Urteil des BVerwG, Az. 6 PB 1.08

Erlass, Rechtsverordnung, Rechtsquelle, Zustandekommen
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 PB 1.08
OVG 8 L 358/06
In der Personalvertretungssache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 7. April 2008
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hahn, Büge und Vormeier
beschlossen:
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Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulas-
sung der Rechtsbeschwerde im Beschluss des Fachse-
nats für Personalvertretungssachen des Oberverwal-
tungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern vom
21. November 2007 wird zurückgewiesen.
G r ü n d e :
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbe-
schwerde durch das Oberverwaltungsgericht gemäß § 87 Abs. 2 MVPersVG
i.V.m. § 92a Satz 1 ArbGG hat keinen Erfolg. Die allein erhobene Grundsatzrü-
ge gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 1, § 92 Abs. 1 Satz 2 ArbGG greift nicht durch. Die in
der Beschwerdebegründung aufgeworfene Rechtsfrage hat keine grundsätzli-
che Bedeutung.
Der Antragsteller will geklärt wissen, ob der Erlass einer Verordnung eine mit-
bestimmungspflichtige Maßnahme im Sinne des § 62 Abs. 1 MVPersVG dar-
stellen kann, wenn dem Verordnungsgeber durch die Verordnungsermächti-
gung ein Ermessens- und Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung der Ver-
ordnung eingeräumt wird und durch den materiellen Inhalt der Verordnung
- insbesondere durch einzelne in ihr enthaltene Regelungen - ein personalver-
tretungsrechtlicher Mitbestimmungstatbestand tangiert wird. Diese Frage ist mit
dem Oberverwaltungsgericht eindeutig zu verneinen, so dass es einer Klärung
im Rechtsbeschwerdeverfahren nicht bedarf.
Die Mitbestimmung des Personalrats beim Erlass einer Rechtsverordnung ist
ausgeschlossen. Dies ergibt sich, worauf bereits das Oberverwaltungsgericht
zutreffend hingewiesen hat, aus § 70 Abs. 1 MVPersVG. Danach kommt die
Mitbestimmung in einer hier in Rede stehenden Angelegenheit nur in Betracht,
soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht. Eine vergleichba-
re Formulierung findet sich jeweils im Einleitungssatz zu den Mitbestimmungs-
katalogen in § 75 Abs. 3 und § 76 Abs. 2 Satz 1 BPersVG sowie in zahlreichen
anderen Landespersonalvertretungsgesetzen. Dass unter „gesetzlicher Rege-
lung“ im Sinne des personalvertretungsrechtlichen Gesetzesvorrangs jedes ma-
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terielle Gesetz zu verstehen ist und daher auch Rechtsverordnungen miterfasst
sind, die auf gesetzlicher Ermächtigung beruhen, ist in der höchstrichterlichen
Rechtsprechung seit langem geklärt (vgl. Beschlüsse vom 16. September 1977
- BVerwG 7 P 10.75 - Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 4 S. 24 f., vom
27. Juli 1979 - BVerwG 6 P 92.78 - Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 13
S. 74 und vom 6. Februar 1987 - BVerwG 6 P 8.84 - BVerwGE 75, 365 <367> =
Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 14 S. 2 f.; BAG, Urteil vom 25. Mai 1982
- 1 AZR 1073/79 - BAGE 39, 76 <84 f.>). Dies ist auch einhellige Meinung der
Kommentarliteratur zum Bundespersonalvertretungsgesetz (vgl. Rehak, in:
Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertre-
tungsgesetz, § 75 Rn. 109a; Altvater/Hamer/Ohnesorg/Peiseler, Bundesperso-
nalvertretungsgesetz, 5. Aufl. 2004, § 75 Rn. 36; Ilbertz/Widmaier, Bundesper-
sonalvertretungsgesetz, 10. Aufl. 2004, § 75 Rn. 74; Fischer/Goeres/Gronimus,
in: GKÖD, Bd. V K § 75 Rn. 71; Kaiser, in: Richardi/Dörner/Weber, Personal-
vertretungsrecht, 3. Aufl. 2008, § 75 Rn. 214). Dafür dass der Landesgesetzge-
ber in § 70 Abs. 1 MVPersVG von einem abweichenden Verständnis ausgeht,
fehlt es an jeglichem Anhalt (vgl. Vogelgesang, in: Vogelgesang/Bieler/Stange/
Kleffner, Landespersonalvertretungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern, G § 70
Rn. 8).
Nach der zitierten Rechtsprechung und Literatur findet der personalvertretungs-
rechtliche Gesetzes- und Tarifvorrang eine Rechtfertigung darin, dass bei der
gesetzlichen und tariflichen Regelung bereits ein für die Beschäftigten billiger
Interessenausgleich herbeigeführt ist, der nicht zur Disposition im Mitbestim-
mungsverfahren stehen soll. Dieser Gedanke trifft auch auf Rechtsverordnun-
gen zu, die auf gesetzlicher Grundlage beruhen, welche ihrerseits den rechts-
staatlichen Anforderungen nach Art. 80 GG und vergleichbarer Bestimmungen
des Landesverfassungsrechts (hier Art. 57 der Verfassung des Landes
Mecklenburg-Vorpommern) genügt und somit bereits Tendenz und Programm
der Verordnungsregelung zu erkennen gibt. Damit ist zugleich als selbstver-
ständlich mitgedacht, dass die Mitbestimmung des Personalrats beim Erlass die
Mitbestimmung verdrängender Rechtsvorschriften auch und erst recht aus-
scheidet.
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Nur diese Sichtweise trägt der Bewertung und Zuordnung der Rechtsquellen
Rechnung, wie sie der Landesgesetzgeber mit Blick auf die Befugnisse der
Personalvertretung vorgenommen hat. Wie § 66 Abs. 1 Satz 1 MVPersVG
zeigt, ist klassisches Instrument der Mitbestimmung in den durch § 70 Abs. 1
MVPersVG erfassten Angelegenheiten die Dienstvereinbarung. Rechtsvor-
schriften und Tarifverträge einerseits und Dienstvereinbarungen andererseits
haben gemein, dass sie die Arbeitsbedingungen bzw. die Beschäftigungsver-
hältnisse normativ gestalten. Denn die gemäß § 66 Abs. 2 MVPersVG von
Dienststelle und Personalrat geschlossenen Dienstvereinbarungen schaffen als
Akte dienststelleninterner Rechtssetzung - insoweit der Wirkung von Rechts-
und Tarifnormen vergleichbar - für die Dienststelle und deren Dienstkräfte un-
mittelbar geltendes Recht, und zwar in der Weise, dass alle gegenwärtigen und
künftigen in der Dienststelle beschäftigten Dienstkräfte vom Dienststellenleiter
nach deren Vorschriften behandelt werden müssen (vgl. Beschluss vom
1. September 2004 - BVerwG 6 P 3.04 - Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 13
S. 4 m.w.N.). Beim Zustandekommen der Rechtsquelle „Dienstvereinbarung“
weist der Gesetzgeber der Personalvertretung eine aktive Rolle zu. Im
Gegensatz dazu stehen die höherrangigen und zugleich externen Rechtsquel-
len „Gesetz“ und „Tarifvertrag“, welche die Kompetenz der Personalvertretung
in den Katalogangelegenheiten ausschließen oder einschränken.
Angesichts dessen geht die Erwägung des Antragstellers, mit dem mitbestim-
mungsfreien Erlass einer Rechtsverordnung in einer Katalogangelegenheit
werde die Mitbestimmung umgangen, schon im Ansatz fehl. Vielmehr macht der
Verordnungsgeber auch in diesen Fällen nur von dem Gestaltungsauftrag
Gebrauch, den ihm der Gesetzgeber erteilt hat. Hingegen steht das Mitbestim-
mungsrecht nach § 70 Abs. 1 MVPersVG von vornherein unter dem Vorbehalt
einer Regelung durch Rechtsvorschrift. Ergeht eine solche, so verliert der Per-
sonalrat keine Rechtsposition, die zu seinem gesetzlichen Bestand zählt.
Für seine abweichende Auffassung kann sich der Antragsteller keinesfalls auf
§ 71 MVPersVG berufen. Diese Vorschrift schränkt die Beteiligung des Perso-
nalrats ein, wie sie nach den vorhergehenden Bestimmungen gegeben ist, sie
erweitert sie dagegen nicht. Da die Mitbestimmung beim Erlass von Rechtsver-
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ordnungen nach § 70 Abs. 1 MVPersVG ausgeschlossen ist, kann der Aus-
schluss der Mitbestimmung nach § 71 MVPersVG nur beim Erlass von Verwal-
tungsvorschriften zum Zuge kommen. Der vom Antragsteller zitierte Senatsbe-
schluss vom 10. Januar 2006 - BVerwG 6 P 10.04 - (Buchholz 251.0 § 84
BaWüPersVG Nr. 1) besagt nichts Abweichendes, weil es dort um die Mitbe-
stimmung bei der Änderung einer Verwaltungsvorschrift ging.
Dr. Hahn Büge Vormeier
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquelle:
MVPersVG § 70
Stichworte:
Mitbestimmung beim Erlass von Rechtsverordnungen.
Leitsatz:
Die Mitbestimmung des Personalrats beim Erlass einer Rechtsverordnung ist
ausgeschlossen.
Beschluss des 6. Senats vom 7. April 2008 - BVerwG 6 PB 1.08
I. VG Greifswald vom 23.11.2006 - Az.: VG 7 A 637/06 -
II. OVG Greifswald vom 21.11.2007 - Az.: OVG 8 L 358/06 -