gestalt durch das Zweite Gesetz

zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes Sachsen-Anhalt vom

17. Juni 2003, GVBl. LSA S. 126, gefunden. Nach dem Gesetzentwurf der Koalitionsfraktionen vom 6. März 2003 soll der Zwang zur Begründung nach § 62

Abs. 6 Satz 2 SAPersVG die sich über die Bindungswirkung der Entscheidung

der Einigungsstelle hinwegsetzende Entscheidung der obersten Dienstbehörde

für die Beteiligten nachvollziehbar machen (LTDrucks 4/618 S. 7 zu Nr. 6). In

der Landtagsdebatte über den Entwurf am 13. März 2003 hat der Abgeordnete

S. für die Koalitionsfraktionen erklärt, sie legten „sehr großen Wert darauf, dass

die Entscheidungen der Behörden qualifiziert begründet werden, so dass die

Personalräte wissen, woran sie sind“ (Landtag von Sachsen-Anhalt, Plenarprotokoll 4/15 S. 1100). Aufgrund der Beratungen im Ausschuss für Inneres ist

ausweislich seiner Beschlussempfehlung vom 5. Mai 2003 in § 62 Abs. 7 Satz 2

SAPersVG das Wort „qualifiziert“ eingefügt worden (LTDrucks 4/726 S. 12).

9Die zitierten Äußerungen geben zu erkennen, dass der Gesetzgeber mit der

Begründungspflicht ein objektives Informationsbedürfnis der Personalvertretungen befriedigen wollte. Die gewählten Formulierungen legen es dabei nahe,

dass die gebotene - einfache oder qualifizierte - Begründung den Charakter

einer abschließenden Mitteilung hat, nicht aber Anknüpfungspunkt für Weiterungen sein soll, welche über ein Überprüfungsrecht des Personalrats den Abschluss des Mitbestimmungsverfahrens und die Durchführung der Entscheidung durch die zuständige Dienststelle in Frage stellen.

10c) Die Rechtssystematik gebietet dieses Verständnis.

11aa) Nach § 62 Abs. 6 Satz 1 SAPersVG kann die oberste Dienstbehörde Entscheidungen der Einigungsstelle, die wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, aufheben und

selbst abschließend entscheiden. Diese Entscheidung ist den Beteiligten mit

schriftlicher Begründung bekannt zu geben 62 Abs. 6 Satz 2 SAPersVG).

Macht die oberste Dienstbehörde von ihrem dahingehenden Evokationsrecht

Gebrauch, so ist es der zuständigen Personalvertretung nicht verwehrt, gerichtlich klären zu lassen, ob der vorhergehende Beschluss der Einigungsstelle verbindlich ist. Der Erfolg dieses Begehrens hängt davon ab, ob die in Rede stehende Maßnahme tatsächlich die Regierungsgewalt im Sinne von § 62 Abs. 6

Satz 1 SAPersVG berührt (vgl. Beschlüsse vom 28. März 2001 - BVerwG 6 P

4.00 - BVerwGE 114, 103 <114> = Buchholz 251.4 § 86 HmbPersVG Nr. 7

S. 12 und vom 3. Dezember 2001 - BVerwG 6 P 12.00 - Buchholz 251.4 § 83

HmbPersVG Nr. 1 S. 9; Vogelgesang, in: Bieler/Vogelgesang/Plaßmann/

Kleffner, Landespersonalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt, § 62 Rn. 52). Die

gemäß § 62 Abs. 6 Satz 2 SAPersVG dafür gegebene Begründung ist insoweit

belanglos. Dagegen ist die Personalvertretung nicht befugt, die Sachentscheidung der obersten Dienstbehörde als solche gerichtlich anzugreifen. Denn diese Maßnahme ist als endgültig und im Wege der Mitbestimmung nicht mehr

veränderbar konzipiert. Die beizufügende Begründung nimmt als unselbstständiger formeller Bestandteil der Entscheidung an deren Endgültigkeit teil. Sie ist

daher nicht geeignet, dem Personalrat eine aus seinem Mitbestimmungsrecht

herrührende Rechtsposition zu verleihen.

12bb) In den Fällen des § 62 Abs. 7 SAPersVG ist die Unverbindlichkeit der Beschlüsse der Einigungsstelle vorgegeben. Die auf die Empfehlung folgende

Sachentscheidung der obersten Dienstbehörde ist von der Personalvertretung

als endgültig hinzunehmen. Auch in diesen Fällen ist die beizufügende Begründung unselbstständiger formeller Bestandteil der Sachentscheidung. Das

Merkmal „qualifiziert“ deutet zwar auf erhöhte Sorgfaltspflicht bei der Begründung der von der Empfehlung abweichenden Entscheidung hin. Die Begründung hat hier aber als Vorgang nach Abschluss des Einigungsstellenverfahrens

rechtssystematisch keinen höheren Stellenwert als in den Fällen des § 62

Abs. 6 SAPersVG.

13d) Sinn und Zweck des Mitbestimmungsverfahrens bestätigen dieses Auslegungsergebnis. Der Verfahrenszweck liegt in der Beratung der beteiligungspflichtigen Maßnahme (vgl. BAG, Urteil vom 2. Februar 2006 - 2 AZR 38/05 -

AP Nr. 142 zu § 1 KSchG 1969 Betriebsbedingte Kündigung Rn. 36). Dienststelle und Personalrat verhandeln - „auf gleicher Augenhöhe“ - durch Austausch

schriftlicher Stellungnahmen und im Wege mündlicher Erörterung mit dem Ziel

einer Einigung 56 Abs. 1 Satz 3 SAPersVG). Die gleichberechtigte Beratung

ist wesentlicher Kern des Mitbestimmungsverfahrens auf allen seinen Ebenen:

auf der örtlichen Ebene zwischen Dienststelle und Personalrat 61 Abs. 3

SAPersVG), im Stufenverfahren vor der Mittelbehörde und der obersten

Dienstbehörde 62 Abs. 1 und 2 SAPersVG) und schließlich in der „letzten

Instanz“ vor der paritätisch besetzten Einigungsstelle, wo oberste Dienstbehörde und Hauptpersonalrat das Recht zur Äußerung haben 62 Abs. 4, § 64

Abs. 1 Satz 2 SAPersVG). Der gleichberechtigte Meinungsaustausch endet mit

dem Beschluss der Einigungsstelle, in den Fällen der eingeschränkten Mitbestimmung also mit der Abgabe der Empfehlung. Die sich anschließende Entscheidung der obersten Dienstbehörde hat den Charakter einer einseitigen Mitteilung. Diese Mitteilung ist zugleich endgültig, weil sie in Ausübung des Letztentscheidungsrechts vorgenommen wird. Die ihr beizufügende qualifizierte Begründung erzeugt oder erhöht die Transparenz. Sie gibt der zuständigen Personalvertretung jedoch nicht die Möglichkeit, Einwendungen mit dem Ziel einer

Abänderung der Entscheidung vorzubringen. Eine neue Runde des Mitbestimmungsverfahrens wird durch sie nicht eröffnet.

14Nach alledem erschöpft sich die Bedeutung der Begründungspflicht nach § 62

Abs. 7 Satz 2 SAPersVG darin, der am Einigungsstellenverfahren beteiligten

Personalvertretung zu verdeutlichen, weshalb die von der Empfehlung der Einigungsstelle abweichende Entscheidung getroffen worden ist. Einen Einfluss auf

das Mitbestimmungsverfahren hat die Begründung nicht (vgl. BAG, Urteile vom

2. Februar 2006 a.a.O. Rn. 37 und vom 21. Juni 2006 - 2 AZR 300/05 - AP

Nr. 1 zu § 62 LPVG Sachsen-Anhalt Rn. 21). Folglich verleiht das Mitbestim-

mungsrecht dem Personalrat nicht die Befugnis, die Begründung der endgültigen Entscheidung der obersten Dienstbehörde der gerichtlichen Überprüfung

zuzuführen.

15Im Bereich der Bundesverwaltung werden an die Letztentscheidung der obersten Dienstbehörde keine besonderen formellen Anforderungen gestellt 69

Abs. 4 Satz 4 BPersVG). Dessen ungeachtet ist die oberste Dienstbehörde

nach einhelliger und zutreffender Auffassung der Kommentarliteratur objektivrechtlich verpflichtet, die Empfehlung der Einigungsstelle sorgfältig zu prüfen

und sich mit ihr auseinanderzusetzen (vgl. Weber, in: Richardi/Dörner/Weber,

Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008, § 71 Rn. 40; Fischer/Goeres/

Gronimus, GKÖD Bd. V, K § 69 Rn. 30 f.; Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/

Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 6. Aufl. 2008, § 69 Rn. 49;

Gerhold, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 69 Rn. 102; sogar für eine Begründungspflicht:

Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 11. Aufl. 2008, § 69

Rn. 34). Ein Antragsrecht des Personalrats im Beschlussverfahren ergibt sich

daraus nicht. Davon unterscheidet sich die Rechtslage nach dem Landespersonalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt nur insoweit, als hier dem Prüfungsund Würdigungsgebot durch den qualifizierten Begründungszwang nach § 62

Abs. 7 Satz 2 SAPersVG Nachdruck verliehen wird. Freilich korrespondiert

auch hier die objektiv-rechtliche Verpflichtung der obersten Dienstbehörde nicht

mit einem subjektiven Recht des Personalrats.

16e) Verfassungsrechtliche Erwägungen bekräftigen das Ergebnis.

17Die Entscheidung des Landesgesetzgebers, den Beschluss der Einigungsstelle

in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer in seiner Bedeutung auf eine

Empfehlung an die endgültig entscheidende oberste Dienstbehörde zu beschränken 62 Abs. 7 Satz 1, § 67 SAPersVG), liegt nicht in seinem Belieben.

Vielmehr verbietet es das demokratische Prinzip, der Entscheidung der Einigungsstelle in diesen Angelegenheiten Verbindlichkeit zuzuerkennen (vgl.

BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - BVerfGE 93, 37 <72 f.>).

Ihm ist nicht schon dann Genüge getan, wenn der obersten Dienstbehörde die

Kompetenz zur Letztentscheidung formal zugewiesen ist. Hinzu kommen muss

vielmehr, dass sie auch verfahrensrechtlich in die Lage versetzt wird, von dieser

Kompetenz sach- und zeitgerecht Gebrauch zu machen (BVerfG, a.a.O. S. 74).

18Dieser Gedanke würde verfehlt, wenn die Personalvertretung durch Angriffe

gegen die Begründung der Letztentscheidung in die Lage versetzt würde, deren

Durchführung zu verhindern oder wesentlich hinauszuzögern. Darauf liefe es

letztlich hinaus, wenn man mit dem Antragsteller die Begründung nach § 62

Abs. 7 Satz 2 SAPersVG als Teil des Mitbestimmungsverfahrens begriffe, vor

dessen ordnungsgemäßem Abschluss die Durchführung der streitigen Maßnahme zu unterbleiben hätte. Die der Volksvertretung verantwortliche Stelle

wäre dann an der Durchsetzung der Maßnahme gehindert, solange nicht unstreitig oder rechtskräftig festgestellt wäre, dass die ihrer Entscheidung beigefügte Begründung den Anforderungen nach § 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG entspräche. Im Extremfall würde sich einem vierstufigen Mitbestimmungsverfahren

(örtliche Ebene, Stufenverfahren vor der Mittelbehörde, Stufenverfahren vor der

obersten Dienstbehörde, Einigungsstellenverfahren) noch ein dreizügiges personalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren über die korrekte Einhaltung

des Begründungserfordernisses anschließen. Ein solches Modell des Beteiligungsverfahrens würde die strukturelle Gefahr in sich bergen, dass die der

Volksvertretung verantwortliche Stelle zur Vermeidung von Verzögerungen

Kompromisse eingeht, die sie in der Sache nicht für gerechtfertigt hält. Dies

stünde mit dem demokratischen Prinzip nicht im Einklang (BVerfG, Beschluss

vom 24. Mai 1995 a.a.O. S. 74).

Dr. Bardenhewer Büge Dr. Möller

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Personalvertretungsrecht Fachpresse: ja

Rechtsquelle:

SAPersVG § 62 Abs. 7

Stichworte:

Letztentscheidung der obersten Dienstbehörde; Abweichung von der Empfehlung der Einigungsstelle; qualifizierte Begründung.

Leitsatz:

Der Personalrat kann nicht im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren überprüfen lassen, ob die oberste Dienstbehörde, die im Rahmen ihres Letztentscheidungsrechts von der Empfehlung der Einigungsstelle abweicht, ihrer Verpflichtung zur qualifizierten Begründung nach § 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG nachgekommen ist.

Beschluss des 6. Senats vom 31. August 2009 - BVerwG 6 PB 21.09

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