Urteil des BVerwG vom 30.11.2010, 6 PB 16.10

Entschieden
30.11.2010
Schlagworte
Amtszeit, Rückgriff, Nachrücken, Ersatzmitglied, Rücktritt, Wahlergebnis, Verfälschung, Legitimation, Gleichheit, Vertretung
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 6 PB 16.10 OVG 8 Bf 100/10.PVL

In der Personalvertretungssache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 30. November 2010 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Vormeier

beschlossen:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts, Fachsenat nach dem Hamburgischen Personalvertretungsgesetz, vom 28. Juni 2010 wird zurückgewiesen.

Gründe:

1Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 88 Abs. 2 MBGSH i.V.m.

§ 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg. Die allein erhobene Grundsatzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift nicht durch. Die in der

Rechtsbeschwerdebegründung aufgeworfene Rechtsfrage hat keine grundsätzliche Bedeutung.

2Der Antragsteller will geklärt wissen, ob nach einer Listenwahl das listenübergreifende Nachrücken von Ersatzmitgliedern anderer Wahlvorschlagslisten zulässig ist, wenn die Gesamtzahl der Personalratsmitglieder nach Rücktritt der

Mitglieder und Ersatzmitglieder einer Minderheitenliste um mehr als 25 vom

Hundert gesunken ist. Diese Frage rechtfertigt die Zulassung der Rechtsbeschwerde nicht, weil sie in der Rechtsprechung des beschließenden Gerichts

bereits seit langem geklärt ist.

3Das Bundesverwaltungsgericht hatte in seinem Beschluss vom 16. Juli 1963

- BVerwG 7 P 10.62 - (BVerwGE 16, 230 = Buchholz 238.3 § 29 PersVG Nr. 1)

die vergleichbare Rechtslage nach dem Personalvertretungsgesetz (PersVG)

vom 5. August 1955, BGBl I S. 477, zu beurteilen. Nach § 29 Abs. 2 Satz 1

PersVG wurden die Ersatzmitglieder der Reihe nach aus den nicht gewählten

Bediensteten derjenigen Vorschlagslisten entnommen, denen die zu ersetzenden Mitglieder angehörten. § 25 Abs. 1 Buchst. b PersVG bestimmte, dass der

Personalrat neu zu wählen war, wenn die Gesamtzahl seiner Mitglieder auch

nach Eintritt sämtlicher Ersatzmitglieder um mehr als ein Viertel der vorgeschriebenen Zahl gesunken war. Aus diesen Regelungen hatte das Bundesverwaltungsgericht in der zitierten Entscheidung folgende Aussagen hergeleitet:

§ 29 Abs. 2 Satz 1 PersVG war eine erschöpfende, weder ergänzungsfähige

noch ergänzungsbedürftige Regelung (a.a.O. S. 231 bzw. S. 2). Hätte der Gesetzgeber die Möglichkeit einer anderen als die dem klaren Gesetzeswortlaut

entsprechende Ersatzmitgliedschaft zulassen wollen, dann hätte er dies in unmissverständlicher Weise zum Ausdruck bringen müssen. Hierzu hätte um so

mehr Anlass bestanden, weil es dann noch der Klarstellung bedurft hätte, in

welcher Reihenfolge die Vorschlagslisten für den Fall hätten zum Zuge kommen

sollen, in dem nur noch Vorschlagslisten anderer Gruppen zur Verfügung

gestanden hätten. Im Lichte des klaren Wortlauts der der Ersatzmitgliedschaft

gewidmeten Regelung in § 29 PersVG war § 25 Abs. 1 Buchst. b PersVG in der

Weise auszulegen, dass auch beim Ausscheiden eingetretener Ersatzmitglieder

die Voraussetzungen einer vorzeitigen Neuwahl nicht erfüllt sein konnten, ehe

nicht „sämtliche“ auf den Vorschlagslisten der ausgeschiedenen Mitglieder

stehenden Bediensteten herangezogen worden waren (a.a.O. S. 232 bzw.

S. 2 f.). Der Wählerwille wäre in erkennbarer Weise verfälscht worden, wenn ein

Ersatzmitglied aus einer anderen als derjenigen Vorschlagsliste hätte entnommen werden können, der das ausgeschiedene Mitglied angehörte. Außerdem wäre bei einem Rückgriff auf eine gruppenfremde Liste das Gruppenprinzip verletzt worden. Da weder ein Personalratsmitglied verpflichtet war, das Amt

weiterzuführen, noch ein Ersatzmitglied gehalten war, in den Personalrat einzutreten, konnte die Zulässigkeit einer Amtsniederlegung oder einer Eintrittsverweigerung nicht von den Gründen abhängig sein, aus denen sie erfolgt war. Ein

gesetzlich zulässiges Verhalten von Mitgliedern oder Ersatzmitgliedern konnte

die Verfälschung des Wählerwillens nicht rechtfertigen (a.a.O. S. 234 bzw.

S. 4 f.).

4Dieser Rechtsprechung sind Rechtsprechung und Kommentarliteratur zu den

Regelungen in § 31 Abs. 2 Satz 1 und § 27 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG, mit denen

die Rechtslage nach dem Personalvertretungsgesetz der Sache nach unverändert fortgeschrieben wurde, einhellig gefolgt (vgl. VGH München, Beschluss

vom 30. Juni 1999 - 18 PC 98.2128 - juris Rn. 15; VG Saarlouis, Beschluss vom

23. Oktober 2000 - 8 K 2/00.PVB - juris Rn. 43; Schlatmann, in: Lorenzen/

Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz,

§ 31 Rn. 26 und 32 sowie § 27 Rn. 26; Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/Peiseler,

Bundespersonalvertretungsgesetz, 6. Aufl. 2008, § 31 Rn. 11; Ilbertz/Widmaier,

Bundespersonalvertretungsgesetz, 11. Aufl. 2008, § 31 Rn. 19 und § 27 Rn. 18;

Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 31 Rn. 24 und § 27 Rn. 25;

Schwarze, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008,

§ 31 Rn. 30). Die Grundsätze aus dem zitierten Beschluss vom 16. Juli 1963

sind auf die vergleichbare Rechtslage nach dem Mitbestimmungsgesetz

Schleswig-Holstein zu übertragen, welches auf die Deutsche

Rentenversicherung Nord anzuwenden ist (vgl. Beschluss vom 17. Juli 2010

- BVerwG 6 PB 6.10 - juris Rn. 4 ff.) und dessen hier einschlägige Bestimmungen in § 23 Abs. 2 Satz 1 und § 20 Abs. 1 Nr. 2 sich von den genannten bundesrechtlichen Regelungen nach Wortlaut und Inhalt nicht nennenswert unterscheiden (vgl. Donalies/Hübner-Berger, Mitbestimmungsgesetz Schleswig-

Holstein, § 23 Rn. 2.2). Die in der Beschwerdebegründung vorgetragenen Gesichtspunkte unter Einbeziehung des dort zitierten Aufsatzes von Daniels

(PersR 2009, 285) rechtfertigen es nicht, die Frage in einem Rechtsbeschwerdeverfahren einer erneuten Klärung zuzuführen.

51. Am Ende des zitierten Beschlusses vom 16. Juli 1963 findet sich der Hinweis

auf den im Personalvertretungsgesetz erkennbar gewordenen Willen des Gesetzgebers, „die Kontinuität der Personalvertretungen, deren Amtszeit ohnehin

nur zwei Jahre beträgt, möglichst zu wahren“ (a.a.O. S. 234 bzw. S. 5). Daraus

will der Antragsteller mit Blick auf die Verdoppelung der Amtszeit der Personalräte von zwei auf vier Jahre 19 Abs. 1 Satz 1 MBGSH bzw. § 26 Satz 1

BPersVG) auf die fehlende weitere Gültigkeit der Aussagen im Beschluss vom

16. Juli 1963 schließen. Dies trifft jedoch nicht zu. Der Hinweis auf die damalige

nur kurze Amtszeit im zitierten Beschluss sollte den Kontinuitätsgedanken in

dem Sinne verstärken, dass die Unterbrechung gerade der kurzen Amtszeit

durch eine außerordentliche Wahl möglichst zu vermeiden war. Weshalb bei

einer Amtszeit von vier Jahren die Tatbestände der außerordentlichen Wahl

enger auszulegen sein sollen als bei einer nur zweijährigen Amtszeit, ist nicht

ersichtlich. Dem Kontinuitätsgedanken hat der Gesetzgeber nach Einführung

der längeren Amtszeit dadurch Rechnung getragen, dass er bei einer außerordentlichen Personalratswahl im letzten Jahr der regulären Amtsperiode die

Amtszeit bis zum übernächsten Wahltermin verlängert hat 19 Abs. 2 Satz 3

MBGSH bzw. § 27 Abs. 5 Satz 2 BPersVG). Ein Argument dafür, durch einen

Zugriff auf „fremde“ Wahlvorschlagslisten die Voraussetzungen für eine außerordentliche Neuwahl nach § 20 Abs. 1 Nr. 2 MBGSH zu verschärfen, ist das

nicht.

62. Der vom Antragsteller herausgestrichene Missbrauchsgedanke, wonach eine

Minderheitsliste durch eine kollektive Aktion von Mitgliedern und Ersatzmitgliedern eine außerordentliche Personalratsneuwahl erzwingen kann, ist nicht geeignet, die Auslegung der hier einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen entscheidend zu steuern.

7a) Nach der Gesetzessystematik ist die Frage, welches Ersatzmitglied bei Ausscheiden eines Personalratsmitgliedes nachrückt, im Falle der Listenwahl allein

nach § 23 Abs. 2 Satz 1 MBGSH zu beantworten. Würde man mit dem Antragsteller bei Erschöpfen der fraglichen Vorschlagsliste den Rückgriff auf eine

andere Liste zulassen, so würden davon folgerichtig auch solche Fälle erfasst,

die mit „Missbrauch“ nichts zu tun haben. Darunter fielen alle Einzelfälle, die

wegen Fehlens der zahlenmäßigen Voraussetzungen nicht zu einer Neuwahl

nach § 20 Abs. 1 Nr. 2 MBGSH führen; an die Stelle einer Vakanz träte danach

die Besetzung mit einem Ersatzmitglied aus einer anderen Liste. Erfasst wären

ferner Fälle, in denen eine zufällige Häufung verschiedenartiger Erlöschenstatbestände zur Erschöpfung der Liste führen, z.B. beim Ausscheiden aus der

Dienststelle wegen Versetzung oder bei Niederlegung des Amtes aus persönlichen, etwa gesundheitlichen oder familiären Gründen. In allen diesen Fällen

führt der Zugriff auf die fremde Liste zu einer Verfälschung des Wählerwillens,

ohne dass manipulatives Verhalten von Personalratsminderheiten als Rechtfertigung dafür herhalten könnte. Schon deswegen ist für eine Lösung im Sinne

des Antragstellers eine ausdrückliche Entscheidung des Gesetzgebers unvermeidlich.

8b) Systemwidrig ist es dagegen, den Rückgriff auf andere Vorschlagslisten auf

Fälle zu begrenzen, in denen ansonsten die Rechtsfolge nach § 20 Abs. 1 Nr. 2

MBGSH eintritt. Denn die Vorschrift zum Nachrücken von Ersatzmitgliedern in

§ 23 Abs. 2 Satz 1 MBGSH verlangt für alle von ihr erfassten Fallkonstellationen eine einheitliche Auslegung und Anwendung. Auf die Beweggründe für den

Rücktritt von Personalratsmitgliedern bzw. das Nichteintreten von Ersatzmitgliedern abzustellen, verbietet sich gleichfalls, weil eine dahingehende Motivforschung im wahlrechtsrelevanten Bereich aus Gründen der Rechtssicherheit

ausscheidet.

9c) Das vom Antragsteller befürwortete Modell hat zwar den Vorteil, dass im hier

vorliegenden Zusammenhang taktisches Verhalten von Minderheiten im Personalrat weitgehend ausgeschlossen werden kann. Es bringt jedoch den Nachteil

mit sich, dass der bei der Wahl verlautbarte Wille der Beschäftigten, sich für

eine bestimmte Liste und damit zugleich gegen alle anderen Listen zu entscheiden, im Ergebnis verzerrt wird. Dieser Umstand wird nicht dadurch berührt, ob und inwieweit Beschäftigte bei der Wahl mit Vorgängen der hier in

Rede stehenden Art rechnen können (so aber Daniels, a.a.O. S. 287). Den

Zielkonflikt durch eine sprachlich eindeutige Lösung zu entscheiden, ist Sache

des Gesetzgebers. Dessen Einschätzung obliegt es, ob die vom Antragsteller

benannten Missbrauchsfälle zu vernachlässigende Ausnahmen sind oder für die

Kontinuität der Personalratsarbeit generell eine ernsthafte Bedrohung darstellen. Ein Festhalten daran, dass ein Rückgriff auf fremde Vorschlagslisten

unzulässig ist, kann auch im Vertrauen darauf begründet sein, dass die Beschäftigten die Obstruktionspolitik einer Minderheit im Personalrat bei Personalratswahlen nicht honorieren werden (vgl. dazu auch Daniels, a.a.O. S. 288).

103. Dass die gewählten Personalratsmitglieder Repräsentanten aller Beschäftigten sind, auch soweit diese nicht oder in anderen Gewerkschaften organisiert

sind, und dass die Personalvertretungen zur Wahrung der Rechte und Interessen aller in der Dienststelle Beschäftigten, aber nicht zur Unterstützung der

spezifischen Ziele der Koalitionen tätig sind (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom

26. Mai 1970 - 2 BvR 664/65 - BVerfGE 28, 295 <308> und - 2 BvR 311/67 -

BVerfGE 28, 314 <322> sowie vom 27. März 1979 - 2 BvR 1011/78 - BVerfGE

51, 77 <88 f.>), gebietet es nicht, dass Ersatzmitglieder aus Listen nachrücken,

denen das zu ersetzende Mitglied nicht angehörte, falls deren eigene Liste erschöpft ist. Das Nachrücken von Ersatzmitgliedern in den Personalrat ist ein

Vorgang, der in der vorausgegangenen Personalratswahl seine Grundlage findet und sich auf das Wahlergebnis mit seinen Stimmenzahlen für die jeweiligen

Vorschlagslisten zurückführen lässt. Für die Personalratswahl ist von Verfassungs und Gesetzes wegen anerkannt, dass die Wahlbewerber typischerweise

auf Wahlvorschlagslisten bestimmter Gewerkschaften kandidieren und gewählt

werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. März 1979 a.a.O. S. 88). In diesem

Rahmen bewegt sich eine Gesetzesfassung und Gesetzesauslegung, die darauf besteht, dass der Legitimationszusammenhang zwischen nachrückendem

Ersatzmitglied, Wahlvorschlagsliste und dem darauf entfallenden Stimmenanteil

nicht zerrissen wird.

11Zwar ist der Zweck der Personalratswahl, ein handlungsfähiges Organ zur Vertretung und Durchsetzung der Interessen der Beschäftigten gegenüber dem

Dienststellenleiter zu bilden, grundsätzlich geeignet, Einschränkungen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zu rechtfertigen (vgl. BVerfG, Beschluss

vom 23. März 1982 - 2 BvL 1/81 - BVerfGE 60, 162 <171 f.>). Das hindert den

Gesetzgeber jedoch nicht, durch die Gestaltung des Nachrückverfahrens dafür

Sorge zu tragen, dass die das Wahlergebnis widerspiegelnde Zusammensetzung des Personalrats im Falle eines Ausscheidens einzelner seiner Mitglieder

nach Möglichkeit erhalten bleibt.

12Dass Personalratsmitglieder ihr Amt in persönlicher Unabhängigkeit ohne Bindungen an Weisungen und Aufträge auszuüben haben (vgl. BVerfG, Beschluss

vom 27. März 1979 a.a.O. S. 92), wird durch die Notwendigkeit einer außerordentlichen Wahl in den Fällen des § 20 Abs. 1 Nr. 2 MBGSH nicht in Frage gestellt. Die hier in Rede stehende Fallkonstellation ist mit der Abberufung einzelner Personalratsmitglieder durch Mehrheitsbeschluss der Personalversammlung nicht vergleichbar.

134. Der Hinweis des Antragstellers auf § 21 Abs. 1 MBGSH geht fehl. Der Ausschluss eines Personalratsmitgliedes wegen grober Pflichtverletzung ist nicht

die einzige Fallgestaltung, in welcher ein Personalratsmitglied unabhängig von

seinem Willen sein Amt verliert. Dies zeigt schon der Blick in den Katalog der

Erlöschenstatbestände nach § 22 Abs. 1 Satz 1 MBGSH.

145. Der Hinweis des Antragstellers auf die Rechtslage im Bereich der Betriebsverfassung führt ebenfalls nicht weiter. Hier trifft § 25 Abs. 2 Satz 2 BetrVG für

den Fall der Erschöpfung der maßgeblichen Vorschlagsliste eine ausdrückliche

Regelung, an welcher es im Bereich des Mitbestimmungsgesetzes Schleswig-

Holstein fehlt.

156. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Schleswig vom 6. Oktober 2008

- 12 MB 2/08 - ist hier thematisch nicht einschlägig. Durch diesen auf § 18

Abs. 3 Satz 1 MBGSH gestützten Beschluss wurde bestimmt, dass der Antragsteller die Personalratsbefugnisse einstweilen weiter wahrzunehmen hat.

Das Gericht hat maßgeblich auf einen Grundsatz abgestellt, den es § 20 Abs. 2

MBGSH entnimmt, wonach die Legitimation des ursprünglich und ordentlich

gewählten Personalrats einer zweifelhaften Legitimation des vorzeitig neu gewählten Personalrats vorgeht. Zu der hier in Rede stehenden Rechtsfrage, welche nach Angaben des Antragstellers auch Gegenstand eines noch beim Verwaltungsgericht Schleswig anhängigen Wahlanfechtungsverfahrens ist, verhält

sich der vorgenannte Beschluss nicht.

Neumann Büge Vormeier

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Personalvertretungsrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

MBGSH §§ 20, 23

Stichworte:

Nachrücken von Ersatzmitgliedern in den Personalrat; Rückgriff auf andere Vorschlagslisten; außerordentliche Personalratsneuwahl.

Leitsatz:

Nach § 23 Abs. 2 Satz 1 MBGSH werden die Ersatzmitglieder aus den nicht gewählten Beschäftigten derjenigen Vorschlagslisten entnommen, denen die zu ersetzenden Personalratsmitglieder angehören; damit ist ein Rückgriff auf andere Vorschlagslisten ausgeschlossen, und zwar auch dann, wenn zugleich die Voraussetzungen für eine außerordentliche Personalratsneuwahl nach § 20 Abs. 1 Nr. 2 MBGSH eintreten.

Beschluss des 6. Senats vom 30. November 2010 - BVerwG 6 PB 16.10

I. VG Hamburg vom 25.02.2010 - Az.: VG 25 FL 5/08 - II. OVG Hamburg vom 28.06.2010 - Az.: OVG 8 Bf 100/10.PVL -

BVerwG: wohnsitz in der schweiz, wohnsitz im ausland, ausbildung, liechtenstein, aeuv, ohne erwerbstätigkeit, subjektives recht, besuch, unzumutbarkeit, anwendungsbereich

5 C 19.11 vom 10.01.2013

BVerwG: vollziehung, gebärdensprache, kunst, aussetzung, verfahrenskosten, download, link, ermessen, presse

9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil