Urteil des BVerwG vom 14.08.2013
Eingliederung, Resozialisierung, Aufnehmen, Gav
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
BESCHLUSS
BVerwG 6 P 8.12
Verkündet
OVG 20 A 697/11.PVL
am 14. August 2013
Bärhold
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Personalvertretungssache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die Anhörung vom 14. August 2013
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Graulich, Hahn und
Prof. Dr. Hecker
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Be-
schluss des Fachsenats für Landespersonalvertretungs-
sachen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nord-
rhein-Westfalen vom 17. August 2012 wird zurückgewie-
sen.
G r ü n d e :
I
Seit Februar 2011 lässt das Universitätsklinikum D. auf Grund eines Vertrages
mit der Justizvollzugsanstalt M.-K. vom 28. Januar 2011 Hilfsarbeiten im Be-
reich der Gartenpflege und der Logistik durch Gefangene ausführen. Der ge-
nannte Vertrag enthält unter anderem folgende Bestimmungen:
1.3
Der Auftraggeber übernimmt den Transport der Gefangenen von der Vollzugs-
anstalt zur Arbeitsstelle und zurück. Der Transport erfolgt durch den ÖPNV.
1.6
Der Auftraggeber gewährleistet, dass die Vorschriften über die Unfallverhütung,
den Arbeitsschutz und die Arbeitshygiene eingehalten werden. Der Auftragge-
ber ist zum Ersatz der Schäden verpflichtet, die aus der Nichtbeachtung dieser
Vorschriften der Justizverwaltung oder den Gefangenen entstehen, es sei denn,
dass ihm ein Verschulden nicht zur Last fällt.
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1.8
Die Gefangenen dürfen nicht mit Arbeiten beschäftigt werden, die mit Unfallge-
fahren verbunden sind, sofern die Gefangenen diese Gefahren wegen man-
gelnden Sicherheitsbewusstseins oder mangelnder Erfahrung nicht erkennen
oder nicht abwenden können.
2.1
Die Vollzugsanstalt wählt die Gefangenen für den Arbeitseinsatz bei dem Auf-
traggeber aus. Sie berücksichtigt dabei nach Möglichkeit die besonderen Be-
dürfnisse des Auftraggebers.
2.2
Die Vollzugsanstalt ist jederzeit berechtigt, aus vollzuglichen Gründen Gefan-
gene aus dem Betrieb des Auftraggebers ohne jede Begründung zu entfernen.
Die Vollzugsanstalt ist nicht verpflichtet, Gefangene zu stellen.
3.2
Die Arbeitszeit der Gefangenen wird unter Berücksichtigung der im Betrieb des
Auftraggebers eingeführten Arbeitszeit und der tariflichen Bestimmungen im
Einvernehmen mit dem Auftraggeber auf 40 Stunden wöchentlich festgesetzt.
5.1
Die Vollzugsanstalt übernimmt keine Gewähr für den Einsatz einer bestimmten
Zahl von Gefangenen im Betrieb des Auftraggebers.
Der Antragsteller ist der Auffassung, dass die Beschäftigung der Gefangenen in
der Dienststelle seiner Mitbestimmung unterliege. Das dahingehende Feststel-
lungsbegehren hat das Verwaltungsgericht abgelehnt. Die Beschwerde des An-
tragstellers hat das Oberverwaltungsgericht aus folgenden Gründen zurückge-
wiesen: Die Aufnahme einer Beschäftigung durch Strafgefangene in der Dienst-
stelle sei keine mitbestimmungspflichtige Einstellung. Es fehle an der erforderli-
chen Eingliederung. Zwar würden die Strafgefangenen bei ihrem Einsatz in den
Arbeitsbereichen Gartenpflege und Logistik weisungsgebunden tätig, und es
komme dabei zu sozialen Kontakten mit den regulären Beschäftigten der Klinik.
Doch liege es nicht in der Hand des Beteiligten, die konkreten Umstände der
Einbindung der Strafgefangenen in den Dienstbetrieb festzulegen. Der Beteilig-
te könne nicht entscheiden, welcher Strafgefangene bei ihm eingesetzt werde,
wann es zu einem Einsatz eines Strafgefangenen bei ihm komme, in welchem
Bereich der einzelne Strafgefangene eingesetzt werden solle und wie lange der
Einsatz des Strafgefangenen andauere. Für den Beteiligten sei zu Beginn eines
jeden Arbeitstages offen, ob und gegebenenfalls wie viele Strafgefangene zu
einem Arbeitseinsatz erscheinen würden. Der Einsatz der Strafgefangenen die-
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ne vorrangig nicht dazu, die Aufgaben der Dienststelle zu erfüllen. Im Vorder-
grund stehe vielmehr der Gedanke der Resozialisierung. Der Einsatz der Straf-
gefangenen beruhe nicht auf deren eigener Willensentschließung, sondern auf
einer Zuweisung durch die Justizvollzugsanstalt. Die grobe Planung der Justiz-
vollzugsanstalt sei zwar darauf ausgerichtet, den einzelnen Strafgefangenen
möglichst längerfristig in der Dienststelle einzusetzen. Über die Fortsetzung
eines einmal begonnenen Einsatzes werde aber jeden Tag auf ein Neues durch
die Justizvollzugsanstalt entschieden.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner vom Oberverwaltungsgericht zu-
gelassenen Rechtsbeschwerde vor: Der Beteiligte vor Ort entscheide, mit wel-
chen konkreten Aufgaben die Strafgefangenen in der Dienststelle betraut wür-
den. Er bestimme auch den genauen Einsatzort in der Dienststelle. Ferner rich-
te sich die Dauer des täglichen Einsatzes der Strafgefangenen nach den Ar-
beitszeiten der regulären Beschäftigten des Klinikums. Der Beteiligte bestimme
also die wesentlichen Modalitäten der Tätigkeit, indem er Inhalt, Ort und Zeit
der Arbeitsleistung festlege. Zwar erfolge die Beschäftigung des einzelnen
Strafgefangenen auf Vorschlag der Justizvollzugsanstalt. Jedoch sei die interne
Entscheidung der Dienststelle darüber, ob der vorgeschlagene Strafgefangene
für eine Beschäftigung akzeptiert werde, der Mitbestimmung des Personalrats
zugänglich. Zwar könne der Beteiligte nicht darüber entscheiden, wie lange der
Einsatz des einzelnen Strafgefangenen andauere. Das sei jedoch bei allen Be-
schäftigten der Dienststelle der Fall. Sowohl Arbeitnehmer als auch Beamte
seien berechtigt, ihr Arbeits- bzw. Dienstverhältnis zu beenden. Die Justizvoll-
zugsanstalt sei nicht befugt, den Beteiligten gegen seinen Willen zur Beschäfti-
gung eines Strafgefangenen zu zwingen. Selbst wenn die Beschäftigung der
Strafgefangenen hauptsächlich deren Resozialisierung dienen solle, so erfüllten
sie während ihrer Beschäftigung doch die Aufgaben der Dienststelle; dies sei
für eine Eingliederung ausreichend. Dass der Arbeitseinsatz der Strafgefange-
nen nicht auf deren eigener Willensentschließung beruhe, hindere nicht die
Eingliederung. Die Eingliederung der Strafgefangenen scheitere nicht daran,
dass die geplante Beschäftigung nur vorübergehend und geringfügig sei. Im
Regelfall gelte die Vermutung, dass Tätigkeiten in einer Dienststelle dann nur
geringfügig und vorübergehender Natur seien, wenn sie auf längstens zwei Mo-
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nate befristet seien. Unschädlich sei es hingegen, wenn eine für einen längeren
Zeitraum konzipierte Tätigkeit bis zum Ablauf der ersten beiden Monate abge-
brochen werde. So liege es hier, weil der Einsatz der Strafgefangenen beim
Beteiligten auf eine längerfristige Tätigkeit angelegt sei. Der Schutzzweck der
Mitbestimmung bei Einstellungen gebiete die Beteiligung des Personalrats. Die-
ser habe zu prüfen, ob die einzustellenden Strafgefangenen persönlich und
fachlich geeignet seien, die ihnen zu übertragenden Aufgaben auszuüben.
Schließlich werde die Eingliederung der Gefangenen in die Dienststelle dadurch
bestätigt, dass der Beteiligte verpflichtet sei, die Einhaltung der Vorschriften
über die Unfallverhütung, den Arbeitsschutz und die Arbeitshygiene zu gewähr-
leisten.
Der Antragsteller beantragt,
den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 17. August 2012 sowie den Be-
schluss des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 25. Fe-
bruar 2011 aufzuheben und festzustellen, dass die Be-
schäftigung von Strafgefangenen in der Gestalt von Frei-
gängern, denen durch die Justizvollzugsanstalt eine Arbeit
im Bereich des Universitätsklinikums zugewiesen wird, der
Mitbestimmung unterliegt.
Der Beteiligte beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt ebenso wie der Vertreter des Bundesinteresses den angefochte-
nen Beschluss.
II
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist nicht begründet. Der
Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung
oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 79 Abs. 2 NWPersVG
vom 3. Dezember 1974, GV.NRW. S. 1514, zuletzt geändert durch Art. 4 des
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Gesetzes vom 31. Januar 2012, GV.NRW. S. 90, in Verbindung mit § 93 Abs. 1
Satz 1 ArbGG). Der Antragsteller ist nicht zur Mitbestimmung berechtigt, wenn
im Bereich des Universitätsklinikums Strafgefangene eine Arbeit aufnehmen,
die ihnen von der Leitung der Justizvollzugsanstalt zugewiesen wurde.
1. Rechtsgrundlage für das Begehren des Antragstellers ist § 72 Abs. 1 Satz 1
Nr. 1 Alt. 1 NWPersVG. Danach hat der Personalrat mitzubestimmen in Perso-
nalangelegenheiten bei Einstellung.
a) Einstellung ist die Eingliederung des Betreffenden in die Dienststelle. Dies
geschieht zum Einen durch tatsächliche Aufnahme der vorgesehenen Arbeit im
Rahmen der Arbeitsorganisation der Dienststelle. Zum Anderen ist ein rechtli-
ches Band erforderlich, durch welches ein Weisungsrecht der Dienststelle, ver-
bunden mit entsprechenden Schutzpflichten, und damit
korrespondierend die
Weisungsgebundenheit des Dienstleistenden, verbunden mit entsprechenden
Schutzrechten, begründet werden. Im Regelfall wird die Rechtsbeziehung zur
Dienststelle durch Begründung eines Beamten- oder Arbeitsverhältnisses her-
gestellt (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 und 3, § 6 NWPersVG). Als Grundlage
für die Eingliederung kommen aber auch mehrseitige Rechtsbeziehungen in
Betracht (vgl. Urteil vom 21. März 2007 - BVerwG 6 P 4.06 - BVerwGE 128,
212 = Buchholz 251.8 § 78 RhPPersVG Nr. 1 Rn. 10).
b)
Der Senat erkennt in mehreren Fallgestaltungen dem Personalrat ein Mitbe-
stimmungsrecht bei Einstellung zu, wenn Personen eine Tätigkeit in der Dienst-
stelle aufnehmen, ohne zugleich ein Arbeitsverhältnis zum Rechtsträger der
Dienststelle zu begründen (vgl. zur Gestellung von Rotkreuzschwestern durch
die Schwesternschaft: Beschluss vom 18. Juni 2002 - BVerwG 6 P 12.01 -
Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 28; zur Zuweisung erwerbsfähiger Leis-
tungsberechtigter in Arbeitsangelegenheiten: Urteil vom 21. März 2007 a.a.O.
Rn. 15 ff.; zur Übernahme von Leiharbeitnehmern: Beschlüsse vom
6. September 1995 - BVerwG 6 P 9.93 - BVerwGE 99, 214 <220 f.> = Buchholz
251.5 § 77 HePersVG Nr. 4 S. 6 und vom 7. April 2010 - BVerwG 6 P 6.09 -
BVerwGE 136, 271 = Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 112 Rn. 21 ff.). Diesen
Fallgestaltungen gemeinsam ist, dass der Betreffende mit dem Zeitpunkt seiner
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Arbeitsaufnahme nach Weisung des Dienststellenleiters an der Erfüllung öffent-
licher Aufgaben teilnimmt. Genau diese Zweckbestimmung ist aus der Sicht der
Dienststelle wesentlich, mögen für den Betreffenden und die entsendende Stel-
le auch noch andere Gesichtspunkte etwa sozialer oder karitativer Art maßgeb-
lich sein.
c) Von diesen Beispielsfällen wesensverschieden ist der hier in Rede stehende
Vorgang. Es ist nicht als Eingliederung im Sinne des personalvertretungsrecht-
lichen Einstellungsbegriffs anzusehen, wenn ein Strafgefangener in der Dienst-
stelle eine regelmäßige Beschäftigung ohne Aufsicht eines Vollzugsbedienste-
ten aufnimmt, welche ihm von der Vollzugsbehörde zugewiesen worden ist
(§ 11 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2, § 37 Abs. 2 des Gesetzes über den Vollzug der Frei-
heitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Siche-
rung - Strafvollzugsgesetz - StVollzG vom 16. März 1976, BGBl I S. 581, in der
Fassung von Art. 4 des Gesetzes vom 5. Dezember 2012, BGBl I S. 2425).
aa) Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 StVollzG ist der Gefangene verpflichtet, eine ihm
zugewiesene, seinen körperlichen Fähigkeiten angemessene Arbeit auszuüben.
Nach § 37 Abs. 2 StVollzG soll die Vollzugsbehörde dem Gefangenen wirt-
schaftlich ergiebige Arbeit zuweisen und dabei seine Fähigkeiten, Fertigkeiten
und Neigungen berücksichtigen. Wirtschaftlich ergiebig ist Arbeit, deren Verrich-
tung außerhalb der Justizvollzugsanstalt unter normalen Bedingungen einen
Verdienst ermöglichen würde (vgl. Laubenthal, in: Schwind/Böhm/Jehle/
Laubenthal, Strafvollzugsgesetz, 6. Aufl. 2013, § 37 Rn. 11; Arloth, Strafvoll-
zugsgesetz, 3. Aufl. 2011, § 37 Rn. 10). Für die nach § 37 Abs. 2 StVollzG zu-
zuweisenden Arbeiten sind in den Anstalten die notwendigen Betriebe vorzuse-
hen (§ 149 Abs. 1 StVollzG). Dabei handelt es sich um Eigenbetriebe, wenn sie
durch die Arbeitsverwaltung der Justizvollzugsanstalten eingerichtet, organisiert
und unterhalten werden (vgl. Nr. 2 Abs. 1 bis 4 der Geschäftsanweisung für die
Arbeitsverwaltung der Justizvollzugseinrichtungen des Landes Nordrhein-
Westfalen - GAV - vom 26. November 2010).
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Die Arbeitsbeziehung zwischen Gefangenem und Justizvollzugsanstalt ist öf-
fentlich-rechtlicher Natur. Zwischen Gefangenem und Arbeitsbetrieb der Voll-
zugsanstalt werden keine Arbeitsverträge abgeschlossen (vgl. BVerfG, Urteil
vom 1. Juli 1998 - 2 BvR 441/90 u.a. - BVerfGE 98, 169 <209>; Laubenthal,
a.a.O. § 37 Rn. 29; Arloth, a.a.O. § 37 Rn. 6). Dessen ungeachtet unterliegen
die Gefangenen bei Erfüllung ihrer Arbeitsverpflichtung im Eigenbetrieb einer
arbeitgebertypischen Weisungsbefugnis der Anstaltsleitung (vgl. Nr. 4 GAV),
welche durch die Betriebsleitung ausgeübt wird. Diese bestimmt im Rahmen
der einschlägigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften Inhalt, Ort und Zeit der
von den Gefangenen zu leistenden Arbeit (vgl. § 106 Satz 1 GewO). Mit der
Weisungsbefugnis geht die ebenfalls arbeitgebertypische Fürsorgepflicht ein-
her. Die Verpflichtung zur Beachtung der Arbeitsschutz- und Unfallverhütungs-
vorschriften wird in § 149 Abs. 2 Satz 2 StVollzG ausdrücklich hervorgehoben.
Außer den Eigenbetrieben können in den Justizvollzugsanstalten auch Unter-
nehmerbetriebe eingerichtet werden. Das sind von Privatunternehmen unterhal-
tene Betriebe (Nr. 2 Abs. 3 GAV). In diesen Betrieben können die technische
und fachliche Leitung Angehörigen der Unternehmen übertragen werden (§ 149
Abs. 4 StVollzG). Damit wird zwar das arbeitsbezogene Weisungsrecht auf das
Unternehmenspersonal delegiert. Doch bleibt der Gefangene unter der öffent-
lich-rechtlichen Verantwortung der Vollzugsbehörden, nicht anders als bei ei-
nem Einsatz in Eigenbetrieben der Anstalt (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Juli 1998
a.a.O. S. 211 sowie Kammerbeschluss vom 27. Dezember 2007 - 2 BvR
1061/05 - juris Rn. 15 f.; Laubenthal, a.a.O. § 149 Rn. 7; Arloth, a.a.O. § 149
Rn. 6).
bb) Eine Arbeit nach § 37 Abs. 2 StVollzG kann einem Gefangenen auch unter
den Bedingungen des Freigangs zugewiesen werden („unechter Freigang“; vgl.
dazu BVerfG, Urteil vom 1. Juli 1998 a.a.O. S. 211; Ullenbruch, in: Schwind
u.a., a.a.O. § 11 Rn. 9; Laubenthal, a.a.O. § 39 Rn. 5; Arloth, a.a.O. § 11 Rn. 8,
§ 39 Rn. 2). Freigang ist die regelmäßige Beschäftigung außerhalb der Anstalt
ohne Aufsicht eines Vollzugsbediensteten (§ 11 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 StVollzG).
Der Leiter der Vollzugsanstalt kann daher den Gefangenen eine Arbeit in einer
anderen Dienststelle zuweisen. Für diesen Fall enthält das Gesetz keine § 149
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Abs. 4 StVollzG entsprechende Bestimmung zur Übertragung der technischen
und fachlichen Leitung. Dies ist jedoch entbehrlich. Denn die Regelungen in
§ 11 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 und § 37 Abs. 2 StVollzG enthalten unausgesprochen
die Aussage, dass mit der Aufnahme der Arbeit in der Dienststelle die arbeits-
spezifische Weisungsbefugnis gegenüber dem Gefangenen auf den Leiter der
Dienststelle übergeht. Von dem Übergang kraft Gesetzes miterfasst ist die ar-
beitgebertypische Fürsorgepflicht, insbesondere in den Belangen des Arbeits-
schutzes und der Unfallverhütung (vgl. § 149 Abs. 2 Satz 2 StVollzG).
cc) Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG gebieten den Strafvollzug auf das Ziel der
Resozialisierung der Gefangenen hin auszurichten (vgl. BVerfG, Urteil vom
1. Juli 1998 a.a.O. S. 200). Dementsprechend bestimmt § 2 Satz 1 StVollzG die
Resozialisierung zum allgemeinen Vollzugsziel. Davon ausgehend sieht der
Gesetzgeber gemäß § 37 Abs. 1 StVollzG gerade in der Arbeit einen Weg, um
Fähigkeiten zur Schaffung einer Grundlage für ein straffreies Leben in Freiheit
nach der Entlassung zu vermitteln, zu erhalten und zu fördern (vgl. BVerfG
a.a.O. S. 207). Der Resozialisierungsgedanke steht dabei eindeutig im Vorder-
grund, wenn die Vollzugsbehörde dem Gefangenen mit dessen Zustimmung
eine bestimmte Arbeit in einer Dienststelle außerhalb der Anstalt zuweist. Dies
gilt namentlich mit Blick darauf, dass die Arbeit außerhalb der Anstalt wegen
der damit verbundenen Möglichkeiten beruflicher Integration der Pflichtarbeit
innerhalb der Anstalt vorzuziehen ist (vgl. BVerfG a.a.O. S. 211; Laubenthal,
a.a.O. § 39 Rn. 5; Arloth, a.a.O. § 39 Rn. 2).
dd) Der aus den grundrechtlichen Gewährleistungen der Verfassung abgeleitete
Resozialisierungsgedanke bindet nicht nur die Vollzugsbehörde, sondern auch
andere Dienststellen. Indem diese für Freigänger Beschäftigungsmöglichkeiten
vorsehen, leisten sie einen Beitrag zur beruflichen und sozialen Wiedereinglie-
derung der Gefangenen in die Gesellschaft. Es ist dieser Gesichtspunkt, der die
Tätigkeit der Gefangenen in der Dienststelle prägt. Die Gefangenen werden da-
her nicht zur Deckung des Personalbedarfs für die der Dienststelle eigentlich
gestellten Aufgaben beschäftigt. Insoweit unterscheidet sich die Beschäftigung
von Strafgefangenen von denjenigen Fällen, in denen die Aufnahme weisungs-
gebundener Arbeit in der Dienststelle dem Zweck der Aufgabenerfüllung dient
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und welche daher von der Mitbestimmung des Personalrats bei Einstellung er-
fasst werden.
ee) Weist die Vollzugsbehörde dem Gefangenen eine bestimmte Arbeit in einer
Dienststelle außerhalb der Anstalt zu, so bleibt die öffentlich-rechtliche Verant-
wortlichkeit der Anstalt für den Gefangenen davon unberührt (vgl. BVerfG, Urteil
vom 1. Juli 1998 a.a.O. S. 211; Laubenthal, a.a.O. § 39 Rn. 5; Arloth, a.a.O.
§ 11 Rn. 8, § 39 Rn. 2). Dem entsprechend steuern die im Kompetenzbereich
der Vollzugsbehörde liegenden Bestimmungen des Strafvollzugsgesetzes die
grundlegenden Rahmenbedingungen für die Arbeit der Gefangenen in einer
Weise, welche deren Eingliederung in die Dienststelle ausschließt.
Der Gefangene darf - vom Erfordernis seiner Zustimmung abgesehen - zum
Freigang nur zugelassen werden, wenn nicht zu befürchten ist, dass er sich
dem Vollzug der Freiheitsstrafe entziehen oder den Freigang zu Straftaten
missbrauchen werde (§ 11 Abs. 2 StVollzG). Es handelt sich dabei um eine
Prognoseentscheidung, bei welcher die Vollzugsbehörde die persönliche und
fachliche Eignung des Gefangenen für den anstaltsexternen Arbeitseinsatz so-
wohl im Hinblick auf die tatbestandlichen Voraussetzungen als auch im Ermes-
senswege einer umfassenden Prüfung zu unterziehen hat (vgl. VV Nr. 6 und 7
zu § 11 StVollzG; Ullenbruch, a.a.O. § 11 Rn. 18 ff.; Arloth, a.a.O. § 11
Rn. 14 ff., § 13 Rn. 16 ff.).
Ist der Gefangene zum Freigang zugelassen worden, hat die Vollzugsbehörde
seinen Arbeitseinsatz in der Dienststelle unter Kontrolle zu halten. Dies ge-
schieht nach Maßgabe von § 14 Abs. 2 StVollzG (vgl. Nr. 2 zu § 14 StVollzG;
Ullenbruch, a.a.O. § 14 Rn. 9 ff.; Arloth, a.a.O. § 14 Rn. 8 ff.). Danach kann der
Anstaltsleiter die Zulassung zum Freigang widerrufen, wenn er auf Grund nach-
träglich eingetretener Umstände zur Versagung berechtigt wäre, wenn der Ge-
fangene den Freigang missbraucht oder wenn er für den Freigang gemäß § 14
Abs. 1 StVollzG erteilten Weisungen nicht nachkommt (§ 14 Abs. 2 Satz 1
StVollzG). Der Anstaltsleiter kann die Bewilligung des Freigangs für die Zukunft
zurücknehmen, wenn die Voraussetzungen dafür nicht vorgelegen haben (§ 14
Abs. 2 Satz 2 StVollzG).
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Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Dienststelle auf die Auswahl der
Gefangenen für den Arbeitseinsatz keinen Einfluss hat. Dies obliegt vielmehr
der Anstaltsleitung in alleiniger Kompetenz. Die Dienststelle kann nicht verlan-
gen, dass ein bei ihr eingesetzter Freigänger weiter beschäftigt wird. Vielmehr
kann die Vollzugsbehörde unter den genannten gesetzlichen Voraussetzungen
den Arbeitseinsatz beenden, ohne der Dienststelle gegenüber rechenschafts-
pflichtig zu sein.
d) Der Zweck der Mitbestimmung bei Einstellung gebietet es nicht, den Perso-
nalrat zu beteiligen, wenn Strafgefangene in der Dienststelle eine Arbeit auf-
nehmen, die ihnen von der Anstaltsleitung zugewiesen wurde. Die Interessen
der regulären Beschäftigten der Dienststelle sind nicht berührt.
aa) Dies gilt zunächst, soweit die persönliche und fachliche Eignung der Gefan-
genen in Rede steht. Wie oben ausgeführt, hat die Strafvollzugsanstalt in dieser
Hinsicht im Rahmen ihrer Entscheidung nach § 11 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2, Abs. 2
und § 37 Abs. 2 StVollzG eine umfassende Prüfungskompetenz. Die Dienststel-
le kann hier aus eigener Kenntnis schon deswegen nichts beisteuern, weil ihr
der zur Arbeitsaufnahme anstehende Gefangene nicht bekannt ist; dem Perso-
nalrat geht es nicht anders. Angesichts dessen führt der Umstand, dass die
Dienststelle - ungeachtet ihrer generellen Verpflichtung zur Mitwirkung bei der
Resozialisierung - von Gesetzes wegen nicht zur Aufnahme des einzelnen Ge-
fangenen gehalten ist, hier nicht weiter. Der Aufnahme von Strafgefangenen
überhaupt kann sich der Personalrat als Teil der Dienststelle ohne Widerstreit
zum verfassungsrechtlichen Resozialisierungsgebot ebenso wenig wie die
Dienststelle selbst verschließen.
bb) Die regulären Beschäftigten der Dienststelle müssen auch im Übrigen nicht
befürchten, durch die Aufnahme der zugewiesenen Freigänger rechtlich oder
faktisch benachteiligt zu werden. Da die Beschäftigung der Gefangenen ihrer
Wiedereingliederung, nicht aber der Aufgabenerfüllung dient und für die Dienst-
stelle aus den dargelegten Gründen kaum Planungssicherheit bietet, ist nicht
damit zu rechnen, dass der Einsatz von Gefangenen zum Abbau regulärer Be-
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schäftigung und damit etwa verbunden zur Mehrbelastung für die Bediensteten
führt. Noch weniger kann angenommen werden, dass wegen des Einsatzes der
Gefangenen etwa Arbeitnehmern der Dienststelle gekündigt wird oder dass
deswegen befristete Arbeitsverhältnisse weder entfristet noch verlängert wer-
den. Die mit der Arbeitsaufnahme einhergehende Anleitung und Einweisung der
Gefangenen ist unentbehrlicher Bestandteil der Resozialisierungsbemühungen
der Dienststelle. Die regulären Beschäftigten sind dadurch nicht nennenswert
belastet.
2. Den vorstehenden Ausführungen ist zu entnehmen, dass für eine Mitbestim-
mung des Personalrats bei Einstellungen im Falle des unechten Freigangs
schon unter Beachtung des Resozialisierungsgebots und der diesem Ziel die-
nenden Bestimmungen des Strafvollzugsgesetzes kein Raum ist. Der Vertrag
zwischen dem Universitätsklinikum und der Vollzugsanstalt vom 28. Januar
2011 gibt keinen Anlass für eine abweichende Beurteilung. Nach diesem Ver-
trag wählt die Vollzugsanstalt die Gefangenen für den Arbeitseinsatz im Klini-
kum aus (Nr. 2.1); sie ist jederzeit berechtigt, aus vollzuglichen Gründen Ge-
fangene aus dem Betrieb des Klinikums ohne jede Begründung zu entfernen,
und nicht verpflichtet, Gefangene zu stellen (Nr. 2.2); sie übernimmt keine Ge-
währ für den Einsatz einer bestimmten Zahl von Gefangenen im Betrieb des
Klinikums (Nr. 5.1). Diese vertraglichen Regelungen sind logische Konsequenz
der genannten gesetzlichen Bestimmungen, wonach es in die alleinige Kompe-
tenz der Vollzugsanstalt fällt, die Gefangenen für den Arbeitseinsatz in der
Dienststelle auszuwählen (§ 11 Abs. 2 StVollzG), und wonach die Vollzugsan-
stalt befugt ist, den Arbeitseinsatz durch Widerruf oder Rücknahme des Frei-
gängerstatus zu beenden (§ 14 Abs. 2 StVollzG).
Neumann
Büge
Dr. Graulich
Hahn
Prof. Dr. Hecker
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B e s c h l u s s
Der Wert des Gegenstandes der anwaltlichen Tätigkeit wird für das Rechtsbe-
schwerdeverfahren auf 5 000 € festgesetzt (§ 23 Abs. 3 Satz 2, § 33 Abs. 1 und
8 Satz 1 Halbs. 1 RVG i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG analog).
Büge
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
NWPersVG
§ 72 Abs. 1
StVollzG
§§ 11, 14, 37
Stichworte:
Mitbestimmung des Personalrats bei Einstellungen; Beschäftigung von Strafge-
fangenen in der Dienststelle; unechter Freigang.
Leitsatz:
Der Personalrat ist nicht zur Mitbestimmung berechtigt, wenn im Bereich der
Dienststelle Strafgefangene eine Arbeit aufnehmen, die ihnen von der Leitung
der Justizvollzugsanstalt zugewiesen wurde.
Beschluss des 6. Senats vom 14. August 2013 - BVerwG 6 P 8.12
I. VG Düsseldorf vom 25.02.2011 - Az.: VG 34 K 4742/10.PVL -
II. OVG Münster
vom 17.08.2012 - Az.: OVG 20 A 697/11.PVL -