Urteil des BVerwG, Az. 6 PB 21.08

Treu Und Glauben, Absicht, Mitbestimmungsrecht, Rechtsverordnung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 PB 21.08
OVG 8 L 254/06
In der Personalvertretungssache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 8. Oktober 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und
Vormeier
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss
des Fachsenats für Personalvertretungsrecht des Ober-
verwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom
7. Mai 2008 wird zurückgewiesen.
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G r ü n d e :
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbe-
schwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 87 Abs. 2 MVPersVG
i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg.
1. Die Grundsatzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift
nicht durch. Der Antragsteller will geklärt wissen, „ob eine absichtliche Umge-
hung des Mitbestimmungsrechts durch Erstellen einer Beschlussvorlage für
einen mitbestimmungspflichtigen Tatbestand (für) das Kabinett fiktiv einer
Maßnahme gleichzusetzen ist“. Diese Rechtsfrage rechtfertigt die Zulassung
der Rechtsbeschwerde nicht.
a) Wie die Ausführungen in der Beschwerdebegründung und die Antragstellung
in den Vorinstanzen belegen, unterstellt der Antragsteller, dass jede Kabinetts-
vorlage ein Mitbestimmungsrecht umgeht, wenn eine entsprechende Entschei-
dung des Ministeriums selbst mitbestimmungspflichtig wäre. Diese Auffassung
ist eindeutig unzutreffend, so dass die Zulassung der Rechtsbeschwerde man-
gels Klärungsbedürftigkeit der aufgeworfenen Rechtsfrage ausscheidet.
Nach § 1 MVPersVG werden Personalräte nur in Dienststellen gebildet. Die
Landesregierung, welche aus dem Ministerpräsidenten und den Ministern be-
steht (Art. 41 Abs. 2 Verf MV), ist keine Dienststelle im Sinne des § 8 Abs. 1
MVPersVG. Für eine solche ist charakteristisch, dass sie aus einem Dienststel-
lenleiter und weisungsabhängigen Beschäftigten besteht (§§ 3 ff., § 8 Abs. 4
Satz 1 MVPersVG). Davon kann bei der Landesregierung mit Blick auf die ver-
fassungsrechtliche Rechtsstellung und Zuständigkeit ihrer Mitglieder nach
Art. 45, 46 Verf MV keine Rede sein. Folgerichtig werden Hauptpersonalräte bei
den Ministerien in ihrer Eigenschaft als oberste Dienstbehörden gebildet (§ 46
Abs. 1 MVPersVG i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 Nr. 1 LBG M-V), nicht aber
bei der Landesregierung.
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Schon daraus ergibt sich, dass die „Beteiligungslücke“ in Bezug auf Entschei-
dungen der Landesregierung vom Gesetzgeber gewollt ist; darauf hat das
Oberverwaltungsgericht zutreffend hingewiesen. Mittelbar ist dies auch den Be-
stimmungen über die Arbeitsgemeinschaft der Hauptpersonalräte zu entneh-
men (§§ 48, 75 MVPersVG). Diese sehen in ressortübergreifenden Angelegen-
heiten ein Anhörungsrecht der Arbeitsgemeinschaft vor (§ 75 Abs. 1 Satz 1
MVPersVG), schließen deren Mitbestimmung jedoch aus (§ 75 Abs. 1 Satz 2
MVPersVG; vgl. dazu Vogelgesang, in: Vogelgesang/Bieler/Kleffner, Landes-
personalvertretungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 48 Rn. 1 f., § 75 Rn. 2
und 6 ff.).
Angesichts dessen kann von einem Umgehen des Mitbestimmungsrechts der
Hauptpersonalräte nach § 73 Abs. 2 MVPersVG nicht die Rede sein, wenn die
Landesregierung zu einer ressortübergreifenden Angelegenheit Beschluss
fasst. Dazu ist sie im Verhältnis zu den Ministerien mindestens nach § 6 Abs. 1
Buchst. f ihrer Geschäftsordnung vom 21. Februar 1995, GVOBl M-V S. 115,
befugt. Dies gilt erst recht für Ausführungsbestimmungen zu einer Rechtsver-
ordnung, zu deren Erlass der Gesetzgeber die Landesregierung ausdrücklich
ermächtigt. So liegt es hier hinsichtlich der Beamten. § 78 Abs. 1 Satz 1
LBG MV ermächtigt die Landesregierung, die Arbeitszeit der Beamten durch
Rechtsverordnung zu regeln. Dies ist durch die Arbeitszeitverordnung vom
19. Januar 2000, GVOBl M-V S. 14, zuletzt geändert durch Verordnung vom
5. Januar 2001, GVOBl M-V S. 8, und insbesondere durch deren § 9 zur hier in
Rede stehenden Thematik der gleitenden Arbeitszeit geschehen. Eine ressort-
übergreifende Angelegenheit ist aber auch die Arbeitszeit der Arbeitnehmer in
der Landesverwaltung. Ist daher der Beschluss der Landesregierung vom
11. Oktober 2002 betreffend die Grundsätze über die Durchführung der glei-
tenden Arbeitszeit (AmtsBl M-V S. 1438) keine Umgehung der Mitbestimmung
des Antragstellers nach § 70 Abs. 1 Nr. 6 MVPersVG, so kann für dessen Vor-
bereitung in Gestalt der Kabinettsvorlage des federführenden Ministeriums
nichts anderes gelten.
b) Nach alledem kann von einer Umgehung der Mitbestimmung durch einen
Beschluss der Landesregierung nur unter besonderen Umständen ausgegan-
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gen werden. Solches ist nur dann anzunehmen, wenn die Landesregierung eine
Angelegenheit allein in der Absicht an sich zieht, ein sonst erforderliches
Mitbestimmungsverfahren zu vermeiden. In einem solchen Fall sachwidrigen,
rechtsmissbräuchlichen Verhaltens nach den auch im öffentlichen Recht gel-
tenden Grundsätzen von Treu und Glauben (§§ 162, 242 BGB) das Mitbestim-
mungsrecht im Sinne der Beschwerdebegründung als gegeben zu betrachten,
begegnet ebenfalls keinen Bedenken und bedarf daher nicht erst der Klärung in
einem Rechtsbeschwerdeverfahren. Abgesehen davon ist eine derartig zuge-
spitzte Fragestellung nicht entscheidungserheblich, weil es an der Feststellung
entsprechender Umstände im angefochtenen Beschluss fehlt und sie daher die
Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts im Ergebnis nicht zu beeinflussen
vermag.
2. Mit der Divergenzrüge nach § 72 Abs. 2 Nr. 2, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG
kommt der Antragsteller gleichfalls nicht zum Zuge. Der angefochtene Be-
schluss weicht nicht von dem in der Beschwerdebegründung zitierten Senats-
beschluss vom 18. Dezember 1996 - BVerwG 6 P 6.94 - (BVerwGE 104, 14
= Buchholz 251.95 § 51 S-HPersVG Nr. 1) ab.
Danach sind lediglich der Vorbereitung einer Maßnahme dienende Handlungen
der Dienststelle selbst keine Maßnahmen, wenn sie nicht bereits eine beabsich-
tigte Maßnahme vorwegnehmen oder unmittelbar festlegen (a.a.O. S. 15 bzw.
S. 2; ebenso Beschlüsse vom 14. Oktober 2002 - BVerwG 6 P 7.01 - Buchholz
250 § 75 BPersVG Nr. 104 S. 33 und vom 29. Januar 2003 - BVerwG 6 P
16.01 - Buchholz 251.95 § 51 MBGSH Nr. 5 S. 24). Der daraus in der Be-
schwerdebegründung gezogene Umkehrschluss, die der Vorbereitung einer
Maßnahme dienende Handlung einer Dienststelle, die bereits alle Einzelheiten
der beabsichtigten Maßnahme unmittelbar festlege, sei einer Maßnahme
gleichgestellt, ist zwar nicht unzutreffend. Einen dazu im Widerspruch stehen-
den Rechtssatz hat das Oberverwaltungsgericht im angefochtenen Beschluss
jedoch nicht aufgestellt.
Abgesehen davon sind mit Vorbereitungshandlungen, die ihrerseits den Maß-
nahmebegriff erfüllen, andere Fallgestaltungen gemeint als die vorliegende. In
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aller Regel kommen dafür nur Vorbereitungshandlungen derjenigen Dienststelle
in Betracht, welche auch die endgültige Entscheidung trifft (vgl. Beschlüsse vom
26. Januar 2000 - BVerwG 6 P 2.99 - BVerwGE 110, 287 <296> = Buchholz
251.95 § 51 MBGSH Nr. 3 S. 15 f. und vom 29. Januar 2003 a.a.O. S. 25). Wird
dagegen die endgültige Entscheidung von einer anderen Stelle getroffen,
kommt die Mitbestimmungspflichtigkeit einer vorbereitenden Maßnahme nur
ausnahmsweise dann in Betracht, wenn ihr mindestens teilweise Verbindlichkeit
für die endgültige Entscheidung zukommt. Dies ist z.B. für den Beset-
zungsvorschlag des Bürgermeisters wegen seiner Bindungswirkung für die
nachfolgende Wahl durch die Gemeindevertretung angenommen worden (vgl.
Beschluss vom 16. August 2004 - BVerwG 6 PB 7.04 - juris Rn. 3). Ein ver-
gleichbarer Fall liegt hier nicht vor. Die Kabinettsvorlage bindet die Landesre-
gierung nicht. Auch wenn sie tatsächlich nicht davon abweicht, ändert dies
nichts an ihrer Entscheidungsfreiheit.
Dr. Bardenhewer Büge Vormeier
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
MVPersVG
§§ 70, 73, 75
Stichworte:
Beschluss der Landesregierung zur gleitenden Arbeitszeit; Kabinettsvorlage des
Innenministeriums; Mitbestimmung des Hauptpersonalrats; Umgehung der
Mitbestimmung; mitbestimmungspflichtige Vorbereitungshandlung.
Leitsätze:
1. Eine Umgehung der Mitbestimmung durch einen Beschluss der Landesregie-
rung kann nur dann angenommen werden, wenn die Landesregierung eine An-
gelegenheit allein in der Absicht an sich zieht, ein sonst erforderliches Mitbe-
stimmungsverfahren zu vermeiden.
2. Die Kabinettsvorlage eines Ministeriums unterliegt nicht als eine der Maß-
nahme gleichstehende Vorbereitungshandlung der Mitbestimmung.
Beschluss des 6. Senats vom 8. Oktober 2008 - BVerwG 6 PB 21.08
I. VG Greifswald vom 15.06.2006 - Az.: VG 7 A 1770/05 -
II. OVG Greifswald vom 07.05.2008 - Az.: OVG 8 L 254/06 -