Urteil des BVerwG, Az. 6 P 6.04

Dienstliche Tätigkeit, Dienstort, Fahrtkosten, Erfüllung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
BESCHLUSS
BVerwG 6 P 6.04
OVG 1 A 898/02.PVL
In der Personalvertretungssache
- 2 -
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 25. November 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1 gegen den Be-
schluss des Fachsenats für Landespersonalvertretungssachen
des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 9. Juni 2004 wird zurückgewiesen.
G r ü n d e :
I.
Der in Porta-Westfalica wohnende Antragsteller war bis 31. Juli 1995 Vorsitzender
des Personalrats der Regionaldirektion Minden-Lübbecke der AOK Westfalen-Lippe
mit Sitz in Minden. Am 1. August 1995 wurden die beiden Regionaldirektionen
Minden-Lübbecke und Herford zur Regionaldirektion Herford, Minden-Lübbecke mit
Sitz in Herford vereinigt. Der Antragsteller wurde zum Vorsitzenden der dort gebilde-
ten Personalkommission gewählt und von seiner dienstlichen Tätigkeit ganz freige-
stellt. Nach den regulären Personalratswahlen in den Jahren 1996, 2000 und 2004
wurde der Antragsteller jeweils zum Vorsitzenden des Personalrats, des Beteiligten
zu 2, gewählt und von seiner dienstlichen Tätigkeit ganz freigestellt. Seit Ende 1995
erstattete der Beteiligte zu 1 dem Antragsteller Kosten für dessen Fahrten zwischen
Porta-Westfalica und Herford (27 km) abzüglich der Kosten für die Strecke zwischen
Porta-Westfalica und Minden (6 km).
Durch Schreiben vom 30. April 2001 stellte der Beteiligte zu 1 die Zahlungen im We-
sentlichen mit der Begründung ein, im Falle des Antragstellers komme nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur Trennungsentschädigung in
Betracht, deren Gewährung aber aufgrund der Entscheidung des Landesgesetzge-
bers ausgeschlossen sei. Dem auf für Weitergewährung von Wegstreckenentschä-
digung für die Zeit ab Mai 2001 gerichteten Begehren des Antragstellers hat das
- 3 -
Verwaltungsgericht entsprochen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Beschwerde
des Beteiligten zu 1 zurückgewiesen und diesen verpflichtet, dem Antragsteller für
die Fahrten von seinem Wohnort Porta-Westfalica zu dem Sitz des Beteiligten zu 2 in
Herford und zurück während des Zeitraums vom 1. Mai bis 31. Dezember 2001
Reisekostenvergütung in Form der Wegstreckenentschädigung unter jeweiligem Ab-
zug der fiktiven Kosten für die Fahrten von seinem Wohnort Porta-Westfalica zu sei-
ner früheren Dienststelle in Minden und zurück zu gewähren. Zur Begründung hat es
ausgeführt: Die kostenverursachende Tätigkeit im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 1
NWPersVG liege hier darin, dass der Beteiligte zu 2 den Antragsteller zu seinem
Vorsitzenden gewählt und seine Freistellung beschlossen habe. In Anknüpfung an
den Wortlaut des § 40 Abs. 1 Satz 4 NWPersVG, an seinen systematischen Zu-
sammenhang mit der kostenerstattungsrechtlichen Grundregel in § 40 Abs. 1 Satz 1
NWPersVG und an die Zweckrichtung beider Vorschriften sei zugrunde zu legen,
dass in den Fällen des § 40 Abs. 1 Satz 1 NWPersVG eine Reisekostenvergütung
vorgesehen sei. Der Ausschluss jeglichen Kostenersatzes könne dem Gesetzgeber
nicht unterstellt werden, weil dies dem Benachteiligungsverbot des § 107 Satz 1
Halbsatz 1 BPersVG zuwiderliefe. Aus der Begründung für die Anfügung des Sat-
zes 4 in § 40 Abs. 1 NWPersVG gehe hervor, dass der historische Gesetzgeber in
den dort tatbestandlich erfassten Fällen nicht den Ausschluss jeglicher Kostenerstat-
tung normieren, sondern eine dienstreisekostenrechtliche Erstattung habe sicherge-
stellt wissen wollen. Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Gesetzesergänzung
gäben zu erkennen, dass der historische Gesetzgeber der im Beschluss vom
14. Februar 1990 - BVerwG 6 P 13.88 - begründeten Rechtsprechung des Bundes-
verwaltungsgerichts für das Landesrecht eine Absage habe erteilen wollen. Mit der
vom Antragsteller nicht zu verantwortenden, im Übrigen mit Blick auf den Sitz der
neuen Regionaldirektion in Herford sachgerechten Bestimmung des Sitzes des Be-
teiligten zu 2, der Wahl des Antragstellers zum Personalratsvorsitzenden und seiner
Freistellung sowie der damit einhergehenden Pflicht, seine Amtstätigkeiten regelmä-
ßig in Herford auszuüben, habe sich für den Antragsteller eine Änderung ergeben,
die hinsichtlich der streitigen Fahrtkosten eine gegenüber den übrigen Beschäftigten
abweichende Behandlung rechtfertige. Der Kostenerstattungsanspruch des An-
tragstellers erstrecke sich auf jegliche Art notwendiger Personalratstätigkeit am Sitz
des Personalrats; er sei nicht lediglich auf die Sitzungsteilnahme beschränkt. Dem
Begünstigungsverbot nach § 107 Satz 1 Halbsatz 1 BPersVG werde dadurch Rech-
- 4 -
nung getragen, dass der Erstattungsbetrag um die fiktiven Kosten für Fahrten von
Porta-Westfalica nach Minden vermindert werde.
Der Beteiligte zu 1 trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Die Fahrt
des Antragstellers zum Sitz des Personalrats sei keine meldepflichtige "Dienstreise"
im Sinne von § 40 Abs. 1 Satz 2 NWPersVG. Schon deswegen könne es sich dabei
nicht um eine solche Reise handeln, die nach § 40 Abs. 1 Satz 3 NWPersVG Reise-
kostenvergütung nach dem Landesreisekostengesetz begründe. Die Gesetzeser-
gänzung in § 40 Abs. 1 Satz 4 NWPersVG regele eindeutig, dass die Gewährung von
Trennungsentschädigung bei den hier in Rede stehenden Fahrten ausscheide. Diese
Norm schreibe aber gerade nicht positiv die Anwendung der reisekostenrechtlichen
Bestimmungen vor. Etwa entgegenstehende Motive des Landesgesetzgebers hätten
im Gesetzestext nicht ihren Niederschlag gefunden. Durch die Zahlung von
Reisekostenvergütung an das freigestellte Personalratsmitglied werde dieses im
Verhältnis zu anderen Beschäftigten in der Dienststelle begünstigt. Durch die Zu-
sammenlegung der vorher selbstständigen Einheiten in Herford und Minden-
Lübbecke seien auch andere Mitarbeiter der Dienststelle betroffen gewesen, für wel-
che sich der Dienstort geändert habe. Bei der hier in Rede stehenden Reisetätigkeit
handele es sich um Fahrten des Antragstellers zu seinem "Dienstort", nämlich dem
Sitz des Personalrats. Es verbiete sich, freigestellte Personalratsmitglieder gegen-
über abgeordneten Beamten zu begünstigen.
Der Beteiligte zu 1 beantragt,
die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und den Antrag abzulehnen.
Der Antragsteller beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
- 5 -
II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1 ist nicht begründet. Der Be-
schluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der
unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 79 Abs. 2 Satz 1 NWPersVG vom
3. Dezember 1974, GV.NRW. S. 1514, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. De-
zember 2003, GV.NRW. S. 814 i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Der Antragsteller kann
verlangen, dass ihm für seine Fahrten vom Wohnort Porta-Westfalica zum Sitz der
Regionaldirektion der AOK Westfalen-Lippe in Herford Reisekostenvergütung in
Form von Wegstreckenentschädigung unter Abzug der fiktiven Kosten für die Fahr-
ten von Porta-Westfalica zur AOK-Geschäftsstelle in Minden gewährt wird.
1. Der Anwendungsbereich des Personalvertretungsgesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen ist hier eröffnet (§ 1 Abs. 1 NWPersVG). Die Regionaldirektion
Herford, Minden-Lübbecke der AOK Westfalen-Lippe ist eine Dienststelle einer der
Aufsicht des Landes Nordrhein-Westfalen unterstehenden Körperschaft des öffentli-
chen Rechts. Die AOK Westfalen-Lippe ist als Träger der Sozialversicherung eine
Körperschaft des öffentlichen Rechts (§ 29 Abs. 1 SGB IV). Ihr Zuständigkeitsbereich
beschränkt sich auf den westfälischen Teil des Landes Nordrhein-Westfalen (Art. 87
Abs. 2 Satz 1 GG, § 143 Abs. 1 und 2, § 145 Abs. 1 SGB V i.V.m. § 1 Abs. 2, § 2 der
Verordnung über die Vereinigung der Ortskrankenkassen in Nordrhein-Westfalen zu
zwei Ortskrankenkassen vom 19. Oktober 1993, GV.NRW. S. 835). Deswegen un-
tersteht sie der Aufsicht des Landes Nordrhein-Westfalen, die vom Landesversiche-
rungsamt Nordrhein-Westfalen wahrgenommen wird (§ 90 Abs. 2 SGB IV i.V.m. § 3
Abs. 1 Satz 2 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten nach dem Sozial-
gesetzbuch vom 13. Dezember 1989, GV.NRW. S. 679, zuletzt geändert durch Ver-
ordnung vom 29. November 2001, GV.NRW. S. 873). Die Regionaldirektion Herford,
Minden-Lübbecke ist eine von 13 Regionaldirektionen, die zusammen mit der Zen-
traldirektion in Dortmund die zweistufige Dienststellenorganisation der AOK Westfa-
len-Lippe bilden (§§ 1, 27 der Satzung der AOK Westfalen-Lippe vom 18. Februar
1994, GV.NRW. S. 102, zuletzt geändert durch den 21. Nachtrag vom 29. Juni 2004,
MBl.NRW. S. 673).
- 6 -
2. Der streitige Anspruch ergibt sich aus § 40 Abs. 1 NWPersVG. Die Vorschrift lau-
tet: "Die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten trägt die Dienst-
stelle. Reisen, die zur Erfüllung von Aufgaben des Personalrats notwendig sind, sind
dem Leiter der Dienststelle rechtzeitig vorher anzuzeigen. Mitglieder des Personal-
rats erhalten bei solchen Reisen Reisekostenvergütung nach dem Landesreisekos-
tengesetz, die nach den für Beamte der Besoldungsgruppe A 15 geltenden Bestim-
mungen zu bemessen sind. Bei Fahrten zu der Stelle, bei der der Personalrat gebil-
det worden ist, und bei Fahrten zu regelmäßigen Sitzungen bei einer anderen Stelle
und täglicher Rückkehr zum Wohnort finden die Bestimmungen des Trennungsent-
schädigungsrechts keine Anwendung."
a) Bereits der Wortlaut der vorbezeichneten Bestimmungen gebietet es, den An-
tragsteller von denjenigen Kosten zu entlasten, die ihm seit seiner Freistellung als
Vorsitzender des Personalrats der Regionaldirektion Herford, Minden-Lübbecke
durch seine Fahrten nach Herford zusätzlich entstehen.
aa) Es handelt sich zunächst um Kosten, die durch die Tätigkeit des Personalrats
entstehen (§ 40 Abs. 1 Satz 1 NWPersVG).
(1) Die Fahrten zwischen Porta-Westfalica, dem Wohnort des Antragstellers, und
Herford, dem Sitz sowohl des Beteiligten zu 1 als auch des Beteiligten zu 2, sind
durch die Tätigkeit des Personalrats veranlasst. Nach der Fusion der Regionaldirek-
tionen Herford und Minden-Lübbecke zum 1. August 1995 hat zunächst die gemäß
§ 44 Abs. 1 und 2 NWPersVG gebildete Personalkommission, sodann nach den
Personalratswahlen in den Jahren 1996, 2000 und 2004 der Beteiligte zu 2 den An-
tragsteller jeweils zum Vorsitzenden gewählt (§ 29 Abs. 1 Satz 1, § 44 Abs. 3
NWPersVG) und anschließend seine vollständige Freistellung von seiner dienstlichen
Tätigkeit beschlossen (§ 42 Abs. 3 Satz 1, § 44 Abs. 3 NWPersVG). Als demgemäß
vom Beteiligten zu 1 freigestellter Personalratsvorsitzender hat der Antragsteller sich
zwecks Führung der laufenden Geschäfte des Personalrats (§ 29 Abs. 2 NWPersVG)
täglich an den Sitz der Beteiligten in Herford zu begeben, soweit seine Aufgaben
nicht seine Anwesenheit in einer der übrigen Geschäftsstellen der Regionaldirektion
erfordern.
- 7 -
(2) Dadurch wird er mit Fahrtkosten belastet, die ihm ohne sein spezielles Personal-
ratsmandat nicht entstanden wären. Wäre er nach der Fusion der beiden Regionaldi-
rektionen nicht für seine Personalratstätigkeit freigestellt worden, hätte er seine
dienstliche Tätigkeit in der Geschäftsstelle Minden fortgesetzt. Dadurch wären nur
Fahrtkosten für die Strecke zwischen Porta-Westfalica und Minden entstanden. Hier-
für hätte er zwar keine Reisekostenvergütung erhalten können, weil Fahrten zwi-
schen Wohnung und Dienstort nicht als Dienstreise gelten (§ 2 Abs. 1 Satz 1 des
Landesreisekostengesetzes - LRKG - vom 16. Dezember 1998, GV.NRW. S. 738, in
der Fassung der Verordnung vom 8. März 2000, GV.NRW. S. 222). Die Fahrtstrecke
zwischen Porta-Westfalica und Herford (27 km) ist jedoch wesentlich länger als die-
jenige zwischen Porta-Westfalica und Minden (6 km). Die Kosten für die Differenz
beider Fahrtstrecken sind daher durch die Personalratstätigkeit des Antragstellers
entstanden.
bb) Bei den Fahrten zum Sitz des Personalrats in Herford handelt es sich um Reisen,
die zur Erfüllung der Aufgaben des Personalrats notwendig sind (§ 40 Abs. 1 Satz 2
NWPersVG). Wird ein Personalratsvorsitzender wegen Art und Umfang der ihm
obliegenden Aufgaben von seiner dienstlichen Tätigkeit ganz freigestellt, dann
gebietet es schon seine Verpflichtung zur Führung der laufenden Geschäfte, dass er
sich täglich an den Sitz der Geschäftsstelle des Personalrats begibt (§ 29 Abs. 2,
§ 40 Abs. 3, § 42 Abs. 3 Sätze 1 und 2 NWPersVG), soweit nicht seine Aufgaben die
Anwesenheit in zur Dienststelle gehörenden Nebenstellen erfordern.
cc) Der Antragsteller hat "bei solchen Reisen" gemäß § 40 Abs. 1 Satz 3 NWPersVG
Anspruch auf Reisekostenvergütung nach dem Landesreisekostengesetz. Mit dem
Merkmal "solche Reisen" knüpft § 40 Abs. 1 Satz 3 NWPersVG an die bereits bejah-
te Voraussetzung in § 40 Abs. 1 Satz 2 NWPersVG an, wonach die Reisen zur Erfül-
lung der Personalratsaufgaben notwendig sein müssen. Dass § 40 Abs. 1 Satz 3
NWPersVG auch an die in § 40 Abs. 1 Satz 2 NWPersVG ausgesprochene Rechts-
folge anknüpft, wonach die Reisen dem Dienststellenleiter rechtzeitig vorher anzu-
zeigen sind, ist nicht nahe liegend. Selbst wenn man dies aber annehmen wollte, so
schließt die Regelung in § 40 Abs. 1 Satz 3 NWPersVG die Gewährung von Reise-
kostenvergütung für solche Fahrten nicht aus, bei welchen die Einhaltung der Anzei-
gepflicht entbehrlich ist, weil diese Fahrten und ihre Notwendigkeit dem Dienststel-
- 8 -
lenleiter bekannt sind. So liegt es hier. Denn dass die Fahrten des Antragstellers von
seinem Wohnort zur Dienststelle nach Herford in dem geltend gemachten Umfang
stattfinden und notwendig sind, ist auch für den Beteiligten zu 1 offenkundig.
dd) Ferner gestattet bereits der Wortlaut der Regelung in § 40 Abs. 1 Satz 3
NWPersVG, dass der Antragsteller Wegstreckenentschädigung nach § 6 Abs. 1
LRKG erhält. Jene Bestimmung sieht vor, dass Personalratsmitglieder unter den in
den vorhergehenden Bestimmungen genannten Voraussetzungen Reisekostenver-
gütungen nach dem Landesreisekostengesetz erhalten. Nach der ausdrücklichen
Regelung in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 LRKG umfasst die Reisekostenvergütung auch
die Wegstreckenentschädigung nach § 6 LRKG. Dagegen ist die Trennungsent-
schädigung nach § 18 LRKG im Katalog des § 1 Abs. 2 Satz 2 LRKG nicht erwähnt.
Der Wortlaut des vorbezeichneten Regelwerks spricht somit eher dafür, dass der
Gesetzgeber für im Zusammenhang mit Personalratstätigkeit entstandene notwendi-
ge Fahrtkosten ausschließlich die in § 1 Abs. 2 Satz 2 LRKG genannten Leistungen,
nicht aber Trennungsentschädigung vorsehen wollte.
Allerdings hat der Senat zu der ähnlich lautenden Regelung in § 44 Abs. 1 Satz 2
BPersVG entschieden, dass dem freigestellten Mitglied eines Bezirkspersonalrats für
die täglichen Fahrten zwischen seinem Wohnort und dem Sitz der Geschäftsstelle
des Bezirkspersonalrats keine Reisekostenvergütung, sondern in entsprechender
Anwendung des § 22 Abs. 1 des Bundesreisekostengesetzes - BRKG - Trennungs-
geld zu leisten ist (Beschluss vom 14. Februar 1990 - BVerwG 6 P 13.88 - Buchholz
250 § 44 BPersVG Nr. 17). Zu diesem Ergebnis ist der Senat jedoch nicht bereits
aufgrund des zwingenden Wortlauts der fraglichen gesetzlichen Bestimmungen ge-
langt, sondern aufgrund rechtssystematisch und teleologisch geprägter Analogie-
überlegungen, in deren Mittelpunkt die Aussage stand, dass der dem "Dienstort"
vergleichbare Ort, an dem der freigestellte Vorsitzende des Bezirkspersonalrats sei-
ne Personalratstätigkeit ausübt, der Sitz der Geschäftsstelle des Bezirkspersonalrats
ist (a.a.O., S. 15). Dem freigestellten Personalratsmitglied - wie einem abgeordneten
Beamten - Trennungsentschädigung zuzusprechen, sah sich der Senat nicht durch
den Begriff "Reisekostenvergütung" in § 44 Abs. 1 Satz 2 BPersVG und § 1 Abs. 1
BRKG gehindert, weil er das Trennungsgeld als einen Unterfall aller im Bundesrei-
sekostengesetz geregelten Reisekosten im weiteren Sinne gewertet hat (a.a.O.
- 9 -
S. 18). Solche Überlegungen lassen sich zu § 40 Abs. 1 Satz 3 NWPersVG für sich
betrachtet ebenfalls anstellen. Dies bedeutet aber lediglich, dass die Vorschrift - für
sich betrachtet - ihrem Wortlaut nach offen ist für beide Varianten, nämlich die Rei-
sekostenvergütung im Sinne von § 1 Abs. 2 LRKG und die Trennungsentschädigung
nach § 18 LRKG.
ee) Die ergänzende Regelung in § 40 Abs. 1 Satz 4 BPersVG lässt dagegen keine
Zweifel daran, dass in den hier in Rede stehenden Fällen Reisekostenvergütung und
damit nach Maßgabe von § 6 LRKG auch Wegstreckenentschädigung zu leisten ist.
Denn nach jener Vorschrift finden bei Fahrten zu der Stelle, bei der der Personalrat
gebildet worden ist, und täglicher Rückkehr zum Wohnort die Bestimmungen des
Trennungsentschädigungsrechts keine Anwendung. Daraus folgt zwecks Erreichung
eines widerspruchsfreien Ergebnisses zugleich, dass in Fällen der vorliegenden Art
der § 2 Abs. 3 Sätze 1 und 2 LRKG vergleichbare "Dienstort" nicht der Sitz des Per-
sonalrats, sondern der Sitz derjenigen Dienststätte ist, bei welcher das Personal-
ratsmitglied vor seiner Freistellung tätig war. Mit dem Wortlaut des § 2 Abs. 3 LRKG
ist ein solches Verständnis schon deswegen nicht unvereinbar, weil die Begriffsdefi-
nitionen des Reisekostenrechts auf die dienstliche Tätigkeit vom Beamten zuge-
schnitten sind und die daher gebotene entsprechende Anwendung auf die Personal-
ratstätigkeit ohnehin Raum lässt für Auslegungsergebnisse, die der inneren Logik
des Personalvertretungsrechts Rechnung tragen.
ff) Für eine Beschränkung der Reisekostenvergütung auf Fahrten zu Personalratssit-
zungen gibt der Wortlaut von § 40 Abs. 1 Satz 4 NWPersVG nichts her. Die Bestim-
mung spricht zwei Arten von Fahrten an: erstens Fahrten zu der Stelle, bei der der
Personalrat gebildet worden ist, und zweitens Fahrten zu regelmäßigen Sitzungen
bei einer anderen Stelle. Die hier in Rede stehende erste Variante der Regelung er-
wähnt die Sitzungen nicht; sie umfasst daher alle Fahrten zum Sitz des Personalrats,
die zur Erfüllung von Aufgaben des Personalrats notwendig sind. Dies wird durch das
weitere Merkmal "bei täglicher Rückkehr zum Wohnort" bestätigt, welches sich auf
beide Varianten bezieht. Denn Personalratssitzungen finden im Allgemeinen nicht
täglich statt, so dass neben ihnen auch die Führung der laufenden Geschäfte, die
Abhaltung von Sprechstunden und sonstige Bereiche der Personalratstätigkeit er-
fasst sein müssen.
- 10 -
b) Das somit bereits nach dem Wortlaut der Gesamtregelung in § 40 Abs. 1
NWPersVG gebotene Auslegungsergebnis wird durch die Entstehungsgeschichte der
ergänzenden Regelung in Satz 4 der Vorschrift bestätigt.
§ 40 Abs. 1 Satz 4 NWPersVG wurde durch das Dritte Gesetz zur Änderung des
Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 27. September
1994, GV.NRW. S. 846, angefügt. Nach dem Bericht des Ausschusses für innere
Verwaltung vom 6. Juni 1994 sollte mit der Ergänzung erreicht werden, dass Reisen
von Personalratsmitgliedern zu Personalratssitzungen wie Dienstreisen abgegolten
werden, unabhängig davon, ob das Personalratsmitglied voll, teilweise oder gar nicht
freigestellt ist (LTDrucks 11/7130 S. 43).
aa) Mit dieser Ergänzung wollte der Gesetzgeber ersichtlich auf den zitierten Se-
natsbeschluss vom 14. Februar 1990 reagieren, in welchem der Sitz der Stufenver-
tretung als "Dienstort" im Sinne des Reisekostenrechts behandelt worden war. Indem
der Gesetzgeber aber nunmehr die Reisen auch freigestellter Personalratsmitglieder
zu Personalratssitzungen wie Dienstreisen behandelt wissen will, "korrigiert" er die
zitierte Senatsrechtsprechung. Denn die Entscheidung des Gesetzgebers setzt zu
ihrer Wirksamkeit mit Blick auf § 2 Abs. 1 Satz 1 LRKG voraus, dass sich der
"Dienstort" für das freigestellte Mitglied der Stufenvertretung nicht nach deren Sitz,
sondern nach der Dienststelle bestimmt, in welchem das Mitglied vor seiner Freistel-
lung tätig war.
bb) Wie aus dem Wortlaut der Gesetzesergänzung und der dafür im zitierten Aus-
schussbericht gegebenen Begründung hervorgeht, hatte der Gesetzgeber den im
Senatsbeschluss vom 14. Februar 1990 entschiedenen Fall eines freigestellten Mit-
glieds der Stufenvertretung vor Augen. Für dieses erklärt § 51 NWPersVG die Kos-
tenregelung in § 40 Abs. 1 NWPersVG für entsprechend anwendbar. Entsprechen-
des gilt auch für die Mitglieder des Gesamtpersonalrats (§ 53 NWPersVG). Auch das
freigestellte Mitglied des Gesamtpersonalrats hat somit nach dem Willen des Lan-
desgesetzgebers Anspruch auf Reisekostenvergütung, wenn es vor seiner Freistel-
lung nicht am Sitz des Gesamtpersonalrats tätig war. In beiden genannten Fällen
stehen die freigestellten Mitglieder der Personalvertretung vor demselben Problem:
Sie müssen zur ordnungsgemäßen Erfüllung ihrer Aufgaben täglich eine Fahrtstrecke
- 11 -
bewältigen, die größer ist als diejenige, die sie vor ihrer Freistellung zum Erreichen
ihrer bisherigen Dienststelle zurücklegen mussten. Dem Willen des Gesetzgebers
lässt sich somit ein allgemeiner Grundsatz entnehmen: Freigestellte Mitglieder der
Personalvertretungen sollen - bei gleichzeitigem Ausschluss von Trennungs-
entschädigung - Reisekostenvergütung für tägliche Fahrten zum Sitz der Personal-
vertretung erhalten, wenn und soweit die Fahrtstrecken größer sind als diejenigen
zwischen Wohnort und Dienststelle vor der Freistellung. Dieser Grundsatz erfasst
auch die hier gegebene Fallgestaltung, die mit den erwähnten Fällen eines freige-
stellten Mitgliedes der Stufenvertretung oder des Gesamtpersonalrats in allen maß-
geblichen Punkten übereinstimmt.
c) Sinn und Zweck der in § 40 Abs. 1 NWPersVG getroffenen Regelung gebieten es
ebenfalls, das freigestellte Personalratsmitglied von Kosten zu entlasten, die ihm
durch die Fahrten zum Sitz der Personalvertretung zusätzlich entstehen.
aa) Die Regelung zur Reisekostenvergütung an Personalratsmitglieder in § 40 Abs. 1
NWPersVG ist eine spezielle Ausformung des in § 107 Satz 1 Halbsatz 1 BPersVG
bundesrahmenrechtlich für die Länder verbindlich vorgegebenen Grundsatzes, wo-
nach Mitglieder der Personalvertretungen wegen ihrer Tätigkeit nicht benachteiligt
werden dürfen. Das Benachteiligungsverbot bedeutet, dass Personalratsmitglieder
nicht schlechter behandelt werden dürfen als vergleichbare Beschäftigte ohne Per-
sonalratsamt (vgl. Beschluss vom 27. Januar 2004 - BVerwG 6 P 9.03 - Buchholz
250 § 44 BPersVG Nr. 33 S. 14).
Wäre der Antragsteller nicht freigestelltes Personalratsmitglied, so ginge er seiner
dienstlichen Tätigkeit in der AOK-Geschäftsstelle in Minden nach, wo er vor seiner
Freistellung beschäftigt war. Ihm entstünden daher nur die Fahrtkosten zwischen
seiner Wohnung in Porta-Westfalica und Minden, nicht aber die erheblich höheren
Kosten der Fahrten zwischen Porta-Westfalica und dem Sitz des Personalrats in
Herford. Erhält der Antragsteller die Differenz nicht erstattet, so muss er die darauf
entfallenden Kosten als Folge seines Personalratsamts aus seinem Einkommen "zu-
schießen". Eine derartige finanzielle Schlechterstellung ist geeignet, qualifizierte
Personen von der Wahrnehmung des Amtes eines von der dienstlichen Tätigkeit
ganz freigestellten Mitgliedes der Personalvertretung abzuhalten. Damit würde die
- 12 -
Institution Personalvertretung insgesamt geschwächt. Deren Aufgaben bestehen vor
allem darin, nach Maßgabe der gesetzlichen Bestimmungen die Belange der Be-
schäftigten in beteiligungspflichtigen Angelegenheiten wahrzunehmen. Mit dem aus
dieser anspruchsvollen Aufgabe erwachsenen Erfordernis qualifizierter Interessen-
vertretung verträgt sich eine Gesetzesauslegung nicht, die die Mandatswahrneh-
mung durch nicht in der Nähe des Dienststellensitzes wohnende Beschäftigte behin-
dert (vgl. zu freigestellten Mitgliedern der Stufenvertretung: Beschluss vom
27. Januar 2004, a.a.O. S. 14 f.).
Vom Benachteiligungsverbot hat sich der Senat letztlich auch im zitierten Beschluss
vom 14. Februar 1990 leiten lassen, in welchem er - bei Verneinung des Anspruchs
auf Reisekostenvergütung - dem freigestellten Mitglied der Stufenvertretung immer-
hin Trennungsentschädigung zugesprochen hat (a.a.O. S. 18). Diesen Aspekt ver-
fehlt der Beteiligte zu 1 grundlegend, wenn er dem Antragsteller weder Reisekosten-
vergütung noch Trennungsentschädigung zugestehen will. Eine solche Auffassung
kann daher vor der Regelung in § 107 Satz 1 Halbsatz 1 BPersVG keinen Bestand
haben.
bb) Sinn und Zweck der Regelung in § 40 Abs. 1 Satz 4 NWPersVG gebieten die
Kostenübernahme im hier streitigen Umfang. Dies ergibt sich bereits aus der Einbin-
dung der Regelung in die oben beschriebene Zielsetzung der Kostenvorschrift des
§ 40 Abs. 1 NWPersVG insgesamt. Aber auch die spezielle Bedeutung des Satzes 4
besagt nichts Abweichendes. Sie geht dahin, für Fahrten freigestellter Personalrats-
mitglieder zum Personalratssitz einheitlich Reisekostenvergütung vorzusehen und
Trennungsentschädigung auszuschließen. Zu diesem Zweck musste klargestellt
werden, dass der Sitz des Personalrats nicht als Dienstort im Sinne der reisekosten-
rechtlichen Bestimmungen gilt. Dies kommt in der ersten Variante des § 40 Abs. 1
Satz 4 NWPersVG zum Ausdruck, die sich mit den Fahrten zum Sitz des Personal-
rats befasst. Die zweite Variante, die sich auf Fahrten zu regelmäßigen Sitzungen
"bei einer anderen Stelle" bezieht, ist von derselben Zielvorstellung geprägt. Hier war
die Klarstellung deswegen nötig, weil für den denkbaren Fall regelmäßiger Personal-
ratssitzungen an einem anderen Ort als dem des Dienststellensitzes vorgesorgt wer-
den musste. Andernfalls wäre die Erwägung, dass dieser Ort der "Dienstort" des frei-
gestellten Personalratsmitgliedes sein könnte, nicht fern liegend gewesen. Für den
- 13 -
Fall gelegentlicher ("unregelmäßiger") Personalratssitzungen an einem Ort außerhalb
des Dienststellensitzes stellt sich diese Frage von vornherein nicht. Die Kosten für
solche Fahrten sind bereits von § 40 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 NWPersVG unzweifelhaft
erfasst.
d) Die Gewährung von Reisekostenvergütung in dem vom Oberverwaltungsgericht
zugesprochenen Umfang verstößt schließlich nicht gegen das in § 107 Satz 1 Halb-
satz 1 BPersVG ebenfalls enthaltene Begünstigungsverbot.
aa) Der Antragsteller wird nicht gegenüber Beschäftigten bevorzugt, die von der Ge-
schäftsstelle Minden zur Hauptdienststelle Herford versetzt bzw. umgesetzt worden
sind. Diese Gruppe von Beschäftigten scheidet als Vergleichspersonen aus. Denn
der Antragsteller ist im Gegensatz zu diesen Beschäftigten vor seiner Freistellung
nicht nach Herford versetzt oder umgesetzt worden. Eine fiktive Annahme des In-
halts, der Antragsteller wäre ohne seine Freistellung zum Dienststellensitz nach Her-
ford versetzt oder umgesetzt worden, scheidet mit Blick auf § 43 Satz 1 NWPersVG
aus. Danach dürfen Mitglieder des Personalrats gegen ihren Willen nur versetzt oder
für eine Dauer von mehr als drei Monaten umgesetzt werden, wenn dies auch unter
Berücksichtigung der Mitgliedschaft im Personalrat aus wichtigen dienstlichen Grün-
den unvermeidbar ist und der Personalrat, dem das Mitglied angehört, zustimmt.
Nach dieser Vorschrift sind personelle Maßnahmen der dort genannten Art gegen-
über Personalratsmitgliedern grundsätzlich ausgeschlossen. Auch ohne eine Frei-
stellung wäre daher eine Versetzung oder Umsetzung des Antragstellers von Minden
nach Herford grundsätzlich nicht in Betracht gekommen. Die Regelung in § 43 Satz 1
NWPersVG findet ihrerseits ihre Rechtfertigung in der besonderen Schutzbedürftig-
keit von Personalratsmitgliedern gegenüber sie belastenden personellen Maßnah-
men des Dienstherrn (vgl. zu § 47 Abs. 2 BPersVG: Beschluss vom 15. Juli 2004
- BVerwG 6 P 15.03 - S. 7 ff. m.w.N.).
bb) Der Antragsteller wird ferner nicht gegenüber abgeordneten Beamten bevorzugt,
die nach § 18 LRKG i.V.m. den Bestimmungen der Trennungsentschädigungsver-
ordnung - TEVO - vom 29. April 1988, GV.NRW. S. 226, i.d.F. der Achten Ände-
rungsverordnung vom 8. März 2000, GV.NRW. S. 222, auf Trennungsentschädigung
verwiesen sind.
- 14 -
(1) Die Unterschiede in der Leistungshöhe sind begrenzt. Im streitbefangenen Zeit-
raum (Mai bis Dezember 2001) belief sich die Wegstreckenentschädigung nach § 6
Abs. 3 Satz 2 TEVO auf 42 Pfennig je Kilometer. Demgegenüber betrug die Weg-
streckenentschädigung für den Antragsteller nach § 6 Abs. 1 Satz 2 LRKG 52 Pfen-
nig je Kilometer.
(2) Abgeordnete Beamte sind nicht die Vergleichspersonen, die das personalvertre-
tungsrechtliche Begünstigungsverbot im Auge hat. Bei Beamten, denen vorüberge-
hend ein Amt bei einer anderen Dienststelle zugewiesen wird, und Beschäftigten, die
zu Mitgliedern des Personalrats gewählt und anschließend aufgrund autonomer Ent-
scheidungen der Personalvertretung von ihrer dienstlichen Tätigkeit zwecks Man-
datswahrnehmung am Dienststellensitz freigestellt werden, handelt es sich um zwei
wesensverschiedene Personengruppen. Moderate finanzielle Einbußen, die mit der
Abordnung eines Beamten wegen der pauschalierenden Regelungen in den für die
Bemessung der Trennungsentschädigung maßgeblichen Bestimmungen verbunden
sein mögen, erscheinen hinnehmbar. Im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative
durfte der Gesetzgeber jedoch annehmen, dass sich vergleichbare Einbußen, die
ihre Ursache in der Tätigkeit als freigestelltes Mitglied der Personalvertretung haben,
verbieten, weil andernfalls die effektive Aufgabenwahrnehmung durch die Personal-
vertretung als Ganzes Schaden nimmt (vgl. Beschluss vom 27. Januar 2004, a.a.O.
S. 15 f.).
Bardenhewer Hahn Büge
Graulich Vormeier
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
NWPersVG § 40 Abs. 1
Stichworte:
Freigestellte Mitglieder von Personalvertretungen; Fahrten zum Sitz der Personalver-
tretung; Reisekostenvergütung statt Trennungsentschädigung.
Leitsatz:
Nach § 40 Abs. 1 NWPersVG erhalten freigestellte Mitglieder von Personalvertretun-
gen - bei gleichzeitigem Ausschluss von Trennungsentschädigung - Reisekostenver-
gütung für die täglichen Fahrten zum Sitz der Personalvertretung, wenn und soweit
die Fahrtstrecken größer sind als diejenigen zwischen Wohnort und Dienststelle vor
der Freistellung.
Beschluss des 6. Senats vom 25. November 2004 - BVerwG 6 P 6.04
I. VG Minden vom 14.01.2002 - Az.:
VG 12 K 1497/01.PVL -
II. OVG Münster vom 09.06.2004 - Az.: OVG 1 A 898/02.PVL -