Urteil des BVerwG vom 14.09.2011

Verfassung, Erlass, Verwaltung, Unterliegen

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 6 PB 14.11

OVG 60 PV 5.10

In der Personalvertretungssache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 14. September 2011

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Dr. Möller

beschlossen:

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Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulas-

sung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Oberver-

waltungsgerichts Berlin-Brandenburg - Fachsenat für Per-

sonalvertretungsrecht des Landes Berlin - vom 2. März

2011 wird zurückgewiesen.

G r ü n d e :

Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzulassung der Rechtsbe-

schwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 91 Abs. 2 BlnPersVG

i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg.

1. Die Grundsatzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift

nicht durch. Die in der Beschwerdebegründung aufgeworfenen Rechtsfragen

haben keine grundsätzliche Bedeutung, weil sie nicht klärungsbedürftig sind.

Eine Rechtsfrage bedarf nicht der Klärung in einem Rechtsbeschwerdeverfah-

ren, wenn sie bereits höchstrichterlich entschieden oder ihre Beantwortung of-

fenkundig ist (vgl. Beschluss vom 23. April 2008 - BVerwG 6 PB 7.08 - Buch-

holz 250 § 55 BPersVG Nr. 4 Rn. 2; BAG, Beschlüsse vom 22. März 2005

- 1 ABN 1/05 - BAGE 114, 157 <159 f.> und vom 2. Oktober 2007 - 1 AZN

793/07 - AP Nr. 52 zu § 75 BetrVG 1972 Rn. 3). So liegt es hier. Die in der Be-

schwerdebegründung aufgeworfenen Rechtsfragen sind, soweit sie überhaupt

entscheidungserheblich sind, anhand der einschlägigen gesetzlichen Bestim-

mungen und vorliegender Senatsrechtsprechung eindeutig im Sinne des Ober-

verwaltungsgerichts zu beantworten.

a) Die Antragsteller wollen gemäß ihren Ausführungen in Abschnitt 5a der Be-

schwerdebegründung geklärt wissen, ob der Senat von Berlin eine oberste

Landesbehörde im Sinne von Art. 67 Abs. 2 der Verfassung von Berlin (VvB)

und § 2 Abs. 1 des Allgemeinen Zuständigkeitsgesetzes (AZG) ist. Die Frage ist

nicht entscheidungserheblich. Davon hängt die tragende Aussage im angefoch-

tenen Beschluss, dass Entscheidungen des Senats von Berlin grundsätzlich

nicht der Mitbestimmung der Personalvertretungen unterliegen (BA S. 6), nicht

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ab. Maßgeblich dafür sind vielmehr Wortlaut und Systematik der personalvertre-

tungsrechtlichen Bestimmungen. Die dahingehende Darstellung des Oberver-

waltungsgerichts trifft offensichtlich zu; einer Klärung im Rechtsbeschwerdever-

fahren bedarf es nicht (zur vergleichbaren Fallgestaltung in einem anderen

Bundesland: Beschluss vom 8. Oktober 2008 - BVerwG 6 PB 21.08 - Buchholz

251.51 § 73 MVPersVG Nr. 1 Rn. 4 f.).

In den Verwaltungen des Landes Berlin werden Personalvertretungen gebildet

(§ 1 Abs. 1 BlnPersVG). Dies sind die Personalräte, die Gesamtpersonalräte

und der Hauptpersonalrat (§ 1 Abs. 2 BlnPersVG). Bei „Verwaltungen“ handelt

es sich um einen Sammelbegriff, der sich auf Dienststellen, Dienstbehörden

und oberste Dienstbehörden bezieht; diese stehen in der spezifischen Rechts-

beziehung zu den Personalvertretungen (§ 2 Abs. 1 BlnPersVG). Die Dienst-

stellen, die in der Anlage zu § 5 Abs. 1 BlnPersVG abschließend aufgezählt

sind, sind Ausgangs- und Anknüpfungspunkt für die Mitbestimmung (§ 79

Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG). Ihre Interessen werden gegenüber den Personalver-

tretungen auf den höheren Stufen des Mitbestimmungsverfahrens durch die

Dienstbehörden und die oberste Dienstbehörde wahrgenommen (§§ 7, 8, 80,

§ 81 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG; vgl. Beschluss vom 2. Dezember 2010

- BVerwG 6 PB 17.10 - juris Rn. 7). Jede einzelne Senatsverwaltung ist

zugleich Dienststelle, Dienstbehörde und oberste Dienstbehörde (Nr. 1 der An-

lage zu § 5 Abs. 1 BlnPersVG, § 7 Nr. 1 und § 8 Nr. 1 BlnPersVG). Der Senat

von Berlin, der aus dem Regierenden Bürgermeister und den Senatoren be-

steht und damit die Landesregierung von Berlin ist (Art. 55 VvB), ist weder

Dienststelle noch Dienstbehörde noch oberste Dienstbehörde im Sinne des

Berliner Personalvertretungsrechts. Seine herausgehobene, von einer Rechts-

beziehung zu den Personalvertretungen losgelöste Stellung wird durch das ihm

zustehende Letztentscheidungsrecht anerkannt (§ 81 Abs. 2 Satz 1, § 83 Abs. 3

Satz 4 BlnPersVG).

b) Die Ausführungen in Abschnitt 5b der Beschwerdebegründung leiden darun-

ter, dass sie weder die Regelung in § 59 BlnPersVG noch die Ausführungen

des Oberverwaltungsgerichts dazu zutreffend wiedergeben. Streng genommen

sind sie daher ebenfalls nicht entscheidungserheblich. Jedenfalls liefert § 59

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BlnPersVG keinen Anhalt dafür, dass Maßnahmen des Senats von Berlin betei-

ligungspflichtig sind.

§ 59 Satz 1 BlnPersVG lautet: „Der Hauptpersonalrat ist zuständig für die Betei-

ligung an Angelegenheiten, die über den Geschäftsbereich eines Personalrats

oder, soweit ein Gesamtpersonalrat besteht, über dessen Geschäftsbereich

hinausgehen“ (Hervorhebung durch den Senat). Daraus hat das Oberverwal-

tungsgericht hergeleitet, dass die Zuständigkeit des Hauptpersonalrats das Be-

stehen eines Beteiligungsrechts voraussetzt, welches aber bei Entscheidungen

des Senats von Berlin ausgeschlossen ist (BA S. 6 f.). Diese Auffassung ist of-

fensichtlich zutreffend und bedarf deswegen keiner Überprüfung in einem

Rechtsbeschwerdeverfahren.

§ 59 BlnPersVG findet sich in Abschnitt IV des Gesetzes mit der Überschrift

„Gesamtpersonalrat und Hauptpersonalrat“. Die Bestimmung regelt - ebenso

wie die vergleichbare Vorschrift in § 54 BlnPersVG für den Gesamtpersonalrat -

die Abgrenzung der Zuständigkeiten der in der Berliner Verwaltung bestehen-

den Personalvertretungen. Sie erweitert die Beteiligungsrechte nicht, sondern

setzt deren Bestehen nach Abschnitt VI des Gesetzes voraus (vgl.

Germelmann/Binkert/Germelmann, Personalvertretungsgesetz Berlin, 3. Aufl.

2010, § 59 Rn. 6). Für die Mitbestimmung bedarf es der Maßnahme einer

Dienststelle (§ 79 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG); für die rechtssystematisch an die

Mitbestimmung anknüpfende Mitwirkung gilt Entsprechendes (§ 84 BlnPersVG).

Der Senat von Berlin ist aber keine Dienststelle.

c) Wie das Oberverwaltungsgericht ausgeführt hat, kommt eine Beteiligung des

Hauptpersonalrats an Entscheidungen des Senats von Berlin ausnahmsweise

dann in Betracht, wenn dieser eine Angelegenheit allein in der Absicht an sich

zieht, ein sonst erforderliches Mitbestimmungsverfahren zu vermeiden. Eine

solche Umgehung hat das Oberverwaltungsgericht hier schon deswegen ver-

neint, weil § 6 Abs. 1 AZG den Senat von Berlin ausdrücklich zum Erlass allge-

meiner Verwaltungsvorschriften der hier in Rede stehenden Art ermächtigt. Fol-

gerichtig hat das Oberverwaltungsgericht auch in der Vorbereitung der Ent-

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scheidung des Senats von Berlin in Gestalt einer Vorlage des federführenden

Innensenators keine Umgehung des Mitbestimmungsrechts gesehen (BA S. 7).

Diese Ausführungen stehen mit einschlägiger Senatsrechtsprechung vollständig

im Einklang (vgl. Beschluss vom 8. Oktober 2008 a.a.O. Rn. 6 f.) und bedürfen

daher keiner Überprüfung in einem Rechtsbeschwerdeverfahren. Die An-

tragsteller missverstehen das Oberverwaltungsgericht, wenn sie ihm eine Auf-

fassung unterstellen, wonach eine Pflicht zur Beteiligung am Entwurf des betei-

ligten Innensenators schon deswegen entfalle, weil im Beschluss des Senats

von Berlin keine Umgehung des Mitbestimmungsrechts zu sehen sei (Abschnitt

5c der Beschwerdebegründung). Das Oberverwaltungsgericht hat vielmehr die

Frage, ob der Entwurf des Innensenators beteiligungspflichtig ist, unter dem

Gesichtspunkt „Vorbereitung einer Maßnahme“ einer selbständigen Prüfung

unterzogen (BA S. 7 ff.).

d) Schließlich wollen die Antragsteller geklärt wissen, ob der Ausschluss jegli-

cher Mitbestimmung bei Entscheidungen des Senats von Berlin mit Art. 25 VvB

vereinbar ist (Abschnitt 5d der Beschwerdebegründung). Diese Frage ist mit

dem Oberverwaltungsgericht anhand dazu bereits vorliegender Senatsrecht-

sprechung eindeutig zu bejahen.

Nach Art. 25 VvB ist das Mitbestimmungsrecht der Arbeiter und Angestellten in

Wirtschaft und Verwaltung durch Gesetz zu gewährleisten. Diese Bestimmung

wird in der Literatur als institutionelle Garantie und Regelungsauftrag an den

Landesgesetzgeber gewertet (vgl. Zivier, Verfassung und Verwaltung von Ber-

lin, 4. Aufl. 2008, S. 120 f.; Driehaus, Verfassung von Berlin, 3. Aufl. 2009, Anm.

zu Art. 25; Pfenning/Neumann, Verfassung von Berlin, 3. Aufl. 2000, Art. 25

Rn. 2). Seiner landesverfassungsrechtlichen Verpflichtung hat der Berliner Lan-

desgesetzgeber für den Bereich der Dienstkräfte in der öffentlichen Verwaltung

im Personalvertretungsgesetz genüge getan, insbesondere mit den Regelungen

über Inhalt und Umfang der Mitbestimmung. Dass jede innerdienstliche Angele-

genheit der Mitbestimmung der Personalvertretung unterliegen soll, lässt sich

Art. 25 VvB nicht entnehmen (vgl. Beschluss vom 2. August 2005 - BVerwG 6 P

11.04 - juris Rn. 41 f., insoweit bei Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 5 nicht

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abgedruckt). Ebenso wenig verlangt Art. 25 VvB, dass der Erlass allgemeiner

Verwaltungsvorschriften durch den Senat von Berlin der Mitbestimmung unter-

liegt.

Der Hinweis der Antragsteller in der Beschwerdebegründung auf das Urteil des

Sächsischen Verfassungsgerichtshofs vom 22. Februar 2001 - Vf. 51 - II - 99 -

(PersV 2001, 198) geht fehl. Art. 26 Satz 2 der Sächsischen Verfassung, wo-

nach die Vertretungsorgane der Beschäftigten nach Maßgabe der Gesetze das

Recht auf Mitbestimmung haben, ist nach Wortlaut und systematischer Stellung

eindeutig als Grundrecht ausgestaltet (vgl. Sächs. Verfassungsgerichtshof

a.a.O. S. 210, 213 ff.). Damit ist Art. 25 VvB in seiner Rechtswirkung nicht

gleichzusetzen.

2. Mit ihrer Divergenzrüge in Abschnitt 6 der Beschwerdebegründung kommen

die Antragsteller gleichfalls nicht zum Zuge (§ 72 Abs. 2 Nr. 2, § 92 Abs. 1

Satz 1 ArbGG). Der angefochtene Beschluss weicht nicht vom Senatsbeschluss

vom 16. August 2004 - BVerwG 6 PB 7.04 - (juris) ab. Insoweit nimmt der Senat

zur Vermeidung von Wiederholungen auf seinen Beschluss vom 8. Oktober

2008 (a.a.O. Rn. 8 ff.) Bezug, mit welchem der Beschluss des Oberverwal-

tungsgerichts vollständig in Einklang steht (BA S. 7 ff.). Entgegen der Annahme

in der Beschwerdebegründung lässt sich weder dem zitierten Beschluss vom

16. August 2004 noch dem weiteren Senatsbeschluss vom 26. Januar 2000

- BVerwG 6 P 2.99 - (BVerwGE 110, 287 <294 ff.> = Buchholz 251.95 § 51

MBGSH Nr. 3 S. 14 ff.) ein Rechtssatz des Inhalts entnehmen, dass eine Vor-

bereitungshandlung immer dann mitbestimmungspflichtig ist, wenn die ab-

schließende Maßnahme nicht der Mitbestimmung unterliegt.

Neumann

Büge

Dr. Möller

Sachgebiet:

BVerwGE: nein

Personalvertretungsrecht

Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

BlnPersVG

§§ 1, 2, 5, 7, 8, 59, 79, 81, 83

Stichworte:

Zuständigkeit des Hauptpersonalrats; Erlass von Verwaltungsvorschriften durch

den Senat von Berlin.

Leitsatz:

Der Erlass von Verwaltungsvorschriften durch den Senat von Berlin ist ebenso

wenig beteiligungspflichtig wie der entsprechende Entwurf des federführenden

Senators.

Beschluss des 6. Senats vom 14. September 2011 - BVerwG 6 PB 14.11

I. VG Berlin

vom 15.06.2010 - Az.: VG 62 K 9.10 PVL -

II. OVG Berlin-Brandenburg vom 02.03.2011 - Az.: OVG 60 PV 5.10 -