Urteil des BVerwG, Az. 6 PB 13.11

Treu Und Glauben, Ablauf der Frist, Zusammenarbeit, Fristablauf
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 PB 13.11
OVG 7 Bf 129/10.PVB
In der Personalvertretungssache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 12. September 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Dr. Möller
beschlossen:
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Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulas-
sung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Hamburgi-
schen Oberverwaltungsgerichts, Fachsenat nach dem
Bundespersonalvertretungsgesetz, vom 24. März 2011
wird zurückgewiesen.
G r ü n d e :
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbe-
schwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG
i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg. Die allein erhobene Grundsatzrü-
ge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift nicht durch. Die in
der Beschwerdebegründung aufgeworfene Rechtsfrage hat keine grundsätzli-
che Bedeutung.
Der Antragsteller will sinngemäß geklärt wissen, ob der Personalrat zwecks
Vermeidung des Eintritts der Billigungsfiktion nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG
gehalten ist, sich mit einer Mitbestimmungsvorlage bei unveränderter Sach- und
Rechtslage erneut zu befassen, nachdem er einen ersten Antrag auf Zustim-
mung abgelehnt hatte, ohne dass der Dienststellenleiter das Stufenverfahren
eingeleitet hat. Diese Frage ist anhand bereits vorliegender Senatsrechtsspre-
chung eindeutig im Sinne des Oberverwaltungsgerichts zu beantworten, so
dass es ihrer Klärung in einem Rechtsbeschwerdeverfahren nicht bedarf.
Die Antwort auf die vorbezeichnete Frage ergibt sich aus dem Senatsbeschluss
vom 11. April 1991 - BVerwG 6 P 9.89 - (BVerwGE 88, 103 = Buchholz 250.
§ 69 BPersVG Nr. 22). Danach hindert der Ablauf der Frist nach § 69 Abs. 3
Satz 1 BPersVG für die Vorlage der mitbestimmungspflichtigen Angelegenheit
an die übergeordnete Dienststelle Personalrat und Dienststellenleiter nicht, das
Mitbestimmungsverfahren einvernehmlich erneut aufzunehmen. Dem steht das
Fehlen der Voraussetzungen des § 51 VwVfG nicht entgegen. Das Verwal-
tungsverfahrensgesetz ist auf das personalvertretungsrechtliche Beteiligungs-
verfahren nicht unmittelbar anzuwenden. Der in ihrer Einengung für ein Wieder-
aufgreifen des Verwaltungsverfahrens auf das Verhältnis zwischen Bürger und
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Behörde zugeschnittenen Regelung in § 51 VwVfG entspricht auch kein allge-
mein übergreifender Rechtsgrundsatz, der zur Lückenfüllung im Personalvertre-
tungsrecht heranzuziehen wäre. Zur Wahrung der Handlungsfähigkeit der in
das personalvertretungsrechtliche Beteiligungsverfahren einbezogenen Stellen
ist allenfalls auf die Grundsätze von Treu und Glauben und das daraus abgelei-
tete Rechtsinstitut des Rechtsmissbrauchs zurückzugreifen. Für die Beteiligten
des Mitbestimmungsverfahrens muss angesichts der Pflicht zur vertrauensvol-
len Zusammenarbeit nach § 2 Abs. 1 BPersVG die Möglichkeit, unter Berück-
sichtigung der für die Verweigerung der Zustimmung angeführten Gründe doch
noch zu einer sachlichen Einigung zu gelangen, jedenfalls dann bestehen,
wenn noch keine Entscheidung im Stufenverfahren ergangen ist (vgl. Beschluss
vom 11. April 1991 a.a.O. S. 105 ff. bzw. S. 24 f.). Der Senat hat mangels Ent-
scheidungserheblichkeit offen gelassen, ob ein Anspruch des Dienststellenlei-
ters darauf besteht, dass der Personalrat seinen Antrag entgegennimmt und
sich, ohne sich auf das abgeschlossene Verfahren gleichen Inhalts und seine
durch Fristablauf für den Dienststellenleiter bindend gewordene Äußerung beru-
fen zu können, sachlich mit dem Antrag befasst. Im Anschluss daran heißt es:
„Der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit und die sich aus dem
Personalvertretungsrecht ergebene Aufgabe der Beteiligten, in erster Linie eine
Einigung in streitigen Fragen zu erzielen, machen ein derartigen Vorgehen zu-
mindest möglich, wenn sie es nicht sogar zwingend verlangen“ (a.a.O. S. 107
bzw. S. 25).
In den grundlegenden Ausführungen des zitierten Senatsbeschlusses ist bereits
die Aussage vorgezeichnet, dass der Personalrat in Fällen der vorliegenden Art
gehalten ist, sich mit der erneuten Mitbestimmungsvorlage in derselben Ange-
legenheit - von Fällen des Rechtsmissbrauchs abgesehen - in der Sache zu
befassen. Dies hat das Oberverwaltungsgericht zutreffend erkannt.
Der Senatsbeschluss vom 11. April 1991 ist in der Kommentarliteratur zum
Bundespersonalvertretungsgesetz auf Zustimmung gestoßen; dem Personalrat
wird das Recht zuerkannt, sich mit der erneuten Vorlage in der Sache zu befas-
sen (vgl. Gerhold, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bun-
despersonalvertretungsgesetz, § 69 Rn. 78; Altvater, in: Altvater/Baden/
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Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 7. Aufl. 2011, § 69
Rn. 40; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 69 Rn. 14; Weber, in:
Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008, § 69 Rn. 69;
wohl letztlich auch: Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz,
11. Aufl. 2008, § 69 Rn. 17 und 20). Freilich wird der Personalrat bei unverän-
derter Sach- und Rechtslage - zum Teil unter Hinweis auf die „Schutzfunktion
der Verfahrensvorschriften“ (vgl. Gerhold a.a.O.) - überwiegend für berechtigt
gehalten, sich auf den Fristablauf zu berufen (a.A. Weber a.a.O.). Diese Auffas-
sung erweist sich jedoch auf der Grundlage des Senatsbeschlusses vom
11. April 1991 als eindeutig unzutreffend.
Der als entscheidend angeführte Gesichtspunkt der Änderung der Sach- und
Rechtslage verweist letztlich auf den Gedanken in § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG.
Dessen Heranziehung im vorliegenden Zusammenhang hat der Senat aber im
zitierten Beschluss verworfen, ohne dass die dazu gegebene Begründung in
der zitierten Kommentarliteratur Einwänden ausgesetzt ist. Dass die Änderung
der Sach- und Rechtslage hier kein taugliches Abgrenzungskriterium ist, lässt
sich beispielhaft wie folgt belegen: Nach ständiger Rechtsprechung des be-
schließenden Gerichts ist die Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung
keine Änderung der Rechtslage im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG (vgl.
Beschluss vom 7. Juli 2004 - BVerwG 6 C 24.03 - BVerwGE 121, 226 <228 f.>
= Buchholz 442.066 § 16 TKG Nr. 2 S. 14 und Urteil vom 22. Oktober 2009
- BVerwG 1 C 15.08 - BVerwGE 135, 121 = Buchholz 316 § 51 VwVfG Nr. 55
Rn. 20 f.). Es drängt sich aber geradezu auf, dass der Personalrat zur Wieder-
aufnahme des Mitbestimmungsverfahrens verpflichtet ist, wenn sich zwischen-
zeitlich die höchstrichterliche Rechtsprechung zum Arbeits- oder Dienstrecht in
den Mitbestimmungsfall berührender Weise geändert hat. Aber auch in Fällen,
in denen der Dienststellenleiter neue Argumente anführt, eine bereits gegebene
Begründung vertieft oder neues Informationsmaterial beibringt, entspricht es
dem Gedanken vertrauensvoller Zusammenarbeit und dem Einigungsgebot des
§ 66 Abs. 1 Satz 2 BPersVG, dass sich der Personalrat mit der zweiten Vorlage
befasst (vgl. Beschluss vom 11. April 1991 a.a.O. S. 107 f. bzw. S. 25 f.). Das
formalistische Beharren auf einem einmal gefassten Beschluss verträgt sich mit
diesen Grundsätzen nicht. Selbst in den Fällen, in denen der Dienststellenleiter
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eine Vorlage lediglich wiederholt, ohne nennenswerte neue Gesichtspunkte zur
Begründung anzuführen, bedarf der Personalrat - vom Fall des Rechtsmiss-
brauchs abgesehen - keines besonderen Schutzes durch Anerkennung eines
Nichtbefassungsrechts. In einem solchen Fall kann er sich darauf beschränken,
die Zustimmung unter Bezugnahme auf die Begründung für die erste Versa-
gung zu verweigern. Damit ist kein nennenswert größerer Zeitaufwand verbun-
den als mit einem Beschluss zur Nichtbefassung. Eine solche Bezugnahme ist
ausreichend, aber auch erforderlich, um den Eintritt der Billigungsfiktion nach
§ 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG zu verhindern.
Die Fristbestimmung in § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG läuft bei dieser Verfah-
rensweise nicht leer. Versäumt der Dienststellenleiter die dort festgelegte Frist,
so steht fest, dass der Mitbestimmungsfall in diesem Durchgang nicht ins Stu-
fenverfahren gelangt. Die Durchführung der beabsichtigten Maßnahme hat zu
unterbleiben (§ 69 Abs. 1 BPersVG). Ihre Funktion, das Mitbestimmungsverfah-
ren zu straffen und eine unangemessene Verzögerung der beteiligungspflichti-
gen Maßnahme zu verhindern (vgl. Beschluss vom 11. April 1991 a.a.O. S. 107
bzw. S. 26), büßt die Vorschrift nicht ein.
Neumann
Büge
Dr. Möller
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Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquelle:
BPersVG
§ 69
Stichworte:
Zweite Mitbestimmungsvorlage; unveränderte Sach- und Rechtslage; erneute
Befassung durch den Personalrat.
Leitsatz:
Der Personalrat ist – von Fällen des Rechtsmissbrauchs abgesehen – zwecks
Vermeidung des Eintritts der Billigungsfiktion nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG
gehalten, sich mit einer Mitbestimmungsvorlage bei unveränderter Sach- und
Rechtslage erneut zu befassen, nachdem er einen ersten Antrag auf Zustim-
mung abgelehnt hatte, ohne dass der Dienststellenleiter das Stufenverfahren
eingeleitet hat.
Beschluss des 6. Senats vom 12. September 2011 - BVerwG 6 PB 13.11
I. VG Hamburg vom 06.05.2010 - Az.: VG 23 FB 3/09 -
II. OVG Hamburg vom 24.03.2011 - Az.: OVG 7 Bf 129/10.PVB -