Urteil des BVerwG vom 19.08.2010, 6 PB 10.10

Entschieden
19.08.2010
Schlagworte
Anspruch auf Vertretung, Vertreter, Amt, Zusammenarbeit, Ausnahme, Effektivität, Wahlrecht, Einfluss, Verfügung, Minderheitenschutz
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 6 PB 10.10 OVG 16 A 2424/08.PVL

In der Personalvertretungssache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 19. August 2010 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge und Vormeier

beschlossen:

Die Beschwerde des Beteiligten zu 1 gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26. April 2010 wird zurückgewiesen.

Gründe:

1Die Beschwerde des Beteiligten zu 1 gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1

NWPersVG i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg. Die allein erhobene

Grundsatzrüge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift nicht

durch. Die in der Beschwerdebegründung aufgeworfenen Rechtsfragen haben

keine grundsätzliche Bedeutung.

21. Der Beteiligte zu 1 wirft zunächst folgende Frage auf: „Folgt aus § 29

LPVG NRW eine verbindliche Reihenfolge der Wahlgänge, bei deren Durchführung in den Fällen, in denen sich bei den Wahlgängen der Gruppenvertreter

nach § 29 Abs. 1 LPVG NRW kein Vertreter der betreffenden Gruppe zur Verfügung stellt, das Wahlrecht auf die andere Gruppe übergeht und die Wahlgänge zum erweiterten Vorstand gemäß § 29 Abs. 4 LPVG NRW erst nach erfolgreicher Durchführung der Wahl der geborenen Vorstandsmitglieder durchgeführt werden dürfen?“ Diese Frage ist anhand des Gesetzeswortlauts und bereits vorliegender höchstrichterlicher Rechtsprechung mit dem Oberverwaltungsgericht eindeutig zu bejahen, so dass es ihrer Klärung im Rechtsbeschwerdeverfahren nicht bedarf.

3a) Die Wahl der Gruppenvorstandsmitglieder („Gruppensprecher“) findet vor der

Wahl der Ergänzungsmitglieder statt. Dies drängt sich bereits nach Wortlaut

und Systematik der einschlägigen Bestimmungen in § 29 NWPersVG auf (vgl.

Beschlüsse vom 13. Juni 1957 - BVerwG 2 CO 3.56 - BVerwGE 5, 118 <121> =

Buchholz 238.3 § 31 PersVG Nr. 1 S. 4 und vom 24. Oktober 1957 - BVerwG

2 CO 7.57 - BVerwGE 5, 309 <310 f.> = Buchholz 238.3 § 31 PersVG Nr. 3

S. 8 f.; Altvater/Hamer/Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz, 6. Aufl. 2008, § 33 Rn. 2; Jacobs, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht, 3. Aufl. 2008, § 32 Rn. 13, § 33 Rn. 9; Fischer/Goeres/Gronimus,

in: GKÖD Bd. V, K § 33 Rn. 5).

4Die Grundregelung für jede Vorstandsbildung in einem mehrköpfigen Personalrat findet sich in den Bestimmungen des § 29 Abs. 1 NWPersVG. Diese besagen, dass dem Vorstand ein Mitglied jeder im Personalrat vertretenen Gruppe

angehören muss und dass die Vertreter jeder Gruppe das auf sie entfallende

Vorstandsmitglied wählen 29 Abs. 1 Satz 2 und 3 NWPersVG). Für große

Personalräte ab 11 Mitgliedern ist zusätzlich vorgesehen, dass der Personalrat

aus seiner Mitte mit einfacher Stimmenmehrheit zwei weitere Mitglieder in den

Vorstand wählt 29 Abs. 4 Satz 1 NWPersVG). Die Wahl des erweiterten Personalratsvorstandes vollzieht sich somit in zwei getrennten Verfahrensabschnitten nach jeweils verschiedenen Grundsätzen, wobei der Wahl der ersten beiden

Vorstandsmitglieder („Gruppensprecher“) durch die beiden im Personalrat

vertretenen Gruppen die Wahl der Ergänzungsmitglieder durch das Personalratsplenum folgt (vgl. Beschluss vom 12. Januar 2009 - BVerwG 6 PB 24.08 -

Buchholz 251.7 § 42 NWPersVG Nr. 6 Rn. 4).

5Die einzuhaltende Reihenfolge spiegelt den Vorrang des Gruppenprinzips bei

der Vorstandsbildung wider. Zunächst muss feststehen, welche Personalratsmitglieder das besondere Vertrauen ihrer Gruppe genießen und daher gemäß

§ 29 Abs. 2 NWPersVG primär für das Amt des Vorsitzenden oder seines Stellvertreters in Betracht kommen (vgl. Beschlüsse vom 13. Mai 1966 - BVerwG

7 P 4.66 - Buchholz 238.3 § 31 PersVG Nr. 10 S. 28, vom 16. September 1977

- BVerwG 7 P 1.75 - BVerwGE 54, 323 <326> = Buchholz 238.3 A § 32

BPersVG Nr. 1 S. 3 und vom 7. Juni 1984 - BVerwG 6 P 29.83 - Buchholz

238.3 A § 32 BPersVG Nr. 4 S. 3 f.). Dagegen handelt es sich bei der Bestellung der Ergänzungsmitglieder um eine Zuwahl, die bei großen Personalräten

dem Umfang der diesen übertragenen Aufgaben Rechnung trägt (vgl. Beschluss vom 13. Juni 1957 a.a.O. S. 121 bzw. S. 4).

6Die beschriebene Reihenfolge ist schließlich mit Blick auf die Minderheitenschutzregelung in § 29 Abs. 4 Satz 2 NWPersVG unvermeidlich. Die zweitstärkste Liste hat nur dann Anspruch auf eines der beiden Ergänzungsmitglieder, wenn sie nicht bereits bei der Wahl der Gruppensprecher berücksichtigt

wurde.

7b) Macht eine Gruppe im Personalrat von ihrem Recht, das auf sie entfallende

Vorstandsmitglied zu wählen, keinen Gebrauch, so verliert sie ihren Anspruch

auf Bestellung eines Gruppensprechers. Dies hat das beschließende Gericht

auf der Grundlage des Personalvertretungsgesetzes (PersVG) vom 5. August

1955, BGBl I S. 477, bereits entschieden (vgl. Beschlüsse vom 20. Juni 1958

- BVerwG 7 P 13.57 - BVerwGE 7, 140 <145 f.> = Buchholz 238.3 § 31 PersVG

Nr. 4 S. 14 und vom 1. August 1958 - BVerwG 7 P 21.57 - BVerwGE 7, 197

<198> = Buchholz 238.3 § 31 PersVG Nr. 5 S. 16). Die Bestimmungen jenes

Gesetzes, soweit hier von Bedeutung, unterscheiden sich nicht wesentlich von

den hier einschlägigen Vorschriften des nordrhein-westfälischen Personalvertretungsgesetzes, so dass eine abweichende Beurteilung nicht geboten ist. An

der zitierten Rechtsprechung wird trotz in der Literatur verbreiteter Kritik festgehalten (vgl. Gerhold, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber,

Bundespersonalvertretungsgesetz, § 32 Rn. 12; Altvater u.a., a.a.O. § 32 Rn. 9;

Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz, 11. Aufl. 2008, § 32

Rn. 12; Fischer/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 32 Rn. 9; Jacobs, a.a.O. § 32

Rn. 22).

8Im zitierten Beschluss vom 20. Juni 1958 wurde § 13 Abs. 1 Satz 3 PersVG

analog angewandt. Die damit vergleichbare Bestimmung ist § 14 Abs. 1 Satz 3

NWPersVG, wonach eine Gruppe ihren Anspruch auf Vertretung im Personalrat

verliert, wenn sie von ihrem Recht, im Personalrat vertreten zu sein, keinen

Gebrauch macht. Die Regelung knüpft an die zwingende Vorgabe in § 14

Abs. 1 Satz 1 NWPersVG an, wonach beide Gruppen - soweit in der Dienststelle vorhanden - im Personalrat vertreten sein müssen, und gewährleistet die Bildung eines Personalrats auch in dem Fall, in welchem eine Gruppe ihre Mitwirkung verweigert. Der Analogieschluss stützt sich darauf, dass die Vorstandsbestellung nur eine weitere Stufe innerhalb der Vertretung von Gruppeninteressen

im Personalrat darstellt und dass die Interessen der durch die verweigerte Mitwirkung ihrer Vertreter von einer Beteiligung im Vorstand ausgeschaltete Gruppe hinter dem Interesse der Gesamtheit der Beschäftigten an einem aktionsfähigen Personalrat zurücktreten müssen (vgl. Beschluss vom 20. Juni 1958

a.a.O. S. 145 f. bzw. S. 14).

9Die analoge Anwendung von § 14 Abs. 1 Satz 3 NWPersVG bedeutet zugleich,

dass das Recht zur Wahl des zweiten Gruppensprechers auf die andere Gruppe übergeht. Demgemäß wurde im zitierten Beschluss vom 20. Juni 1958 eine

Vorstandswahl bestätigt, in welcher statt eines Vertreters der Beamtengruppe

ein zweiter Vertreter der Arbeitergruppe gewählt worden war (a.a.O. S. 141

bzw. S. 10).

10Gegen diese Rechtsprechung kann nicht eingewandt werden, der fragliche

Gruppensprecherposten könne einstweilen frei bleiben und später jederzeit von

den Gruppenvertretern im Personalrat besetzt werden. Die Regelungen zur Bestellung des Personalratsvorstandes in § 29 Abs. 1 und 4 NWPersVG sind

- ebenso wie die gleichlautenden Bestimmungen in § 32 Abs. 1 und § 33

BPersVG - zwingendes Recht. Sie stehen nicht zur Disposition des Personalrats und seiner Mitglieder. Die Frage ihrer strikten, vollständigen und zeitgerechten Anwendung folgt insbesondere nicht der Logik wahltaktischer oder verbandspolitischer Motive. Die zitierten Bestimmungen besagen eindeutig, dass

ein großer, aus beiden Gruppen zusammengesetzter Personalrat einen vierköpfigen Vorstand hat, der in der konstituierenden Sitzung des neu gewählten

Personalrats zu wählen ist 30 Abs. 1 NWPersVG). Die entsprechende Heranziehung der Regelung in § 14 Abs. 1 Satz 3 NWPersVG stellt für den Regelfall sicher, dass der Personalratsvorstand jene Größe erreicht, den der Gesetzgeber im Interesse eines aktionsfähigen Personalrats für geboten hält. Sie ist

zudem geeignet, auf die Gruppenvertreter im Personalrat Druck dahin auszuüben, bei Vermeidung eines Rechtsverlustes Blockadehaltungen zu überwinden

und zu konstruktiver Zusammenarbeit zurückzufinden; insoweit dient sie auch

der Effektivität des Gruppenprinzips. Das Recht des Personalratsplenums, bei

der Wahl der Ergänzungsmitglieder nach § 29 Abs. 4 NWPersVG auf

Personalratsmitglieder aus beiden Gruppen zurückzugreifen, bleibt unberührt.

112. Die zweite in der Beschwerdebegründung formulierte Frage stützt sich auf

die Annahme, die Mitglieder der zweitstärksten Liste missbrauchten ihre

Rechtsposition aus § 29 Abs. 4 Satz 2 NWPersVG, wenn sie nicht auf „Angebote“ der Personalratsmehrheit eingingen. Diese Annahme geht offensichtlich

fehl, wie sich aus einschlägiger Senatsrechtsprechung ergibt.

12Eine Pflicht zur Annahme eines Vorstandsamtes besteht für die Personalratsmitglieder nicht. Lehnen alle Mitglieder der zweitstärksten Liste mit Ausnahme

eines Mitgliedes das Amt des Vorstandsmitgliedes ab, dann bleibt dem Personalrat keine andere Wahl, als dieses Mitglied in den erweiterten Vorstand aufzunehmen. Die „Wahl“ beschränkt sich in diesem Fall auf die schlichte Aufnahme dieses einen Mitglieds in den erweiterten Vorstand, ohne dass es dazu

einer Mehrheitsentscheidung des Personalrats bedarf. Der Gesetzgeber wollte

durch die Regelung in § 29 Abs. 4 Satz 2 NWPersVG unter allen Umständen

sicherstellen, dass starke Wählerminderheiten durch ein Personalratsmitglied

im Vorstand vertreten sind. Diesem Gesetzeszweck entspricht es, dass die Min-

derheit einen Kandidaten durchsetzen kann, der nicht das Vertrauen der Personalratsmehrheit besitzt. Es ist nicht sachwidrig, wenn die Minderheit, die geschützt werden soll, einen gewissen Einfluss hat und dadurch ein Personalratsmitglied ihres Vertrauens in den Vorstand bringen kann (so zur gleich lautenden Regelung in § 33 Satz 2 BPersVG: Beschluss vom 28. Februar 1979

- BVerwG 6 P 81.78 - Buchholz 238.3 A § 33 BPersVG Nr. 2 S. 6 f.).

13Wie sich aus § 29 Abs. 1 und 4 NWPersVG ergibt, kann die Mehrheitsliste im

Regelfall mindestens drei der vier Sitze des erweiterten Personalratsvorstandes

besetzen. Die zweitstärkste Liste kann unter der Voraussetzung, dass auf sie

mindestens ein Drittel der abgegebenen Stellen entfallen sind, einen Sitz beanspruchen. Mehr kann sie auch dann nicht verlangen, wenn der Abstand zur

Mehrheitsliste nur knapp ist. Der Minderheitenschutz ist effektiv, wenn die Minderheitenliste den einen ihr zustehenden Vorstandsposten mit einer Kandidatin

besetzen kann, die sie in besonderem Maße für geeignet hält, ihre dienststellenbezogenen und verbandspolitischen Vorstellungen in die Vorstandsarbeit

einzubringen (vgl. in diesem Zusammenhang: Beschluss vom 12. Juni 1984

- BVerwG 6 P 13.83 - BVerwGE 69, 311 <312> = Buchholz 238.3 A § 33

BPersVG Nr. 3 S. 2). Sie handelt nicht missbräuchlich, wenn sie das Angebot

der Mehrheit, ihr das Amt des Gruppensprechers der Beamten zu verschaffen,

nicht annimmt, weil sie sich von einem bestimmten ihr zugehörigen Personalratsmitglied der Arbeitnehmergruppe die nachhaltigste Vertretung ihrer Vorstellungen im Vorstand verspricht. Die Mehrheit kann dies nicht mit der Begründung verweigern, mit der von der Minderheit gewünschten Vertreterin sei eine

Zusammenarbeit nicht möglich (vgl. den Schriftsatz des Beteiligten zu 1 vom

19. Oktober 2009 an die Antragsteller). Es versteht sich, dass die Vertreterin

der Minderheit im Personalratsvorstand dort keine Obstruktionspolitik betreiben

darf; davor ist die Mehrheit geschützt 25 Abs. 1 NWPersVG).

Neumann Büge Vormeier

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Personalvertretungsrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

NWPersVG § 29

Stichworte:

Wahl des Personalratsvorstandes; Gruppensprecher und Ergänzungsmitglieder; Verlust des Rechts auf Wahl eines Gruppensprechers; Recht der zweitstärksten Liste auf Besetzung eines Vorstandspostens.

Leitsätze:

1. Die Wahl der Gruppenvorstandsmitglieder des Personalrats findet vor der Wahl der Ergänzungsmitglieder statt.

2. Macht eine Gruppe im Personalrat von ihrem Recht, das auf sie entfallende Vorstandsmitglied zu wählen, keinen Gebrauch, so verliert sie ihren Anspruch auf Bestellung eines Gruppensprechers.

3. Die Personalratsmitglieder der zweitstärksten Liste missbrauchen nicht ihre Rechtsposition aus § 29 Abs. 4 Satz 2 NWPersVG, wenn sie das Angebot der Mehrheit, ihnen das Amt des Gruppensprechers der Beamten zu verschaffen, nicht annehmen, sondern darauf beharren, dass eine Arbeitnehmervertreterin oder ein –vertreter aus ihren Reihen in den Vorstand aufgenommen wird.

Beschluss des 6. Senats vom 19. August 2010 - BVerwG 6 PB 10.10

I. VG Köln vom 06.08.2008 - Az.: VG 34 K 3976/08.PVL - II. OVG Münster vom 26.04.2010 - Az.: OVG 16 A 2424/08.PVL -

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil