Urteil des BVerwG vom 25.11.2004

Dienstliche Tätigkeit, Dienstort, Fahrtkosten, Erfüllung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

BESCHLUSS

BVerwG 6 P 6.04

OVG 1 A 898/02.PVL

In der Personalvertretungssache

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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 25. November 2004

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht

Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht

Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r

beschlossen:

Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1 gegen den Be-

schluss des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen

des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen

vom 9. Juni 2004 wird zurückgewiesen.

G r ü n d e :

Der in Porta-Westfalica wohnende Antragsteller war bis 31. Juli 1995 Vorsitzender

des Personalrats der Regionaldirektion Minden-Lübbecke der AOK Westfalen-Lippe

mit Sitz in Minden. Am 1. August 1995 wurden die beiden Regionaldirektionen

Minden-Lübbecke und Herford zur Regionaldirektion Herford, Minden-Lübbecke mit

Sitz in Herford vereinigt. Der Antragsteller wurde zum Vorsitzenden der dort gebilde-

ten Personalkommission gewählt und von seiner dienstlichen Tätigkeit ganz freige-

stellt. Nach den regulären Personalratswahlen in den Jahren 1996, 2000 und 2004

wurde der Antragsteller jeweils zum Vorsitzenden des Personalrats, des Beteiligten

zu 2, gewählt und von seiner dienstlichen Tätigkeit ganz freigestellt. Seit Ende 1995

erstattete der Beteiligte zu 1 dem Antragsteller Kosten für dessen Fahrten zwischen

Porta-Westfalica und Herford (27 km) abzüglich der Kosten für die Strecke zwischen

Porta-Westfalica und Minden (6 km).

Durch Schreiben vom 30. April 2001 stellte der Beteiligte zu 1 die Zahlungen im We-

sentlichen mit der Begründung ein, im Falle des Antragstellers komme nach der

Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur Trennungsentschädigung in

Betracht, deren Gewährung aber aufgrund der Entscheidung des Landesgesetzge-

bers ausgeschlossen sei. Dem auf für Weitergewährung von Wegstreckenentschä-

digung für die Zeit ab Mai 2001 gerichteten Begehren des Antragstellers hat das

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Verwaltungsgericht entsprochen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Beschwerde

des Beteiligten zu 1 zurückgewiesen und diesen verpflichtet, dem Antragsteller für

die Fahrten von seinem Wohnort Porta-Westfalica zu dem Sitz des Beteiligten zu 2 in

Herford und zurück während des Zeitraums vom 1. Mai bis 31. Dezember 2001

Reisekostenvergütung in Form der Wegstreckenentschädigung unter jeweiligem Ab-

zug der fiktiven Kosten für die Fahrten von seinem Wohnort Porta-Westfalica zu sei-

ner früheren Dienststelle in Minden und zurück zu gewähren. Zur Begründung hat es

ausgeführt: Die kostenverursachende Tätigkeit im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 1

NWPersVG liege hier darin, dass der Beteiligte zu 2 den Antragsteller zu seinem

Vorsitzenden gewählt und seine Freistellung beschlossen habe. In Anknüpfung an

den Wortlaut des § 40 Abs. 1 Satz 4 NWPersVG, an seinen systematischen Zu-

sammenhang mit der kostenerstattungsrechtlichen Grundregel in § 40 Abs. 1 Satz 1

NWPersVG und an die Zweckrichtung beider Vorschriften sei zugrunde zu legen,

dass in den Fällen des § 40 Abs. 1 Satz 1 NWPersVG eine Reisekostenvergütung

vorgesehen sei. Der Ausschluss jeglichen Kostenersatzes könne dem Gesetzgeber

nicht unterstellt werden, weil dies dem Benachteiligungsverbot des § 107 Satz 1

Halbsatz 1 BPersVG zuwiderliefe. Aus der Begründung für die Anfügung des Sat-

zes 4 in § 40 Abs. 1 NWPersVG gehe hervor, dass der historische Gesetzgeber in

den dort tatbestandlich erfassten Fällen nicht den Ausschluss jeglicher Kostenerstat-

tung normieren, sondern eine dienstreisekostenrechtliche Erstattung habe sicherge-

stellt wissen wollen. Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Gesetzesergänzung

gäben zu erkennen, dass der historische Gesetzgeber der im Beschluss vom

14. Februar 1990 - BVerwG 6 P 13.88 - begründeten Rechtsprechung des Bundes-

verwaltungsgerichts für das Landesrecht eine Absage habe erteilen wollen. Mit der

vom Antragsteller nicht zu verantwortenden, im Übrigen mit Blick auf den Sitz der

neuen Regionaldirektion in Herford sachgerechten Bestimmung des Sitzes des Be-

teiligten zu 2, der Wahl des Antragstellers zum Personalratsvorsitzenden und seiner

Freistellung sowie der damit einhergehenden Pflicht, seine Amtstätigkeiten regelmä-

ßig in Herford auszuüben, habe sich für den Antragsteller eine Änderung ergeben,

die hinsichtlich der streitigen Fahrtkosten eine gegenüber den übrigen Beschäftigten

abweichende Behandlung rechtfertige. Der Kostenerstattungsanspruch des An-

tragstellers erstrecke sich auf jegliche Art notwendiger Personalratstätigkeit am Sitz

des Personalrats; er sei nicht lediglich auf die Sitzungsteilnahme beschränkt. Dem

Begünstigungsverbot nach § 107 Satz 1 Halbsatz 1 BPersVG werde dadurch Rech-

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nung getragen, dass der Erstattungsbetrag um die fiktiven Kosten für Fahrten von

Porta-Westfalica nach Minden vermindert werde.

Der Beteiligte zu 1 trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Die Fahrt

des Antragstellers zum Sitz des Personalrats sei keine meldepflichtige "Dienstreise"

im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 2 NWPersVG. Schon deswegen könne es sich dabei

nicht um eine solche Reise handeln, die nach § 40 Abs. 1 Satz 3 NWPersVG Reise-

kostenvergütung nach dem Landesreisekostengesetz begründe. Die Gesetzeser-

gänzung in § 40 Abs. 1 Satz 4 NWPersVG regele eindeutig, dass die Gewährung von

Trennungsentschädigung bei den hier in Rede stehenden Fahrten ausscheide. Diese

Norm schreibe aber gerade nicht positiv die Anwendung der reisekostenrechtlichen

Bestimmungen vor. Etwa entgegenstehende Motive des Landesgesetzgebers hätten

im Gesetzestext nicht ihren Niederschlag gefunden. Durch die Zahlung von

Reisekostenvergütung an das freigestellte Personalratsmitglied werde dieses im

Verhältnis zu anderen Beschäftigten in der Dienststelle begünstigt. Durch die Zu-

sammenlegung der vorher selbstständigen Einheiten in Herford und Minden-

Lübbecke seien auch andere Mitarbeiter der Dienststelle betroffen gewesen, für wel-

che sich der Dienstort geändert habe. Bei der hier in Rede stehenden Reisetätigkeit

handele es sich um Fahrten des Antragstellers zu seinem "Dienstort", nämlich dem

Sitz des Personalrats. Es verbiete sich, freigestellte Personalratsmitglieder gegen-

über abgeordneten Beamten zu begünstigen.

Der Beteiligte zu 1 beantragt,

die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und den Antrag abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.

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II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1 ist nicht begründet. Der Be-

schluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der

unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 79 Abs. 2 Satz 1 NWPersVG vom

3. Dezember 1974, GV.NRW. S. 1514, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. De-

zember 2003, GV.NRW. S. 814 i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Der Antragsteller kann

verlangen, dass ihm für seine Fahrten vom Wohnort Porta-Westfalica zum Sitz der

Regionaldirektion der AOK Westfalen-Lippe in Herford Reisekostenvergütung in

Form von Wegstreckenentschädigung unter Abzug der fiktiven Kosten für die Fahr-

ten von Porta-Westfalica zur AOK-Geschäftsstelle in Minden gewährt wird.

1. Der Anwendungsbereich des Personalvertretungsgesetzes für das Land

Nordrhein-Westfalen ist hier eröffnet (§ 1 Abs. 1 NWPersVG). Die Regionaldirektion

Herford, Minden-Lübbecke der AOK Westfalen-Lippe ist eine Dienststelle einer der

Aufsicht des Landes Nordrhein-Westfalen unterstehenden Körperschaft des öffentli-

chen Rechts. Die AOK Westfalen-Lippe ist als Träger der Sozialversicherung eine

Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 29 Abs. 1 SGB IV). Ihr Zuständigkeitsbereich

beschränkt sich auf den westfälischen Teil des Landes Nordrhein-Westfalen (Art. 87

Abs. 2 Satz 1 GG, § 143 Abs. 1 und 2, § 145 Abs. 1 SGB V i.V.m. § 1 Abs. 2, § 2 der

Verordnung über die Vereinigung der Ortskrankenkassen in Nordrhein-Westfalen zu

zwei Ortskrankenkassen vom 19. Oktober 1993, GV.NRW. S. 835). Deswegen un-

tersteht sie der Aufsicht des Landes Nordrhein-Westfalen, die vom Landesversiche-

rungsamt Nordrhein-Westfalen wahrgenommen wird (§ 90 Abs. 2 SGB IV i.V.m. § 3

Abs. 1 Satz 2 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten nach dem Sozial-

gesetzbuch vom 13. Dezember 1989, GV.NRW. S. 679, zuletzt geändert durch Ver-

ordnung vom 29. November 2001, GV.NRW. S. 873). Die Regionaldirektion Herford,

Minden-Lübbecke ist eine von 13 Regionaldirektionen, die zusammen mit der Zen-

traldirektion in Dortmund die zweistufige Dienststellenorganisation der AOK Westfa-

len-Lippe bilden (§§ 1, 27 der Satzung der AOK Westfalen-Lippe vom 18. Februar

1994, GV.NRW. S. 102, zuletzt geändert durch den 21. Nachtrag vom 29. Juni 2004,

MBl.NRW. S. 673).

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2. Der streitige Anspruch ergibt sich aus § 40 Abs. 1 NWPersVG. Die Vorschrift lau-

tet: "Die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten trägt die Dienst-

stelle. Reisen, die zur Erfüllung von Aufgaben des Personalrats notwendig sind, sind

dem Leiter der Dienststelle rechtzeitig vorher anzuzeigen. Mitglieder des Personal-

rats erhalten bei solchen Reisen Reisekostenvergütung nach dem Landesreisekos-

tengesetz, die nach den für Beamte der Besoldungsgruppe A 15 geltenden Bestim-

mungen zu bemessen sind. Bei Fahrten zu der Stelle, bei der der Personalrat gebil-

det worden ist, und bei Fahrten zu regelmäßigen Sitzungen bei einer anderen Stelle

und täglicher Rückkehr zum Wohnort finden die Bestimmungen des Trennungsent-

schädigungsrechts keine Anwendung."

a) Bereits der Wortlaut der vorbezeichneten Bestimmungen gebietet es, den An-

tragsteller von denjenigen Kosten zu entlasten, die ihm seit seiner Freistellung als

Vorsitzender des Personalrats der Regionaldirektion Herford, Minden-Lübbecke

durch seine Fahrten nach Herford zusätzlich entstehen.

aa) Es handelt sich zunächst um Kosten, die durch die Tätigkeit des Personalrats

entstehen (§ 40 Abs. 1 Satz 1 NWPersVG).

(1) Die Fahrten zwischen Porta-Westfalica, dem Wohnort des Antragstellers, und

Herford, dem Sitz sowohl des Beteiligten zu 1 als auch des Beteiligten zu 2, sind

durch die Tätigkeit des Personalrats veranlasst. Nach der Fusion der Regionaldirek-

tionen Herford und Minden-Lübbecke zum 1. August 1995 hat zunächst die gemäß

§ 44 Abs. 1 und 2 NWPersVG gebildete Personalkommission, sodann nach den

Personalratswahlen in den Jahren 1996, 2000 und 2004 der Beteiligte zu 2 den An-

tragsteller jeweils zum Vorsitzenden gewählt (§ 29 Abs. 1 Satz 1, § 44 Abs. 3

NWPersVG) und anschließend seine vollständige Freistellung von seiner dienstlichen

Tätigkeit beschlossen (§ 42 Abs. 3 Satz 1, § 44 Abs. 3 NWPersVG). Als demgemäß

vom Beteiligten zu 1 freigestellter Personalratsvorsitzender hat der Antragsteller sich

zwecks Führung der laufenden Geschäfte des Personalrats (§ 29 Abs. 2 NWPersVG)

täglich an den Sitz der Beteiligten in Herford zu begeben, soweit seine Aufgaben

nicht seine Anwesenheit in einer der übrigen Geschäftsstellen der Regionaldirektion

erfordern.

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(2) Dadurch wird er mit Fahrtkosten belastet, die ihm ohne sein spezielles Personal-

ratsmandat nicht entstanden wären. Wäre er nach der Fusion der beiden Regionaldi-

rektionen nicht für seine Personalratstätigkeit freigestellt worden, hätte er seine

dienstliche Tätigkeit in der Geschäftsstelle Minden fortgesetzt. Dadurch wären nur

Fahrtkosten für die Strecke zwischen Porta-Westfalica und Minden entstanden. Hier-

für hätte er zwar keine Reisekostenvergütung erhalten können, weil Fahrten zwi-

schen Wohnung und Dienstort nicht als Dienstreise gelten (§ 2 Abs. 1 Satz 1 des

Landesreisekostengesetzes - LRKG - vom 16. Dezember 1998, GV.NRW. S. 738, in

der Fassung der Verordnung vom 8. März 2000, GV.NRW. S. 222). Die Fahrtstrecke

zwischen Porta-Westfalica und Herford (27 km) ist jedoch wesentlich länger als die-

jenige zwischen Porta-Westfalica und Minden (6 km). Die Kosten für die Differenz

beider Fahrtstrecken sind daher durch die Personalratstätigkeit des Antragstellers

entstanden.

bb) Bei den Fahrten zum Sitz des Personalrats in Herford handelt es sich um Reisen,

die zur Erfüllung der Aufgaben des Personalrats notwendig sind (§ 40 Abs. 1 Satz 2

NWPersVG). Wird ein Personalratsvorsitzender wegen Art und Umfang der ihm

obliegenden Aufgaben von seiner dienstlichen Tätigkeit ganz freigestellt, dann

gebietet es schon seine Verpflichtung zur Führung der laufenden Geschäfte, dass er

sich täglich an den Sitz der Geschäftsstelle des Personalrats begibt (§ 29 Abs. 2,

§ 40 Abs. 3, § 42 Abs. 3 Sätze 1 und 2 NWPersVG), soweit nicht seine Aufgaben die

Anwesenheit in zur Dienststelle gehörenden Nebenstellen erfordern.

cc) Der Antragsteller hat "bei solchen Reisen" gemäß § 40 Abs. 1 Satz 3 NWPersVG

Anspruch auf Reisekostenvergütung nach dem Landesreisekostengesetz. Mit dem

Merkmal "solche Reisen" knüpft § 40 Abs. 1 Satz 3 NWPersVG an die bereits bejah-

te Voraussetzung in § 40 Abs. 1 Satz 2 NWPersVG an, wonach die Reisen zur Erfül-

lung der Personalratsaufgaben notwendig sein müssen. Dass § 40 Abs. 1 Satz 3

NWPersVG auch an die in § 40 Abs. 1 Satz 2 NWPersVG ausgesprochene Rechts-

folge anknüpft, wonach die Reisen dem Dienststellenleiter rechtzeitig vorher anzu-

zeigen sind, ist nicht nahe liegend. Selbst wenn man dies aber annehmen wollte, so

schließt die Regelung in § 40 Abs. 1 Satz 3 NWPersVG die Gewährung von Reise-

kostenvergütung für solche Fahrten nicht aus, bei welchen die Einhaltung der Anzei-

gepflicht entbehrlich ist, weil diese Fahrten und ihre Notwendigkeit dem Dienststel-

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lenleiter bekannt sind. So liegt es hier. Denn dass die Fahrten des Antragstellers von

seinem Wohnort zur Dienststelle nach Herford in dem geltend gemachten Umfang

stattfinden und notwendig sind, ist auch für den Beteiligten zu 1 offenkundig.

dd) Ferner gestattet bereits der Wortlaut der Regelung in § 40 Abs. 1 Satz 3

NWPersVG, dass der Antragsteller Wegstreckenentschädigung nach § 6 Abs. 1

LRKG erhält. Jene Bestimmung sieht vor, dass Personalratsmitglieder unter den in

den vorhergehenden Bestimmungen genannten Voraussetzungen Reisekostenver-

gütungen nach dem Landesreisekostengesetz erhalten. Nach der ausdrücklichen

Regelung in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 LRKG umfasst die Reisekostenvergütung auch

die Wegstreckenentschädigung nach § 6 LRKG. Dagegen ist die Trennungsent-

schädigung nach § 18 LRKG im Katalog des § 1 Abs. 2 Satz 2 LRKG nicht erwähnt.

Der Wortlaut des vorbezeichneten Regelwerks spricht somit eher dafür, dass der

Gesetzgeber für im Zusammenhang mit Personalratstätigkeit entstandene notwendi-

ge Fahrtkosten ausschließlich die in § 1 Abs. 2 Satz 2 LRKG genannten Leistungen,

nicht aber Trennungsentschädigung vorsehen wollte.

Allerdings hat der Senat zu der ähnlich lautenden Regelung in § 44 Abs. 1 Satz 2

BPersVG entschieden, dass dem freigestellten Mitglied eines Bezirkspersonalrats für

die täglichen Fahrten zwischen seinem Wohnort und dem Sitz der Geschäftsstelle

des Bezirkspersonalrats keine Reisekostenvergütung, sondern in entsprechender

Anwendung des § 22 Abs. 1 des Bundesreisekostengesetzes - BRKG - Trennungs-

geld zu leisten ist (Beschluss vom 14. Februar 1990 - BVerwG 6 P 13.88 - Buchholz

250 § 44 BPersVG Nr. 17). Zu diesem Ergebnis ist der Senat jedoch nicht bereits

aufgrund des zwingenden Wortlauts der fraglichen gesetzlichen Bestimmungen ge-

langt, sondern aufgrund rechtssystematisch und teleologisch geprägter Analogie-

überlegungen, in deren Mittelpunkt die Aussage stand, dass der dem "Dienstort"

vergleichbare Ort, an dem der freigestellte Vorsitzende des Bezirkspersonalrats sei-

ne Personalratstätigkeit ausübt, der Sitz der Geschäftsstelle des Bezirkspersonalrats

ist (a.a.O., S. 15). Dem freigestellten Personalratsmitglied - wie einem abgeordneten

Beamten - Trennungsentschädigung zuzusprechen, sah sich der Senat nicht durch

den Begriff "Reisekostenvergütung" in § 44 Abs. 1 Satz 2 BPersVG und § 1 Abs. 1

BRKG gehindert, weil er das Trennungsgeld als einen Unterfall aller im Bundesrei-

sekostengesetz geregelten Reisekosten im weiteren Sinne gewertet hat (a.a.O.

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S. 18). Solche Überlegungen lassen sich zu § 40 Abs. 1 Satz 3 NWPersVG für sich

betrachtet ebenfalls anstellen. Dies bedeutet aber lediglich, dass die Vorschrift - für

sich betrachtet - ihrem Wortlaut nach offen ist für beide Varianten, nämlich die Rei-

sekostenvergütung im Sinne von § 1 Abs. 2 LRKG und die Trennungsentschädigung

nach § 18 LRKG.

ee) Die ergänzende Regelung in § 40 Abs. 1 Satz 4 BPersVG lässt dagegen keine

Zweifel daran, dass in den hier in Rede stehenden Fällen Reisekostenvergütung und

damit nach Maßgabe von § 6 LRKG auch Wegstreckenentschädigung zu leisten ist.

Denn nach jener Vorschrift finden bei Fahrten zu der Stelle, bei der der Personalrat

gebildet worden ist, und täglicher Rückkehr zum Wohnort die Bestimmungen des

Trennungsentschädigungsrechts keine Anwendung. Daraus folgt zwecks Erreichung

eines widerspruchsfreien Ergebnisses zugleich, dass in Fällen der vorliegenden Art

der § 2 Abs. 3 Sätze 1 und 2 LRKG vergleichbare "Dienstort" nicht der Sitz des Per-

sonalrats, sondern der Sitz derjenigen Dienststätte ist, bei welcher das Personal-

ratsmitglied vor seiner Freistellung tätig war. Mit dem Wortlaut des § 2 Abs. 3 LRKG

ist ein solches Verständnis schon deswegen nicht unvereinbar, weil die Begriffsdefi-

nitionen des Reisekostenrechts auf die dienstliche Tätigkeit vom Beamten zuge-

schnitten sind und die daher gebotene entsprechende Anwendung auf die Personal-

ratstätigkeit ohnehin Raum lässt für Auslegungsergebnisse, die der inneren Logik

des Personalvertretungsrechts Rechnung tragen.

ff) Für eine Beschränkung der Reisekostenvergütung auf Fahrten zu Personalratssit-

zungen gibt der Wortlaut von § 40 Abs. 1 Satz 4 NWPersVG nichts her. Die Bestim-

mung spricht zwei Arten von Fahrten an: erstens Fahrten zu der Stelle, bei der der

Personalrat gebildet worden ist, und zweitens Fahrten zu regelmäßigen Sitzungen

bei einer anderen Stelle. Die hier in Rede stehende erste Variante der Regelung er-

wähnt die Sitzungen nicht; sie umfasst daher alle Fahrten zum Sitz des Personalrats,

die zur Erfüllung von Aufgaben des Personalrats notwendig sind. Dies wird durch das

weitere Merkmal "bei täglicher Rückkehr zum Wohnort" bestätigt, welches sich auf

beide Varianten bezieht. Denn Personalratssitzungen finden im Allgemeinen nicht

täglich statt, so dass neben ihnen auch die Führung der laufenden Geschäfte, die

Abhaltung von Sprechstunden und sonstige Bereiche der Personalratstätigkeit er-

fasst sein müssen.

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b) Das somit bereits nach dem Wortlaut der Gesamtregelung in § 40 Abs. 1

NWPersVG gebotene Auslegungsergebnis wird durch die Entstehungsgeschichte der

ergänzenden Regelung in Satz 4 der Vorschrift bestätigt.

§ 40 Abs. 1 Satz 4 NWPersVG wurde durch das Dritte Gesetz zur Änderung des

Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 27. September

1994, GV.NRW. S. 846, angefügt. Nach dem Bericht des Ausschusses für innere

Verwaltung vom 6. Juni 1994 sollte mit der Ergänzung erreicht werden, dass Reisen

von Personalratsmitgliedern zu Personalratssitzungen wie Dienstreisen abgegolten

werden, unabhängig davon, ob das Personalratsmitglied voll, teilweise oder gar nicht

freigestellt ist (LTDrucks 11/7130 S. 43).

aa) Mit dieser Ergänzung wollte der Gesetzgeber ersichtlich auf den zitierten Se-

natsbeschluss vom 14. Februar 1990 reagieren, in welchem der Sitz der Stufenver-

tretung als "Dienstort" im Sinne des Reisekostenrechts behandelt worden war. Indem

der Gesetzgeber aber nunmehr die Reisen auch freigestellter Personalratsmitglieder

zu Personalratssitzungen wie Dienstreisen behandelt wissen will, "korrigiert" er die

zitierte Senatsrechtsprechung. Denn die Entscheidung des Gesetzgebers setzt zu

ihrer Wirksamkeit mit Blick auf § 2 Abs. 1 Satz 1 LRKG voraus, dass sich der

"Dienstort" für das freigestellte Mitglied der Stufenvertretung nicht nach deren Sitz,

sondern nach der Dienststelle bestimmt, in welchem das Mitglied vor seiner Freistel-

lung tätig war.

bb) Wie aus dem Wortlaut der Gesetzesergänzung und der dafür im zitierten Aus-

schussbericht gegebenen Begründung hervorgeht, hatte der Gesetzgeber den im

Senatsbeschluss vom 14. Februar 1990 entschiedenen Fall eines freigestellten Mit-

glieds der Stufenvertretung vor Augen. Für dieses erklärt § 51 NWPersVG die Kos-

tenregelung in § 40 Abs. 1 NWPersVG für entsprechend anwendbar. Entsprechen-

des gilt auch für die Mitglieder des Gesamtpersonalrats (§ 53 NWPersVG). Auch das

freigestellte Mitglied des Gesamtpersonalrats hat somit nach dem Willen des Lan-

desgesetzgebers Anspruch auf Reisekostenvergütung, wenn es vor seiner Freistel-

lung nicht am Sitz des Gesamtpersonalrats tätig war. In beiden genannten Fällen

stehen die freigestellten Mitglieder der Personalvertretung vor demselben Problem:

Sie müssen zur ordnungsgemäßen Erfüllung ihrer Aufgaben täglich eine Fahrtstrecke

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bewältigen, die größer ist als diejenige, die sie vor ihrer Freistellung zum Erreichen

ihrer bisherigen Dienststelle zurücklegen mussten. Dem Willen des Gesetzgebers

lässt sich somit ein allgemeiner Grundsatz entnehmen: Freigestellte Mitglieder der

Personalvertretungen sollen - bei gleichzeitigem Ausschluss von Trennungs-

entschädigung - Reisekostenvergütung für tägliche Fahrten zum Sitz der Personal-

vertretung erhalten, wenn und soweit die Fahrtstrecken größer sind als diejenigen

zwischen Wohnort und Dienststelle vor der Freistellung. Dieser Grundsatz erfasst

auch die hier gegebene Fallgestaltung, die mit den erwähnten Fällen eines freige-

stellten Mitgliedes der Stufenvertretung oder des Gesamtpersonalrats in allen maß-

geblichen Punkten übereinstimmt.

c) Sinn und Zweck der in § 40 Abs. 1 NWPersVG getroffenen Regelung gebieten es

ebenfalls, das freigestellte Personalratsmitglied von Kosten zu entlasten, die ihm

durch die Fahrten zum Sitz der Personalvertretung zusätzlich entstehen.

aa) Die Regelung zur Reisekostenvergütung an Personalratsmitglieder in § 40 Abs. 1

NWPersVG ist eine spezielle Ausformung des in § 107 Satz 1 Halbsatz 1 BPersVG

bundesrahmenrechtlich für die Länder verbindlich vorgegebenen Grundsatzes, wo-

nach Mitglieder der Personalvertretungen wegen ihrer Tätigkeit nicht benachteiligt

werden dürfen. Das Benachteiligungsverbot bedeutet, dass Personalratsmitglieder

nicht schlechter behandelt werden dürfen als vergleichbare Beschäftigte ohne Per-

sonalratsamt (vgl. Beschluss vom 27. Januar 2004 - BVerwG 6 P 9.03 - Buchholz

250 § 44 BPersVG Nr. 33 S. 14).

Wäre der Antragsteller nicht freigestelltes Personalratsmitglied, so ginge er seiner

dienstlichen Tätigkeit in der AOK-Geschäftsstelle in Minden nach, wo er vor seiner

Freistellung beschäftigt war. Ihm entstünden daher nur die Fahrtkosten zwischen

seiner Wohnung in Porta-Westfalica und Minden, nicht aber die erheblich höheren

Kosten der Fahrten zwischen Porta-Westfalica und dem Sitz des Personalrats in

Herford. Erhält der Antragsteller die Differenz nicht erstattet, so muss er die darauf

entfallenden Kosten als Folge seines Personalratsamts aus seinem Einkommen "zu-

schießen". Eine derartige finanzielle Schlechterstellung ist geeignet, qualifizierte

Personen von der Wahrnehmung des Amtes eines von der dienstlichen Tätigkeit

ganz freigestellten Mitgliedes der Personalvertretung abzuhalten. Damit würde die

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Institution Personalvertretung insgesamt geschwächt. Deren Aufgaben bestehen vor

allem darin, nach Maßgabe der gesetzlichen Bestimmungen die Belange der Be-

schäftigten in beteiligungspflichtigen Angelegenheiten wahrzunehmen. Mit dem aus

dieser anspruchsvollen Aufgabe erwachsenen Erfordernis qualifizierter Interessen-

vertretung verträgt sich eine Gesetzesauslegung nicht, die die Mandatswahrneh-

mung durch nicht in der Nähe des Dienststellensitzes wohnende Beschäftigte behin-

dert (vgl. zu freigestellten Mitgliedern der Stufenvertretung: Beschluss vom

27. Januar 2004, a.a.O. S. 14 f.).

Vom Benachteiligungsverbot hat sich der Senat letztlich auch im zitierten Beschluss

vom 14. Februar 1990 leiten lassen, in welchem er - bei Verneinung des Anspruchs

auf Reisekostenvergütung - dem freigestellten Mitglied der Stufenvertretung immer-

hin Trennungsentschädigung zugesprochen hat (a.a.O. S. 18). Diesen Aspekt ver-

fehlt der Beteiligte zu 1 grundlegend, wenn er dem Antragsteller weder Reisekosten-

vergütung noch Trennungsentschädigung zugestehen will. Eine solche Auffassung

kann daher vor der Regelung in § 107 Satz 1 Halbsatz 1 BPersVG keinen Bestand

haben.

bb) Sinn und Zweck der Regelung in § 40 Abs. 1 Satz 4 NWPersVG gebieten die

Kostenübernahme im hier streitigen Umfang. Dies ergibt sich bereits aus der Einbin-

dung der Regelung in die oben beschriebene Zielsetzung der Kostenvorschrift des

§ 40 Abs. 1 NWPersVG insgesamt. Aber auch die spezielle Bedeutung des Satzes 4

besagt nichts Abweichendes. Sie geht dahin, für Fahrten freigestellter Personalrats-

mitglieder zum Personalratssitz einheitlich Reisekostenvergütung vorzusehen und

Trennungsentschädigung auszuschließen. Zu diesem Zweck musste klargestellt

werden, dass der Sitz des Personalrats nicht als Dienstort im Sinne der reisekosten-

rechtlichen Bestimmungen gilt. Dies kommt in der ersten Variante des § 40 Abs. 1

Satz 4 NWPersVG zum Ausdruck, die sich mit den Fahrten zum Sitz des Personal-

rats befasst. Die zweite Variante, die sich auf Fahrten zu regelmäßigen Sitzungen

"bei einer anderen Stelle" bezieht, ist von derselben Zielvorstellung geprägt. Hier war

die Klarstellung deswegen nötig, weil für den denkbaren Fall regelmäßiger Personal-

ratssitzungen an einem anderen Ort als dem des Dienststellensitzes vorgesorgt wer-

den musste. Andernfalls wäre die Erwägung, dass dieser Ort der "Dienstort" des frei-

gestellten Personalratsmitgliedes sein könnte, nicht fern liegend gewesen. Für den

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Fall gelegentlicher ("unregelmäßiger") Personalratssitzungen an einem Ort außerhalb

des Dienststellensitzes stellt sich diese Frage von vornherein nicht. Die Kosten für

solche Fahrten sind bereits von § 40 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 NWPersVG unzweifelhaft

erfasst.

d) Die Gewährung von Reisekostenvergütung in dem vom Oberverwaltungsgericht

zugesprochenen Umfang verstößt schließlich nicht gegen das in § 107 Satz 1 Halb-

satz 1 BPersVG ebenfalls enthaltene Begünstigungsverbot.

aa) Der Antragsteller wird nicht gegenüber Beschäftigten bevorzugt, die von der Ge-

schäftsstelle Minden zur Hauptdienststelle Herford versetzt bzw. umgesetzt worden

sind. Diese Gruppe von Beschäftigten scheidet als Vergleichspersonen aus. Denn

der Antragsteller ist im Gegensatz zu diesen Beschäftigten vor seiner Freistellung

nicht nach Herford versetzt oder umgesetzt worden. Eine fiktive Annahme des In-

halts, der Antragsteller wäre ohne seine Freistellung zum Dienststellensitz nach Her-

ford versetzt oder umgesetzt worden, scheidet mit Blick auf § 43 Satz 1 NWPersVG

aus. Danach dürfen Mitglieder des Personalrats gegen ihren Willen nur versetzt oder

für eine Dauer von mehr als drei Monaten umgesetzt werden, wenn dies auch unter

Berücksichtigung der Mitgliedschaft im Personalrat aus wichtigen dienstlichen Grün-

den unvermeidbar ist und der Personalrat, dem das Mitglied angehört, zustimmt.

Nach dieser Vorschrift sind personelle Maßnahmen der dort genannten Art gegen-

über Personalratsmitgliedern grundsätzlich ausgeschlossen. Auch ohne eine Frei-

stellung wäre daher eine Versetzung oder Umsetzung des Antragstellers von Minden

nach Herford grundsätzlich nicht in Betracht gekommen. Die Regelung in § 43 Satz 1

NWPersVG findet ihrerseits ihre Rechtfertigung in der besonderen Schutzbedürftig-

keit von Personalratsmitgliedern gegenüber sie belastenden personellen Maßnah-

men des Dienstherrn (vgl. zu § 47 Abs. 2 BPersVG: Beschluss vom 15. Juli 2004

- BVerwG 6 P 15.03 - S. 7 ff. m.w.N.).

bb) Der Antragsteller wird ferner nicht gegenüber abgeordneten Beamten bevorzugt,

die nach § 18 LRKG i.V.m. den Bestimmungen der Trennungsentschädigungsver-

ordnung - TEVO - vom 29. April 1988, GV.NRW. S. 226, i.d.F. der Achten Ände-

rungsverordnung vom 8. März 2000, GV.NRW. S. 222, auf Trennungsentschädigung

verwiesen sind.

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(1) Die Unterschiede in der Leistungshöhe sind begrenzt. Im streitbefangenen Zeit-

raum (Mai bis Dezember 2001) belief sich die Wegstreckenentschädigung nach § 6

Abs. 3 Satz 2 TEVO auf 42 Pfennig je Kilometer. Demgegenüber betrug die Weg-

streckenentschädigung für den Antragsteller nach § 6 Abs. 1 Satz 2 LRKG 52 Pfen-

nig je Kilometer.

(2) Abgeordnete Beamte sind nicht die Vergleichspersonen, die das personalvertre-

tungsrechtliche Begünstigungsverbot im Auge hat. Bei Beamten, denen vorüberge-

hend ein Amt bei einer anderen Dienststelle zugewiesen wird, und Beschäftigten, die

zu Mitgliedern des Personalrats gewählt und anschließend aufgrund autonomer Ent-

scheidungen der Personalvertretung von ihrer dienstlichen Tätigkeit zwecks Man-

datswahrnehmung am Dienststellensitz freigestellt werden, handelt es sich um zwei

wesensverschiedene Personengruppen. Moderate finanzielle Einbußen, die mit der

Abordnung eines Beamten wegen der pauschalierenden Regelungen in den für die

Bemessung der Trennungsentschädigung maßgeblichen Bestimmungen verbunden

sein mögen, erscheinen hinnehmbar. Im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative

durfte der Gesetzgeber jedoch annehmen, dass sich vergleichbare Einbußen, die

ihre Ursache in der Tätigkeit als freigestelltes Mitglied der Personalvertretung haben,

verbieten, weil andernfalls die effektive Aufgabenwahrnehmung durch die Personal-

vertretung als Ganzes Schaden nimmt (vgl. Beschluss vom 27. Januar 2004, a.a.O.

S. 15 f.).

Bardenhewer Hahn Büge

Graulich Vormeier

Sachgebiet:

BVerwGE:

nein

Personalvertretungsrecht

Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

NWPersVG § 40 Abs. 1

Stichworte:

Freigestellte Mitglieder von Personalvertretungen; Fahrten zum Sitz der Personalver-

tretung; Reisekostenvergütung statt Trennungsentschädigung.

Leitsatz:

Nach § 40 Abs. 1 NWPersVG erhalten freigestellte Mitglieder von Personalvertretun-

gen - bei gleichzeitigem Ausschluss von Trennungsentschädigung - Reisekostenver-

gütung für die täglichen Fahrten zum Sitz der Personalvertretung, wenn und soweit

die Fahrtstrecken größer sind als diejenigen zwischen Wohnort und Dienststelle vor

der Freistellung.

Beschluss des 6. Senats vom 25. November 2004 - BVerwG 6 P 6.04

I. VG Minden vom 14.01.2002 - Az.:

VG 12 K 1497/01.PVL -

II. OVG Münster vom 09.06.2004 - Az.: OVG 1 A 898/02.PVL -