Urteil des BVerwG vom 30.11.2010
Amtszeit, Rückgriff, Nachrücken, Ersatzmitglied
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 PB 16.10
OVG 8 Bf 100/10.PVL
In der Personalvertretungssache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 30. November 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Vormeier
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulas-
sung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Hamburgi-
schen Oberverwaltungsgerichts, Fachsenat nach dem
Hamburgischen Personalvertretungsgesetz, vom 28. Juni
2010 wird zurückgewiesen.
G r ü n d e :
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbe-
schwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 88 Abs. 2 MBGSH i.V.m.
§ 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg. Die allein erhobene Grundsatzrüge ge-
mäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift nicht durch. Die in der
Rechtsbeschwerdebegründung aufgeworfene Rechtsfrage hat keine grundsätz-
liche Bedeutung.
Der Antragsteller will geklärt wissen, ob nach einer Listenwahl das listenüber-
greifende Nachrücken von Ersatzmitgliedern anderer Wahlvorschlagslisten zu-
lässig ist, wenn die Gesamtzahl der Personalratsmitglieder nach Rücktritt der
Mitglieder und Ersatzmitglieder einer Minderheitenliste um mehr als 25 vom
Hundert gesunken ist. Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Rechtsbe-
schwerde nicht, weil sie in der Rechtsprechung des beschließenden Gerichts
bereits seit langem geklärt ist.
Das Bundesverwaltungsgericht hatte in seinem Beschluss vom 16. Juli 1963
- BVerwG 7 P 10.62 - (BVerwGE 16, 230 = Buchholz 238.3 § 29 PersVG Nr. 1)
die vergleichbare Rechtslage nach dem Personalvertretungsgesetz (PersVG)
vom 5. August 1955, BGBl I S. 477, zu beurteilen. Nach § 29 Abs. 2 Satz 1
PersVG wurden die Ersatzmitglieder der Reihe nach aus den nicht gewählten
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Bediensteten derjenigen Vorschlagslisten entnommen, denen die zu ersetzen-
den Mitglieder angehörten. § 25 Abs. 1 Buchst. b PersVG bestimmte, dass der
Personalrat neu zu wählen war, wenn die Gesamtzahl seiner Mitglieder auch
nach Eintritt sämtlicher Ersatzmitglieder um mehr als ein Viertel der vorge-
schriebenen Zahl gesunken war. Aus diesen Regelungen hatte das Bundes-
verwaltungsgericht in der zitierten Entscheidung folgende Aussagen hergeleitet:
§ 29 Abs. 2 Satz 1 PersVG war eine erschöpfende, weder ergänzungsfähige
noch ergänzungsbedürftige Regelung (a.a.O. S. 231 bzw. S. 2). Hätte der Ge-
setzgeber die Möglichkeit einer anderen als die dem klaren Gesetzeswortlaut
entsprechende Ersatzmitgliedschaft zulassen wollen, dann hätte er dies in un-
missverständlicher Weise zum Ausdruck bringen müssen. Hierzu hätte um so
mehr Anlass bestanden, weil es dann noch der Klarstellung bedurft hätte, in
welcher Reihenfolge die Vorschlagslisten für den Fall hätten zum Zuge kommen
sollen, in dem nur noch Vorschlagslisten anderer Gruppen zur Verfügung
gestanden hätten. Im Lichte des klaren Wortlauts der der Ersatzmitgliedschaft
gewidmeten Regelung in § 29 PersVG war § 25 Abs. 1 Buchst. b PersVG in der
Weise auszulegen, dass auch beim Ausscheiden eingetretener Ersatzmitglieder
die Voraussetzungen einer vorzeitigen Neuwahl nicht erfüllt sein konnten, ehe
nicht „sämtliche“ auf den Vorschlagslisten der ausgeschiedenen Mitglieder
stehenden Bediensteten herangezogen worden waren (a.a.O. S. 232 bzw.
S. 2 f.). Der Wählerwille wäre in erkennbarer Weise verfälscht worden, wenn ein
Ersatzmitglied aus einer anderen als derjenigen Vorschlagsliste hätte ent-
nommen werden können, der das ausgeschiedene Mitglied angehörte. Außer-
dem wäre bei einem Rückgriff auf eine gruppenfremde Liste das Gruppenprin-
zip verletzt worden. Da weder ein Personalratsmitglied verpflichtet war, das Amt
weiterzuführen, noch ein Ersatzmitglied gehalten war, in den Personalrat einzu-
treten, konnte die Zulässigkeit einer Amtsniederlegung oder einer Eintrittsver-
weigerung nicht von den Gründen abhängig sein, aus denen sie erfolgt war. Ein
gesetzlich zulässiges Verhalten von Mitgliedern oder Ersatzmitgliedern konnte
die Verfälschung des Wählerwillens nicht rechtfertigen (a.a.O. S. 234 bzw.
S. 4 f.).
Dieser Rechtsprechung sind Rechtsprechung und Kommentarliteratur zu den
Regelungen in § 31 Abs. 2 Satz 1 und § 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG, mit denen
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die Rechtslage nach dem Personalvertretungsgesetz der Sache nach unverän-
dert fortgeschrieben wurde, einhellig gefolgt (vgl. VGH München, Beschluss
vom 30. Juni 1999 - 18 PC 98.2128 - juris Rn. 15; VG Saarlouis, Beschluss vom
23. Oktober 2000 - 8 K 2/00.PVB - juris Rn. 43; Schlatmann, in: Lorenzen/
Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz,
§ 31 Rn. 26 und 32 sowie § 27 Rn. 26; Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/Peiseler,
Bundespersonalvertretungsgesetz, 6. Aufl. 2008, § 31 Rn. 11; Ilbertz/Widmaier,
Bundespersonalvertretungsgesetz, 11. Aufl. 2008, § 31 Rn. 19 und § 27 Rn. 18;
Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 31 Rn. 24 und § 27 Rn. 25;
Schwarze, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008,
§ 31 Rn. 30). Die Grundsätze aus dem zitierten Beschluss vom 16. Juli 1963
sind auf die vergleichbare Rechtslage nach dem Mitbestimmungsgesetz
Schleswig-Holstein zu übertragen, welches auf die Deutsche
Rentenversicherung Nord anzuwenden ist (vgl. Beschluss vom 17. Juli 2010
- BVerwG 6 PB 6.10 - juris Rn. 4 ff.) und dessen hier einschlägige Bestimmun-
gen in § 23 Abs. 2 Satz 1 und § 20 Abs. 1 Nr. 2 sich von den genannten bun-
desrechtlichen Regelungen nach Wortlaut und Inhalt nicht nennenswert unter-
scheiden (vgl. Donalies/Hübner-Berger, Mitbestimmungsgesetz Schleswig-
Holstein, § 23 Rn. 2.2). Die in der Beschwerdebegründung vorgetragenen Ge-
sichtspunkte unter Einbeziehung des dort zitierten Aufsatzes von Daniels
(PersR 2009, 285) rechtfertigen es nicht, die Frage in einem Rechtsbeschwer-
deverfahren einer erneuten Klärung zuzuführen.
1. Am Ende des zitierten Beschlusses vom 16. Juli 1963 findet sich der Hinweis
auf den im Personalvertretungsgesetz erkennbar gewordenen Willen des Ge-
setzgebers, „die Kontinuität der Personalvertretungen, deren Amtszeit ohnehin
nur zwei Jahre beträgt, möglichst zu wahren“ (a.a.O. S. 234 bzw. S. 5). Daraus
will der Antragsteller mit Blick auf die Verdoppelung der Amtszeit der Personal-
räte von zwei auf vier Jahre (§ 19 Abs. 1 Satz 1 MBGSH bzw. § 26 Satz 1
BPersVG) auf die fehlende weitere Gültigkeit der Aussagen im Beschluss vom
16. Juli 1963 schließen. Dies trifft jedoch nicht zu. Der Hinweis auf die damalige
nur kurze Amtszeit im zitierten Beschluss sollte den Kontinuitätsgedanken in
dem Sinne verstärken, dass die Unterbrechung gerade der kurzen Amtszeit
durch eine außerordentliche Wahl möglichst zu vermeiden war. Weshalb bei
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einer Amtszeit von vier Jahren die Tatbestände der außerordentlichen Wahl
enger auszulegen sein sollen als bei einer nur zweijährigen Amtszeit, ist nicht
ersichtlich. Dem Kontinuitätsgedanken hat der Gesetzgeber nach Einführung
der längeren Amtszeit dadurch Rechnung getragen, dass er bei einer außeror-
dentlichen Personalratswahl im letzten Jahr der regulären Amtsperiode die
Amtszeit bis zum übernächsten Wahltermin verlängert hat (§ 19 Abs. 2 Satz 3
MBGSH bzw. § 27 Abs. 5 Satz 2 BPersVG). Ein Argument dafür, durch einen
Zugriff auf „fremde“ Wahlvorschlagslisten die Voraussetzungen für eine außer-
ordentliche Neuwahl nach § 20 Abs. 1 Nr. 2 MBGSH zu verschärfen, ist das
nicht.
2. Der vom Antragsteller herausgestrichene Missbrauchsgedanke, wonach eine
Minderheitsliste durch eine kollektive Aktion von Mitgliedern und Ersatzmitglie-
dern eine außerordentliche Personalratsneuwahl erzwingen kann, ist nicht ge-
eignet, die Auslegung der hier einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen ent-
scheidend zu steuern.
a) Nach der Gesetzessystematik ist die Frage, welches Ersatzmitglied bei Aus-
scheiden eines Personalratsmitgliedes nachrückt, im Falle der Listenwahl allein
nach § 23 Abs. 2 Satz 1 MBGSH zu beantworten. Würde man mit dem An-
tragsteller bei Erschöpfen der fraglichen Vorschlagsliste den Rückgriff auf eine
andere Liste zulassen, so würden davon folgerichtig auch solche Fälle erfasst,
die mit „Missbrauch“ nichts zu tun haben. Darunter fielen alle Einzelfälle, die
wegen Fehlens der zahlenmäßigen Voraussetzungen nicht zu einer Neuwahl
nach § 20 Abs. 1 Nr. 2 MBGSH führen; an die Stelle einer Vakanz träte danach
die Besetzung mit einem Ersatzmitglied aus einer anderen Liste. Erfasst wären
ferner Fälle, in denen eine zufällige Häufung verschiedenartiger Erlöschenstat-
bestände zur Erschöpfung der Liste führen, z.B. beim Ausscheiden aus der
Dienststelle wegen Versetzung oder bei Niederlegung des Amtes aus persönli-
chen, etwa gesundheitlichen oder familiären Gründen. In allen diesen Fällen
führt der Zugriff auf die fremde Liste zu einer Verfälschung des Wählerwillens,
ohne dass manipulatives Verhalten von Personalratsminderheiten als Rechtfer-
tigung dafür herhalten könnte. Schon deswegen ist für eine Lösung im Sinne
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des Antragstellers eine ausdrückliche Entscheidung des Gesetzgebers unver-
meidlich.
b) Systemwidrig ist es dagegen, den Rückgriff auf andere Vorschlagslisten auf
Fälle zu begrenzen, in denen ansonsten die Rechtsfolge nach § 20 Abs. 1 Nr. 2
MBGSH eintritt. Denn die Vorschrift zum Nachrücken von Ersatzmitgliedern in
§ 23 Abs. 2 Satz 1 MBGSH verlangt für alle von ihr erfassten Fallkonstellatio-
nen eine einheitliche Auslegung und Anwendung. Auf die Beweggründe für den
Rücktritt von Personalratsmitgliedern bzw. das Nichteintreten von Ersatzmit-
gliedern abzustellen, verbietet sich gleichfalls, weil eine dahingehende Motiv-
forschung im wahlrechtsrelevanten Bereich aus Gründen der Rechtssicherheit
ausscheidet.
c) Das vom Antragsteller befürwortete Modell hat zwar den Vorteil, dass im hier
vorliegenden Zusammenhang taktisches Verhalten von Minderheiten im Perso-
nalrat weitgehend ausgeschlossen werden kann. Es bringt jedoch den Nachteil
mit sich, dass der bei der Wahl verlautbarte Wille der Beschäftigten, sich für
eine bestimmte Liste und damit zugleich gegen alle anderen Listen zu ent-
scheiden, im Ergebnis verzerrt wird. Dieser Umstand wird nicht dadurch be-
rührt, ob und inwieweit Beschäftigte bei der Wahl mit Vorgängen der hier in
Rede stehenden Art rechnen können (so aber Daniels, a.a.O. S. 287). Den
Zielkonflikt durch eine sprachlich eindeutige Lösung zu entscheiden, ist Sache
des Gesetzgebers. Dessen Einschätzung obliegt es, ob die vom Antragsteller
benannten Missbrauchsfälle zu vernachlässigende Ausnahmen sind oder für die
Kontinuität der Personalratsarbeit generell eine ernsthafte Bedrohung dar-
stellen. Ein Festhalten daran, dass ein Rückgriff auf fremde Vorschlagslisten
unzulässig ist, kann auch im Vertrauen darauf begründet sein, dass die Be-
schäftigten die Obstruktionspolitik einer Minderheit im Personalrat bei Personal-
ratswahlen nicht honorieren werden (vgl. dazu auch Daniels, a.a.O. S. 288).
3. Dass die gewählten Personalratsmitglieder Repräsentanten aller Beschäftig-
ten sind, auch soweit diese nicht oder in anderen Gewerkschaften organisiert
sind, und dass die Personalvertretungen zur Wahrung der Rechte und Interes-
sen aller in der Dienststelle Beschäftigten, aber nicht zur Unterstützung der
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spezifischen Ziele der Koalitionen tätig sind (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom
26. Mai 1970 - 2 BvR 664/65 - BVerfGE 28, 295 <308> und - 2 BvR 311/67 -
BVerfGE 28, 314 <322> sowie vom 27. März 1979 - 2 BvR 1011/78 - BVerfGE
51, 77 <88 f.>), gebietet es nicht, dass Ersatzmitglieder aus Listen nachrücken,
denen das zu ersetzende Mitglied nicht angehörte, falls deren eigene Liste er-
schöpft ist. Das Nachrücken von Ersatzmitgliedern in den Personalrat ist ein
Vorgang, der in der vorausgegangenen Personalratswahl seine Grundlage fin-
det und sich auf das Wahlergebnis mit seinen Stimmenzahlen für die jeweiligen
Vorschlagslisten zurückführen lässt. Für die Personalratswahl ist von Verfas-
sungs und Gesetzes wegen anerkannt, dass die Wahlbewerber typischerweise
auf Wahlvorschlagslisten bestimmter Gewerkschaften kandidieren und gewählt
werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. März 1979 a.a.O. S. 88). In diesem
Rahmen bewegt sich eine Gesetzesfassung und Gesetzesauslegung, die dar-
auf besteht, dass der Legitimationszusammenhang zwischen nachrückendem
Ersatzmitglied, Wahlvorschlagsliste und dem darauf entfallenden Stimmenanteil
nicht zerrissen wird.
Zwar ist der Zweck der Personalratswahl, ein handlungsfähiges Organ zur Ver-
tretung und Durchsetzung der Interessen der Beschäftigten gegenüber dem
Dienststellenleiter zu bilden, grundsätzlich geeignet, Einschränkungen der All-
gemeinheit und Gleichheit der Wahl zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Beschluss
vom 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 - BVerfGE 60, 162 <171 f.>). Das hindert den
Gesetzgeber jedoch nicht, durch die Gestaltung des Nachrückverfahrens dafür
Sorge zu tragen, dass die das Wahlergebnis widerspiegelnde Zusammenset-
zung des Personalrats im Falle eines Ausscheidens einzelner seiner Mitglieder
nach Möglichkeit erhalten bleibt.
Dass Personalratsmitglieder ihr Amt in persönlicher Unabhängigkeit ohne Bin-
dungen an Weisungen und Aufträge auszuüben haben (vgl. BVerfG, Beschluss
vom 27. März 1979 a.a.O. S. 92), wird durch die Notwendigkeit einer außeror-
dentlichen Wahl in den Fällen des § 20 Abs. 1 Nr. 2 MBGSH nicht in Frage ge-
stellt. Die hier in Rede stehende Fallkonstellation ist mit der Abberufung einzel-
ner Personalratsmitglieder durch Mehrheitsbeschluss der Personalversamm-
lung nicht vergleichbar.
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4. Der Hinweis des Antragstellers auf § 21 Abs. 1 MBGSH geht fehl. Der Aus-
schluss eines Personalratsmitgliedes wegen grober Pflichtverletzung ist nicht
die einzige Fallgestaltung, in welcher ein Personalratsmitglied unabhängig von
seinem Willen sein Amt verliert. Dies zeigt schon der Blick in den Katalog der
Erlöschenstatbestände nach § 22 Abs. 1 Satz 1 MBGSH.
5. Der Hinweis des Antragstellers auf die Rechtslage im Bereich der Betriebs-
verfassung führt ebenfalls nicht weiter. Hier trifft § 25 Abs. 2 Satz 2 BetrVG für
den Fall der Erschöpfung der maßgeblichen Vorschlagsliste eine ausdrückliche
Regelung, an welcher es im Bereich des Mitbestimmungsgesetzes Schleswig-
Holstein fehlt.
6. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Schleswig vom 6. Oktober 2008
- 12 MB 2/08 - ist hier thematisch nicht einschlägig. Durch diesen auf § 18
Abs. 3 Satz 1 MBGSH gestützten Beschluss wurde bestimmt, dass der An-
tragsteller die Personalratsbefugnisse einstweilen weiter wahrzunehmen hat.
Das Gericht hat maßgeblich auf einen Grundsatz abgestellt, den es § 20 Abs. 2
MBGSH entnimmt, wonach die Legitimation des ursprünglich und ordentlich
gewählten Personalrats einer zweifelhaften Legitimation des vorzeitig neu ge-
wählten Personalrats vorgeht. Zu der hier in Rede stehenden Rechtsfrage, wel-
che nach Angaben des Antragstellers auch Gegenstand eines noch beim Ver-
waltungsgericht Schleswig anhängigen Wahlanfechtungsverfahrens ist, verhält
sich der vorgenannte Beschluss nicht.
Neumann
Büge
Vormeier
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
MBGSH
§§ 20, 23
Stichworte:
Nachrücken von Ersatzmitgliedern in den Personalrat; Rückgriff auf andere
Vorschlagslisten; außerordentliche Personalratsneuwahl.
Leitsatz:
Nach § 23 Abs. 2 Satz 1 MBGSH werden die Ersatzmitglieder aus den nicht
gewählten Beschäftigten derjenigen Vorschlagslisten entnommen, denen die zu
ersetzenden Personalratsmitglieder angehören; damit ist ein Rückgriff auf an-
dere Vorschlagslisten ausgeschlossen, und zwar auch dann, wenn zugleich die
Voraussetzungen für eine außerordentliche Personalratsneuwahl nach § 20
Abs. 1 Nr. 2 MBGSH eintreten.
Beschluss des 6. Senats vom 30. November 2010 - BVerwG 6 PB 16.10
I. VG Hamburg vom 25.02.2010 - Az.: VG 25 FL 5/08 -
II. OVG Hamburg vom 28.06.2010 - Az.: OVG 8 Bf 100/10.PVL -