Urteil des BVerwG vom 28.08.2008
Mitbestimmungsrecht, Weisung, Verweigerung, Zukunft
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 PB 19.08
OVG 5 L 22/06
In der Personalvertretungssache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 28. August 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und
Vormeier
beschlossen:
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Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulas-
sung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Fachse-
nats für Landespersonalvertretungssachen des Oberver-
waltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom
30. April 2008 wird zurückgewiesen.
G r ü n d e :
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbe-
schwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 78 Abs. 2 SAPersVG
i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg.
1. Die Grundsatzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift
nicht durch. Die in der Beschwerdebegründung aufgeworfenen Rechtsfragen
sind entweder nicht entscheidungserheblich oder haben keine grundsätzliche
Bedeutung.
Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtsfrage, wenn ihre Klärung entweder
von allgemeiner Bedeutung für die Rechtsordnung ist oder wegen ihrer tatsäch-
lichen Auswirkungen die Interessen der Allgemeinheit oder eines größeren Teils
der Allgemeinheit berührt. Entscheidungserheblich ist sie, wenn die Entschei-
dung des Rechtsstreits von ihrer Beantwortung abhängt (vgl. Beschlüsse vom
22. August 2005 - BVerwG 6 PB 5.05 - PersR 2006, 35, insoweit bei Buchholz
251.21 § 91 BrbgPersVG Nr. 1 nicht abgedruckt, und vom 15. Mai 2008
- BVerwG 6 PB 20.07 - juris Rn. 7; BAG, Beschlüsse vom 22. März 2005
- 1 ABN 1/05 - BAGE 114, 157 <159 f.> und vom 14. April 2005 - 1 AZN
840/04 - BAGE 114, 200 <203 f.>).
a) Die Entscheidung über die in der Beschwerdeinstanz gestellten Anträge zu 3
und 4 hängt nicht von der Beantwortung einer der Rechtsfragen ab, die der An-
tragsteller in der Begründung seiner Nichtzulassungsbeschwerde aufgeworfen
hat. Diese Anträge sind vielmehr unabhängig davon als unzulässig bzw. offen-
sichtlich unbegründet abzuweisen.
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aa) Mit dem Antrag zu 3 will der Antragsteller die Rechtswidrigkeit der streitigen
Maßnahme festgestellt wissen. Hierfür fehlt ihm jedoch die Antragsbefugnis.
Eine solche hat der Personalrat nur, wenn er durch die begehrte gerichtliche
Entscheidung in seiner personalvertretungsrechtlichen Rechtsposition betroffen
werden kann (vgl. Beschluss vom 23. September 2004 - BVerwG 6 P 5.04 -
Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr. 77 S. 5; Rehak, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/
Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 83 Rn. 42;
Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 10. Aufl. 2004, § 83
Rn. 27). Weder die förmlichen Beteiligungsrechte noch die allgemeinen Aufga-
ben des Personalrats berechtigen diesen, Maßnahmen des Dienststellenleiters
gerichtlich überprüfen zu lassen. Zwar hat der Personalrat darüber zu wachen,
dass die zugunsten der Beschäftigten geschaffenen Bestimmungen durchge-
führt werden (§ 57 Abs. 1 Nr. 2 SAPersVG); diese Befugnis kann er auch ge-
richtlich geltend machen, wenn er sich bei ihrer Wahrnehmung durch den
Dienststellenleiter beeinträchtigt sieht. Ein Klagerecht gegen die Maßnahmen
des Dienststellenleiters, die dieser gegenüber Beschäftigten erlässt, ist daraus
jedoch nicht herzuleiten.
bb) Mit dem Antrag zu 4 macht der Antragsteller einen Anspruch auf Rücknah-
me der streitigen Maßnahme geltend. Ein derartiger Anspruch steht ihm auch
dann offensichtlich nicht zu, wenn man von der Mitbestimmungspflichtigkeit der
in Rede stehenden Maßnahme ausgeht. In einem solchen Fall ist der Dienst-
stellenleiter zwar objektiv-rechtlich verpflichtet, den Vollzug der Maßnahme
rückgängig zu machen, soweit dies rechtlich und tatsächlich möglich ist; auch
hat der Personalrat einen gerichtlich durchsetzbaren verfahrensrechtlichen An-
spruch auf Nachholung des Mitbestimmungsverfahrens (vgl. Beschluss vom
23. August 2007 - BVerwG 6 P 7.06 - Buchholz 251.4 § 86 HmbPersVG Nr. 13
Rn. 10 m.w.N.). Einen Anspruch auf Rückgängigmachung der Maßnahme
räumt ihm das geltende Personalvertretungsrecht jedoch nicht ein (vgl. Be-
schluss vom 15. März 1995 - BVerwG 6 P 31.93 - BVerwGE 98, 77 <81>
= Buchholz 251.7 § 66 NWPersVG Nr. 4 S. 4).
b) Mit dem Antrag zu 1 will der Antragsteller die Mitbestimmungspflichtigkeit der
in Rede stehenden Maßnahme nach § 66 Nr. 2 SAPersVG festgestellt wissen.
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aa) Den Anträgen zu 2 und 5 kommt gegenüber dem Antrag zu 1 keine eigen-
ständige Bedeutung zu. Erweist sich die streitige Maßnahme als mitbestim-
mungspflichtig, so durfte das seinerzeit eingeleitete Mitbestimmungsverfahren
nicht abgebrochen werden (Antrag zu 2). Es muss folglich entweder neu einge-
leitet oder fortgesetzt werden (Haupt- und Hilfsantrag zu 5).
bb) Die Anträge zu 1, 2 und 5 beziehen sich auf die konkrete Einzelmaßnahme,
nämlich die Zulassung der Regierungsobersekretärin B. zum Vorbereitungs-
dienst für Rechtspfleger. Sollte diese Maßnahme inzwischen ihre Erledigung
gefunden haben, etwa weil die Beamtin ihre Ausbildung erfolgreich abge-
schlossen hat, so wäre die bisherige konkrete Antragstellung unzulässig; der
Übergang zum abstrakten - vom konkreten Einzelfall losgelösten - Antrag
schiede als in der Rechtsbeschwerdeinstanz unzulässige Antragsänderung
ebenfalls aus (vgl. Beschluss vom 9. Juli 2007 - BVerwG 6 P 9.06 - PersR
2007, 434 <435> m.w.N.).
c) Soweit die aufgezeigten Bedenken gegen die Zulässigkeit der Anträge zu 1,
2 und 5 nicht durchgreifen, gilt Folgendes:
aa) Die Entscheidung über diese Anträge ist nicht von der Beantwortung der
Rechtsfragen zu a, d und f der Beschwerdebegründung abhängig. Diese Fra-
gen beziehen sich auf die Rechtmäßigkeit der Zulassung zum Vorbereitungs-
dienst für Rechtspfleger. Das streitige Mitbestimmungsrecht beurteilt sich je-
doch nicht nach der Rechtmäßigkeit dieser Maßnahme, sondern danach, ob die
Maßnahme als solche dem Mitbestimmungstatbestand nach § 66 Nr. 2
SAPersVG unterfällt.
bb) Entsprechendes gilt für die Rechtsfragen zu b und e Alt. 1. Zwar ist hier
immerhin das Mitbestimmungsrecht des Personalrats angesprochen. Es wird
jedoch wiederum ein Bezug zur Rechtmäßigkeit der in Rede stehenden Maß-
nahme hergestellt, die aber nicht Voraussetzung für das Bestehen des Mitbe-
stimmungsrechts ist.
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cc) Diesen Bedenken unterliegen zwar die Rechtsfragen zu c, e Alt. 2 und g der
Beschwerdebegründung nicht. Sie stellen sich jedoch im Rahmen der Anträge
zu 1, 2 und 5 nicht in dem formulierten weiten Umfang. Bezogen auf den An-
lassfall, der Gegenstand der Antragstellung ist, lässt sich allenfalls die Formu-
lierung folgender - der Beschwerdebegründung möglicherweise sinngemäß zu
entnehmender - Rechtsfrage erwägen:
„Unterliegt die Zulassung einer Beamtin des mittleren
Dienstes bei der Oberfinanzdirektion, die über eine Hoch-
schulzugangsberechtigung verfügt und im Wege der Beur-
laubung ohne Dienstbezüge ein Studium der Rechtswis-
senschaften mit dem Bestehen der Ersten Juristischen
Staatsprüfung abgeschlossen hat, zum Vorbereitungs-
dienst für Rechtspfleger der Mitbestimmung des Personal-
rats nach § 66 Nr. 2 SAPersVG?“
dd) Diese Rechtsfrage hat keine grundsätzliche Bedeutung. Ihre Klärung ist
weder von allgemeiner Bedeutung für die Rechtsordnung, noch berührt sie we-
gen ihrer tatsächlichen Auswirkung die Interessen eines größeren Teils der All-
gemeinheit. Die genannten Voraussetzungen sind nicht erfüllt, wenn die aufge-
worfene Rechtsfrage nur für die Entscheidung eines atypischen Einzelfalls von
Bedeutung ist. So liegt es hier.
(1) Die einschlägigen Bestimmungen sehen die Zulassung zur Rechtspfle-
gerausbildung für zwei Personengruppen vor: erstens für Bewerber mit Hoch-
schulzugangsberechtigung (§ 2 Abs. 2 Satz 1 RPflG i.V.m. § 2 der Rechtspfle-
ger-Ausbildungs- und Prüfungsverordnung - APVO Rpfl - vom 23. September
2002, GVBl LSA S. 394) und zweitens im Wege des Aufstiegs für Beamte des
mittleren Justizdienstes (§ 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 RPflG i.V.m. § 18 APVO Rpfl).
Dass in den davon erfassten Fällen typischerweise und ganz überwiegend die
Mitbestimmung des Personalrats garantiert ist (§ 66 Nr. 1 Alt. 1 und Nr. 2
SAPersVG), ist nicht zweifelhaft. Weder dieser Grundsatz noch das System der
Mitbestimmung im öffentlichen Dienst überhaupt wird durch die Verneinung der
Mitbestimmung durch das Oberverwaltungsgericht im vorliegenden - atypi-
schen - Fall in Frage gestellt.
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(2) Die Zulassung der Regierungsobersekretärin B. zum Vorbereitungsdienst für
Rechtspfleger liegt nunmehr fast drei Jahre zurück. Dass in diesem Zeitraum
solche oder vergleichbare Fälle sich im Zuständigkeitsbereich des Beteiligten
oder der anderen Einstellungsbehörden nach § 3 Abs. 2 und 1 APVO Rpfl
ereignet hätten, wird in der Beschwerdebegründung nicht dargelegt (§ 72a
Abs. 3 Satz 2 Nr. 1, § 92a Satz 2 ArbGG). Für die Befürchtung des An-
tragstellers, Fälle der hier in Rede stehenden Art könnten sich in Zukunft stän-
dig wiederholen, werden in der Beschwerdebegründung hinreichend konkrete
Anhaltspunkte nicht aufgezeigt. Die vom Antragsteller erstrebte Entscheidung
des Senats im Rechtsbeschwerdeverfahren würde daher ausschließlich der
personalvertretungsrechtlichen Einzelfallgerechtigkeit dienen. Dazu ist das
Rechtsbeschwerdeverfahren jedoch nicht bestimmt.
2. Mit der Divergenzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 2, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG
kommt der Antragsteller ebenfalls nicht zum Zuge.
a) Auf den Senatsbeschluss vom 12. März 1986 - BVerwG 6 P 5.85 -
(BVerwGE 74, 100 = Buchholz 238.3 A § 69 BPersVG Nr. 7) kann sich der An-
tragsteller nicht stützen, denn die dort zur Zuständigkeit der Einigungsstelle ver-
tretene Rechtsauffassung hat der Senat längst aufgegeben.
Bis zum Ergehen dieser Entscheidung war in der Rechtsprechung des Bundes-
verwaltungsgerichts geklärt, dass bei einem Streit zwischen Dienststelle und
Personalrat über das Bestehen eines Mitbestimmungsrechts, der nach der
Verweigerung der vom Dienststellenleiter (zunächst) erbetenen Zustimmung
des Personalrats entstanden ist, die Verwaltungsgerichte zur Entscheidung be-
rufen sind (vgl. Beschlüsse vom 14. Juni 1968 - BVerwG 7 P 9.66 - BVerwGE
30, 39 <40> = Buchholz 238.3 § 67 PersVG Nr. 6 S. 18 und vom 19. September
1983 - BVerwG 6 P 32.80 - BVerwGE 68, 30 <35 f.> = Buchholz 238.37 § 72
NWPersVG Nr. 8 S. 16). Im Gegensatz dazu hat der Senat im Beschluss vom
12. März 1986 (a.a.O. S. 106 ff. bzw. S. 8 ff.) in derartigen Fällen die Zu-
ständigkeit der Einigungsstelle für gegeben gehalten. Von dieser - noch im Be-
schluss vom 18. April 1986 - BVerwG 6 P 31.84 - (Buchholz 238.3 A § 69
BPersVG Nr. 8 S. 12) bestätigten - Auffassung ist der Senat bereits im Be-
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schluss vom 25. August 1986 - BVerwG 6 P 16.84 - (Buchholz 238.3 A § 75
BPersVG Nr. 46 S. 54) der Sache nach abgerückt. Dort hat er es als selbstver-
ständlich bezeichnet, dass in Fällen, in denen die Mitbestimmungspflichtigkeit
einer Maßnahme zwischen dem Dienststellenleiter und dem Personalrat strittig
ist, diese Frage im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren durch
die Verwaltungsgerichte geklärt werden kann. Im Beschluss vom 2. Februar
1990 - BVerwG 6 PB 13.89 - (PersR 1990, 114) hat der Senat bekräftigt, dass
an der Rechtsauffassung im Beschluss vom 12. März 1986 nicht festgehalten
wird, und zugleich die Auffassung der Vorinstanz bestätigt, dass die Entschei-
dung ausschließlich den Verwaltungsgerichten obliegt, wenn das Bestehen ei-
nes Mitbestimmungsrechts streitig ist.
Allerdings hat der Senat im Beschluss vom 27. Juli 1990 - BVerwG 6 PB 12.89 -
(Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr. 53 S. 9) darauf hingewiesen, er habe nicht
ausdrücklich die Auffassung geäußert, bei Streit über das Bestehen eines
Mitbestimmungsrechts obliege die Entscheidung ausschließlich den Verwal-
tungsgerichten. Aus diesem Vorbehalt lässt sich jedoch nicht zugleich der
Rechtssatz herleiten, der Dienststellenleiter müsse ein einmal eingeleitetes
Mitbestimmungsverfahren auch bei durchgreifenden Zweifeln gegen das Be-
stehen des Mitbestimmungsrechts fortsetzen. Dies kann auch nicht als offene
Frage behandelt werden, so dass der Senat veranlasst wäre, die Divergenzrüge
des Antragstellers in eine Grundsatzrüge umzudeuten. Denn dass der
Dienststellenleiter in einem Fall wie dem vorliegenden nicht gehalten ist, das
Mitbestimmungsverfahren vor einer gerichtlichen Klärung des Mitbestimmungs-
rechts fortzusetzen, ergibt sich eindeutig aus dem Gesetz.
Die Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens auf der ersten Ebene wie auf
den folgenden Ebenen (Stufenverfahren, Einigungsstellenverfahren) setzt vo-
raus, dass die fragliche Maßnahme der Mitbestimmung des Personalrats unter-
liegt (§ 61 Abs. 1, Abs. 4 Satz 1, § 62 Abs. 1 Satz 1 SAPersVG). Ob dies der
Fall ist, beurteilt sich nach den gesetzlichen Mitbestimmungstatbeständen
(§§ 65 ff. SAPersVG). Die Einleitung eines Mitbestimmungsverfahrens durch
den Dienststellenleiter ersetzt nicht ein fehlendes materielles Mitbestimmungs-
recht. Sie kann in dieser Hinsicht auch den Leiter der übergeordneten Dienst-
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stelle nicht binden, der im Stufenverfahren mit der Angelegenheit befasst ist
(§ 62 Abs. 1 bis 3 SAPersVG). Der Dienststellenleiter ist daher berechtigt und
verpflichtet, das Mitbestimmungsverfahren auf Weisung des Leiters der über-
geordneten Dienststelle unter Hinweis auf ein fehlendes Mitbestimmungsrecht
abzubrechen. Der Personalrat erleidet dadurch keinen Rechtsverlust; ihm ist es
unbenommen, das von ihm in Anspruch genommene Mitbestimmungsrecht ge-
richtlich geltend zu machen (§ 78 Abs. 1 Nr. 3 SAPersVG).
Nach alledem kann sich der erwähnte Vorbehalt im Senatsbeschluss vom
27. Juli 1990 nur auf die Endphase des Mitbestimmungsverfahrens beziehen.
Ist die Einigungsstelle angerufen worden (§ 62 Abs. 4 und 8 SAPersVG), so hat
diese, bevor sie über die Berechtigung der Einwände des Personalrats gegen
die beabsichtigte Maßnahme entscheidet, über ihre Kompetenz zu befinden;
diese hängt vom Bestehen des Mitbestimmungsrechts ab.
Dass beim Streit zwischen Dienststelle und Personalrat über das Bestehen des
Mitbestimmungsrechts - von der erwähnten Ausnahme abgesehen - allein die
Gerichte zur Entscheidung berufen sind -, ist einhellige Auffassung der Kom-
mentarliteratur zum Bundespersonalvertretungsgesetz (vgl. Ilbertz/Widmaier,
a.a.O. § 69 Rn. 2 und 46d; Gerhold, in: Lorenzen u.a., a.a.O. § 69 Rn. 63, § 71
Rn. 54; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD, Bd. V K § 69 Rn. 12f und 43;
Weber, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008,
§ 69 Rn. 189, § 71 Rn. 83; Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundesper-
sonalvertretungsgesetz, 6. Aufl. 2008, § 69 Rn. 74, § 83 Rn. 11). Der in der Be-
schwerdebegründung wiedergegebenen Auffassung von Reich (Landesperso-
nalvertretungsgesetz des Landes Sachsen-Anhalt, 5. Aufl. 2007, § 61 Rn. 1),
der Dienststellenleiter könne das Mitbestimmungsverfahren nicht mehr beliebig
abbrechen, wenn er mit der Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens das Mit-
bestimmungserfordernis bejaht habe, soll hier nicht widersprochen werden. Von
einem beliebigen Verfahrensabbruch kann indes keine Rede sein, wenn der
Dienststellenleiter mit dem Abbruch einer Weisung der übergeordneten Dienst-
stelle folgt und sich dabei pflichtgemäß deren Auffassung zu eigen macht, das
ursprünglich angenommene Mitbestimmungsrecht bestehe in Wahrheit nicht.
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b) Der Senatsbeschluss vom 7. Dezember 1994 - BVerwG 6 P 35.92 - (Buch-
holz 251.8 § 80 RhPPersVG Nr. 10) ist hier nicht einschlägig. Dort ging es da-
rum, ob der Dienststellenleiter das Mitbestimmungsverfahren mit der Begrün-
dung abbrechen darf, die vom Personalrat geltend gemachten Zustimmungs-
verweigerungsgründe seien unbeachtlich (vgl. dazu ferner Beschlüsse vom
30. April 2001 - BVerwG 6 P 9.00 - Buchholz 251.2 § 87 BlnPersVG Nr. 6
S. 4 ff. sowie vom 15. November 2006 - BVerwG 6 P 1.06 - BVerwGE 127, 142
= Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 40 Rn. 39). Bei dieser Fallvariante geht so-
mit auch der Dienststellenleiter vom Bestehen eines Mitbestimmungsrechts
aus. Davon unterscheidet sich die vorliegende Konstellation, bei welcher der
Dienststellenleiter das Mitbestimmungsrecht nicht (mehr) für gegeben hält.
Dr. Bardenhewer Büge Vormeier
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
SAPersVG
§§ 61, 62, 78
Stichworte:
Streit über das Bestehen eines Mitbestimmungsrechts; Zuständigkeit der Ver-
waltungsgerichte; Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens auf Weisung der
übergeordneten Dienststelle.
Leitsätze:
1. Beim Streit zwischen Dienststelle und Personalrat über das Bestehen eines
Mitbestimmungsrechts sind die Verwaltungsgerichte zur Entscheidung berufen.
2. Der Dienststellenleiter darf das Mitbestimmungsverfahren abbrechen, wenn
er damit einer Weisung der übergeordneten Dienststelle folgt und sich dabei
pflichtgemäß deren Auffassung zu eigen macht, das zunächst angenommene
Mitbestimmungsrecht bestehe in Wahrheit nicht; in einem solchen Fall ist es
dem Personalrat unbenommen, das von ihm in Anspruch genommene Mitbe-
stimmungsrecht gerichtlich geltend zu machen.
Beschluss des 6. Senats vom 28. August 2008 - BVerwG 6 PB 19.08
I. VG Halle vom 19.07.2006 - Az.: VG 11 A 20/05 HAL -
II. OVG Magdeburg vom 30.04.2008 - Az.: OVG 5 L 22/06 -