Urteil des BVerwG, Az. 6 PB 21.09

Empfehlung, Begründungspflicht, Bestandteil, Kompetenz
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 PB 21.09
OVG 5 L 5/08
In der Personalvertretungssache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 31. August 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und
Dr. Möller
beschlossen:
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Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulas-
sung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Fachse-
nats für Landespersonalvertretungssachen des Oberver-
waltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom
15. April 2009 wird zurückgewiesen.
G r ü n d e :
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbe-
schwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 78 Abs. 2 SAPersVG
i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg.
1. Bedenken gegen die Zulässigkeit der Beschwerde - insbesondere wegen
nicht ordnungsgemäßer Darlegung des Zulassungsgrundes nach § 72a Abs. 3
Satz 2 Nr. 1, § 92a Satz 2 ArbGG - bestehen freilich nicht. Die Ausführungen in
der Beschwerdebegründung erfassen jedenfalls sinngemäß auch diejenigen
Gründe, aus welchen das Oberverwaltungsgericht das streitige Begehren als
unzulässig, weil den Rechtskreis des Antragstellers nicht berührend, abgelehnt
hat. Der Antragsteller stellt dort nämlich - insbesondere auf Seite 3 bis 5 - aus-
drücklich die Rechtsbehauptung auf, er werde durch die den qualifizierten Be-
gründungsanforderungen nach § 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG nicht genügende
Letztentscheidung des Beteiligten vom 24. April 2007 in seinen Rechten ver-
letzt. Damit nimmt er denknotwendig auch für sich in Anspruch, das Begrün-
dungsdefizit als eigene Rechtsverletzung gerichtlich geltend machen zu kön-
nen.
2. Die Grundsatzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG hat
jedoch in der Sache keinen Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung aufge-
worfene Rechtsfrage hat keine grundsätzliche Bedeutung.
Der Antragsteller will sinngemäß geklärt wissen, ob der Personalrat es als Ver-
letzung seines Mitbestimmungsrechts gerichtlich geltend machen kann, wenn
die oberste Dienstbehörde im Rahmen ihres Letztentscheidungsrechts nach
§ 62 Abs. 7 Satz 1 Halbs. 2 SAPersVG gegen das qualifizierte Begründungser-
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fordernis nach § 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG verstößt. Diese Frage ist mit dem
Oberverwaltungsgericht eindeutig zu verneinen, so dass es der Durchführung
des Rechtsbeschwerdeverfahrens nicht bedarf.
In den Fällen des § 67 Abs. 1 SAPersVG - Mitbestimmung in Personalangele-
genheiten der Arbeitnehmer - gibt die Einigungsstelle eine Empfehlung ab; an-
schließend entscheidet die Leitung der obersten Dienstbehörde (§ 62 Abs. 7
Satz 1 SAPersVG). Soweit diese Entscheidung von der Empfehlung der Eini-
gungsstelle abweicht, ist dies den Beteiligten mit schriftlicher qualifizierter Be-
gründung bekannt zu geben (§ 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG).
Die vom Antragsteller zu dieser Regelung aufgeworfene Frage ist im Wesentli-
chen bereits durch den Senatsbeschluss vom 17. März 1987 - BVerwG 6 P
15.85 - (Buchholz 251.7 §
68 NWPersVG Nr. 1) beantwortet, auf welchen das
Oberverwaltungsgericht seine Argumentation maßgeblich gestützt hat. Danach
ist in den Fällen der eingeschränkten Mitbestimmung, in denen die Einigungs-
stelle nur eine Empfehlung an die zuständige Dienstbehörde abgibt, die endgül-
tige Entscheidung und ihr Vollzug der Einflussnahme der Personalvertretung
entzogen; denn die personalvertretungsrechtliche Befassung mit der beabsich-
tigten Maßnahme endet in solchen Fällen mit der Beschlussfassung der Eini-
gungsstelle. Die darauf folgende Entschließung des Dienstherrn bzw. Verwal-
tungsträgers, ob er die Maßnahme ergreifen will und wie das geschehen soll, ist
nicht mehr Teil des personalvertretungsrechtlichen Beteiligungsverfahrens,
sondern stellt sich rechtlich als die Ausübung der Organisations- und Personal-
hoheit dar, die allein dem Dienstherrn oder Verwaltungsträger zusteht (Be-
schluss vom 17. März 1987 a.a.O. S. 2). Diese Feststellung, die der Senat auf
der Grundlage der damals geltenden Bestimmungen des nordrhein-
westfälischen Landespersonalvertretungsgesetzes getroffen hat, gilt auch für
das hier einschlägige Regelwerk nach dem Landespersonalvertretungsgesetz
Sachsen-Anhalt:
a) Aus dem Wortlaut des § 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG folgt, dass die von der
Empfehlung der Einigungsstelle abweichende, qualifiziert zu begründende Ent-
scheidung der obersten Dienstbehörde der nach Maßgabe von § 62 Abs. 4
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SAPersVG im Einigungsstellenverfahren beteiligten Personalvertretung bekannt
zu geben ist (vgl. Reich, Personalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt, 5. Aufl.
2007, § 62 Rn. 26). Das besagt aber nicht, dass die genannte Begrün-
dungspflicht noch Teil des Mitbestimmungsverfahrens ist und als solche der
zuständigen Personalvertretung eine eigene Rechtsposition vermittelt.
b) Dagegen spricht bereits die Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Die Rege-
lungen in § 62 Abs. 6 SAPersVG über das Evokationsrecht der obersten
Dienstbehörde in den Fällen der uneingeschränkten Mitbestimmung und in § 62
Abs. 7 SAPersVG über deren Letztentscheidungsrecht in den Fällen der einge-
schränkten Mitbestimmung haben ihre heutige Gestalt durch das Zweite Gesetz
zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes Sachsen-Anhalt vom
17. Juni 2003, GVBl. LSA S. 126, gefunden. Nach dem Gesetzentwurf der Koa-
litionsfraktionen vom 6. März 2003 soll der Zwang zur Begründung nach § 62
Abs. 6 Satz 2 SAPersVG die sich über die Bindungswirkung der Entscheidung
der Einigungsstelle hinwegsetzende Entscheidung der obersten Dienstbehörde
für die Beteiligten nachvollziehbar machen (LTDrucks 4/618 S. 7 zu Nr. 6). In
der Landtagsdebatte über den Entwurf am 13. März 2003 hat der Abgeordnete
S. für die Koalitionsfraktionen erklärt, sie legten „sehr großen Wert darauf, dass
die Entscheidungen der Behörden qualifiziert begründet werden, so dass die
Personalräte wissen, woran sie sind“ (Landtag von Sachsen-Anhalt, Plenarpro-
tokoll 4/15 S. 1100). Aufgrund der Beratungen im Ausschuss für Inneres ist
ausweislich seiner Beschlussempfehlung vom 5. Mai 2003 in § 62 Abs. 7 Satz 2
SAPersVG das Wort „qualifiziert“ eingefügt worden (LTDrucks 4/726 S. 12).
Die zitierten Äußerungen geben zu erkennen, dass der Gesetzgeber mit der
Begründungspflicht ein objektives Informationsbedürfnis der Personalvertretun-
gen befriedigen wollte. Die gewählten Formulierungen legen es dabei nahe,
dass die gebotene - einfache oder qualifizierte - Begründung den Charakter
einer abschließenden Mitteilung hat, nicht aber Anknüpfungspunkt für Weite-
rungen sein soll, welche über ein Überprüfungsrecht des Personalrats den Ab-
schluss des Mitbestimmungsverfahrens und die Durchführung der Entschei-
dung durch die zuständige Dienststelle in Frage stellen.
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c) Die Rechtssystematik gebietet dieses Verständnis.
aa) Nach § 62 Abs. 6 Satz 1 SAPersVG kann die oberste Dienstbehörde Ent-
scheidungen der Einigungsstelle, die wegen ihrer Auswirkungen auf das Ge-
meinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, aufheben und
selbst abschließend entscheiden. Diese Entscheidung ist den Beteiligten mit
schriftlicher Begründung bekannt zu geben (§ 62 Abs. 6 Satz 2 SAPersVG).
Macht die oberste Dienstbehörde von ihrem dahingehenden Evokationsrecht
Gebrauch, so ist es der zuständigen Personalvertretung nicht verwehrt, gericht-
lich klären zu lassen, ob der vorhergehende Beschluss der Einigungsstelle ver-
bindlich ist. Der Erfolg dieses Begehrens hängt davon ab, ob die in Rede ste-
hende Maßnahme tatsächlich die Regierungsgewalt im Sinne von § 62 Abs. 6
Satz 1 SAPersVG berührt (vgl. Beschlüsse vom 28. März 2001 - BVerwG 6 P
4.00 - BVerwGE 114, 103 <114> = Buchholz 251.4 § 86 HmbPersVG Nr. 7
S. 12 und vom 3. Dezember 2001 - BVerwG 6 P 12.00 - Buchholz 251.4 § 83
HmbPersVG Nr. 1 S. 9; Vogelgesang, in: Bieler/Vogelgesang/Plaßmann/
Kleffner, Landespersonalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt, § 62 Rn. 52). Die
gemäß § 62 Abs. 6 Satz 2 SAPersVG dafür gegebene Begründung ist insoweit
belanglos. Dagegen ist die Personalvertretung nicht befugt, die Sachentschei-
dung der obersten Dienstbehörde als solche gerichtlich anzugreifen. Denn die-
se Maßnahme ist als endgültig und im Wege der Mitbestimmung nicht mehr
veränderbar konzipiert. Die beizufügende Begründung nimmt als unselbststän-
diger formeller Bestandteil der Entscheidung an deren Endgültigkeit teil. Sie ist
daher nicht geeignet, dem Personalrat eine aus seinem Mitbestimmungsrecht
herrührende Rechtsposition zu verleihen.
bb) In den Fällen des § 62 Abs. 7 SAPersVG ist die Unverbindlichkeit der Be-
schlüsse der Einigungsstelle vorgegeben. Die auf die Empfehlung folgende
Sachentscheidung der obersten Dienstbehörde ist von der Personalvertretung
als endgültig hinzunehmen. Auch in diesen Fällen ist die beizufügende Begrün-
dung unselbstständiger formeller Bestandteil der Sachentscheidung. Das
Merkmal „qualifiziert“ deutet zwar auf erhöhte Sorgfaltspflicht bei der Begrün-
dung der von der Empfehlung abweichenden Entscheidung hin. Die Begrün-
dung hat hier aber als Vorgang nach Abschluss des Einigungsstellenverfahrens
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rechtssystematisch keinen höheren Stellenwert als in den Fällen des § 62
Abs. 6 SAPersVG.
d) Sinn und Zweck des Mitbestimmungsverfahrens bestätigen dieses Ausle-
gungsergebnis. Der Verfahrenszweck liegt in der Beratung der beteiligungs-
pflichtigen Maßnahme (vgl. BAG, Urteil vom 2. Februar 2006 - 2 AZR 38/05 -
AP Nr. 142 zu § 1 KSchG 1969 Betriebsbedingte Kündigung Rn. 36). Dienst-
stelle und Personalrat verhandeln - „auf gleicher Augenhöhe“ - durch Austausch
schriftlicher Stellungnahmen und im Wege mündlicher Erörterung mit dem Ziel
einer Einigung (§ 56 Abs. 1 Satz 3 SAPersVG). Die gleichberechtigte Beratung
ist wesentlicher Kern des Mitbestimmungsverfahrens auf allen seinen Ebenen:
auf der örtlichen Ebene zwischen Dienststelle und Personalrat (§ 61 Abs. 3
SAPersVG), im Stufenverfahren vor der Mittelbehörde und der obersten
Dienstbehörde (§ 62 Abs. 1 und 2 SAPersVG) und schließlich in der „letzten
Instanz“ vor der paritätisch besetzten Einigungsstelle, wo oberste Dienstbehör-
de und Hauptpersonalrat das Recht zur Äußerung haben (§ 62 Abs. 4, § 64
Abs. 1 Satz 2 SAPersVG). Der gleichberechtigte Meinungsaustausch endet mit
dem Beschluss der Einigungsstelle, in den Fällen der eingeschränkten Mitbe-
stimmung also mit der Abgabe der Empfehlung. Die sich anschließende Ent-
scheidung der obersten Dienstbehörde hat den Charakter einer einseitigen Mit-
teilung. Diese Mitteilung ist zugleich endgültig, weil sie in Ausübung des Letz-
tentscheidungsrechts vorgenommen wird. Die ihr beizufügende qualifizierte Be-
gründung erzeugt oder erhöht die Transparenz. Sie gibt der zuständigen Per-
sonalvertretung jedoch nicht die Möglichkeit, Einwendungen mit dem Ziel einer
Abänderung der Entscheidung vorzubringen. Eine neue Runde des Mitbestim-
mungsverfahrens wird durch sie nicht eröffnet.
Nach alledem erschöpft sich die Bedeutung der Begründungspflicht nach § 62
Abs. 7 Satz 2 SAPersVG darin, der am Einigungsstellenverfahren beteiligten
Personalvertretung zu verdeutlichen, weshalb die von der Empfehlung der Eini-
gungsstelle abweichende Entscheidung getroffen worden ist. Einen Einfluss auf
das Mitbestimmungsverfahren hat die Begründung nicht (vgl. BAG, Urteile vom
2. Februar 2006 a.a.O. Rn. 37 und vom 21. Juni 2006 - 2 AZR 300/05 - AP
Nr. 1 zu § 62 LPVG Sachsen-Anhalt Rn. 21). Folglich verleiht das Mitbestim-
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mungsrecht dem Personalrat nicht die Befugnis, die Begründung der endgülti-
gen Entscheidung der obersten Dienstbehörde der gerichtlichen Überprüfung
zuzuführen.
Im Bereich der Bundesverwaltung werden an die Letztentscheidung der obers-
ten Dienstbehörde keine besonderen formellen Anforderungen gestellt (§ 69
Abs. 4 Satz 4 BPersVG). Dessen ungeachtet ist die oberste Dienstbehörde
nach einhelliger und zutreffender Auffassung der Kommentarliteratur objektiv-
rechtlich verpflichtet, die Empfehlung der Einigungsstelle sorgfältig zu prüfen
und sich mit ihr auseinanderzusetzen (vgl. Weber, in: Richardi/Dörner/Weber,
Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008, § 71 Rn. 40; Fischer/Goeres/
Gronimus, GKÖD Bd. V, K § 69 Rn. 30 f.; Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/
Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 6. Aufl. 2008, § 69 Rn. 49;
Gerhold, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundesperso-
nalvertretungsgesetz, § 69 Rn. 102; sogar für eine Begründungspflicht:
Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 11. Aufl. 2008, § 69
Rn. 34). Ein Antragsrecht des Personalrats im Beschlussverfahren ergibt sich
daraus nicht. Davon unterscheidet sich die Rechtslage nach dem Landesper-
sonalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt nur insoweit, als hier dem Prüfungs-
und Würdigungsgebot durch den qualifizierten Begründungszwang nach § 62
Abs. 7 Satz 2 SAPersVG Nachdruck verliehen wird. Freilich korrespondiert
auch hier die objektiv-rechtliche Verpflichtung der obersten Dienstbehörde nicht
mit einem subjektiven Recht des Personalrats.
e) Verfassungsrechtliche Erwägungen bekräftigen das Ergebnis.
Die Entscheidung des Landesgesetzgebers, den Beschluss der Einigungsstelle
in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer in seiner Bedeutung auf eine
Empfehlung an die endgültig entscheidende oberste Dienstbehörde zu be-
schränken (§ 62 Abs. 7 Satz 1, § 67 SAPersVG), liegt nicht in seinem Belieben.
Vielmehr verbietet es das demokratische Prinzip, der Entscheidung der Eini-
gungsstelle in diesen Angelegenheiten Verbindlichkeit zuzuerkennen (vgl.
BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - BVerfGE 93, 37 <72 f.>).
Ihm ist nicht schon dann Genüge getan, wenn der obersten Dienstbehörde die
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Kompetenz zur Letztentscheidung formal zugewiesen ist. Hinzu kommen muss
vielmehr, dass sie auch verfahrensrechtlich in die Lage versetzt wird, von dieser
Kompetenz sach- und zeitgerecht Gebrauch zu machen (BVerfG, a.a.O. S. 74).
Dieser Gedanke würde verfehlt, wenn die Personalvertretung durch Angriffe
gegen die Begründung der Letztentscheidung in die Lage versetzt würde, deren
Durchführung zu verhindern oder wesentlich hinauszuzögern. Darauf liefe es
letztlich hinaus, wenn man mit dem Antragsteller die Begründung nach § 62
Abs. 7 Satz 2 SAPersVG als Teil des Mitbestimmungsverfahrens begriffe, vor
dessen ordnungsgemäßem Abschluss die Durchführung der streitigen Maß-
nahme zu unterbleiben hätte. Die der Volksvertretung verantwortliche Stelle
wäre dann an der Durchsetzung der Maßnahme gehindert, solange nicht un-
streitig oder rechtskräftig festgestellt wäre, dass die ihrer Entscheidung beige-
fügte Begründung den Anforderungen nach § 62 Abs. 7 Satz 2 SAPersVG ent-
spräche. Im Extremfall würde sich einem vierstufigen Mitbestimmungsverfahren
(örtliche Ebene, Stufenverfahren vor der Mittelbehörde, Stufenverfahren vor der
obersten Dienstbehörde, Einigungsstellenverfahren) noch ein dreizügiges per-
sonalvertretungsrechtliches Beschlussverfahren über die korrekte Einhaltung
des Begründungserfordernisses anschließen. Ein solches Modell des Beteili-
gungsverfahrens würde die strukturelle Gefahr in sich bergen, dass die der
Volksvertretung verantwortliche Stelle zur Vermeidung von Verzögerungen
Kompromisse eingeht, die sie in der Sache nicht für gerechtfertigt hält. Dies
stünde mit dem demokratischen Prinzip nicht im Einklang (BVerfG, Beschluss
vom 24. Mai 1995 a.a.O. S. 74).
Dr. Bardenhewer
Büge
Dr. Möller
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquelle:
SAPersVG § 62 Abs. 7
Stichworte:
Letztentscheidung der obersten Dienstbehörde; Abweichung von der Empfeh-
lung der Einigungsstelle; qualifizierte Begründung.
Leitsatz:
Der Personalrat kann nicht im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfah-
ren überprüfen lassen, ob die oberste Dienstbehörde, die im Rahmen ihres
Letztentscheidungsrechts von der Empfehlung der Einigungsstelle abweicht,
ihrer Verpflichtung zur qualifizierten Begründung nach § 62 Abs. 7 Satz 2
SAPersVG nachgekommen ist.
Beschluss des 6. Senats vom 31. August 2009 - BVerwG 6 PB 21.09
I. VG Dessau-Roßlau vom 15.04.2008 - Az.: VG 11 A 7/07 DE -
II. OVG Magdeburg vom 15.04.2009 - Az.: OVG 5 L 5/08 -