Urteil des BVerwG, Az. 6 P 5.10

Übertragung, Öffentliches Dienstrecht, Rücknahme, Erlass
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
BESCHLUSS
BVerwG 6 P 5.10
OVG 18 LP 9/08
In der Personalvertretungssache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 11. Mai 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Vormeier, Dr. Bier und
Dr. Möller
beschlossen:
Unter Abänderung des Beschlusses des Niedersächsi-
schen Oberverwaltungsgerichts - Fachsenat für Personal-
vertretungssachen des Landes - vom 24. September 2009
wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover
vom 5. Juni 2008 dahin neu gefasst, dass der Beteiligte
unter Ablehnung des weitergehenden Antrages verpflich-
tet wird, nach Maßgabe des Ergebnisses eines nachzuho-
lenden Verfahrens der Benehmensherstellung die mit
Runderlass vom 31. Mai 2007, MBl S. 487, geändert
durch Runderlass vom 3. Mai 2010, MBl. S. 511, vorge-
nommene Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf
die allgemeinbildenden Schulen zurückzunehmen.
Im Übrigen wird die Rechtsbeschwerde des Antragstellers
zurückgewiesen.
G r ü n d e :
I
Mit Runderlass vom 31. Mai 2007 übertrug der Beteiligte eine Reihe von dienst-
rechtlichen Befugnissen auf die allgemeinbildenden und auf die berufsbildenden
Schulen. Hinsichtlich der allgemeinbildenden Schulen handelt es sich dabei
insbesondere um Einstellung, Verlängerung oder Herabsetzung der Probezeit,
Anstellung, Übertragung eines höherwertigen Dienstpostens, Höhergruppierung
und Abordnung. Eine förmliche Beteiligung des Antragstellers fand nicht statt.
Das von diesem angerufene Verwaltungsgericht hat dem Beteiligten aufgege-
ben, die mit Runderlassen vom 31. Mai 2007 vorgenommene Übertragung
dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen zurückzuneh-
men. Auf die Beschwerde des Beteiligten hat das Oberverwaltungsgericht den
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erstinstanzlichen Beschluss geändert und den Antrag abgelehnt. Zur Begrün-
dung hat es ausgeführt: Der Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 6
NdsPersVG, wonach die Dienststelle das Benehmen mit dem Personalrat bei
der Aufstellung oder wesentlichen Änderung von Organisations- und Ge-
schäftsverteilungsplänen herzustellen habe, sei nicht erfüllt. Bei Organisations-
und Geschäftsverteilungsplänen gehe es um die verwaltungsinterne Aufbau-
und Ablauforganisation. Auf Maßnahmen, die wie hier insoweit nur mittelbar
eine Änderung zur Folge hätten, sei der Beteiligungstatbestand nicht anzuwen-
den. Der Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 15 NdsPersVG liege eben-
falls nicht vor. Der Runderlass vom 31. Mai 2007 sei keine allgemeine Rege-
lung im Sinne der vorgenannten Vorschrift. Mit dem Erlass würden im behördli-
chen Organisationsgefüge Aufgaben bzw. sachliche Zuständigkeiten - nämlich
die dienstrechtlichen Befugnisse - zum Teil verlagert. Damit werde unmittelbar
nur die Erledigung der Aufgaben der Dienststelle gestaltet. Eine solche Zuord-
nung von Zuständigkeiten über Behörden- und Dienststellengrenzen hinweg
vermöge den Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 15 NdsPersVG auch
dann nicht zu erfüllen, wenn sie bei den abgebenden Dienststellen zu einem
Personalabbau und bei den aufnehmenden Dienststellen zu einem korrespon-
dierenden Personalmehrbedarf führe. Dies folge systematisch bereits daraus,
dass eine Aufgabenverminderung nur unter bestimmten Voraussetzungen den
Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 13 NdsPersVG erfüllen könne und
diese gesetzgeberische Entscheidung unterlaufen werde, wenn man in jeder
Verlagerung von sachlichen Zuständigkeiten unabhängig von den weiteren
Voraussetzungen des § 75 Abs. 1 Nr. 13 NdsPersVG eine allgemeine Regelung
im Sinne des § 75 Abs. 1 Nr. 15 NdsPersVG erblicken wolle. Der Regelung des
§ 75 Abs. 1 Nr. 13 NdsPersVG lasse sich im Gegenteil entnehmen, dass bei
einer Aufgabenverlagerung ohnehin nur der Aufgabenabbau bei einer Dienst-
stelle beteiligungspflichtig sein solle, nicht hingegen der Aufgabenzuwachs bei
einer anderen Dienststelle. Die Konsequenzen für den innerdienstlichen und
den persönlichen Bereich der Schulleiter ergäben sich nur als mittelbare Folge
aus ihren neuen dienstrechtlichen Aufgaben, erstreckten sich aber nicht direkt
auf ihre Rechtsstellung als dem Dienstherrn mit selbständigen Rechten gege-
nüberstehende Rechtspersönlichkeit. Gleiches gelte für die neuen Schulstruktu-
ren, denen sich die übrigen Lehrkräfte gegenübergestellt sähen. Auch dies sei
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lediglich mittelbare Folge der Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die
allgemeinbildenden Schulen, nicht aber Regelungsgegenstand des Übertra-
gungserlasses.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen
Rechtsbeschwerde vor: Wenn § 75 Abs. 1 Nr. 15 NdsPersVG auf begrenzende
Begriffe verzichte, könne das nur so verstanden werden, dass der Tatbestand
möglichst weit gefasst sein solle, mithin alle allgemeinen Regelungen umfasse,
die sich innerhalb der Schutzzweckgrenze hielten, nämlich die spezifischen im
Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Angehörigen der Dienst-
stelle beträfen. Erfasst seien damit auch Regelungen, die sich nur mittelbar auf
die Position der Beschäftigten auswirkten. Mit dem Auffangtatbestand sollten
Sachverhalte erfasst werden, die von ihrer Bedeutung sowie Maß und Richtung
den Tatbeständen in § 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 14 NdsPersVG vergleichbar
seien. Auch unter diesem Gesichtspunkt sei es unhaltbar, Maßnahmen, die sich
nicht direkt auf die Beschäftigten auswirkten, deren Rechtsstellung vielmehr nur
mittelbar berührten, vom Anwendungsbereich des § 75 Abs. 1 Nr. 15
NdsPersVG auszunehmen. Abgesehen davon würden durch die Übertragung
dienstrechtlicher Befugnisse auf die Schulen die dort tätigen Beschäftigten in
ihren spezifischen Interessen als Beamte und Arbeitnehmer nicht nur mittelbar,
sondern unmittelbar berührt. Der Aufgabenzuwachs führe bei den Schulleitern
zugleich zu einer erheblichen Mehrbelastung. Die Lehrkräfte sähen sich nun-
mehr mit einer völlig anderen Schulstruktur konfrontiert. Dieselbe Person, die
sie bisher lediglich dienstlich beurteilt habe, entscheide jetzt auch über Beförde-
rungen, Abordnungen, Einstellungen, Verlängerung befristeter Arbeitsverträge
sowie die Verleihung der Eigenschaft eines Beamten auf Lebenszeit. Das Ab-
hängigkeitsverhältnis gegenüber dem Schulleiter sei größer geworden und da-
mit auch die Gefahr, dass bei Personalentscheidungen persönliche Sympathien
einflössen. Der Gegenschluss des Oberverwaltungsgerichts aus § 75 Abs. 1
Nr. 13 NdsPersVG sei nicht gerechtfertigt. Eine Spiegelbildlichkeit zwischen
möglicher Dienststelleneinschränkung auf Seiten der Landesschulbehörde und
Aufgabenzuwachs auf Seiten der Schulen sei nicht gegeben.
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Der Antragsteller beantragt,
den angefochtenen Beschluss aufzuheben und die Be-
schwerde des Beteiligten gegen den erstinstanzlichen Be-
schluss zurückzuweisen,
hilfsweise festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist,
den Erlass vom 31. Mai 2007 zurückzunehmen,
weiter hilfsweise festzustellen, dass der Beteiligte ver-
pflichtet ist, vor Ergehen eines Runderlasses, welcher
demjenigen zum 31. Mai 2007 vergleichbar ist, das Be-
nehmen mit dem Antragsteller herzustellen.
Der Beteiligte beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist in dem aus dem Tenor
ersichtlichen Umfang begründet. Insoweit beruht der Beschluss des Oberver-
waltungsgerichts auf der unrichtigen Anwendung von Rechtsnormen (§ 83
Abs. 2 NdsPersVG in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Januar 2007,
GVBl S. 11, hier anzuwenden in der Fassung von Art. 2 des Gesetzes vom
21. Januar 2010, GVBl S. 16 i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Er ist daher zu
ändern; da der Sachverhalt geklärt ist, entscheidet der Senat in der Sache
selbst (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 562 Abs. 1, § 563 Abs. 3 ZPO). Da-
nach ist der Beteiligte zu verpflichten, nach Maßgabe eines nachzuholenden
Verfahrens der Benehmensherstellung die mit Runderlass vom 31. Mai 2007,
MBl S. 487, geändert durch Runderlass vom 3. Mai 2010, MBl S. 511, vorge-
nommene Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden
Schulen zurückzunehmen.
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Rechtsgrundlage für den dahingehenden Anspruch des Antragstellers ist § 63
Satz 2 NdsPersVG. Danach sind Maßnahmen, die durchgeführt worden sind,
obschon die gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung des Personalrats nicht
stattgefunden hat, zurückzunehmen, soweit nicht Rechte Dritter oder öffentliche
Interessen entgegenstehen.
1. § 63 Satz 2 NdsPersVG verleiht dem Personalrat, dessen Beteiligungsrecht
verletzt worden ist, unter den in der Vorschrift genannten Voraussetzungen ei-
nen Rechtsanspruch auf Rücknahme der Maßnahme.
a) Der Wortlaut der Vorschrift lässt ein derartiges Verständnis ohne Weiteres
zu. Für sich betrachtet kann er allerdings auch im Sinne einer lediglich objektiv-
rechtlichen Verpflichtung der Dienststelle gewertet werden. Dass die Dienststel-
le objektiv-rechtlich verpflichtet ist, eine unter Missachtung von Beteiligungs-
rechten getroffene und vollzogene Maßnahme rückgängig zu machen, soweit
dies rechtlich und tatsächlich möglich ist, ist auch ohne eine ausdrückliche ge-
setzliche Klarstellung anerkannt (vgl. Beschlüsse vom 23. August 2007
- BVerwG 6 P 7.06 - Buchholz 251.4 § 86 HmbPersVG Nr. 13 Rn. 10 und vom
28. August 2008 - BVerwG 6 PB 19.08 - Buchholz 251.92 § 66 SAPersVG Nr. 1
Rn. 6 m.w.N.). Eine dahingehende nur eingeschränkte Bedeutung hat die
Rechtsprechung vergleichbaren Vorschriften in anderen Landespersonalvertre-
tungsgesetzen zuerkannt (vgl. OVG Weimar, Beschluss vom 17. September
1996 - 5 PO 119/96 - juris Rn. 28 ff.; OVG Brandenburg, Beschluss vom
10. Dezember 1998 - 6 A 210/97.PVL - juris Rn. 22 ff.; OVG Berlin-
Brandenburg, Beschluss vom 26. Februar 2009 - OVG 61 PV 1.09 - juris
Rn. 29 ff.).
b) Dass die Regelung in § 63 Satz 2 NdsPersVG im Sinne eines Rechtsan-
spruchs des Personalrats zu verstehen ist, ergibt sich aber hinreichend deutlich
aus der Zusammenschau mit § 83 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NdsPersVG. Danach
entscheiden die Verwaltungsgerichte insbesondere über Streitigkeiten nach
§ 63 NdsPersVG. Zwar regelt § 83 NdsPersVG als solcher lediglich, dass in
den von ihm erfassten Streitigkeiten der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerich-
ten eröffnet ist, die in der Verfahrensart des arbeitsgerichtlichen Beschlussver-
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fahrens entscheiden. Doch kommt für die Streitigkeiten nach § 63 NdsPersVG
als Antragsteller nach Lage der Dinge nur der Personalrat in Betracht, dessen
Beteiligungsrecht durch Nichtbeteiligung oder nicht ordnungsgemäße Beteili-
gung mit dem Vollzug der fraglichen Maßnahme verletzt worden ist. § 83 Abs. 1
Satz 2 Nr. 5 NdsPersVG enthält demnach die Aussage, dass die Pflicht der
Dienststelle zur Rücknahme der Maßnahme nach § 63 Satz 2 NdsPersVG vom
Inhaber des verletzten Beteiligungsrechts, dem Personalrat, gerichtlich durch-
gesetzt werden kann (vgl. Dembowski/Ladwig/Sellmann, Das Personalvertre-
tungsrecht in Niedersachsen, § 63 Rn. 6 und 31).
c) Dies wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt, mit wel-
cher zugleich der vom Gesetzgeber verfolgte Regelungszweck dokumentiert
wird. Die Regelung ist durch das Personalvertretungsgesetz für das Land Nie-
dersachsen vom 2. März 1994, GVBl S. 95, eingeführt worden. In der Begrün-
dung zum Gesetzentwurf der Landesregierung hieß es:
„Neu ist ferner die Regelung in Satz 2, mit der dem Per-
sonalrat in bestimmten Fällen ein Anspruch auf Rückgän-
gigmachung einer Maßnahme eingeräumt wird. Voraus-
setzung ist zum einen, dass die Maßnahme bereits durch-
geführt ist, zum anderen, dass Rechte Dritter oder öffentli-
che Interessen nicht entgegenstehen.
Mit dieser Neuregelung soll eine Lücke geschlossen wer-
den, die darin bestand, dass sich die Rechtsschutzmög-
lichkeiten des Personalrats in der Regel auf das objektiv-
rechtliche (Feststellungs-)Verfahren beschränkten. Auf die
Maßnahme selbst hatte der Personalrat keinen rechtlichen
Zugriff. Hiervon soll nunmehr eine Ausnahme zugelassen
werden. Der Personalrat muss sich nicht mehr darauf
verweisen lassen, dass zukünftig die Gerichtsentschei-
dung beachtet werde. Eine Ausnahme gilt für Fälle, die
aus Rechtsgründen nicht mehr rückgängig zu machen
sind oder in denen öffentliche Interessen entgegenstehen“
(LTDrucks 12/4370 S. 141 zu § 62).
An dieser Regelung aus dem Gesetzentwurf hat der Landtagsausschuss für
öffentliches Dienstrecht unverändert festgehalten (vgl. LTDrucks 12/5611 S. 51;
12/6206 S. 41 jeweils zu § 62). Daraus ergibt sich deutlich, dass der Gesetzge-
ber sich in den Fällen, in denen eine Maßnahme unter Missachtung von Beteili-
gungsrechten vollzogen wurde, nicht mehr mit einer objektiv-rechtlichen Pflicht
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der Dienststelle zur Rückgängigmachung begnügen, sondern dem Personalrat
einen Rücknahmeanspruch verschaffen wollte (vgl. Dembowski/
Ladwig/Sellmann, a.a.O. § 63 Rn. 6; ebenso zur Rechtslage in Mecklenburg-
Vorpommern: Vogelgesang, in: Vogelgesang/Bieler/Kleffner, Landespersonal-
vertretungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern, § 67 Rn. 43; zur Rechtslage in
Brandenburg: BAG, Urteil vom 9. Juni 1999 - 7 AZR 170/98 - BAGE 92, 36
<39>).
d) Gegen die in diesem Sinne zu verstehende Regelung in § 63 Satz 2
NdsPersVG bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.
aa) Der Rücknahmeanspruch steht ausdrücklich unter dem Vorbehalt, dass
Rechte Dritter oder öffentliche Interessen nicht entgegenstehen. Damit ist si-
chergestellt, dass dem Vertrauensschutz von Personen, die von der Maßnahme
begünstigt werden, Rechnung getragen werden kann. Der Vorbehalt entgegen-
stehender öffentlicher Interessen gestattet es, dass überwiegende Gemein-
wohlbelange sich gegenüber dem Rücknahmebegehren des Personalrats
durchzusetzen vermögen (vgl. LTDrucks 12/4370 S. 142; 12/6206 S. 42 jeweils
zu § 62). Damit ist nicht nur auf die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwal-
tung im Interesse einer effektiven Erfüllung öffentlicher Aufgaben Rücksicht ge-
nommen. Zugleich erlaubt § 63 Satz 2 NdsPersVG eine zeitlich und inhaltlich
differenzierte Handhabung des Rücknahmegebots in Abhängigkeit vom Niveau
des verletzten Beteiligungsrechts und kommt damit den Anforderungen des
demokratischen Prinzips nach (vgl. Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O. § 63
Rn. 28 f. unter Hinweis auf BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -
BVerfGE 93, 37 <71 ff.>).
bb) Verfassungsrechtliche Zweifel an § 63 Satz 2 NdsPersVG rühren nicht da-
her, dass das Bundesverfassungsgericht in der vorbezeichneten Entscheidung
die vergleichbare Regelung in § 58 Abs. 3 MBGSH für verfassungswidrig erklärt
hat (a.a.O. S. 41, 50). Dies geschah nicht etwa deswegen, weil der Rücknah-
meanspruch des Personalrats als solcher verfassungsrechtlichen Bedenken
begegnet, sondern vielmehr deswegen, weil es sich dabei um eine Annexrege-
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lung eines insgesamt verfassungswidrigen Mitbestimmungsmodells handelte
(a.a.O. S. 80; vgl. dazu Edenfeld, PersV 2001, 298 <304 f.>).
e) Die offene Gesetzesformulierung („soweit öffentliche Interessen nicht entge-
genstehen“) gestattet es, die Rücknahmeverpflichtung vom Ausgang des nach-
zuholenden Beteiligungsverfahrens abhängig zu machen. In diesem Sinne hat
der Senat die objektiv-rechtliche Verpflichtung der Dienststelle zur Rückgän-
gigmachung der vollzogenen Maßnahme eingeschränkt (vgl. Beschlüsse vom
23. September 1992 - BVerwG 6 P 26.90 - BVerwGE 91, 45 <47>, insoweit bei
Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 81 nicht abgedruckt, vom 9. Dezember 1992
- BVerwG 6 P 16.91 - BVerwGE 91, 276 <278> = Buchholz 250 § 69 BPersVG
Nr. 23 S. 31, vom 20. Januar 1993 - BVerwG 6 P 18.90 - Buchholz 251.0 § 79
BaWüPersVG Nr. 14 S. 32, vom 28. Dezember 1998 – BVerwG 6 P 1.97 –
BVerwGE 108, 233 <235>, insoweit bei Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 38
nicht abgedruckt, und vom 17. Februar 2010 - BVerwG 6 PB 43.09 - Buchholz
250 § 75 BPersVG Nr. 111 Rn. 10). Dahinter steht die Überlegung, dass wichti-
ge Gemeinwohlbelange wie Rechtssicherheit und Sparsamkeit dagegen spre-
chen, die Maßnahme rückgängig zu machen, bevor im nachzuholenden Beteili-
gungsverfahren geklärt ist, ob und in welchem Umfang die Maßnahme Bestand
haben soll. Diese Erwägung verliert ihre Berechtigung nicht dadurch, dass die
objektiv-rechtliche Verpflichtung der Dienststelle durch einen korrespondieren-
den Rechtsanspruch des Personalrats verstärkt wird.
2. Indem der Beteiligte seinen Runderlass vom 31. Mai 2007 in Kraft gesetzt
hat, hat er die gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung des Antragstellers miss-
achtet (§ 63 Satz 1 Nr. 1 NdsPersVG).
a) Eine Beteiligungspflicht ergibt sich allerdings nicht aus § 75 Abs. 1 Nr. 6
Alt. 1 NdsPersVG. Danach hat die Dienststelle das Benehmen mit dem Perso-
nalrat bei Aufstellung oder wesentlicher Änderung von Organisationsplänen
herzustellen. Unter einem Organisationsplan ist eine innerbetriebliche Zustän-
digkeitsordnung zu verstehen. In ihr wird festgelegt, welche Aufgaben und wel-
che Zuständigkeiten welchen einzelnen Behördenteilen als behördeninternen
Verwaltungseinheiten zugewiesen werden. Der Personalrat soll Gelegenheit
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erhalten, bei Entscheidungen, welche die innerbehördliche Organisationsstruk-
tur betreffen und damit zugleich die Interessen der in der Dienststelle Beschäf-
tigten berühren können, seine Vorstellung rechtzeitig geltend zu machen (vgl.
Beschluss vom 27. August 1997 - BVerwG 6 P 10.95 - BVerwGE 105, 161
<164, 167> = Buchholz 251.5 § 81 HePersVG Nr. 3 S. 4 f. und 6; OVG Münster,
Beschluss vom 22. September 2004 - 1 A 508/03.PVL - juris Rn. 40;
Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O. § 75 Rn. 45).
Mit dem hier in Rede stehenden Runderlass vom 31. Mai 2007 hat der Beteilig-
te als oberste Dienstbehörde die Zuständigkeit zur Entscheidung in einer Reihe
von Personalangelegenheiten für Lehrkräfte von der Mittelbehörde, der
Landesschulbehörde, auf die Dienststellen der unteren Verwaltungsebene,
nämlich die allgemeinbildenden Schulen (vgl. § 94 Abs. 1 NdsPersVG), verla-
gert. Dadurch hat er keine dienststelleninterne Organisationsstruktur geschaffen
oder umgestaltet, sondern eine dienststellenübergreifende Organisationsmaß-
nahme getroffen. Damit ist ein höheres organisationsrechtliches Niveau ange-
sprochen als dasjenige, welches § 75 Abs. 1 Nr. 6 NdsPersVG im Auge hat.
b) Ein Beteiligungsrecht erwächst dem Antragsteller jedoch aus § 75 Abs. 1
Nr. 15 NdsPersVG. Danach hat die Dienststelle das Benehmen mit dem Perso-
nalrat bei allgemeinen Regelungen herzustellen, sofern sie nicht in den §§ 65
bis 67 NdsPersVG sowie in § 75 Abs. 1 Nr. 1 bis 14 NdsPersVG aufgeführt
oder Gegenstand von Vereinbarungen mit den Spitzenorganisationen der Ge-
werkschaften nach § 81 NdsPersVG sind.
aa) Der Runderlass des Beteiligten vom 31. Mai 2007 ist, soweit durch ihn die
Zuständigkeit in Personalangelegenheiten der Lehrkräfte auf die allgemeinbil-
denden Schulen übertragen wird, eine allgemeine Regelung im Sinne von § 75
Abs. 1 Nr. 15 NdsPersVG.
(1) Der Beteiligungstatbestand hat seine heutige Fassung durch das bereits
zitierte Gesetz vom 2. März 1994 gefunden. Er hat Auffangcharakter und ist an
die Stelle des früheren § 67a Abs. 1 NdsPersVG in der Fassung der Bekannt-
machung vom 8. August 1985, GVBl S. 261, getreten (LTDrucks 12/4370
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S. 168 zu Nr. 15). Danach stand dem Personalrat ein Erörterungsrecht zu,
wenn die Dienststelle Verwaltungsanordnungen für die innerdienstlichen sozia-
len, personellen und organisatorischen Angelegenheiten ihres Geschäftsbe-
reichs erlassen wollte. Mit der Ersetzung des Begriffs „Verwaltungsanordnun-
gen“ durch denjenigen der „Allgemeinen Regelungen“ hat sich inhaltlich nichts
geändert (vgl. Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O. § 75 Rn. 115). Somit kann
zur Auslegung von § 75 Abs. 1 Nr. 15 NdsPersVG auf die Senatsrechtspre-
chung zu § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG und ähnlich lautenden Bestimmungen des
Landespersonalvertretungsrechts zurückgegriffen werden. Demgemäß sind
unter allgemeinen Regelungen solche Regelungen zu verstehen, welche die
Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber ge-
genüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimm-
ten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass es auf die Form ankommt. Die
Regelungen müssen sich auf innerdienstliche Angelegenheiten beziehen. In-
nerdienstlich sind Entscheidungen im internen Bereich von Regierung und Ver-
waltung. Durch sie werden die Beschäftigten in ihren spezifischen Interessen
als Beamte und Arbeitnehmer berührt (vgl. Beschlüsse vom 19. Mai 2003
- BVerwG 6 P 16.02 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 19 S. 4 und 6, vom
1. September 2004 - BVerwG 6 P 3.04 - Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 13
S. 2 f., vom 10. Januar 2006 - BVerwG 6 P 10.04 - Buchholz 251.0 § 84
BaWüPersVG Nr. 1 Rn. 9 und vom 16. April 2008 - BVerwG 6 P 8.07 - Buch-
holz 250 § 86 BPersVG Nr. 5 Rn. 9 ff.).
(2) Mit der Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden
Schulen gemäß Nr. 3.2 bis 3.7 seines Erlasses vom 31. Mai 2007 hat der Betei-
ligte für das Land als Dienstherrn und Arbeitgeber eine Regelung getroffen, die
- von den Ausnahmeregelungen und Maßgaben in Nr. 6 des Erlasses abgese-
hen - für alle Lehrkräfte an den allgemeinbildenden Schulen gilt. Dadurch wer-
den die spezifischen Interessen der genannten Lehrkräfte als Beamte und Ar-
beitnehmer berührt. Die Zuständigkeitsregelung bezieht sich auf eine Reihe von
Personalangelegenheiten der in § 65 Abs. 1 und 2 NdsPersVG genannten Art,
namentlich Einstellung, Verlängerung der Probezeit, Übertragung eines höher-
wertigen Dienstpostens, Höhergruppierung und Abordnung. Sie teilt daher de-
ren innerdienstlichen Charakter. Es handelt sich dabei nicht um eine „neutrale“
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Regelung, die den spezifischen Interessen der Lehrkräfte als Beamte und Ar-
beitnehmern gegenüber indifferent ist. Darauf hat bereits das Verwaltungsge-
richt zutreffend hingewiesen: Die Schulleiter erhalten einen erheblichen Zu-
wachs an Kompetenzen. Dies hat nachhaltige Auswirkungen auf die übrigen
Lehrkräfte an den Schulen. Für diese werden die übertragenen dienstrechtli-
chen Befugnisse nicht mehr wie bisher verantwortlich von den Bediensteten
einer übergeordneten Dienststelle - der Landesschulbehörde - wahrgenommen,
sondern von Personen, mit denen sie durch einen täglichen Sozialkontakt ver-
bunden sind. Dies kann einerseits zu einer besseren Kenntnis der tatsächlichen
Grundlagen dienstrechtlicher Maßnahmen bei den Entscheidungsträgern bei-
tragen, andererseits aber die Gefahr mit sich bringen, dass persönliche Sympa-
thien und Abneigungen einfließen. Die Vor- und Nachteile dieser Lösung abzu-
wägen, kann sinnvoller Gegenstand eines förmlichen Meinungsaustauschs zwi-
schen dem Kultusminister als oberste Dienstbehörde und dem bei ihm gebilde-
ten Schulhauptpersonalrat im Verfahren der Benehmensherstellung sein (§ 68
Abs. 2 Satz 2, § 76 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 4, § 79 Abs. 2, §§ 85, 95 Abs. 2
Satz 1 NdsPersVG).
bb) Der Senatsbeschluss vom 23. Juli 1985 - BVerwG 6 P 13.82 - (Buchholz
238.3 A § 78 BPersVG Nr. 4) steht nicht entgegen. Dort wurde entschieden,
dass sich das Mitwirkungsrecht der Personalvertretung nach § 78 Abs. 1 Nr. 1
BPersVG nicht auf Anordnungen erstreckt, die nur die Erledigung der Aufgaben
der Dienststelle im Verhältnis zu Außenstehenden gestalten, auch wenn sich
dies mittelbar auf die Angelegenheiten der Beschäftigten auswirkt (a.a.O.
S. 4 f.). Der vorliegende Fall liegt anders. Die in Rede stehende Zuständigkeits-
regelung betrifft ebenso wie die Personalangelegenheiten, auf welche sie sich
bezieht, ausschließlich die Rechtsbeziehung zwischen dem Land als Dienst-
herrn und Arbeitgeber und seinen Lehrkräften in ihrer Eigenschaft als Beamte
und Arbeitnehmer. Die Aufgabenerfüllung gegenüber dem Bürger, hier die un-
terrichtende Tätigkeit in den Schulen, wird nicht gestaltet. Dass durch die ge-
genüber den Lehrkräften getroffene Regelung behördenintern die Vorausset-
zungen für die Wahrnehmung des Amtsauftrages geschaffen werden, ist ty-
pisch und nimmt der Maßnahme nicht ihren innerdienstlichen Charakter (vgl.
Beschlüsse vom 19. Mai 2003 a.a.O. S. 4 f., vom 18. Mai 2004 - BVerwG 6 P
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13.03 - BVerwGE 121, 38 <49 f.> = Buchholz 251.0 § 79 BaWüPersVG Nr. 17
S. 5 f., vom 16. April 2008 a.a.O. Rn. 13 und vom 5. November 2010 - BVerwG
6 P 18.09 - juris Rn. 23 ff.). Steht wie im vorliegenden Fall fest, dass die Rege-
lung den internen Bereich von Regierung und Verwaltung nicht verlässt, ist für
die Verwendung des Begriffspaars „unmittelbar/mittelbar“ zu Abgrenzungszwe-
cken kein Raum.
cc) Der Beteiligungstatbestand nach § 75 Abs. 1 Nr. 15 NdsPersVG ist nur auf
allgemeine Regelungen anzuwenden, die nicht in den §§ 65 bis 67 NdsPersVG
sowie in § 75 Abs. 1 Nr. 1 bis 14 NdsPersVG aufgeführt sind. Kein in diesen
Beteiligungskatalogen enthaltener Tatbestand erfasst die hier in Rede stehende
Zuständigkeitsverlagerung. Dies gilt auch für § 75 Abs. 1 Nr. 13 NdsPersVG,
wonach die Dienststelle das Benehmen mit dem Personalrat bei Auflösung,
Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder we-
sentlichen Teilen von ihnen herzustellen hat. Aber auch der Gegenschluss des
Oberverwaltungsgerichts ist nicht gerechtfertigt.
Der Beteiligungstatbestand nach § 75 Abs. 1 Nr. 13 NdsPersVG greift nicht ein
bei der Vergrößerung einer Dienststelle, selbst wenn diese aus einer Aufgaben-
vermehrung folgt (vgl. Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O. § 75 Rn. 98; Loren-
zen, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalver-
tretungsgesetz, § 78 Rn. 26; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 78
Rn. 15). Durch die Beteiligung bei der Einschränkung von Dienststellen soll si-
chergestellt werden, dass die Personalvertretung schützenswerte Belange der
durch eine solche Umorganisation betroffenen Beschäftigten in besonders
nachhaltiger Weise zur Geltung bringen kann. Eine solche Umorganisation ist
beteiligungsbedürftig, wenn die Aufgabenverminderung für einen erheblichen
Teil der Beschäftigten Entlassungen, Versetzungen oder sonstige belastende
personelle Maßnahmen wie die Übertragung niedriger zu bewertender Tätigkei-
ten oder Rückgruppierungen zur Folge hat (vgl. Beschluss vom 30. September
1987 - BVerwG 6 P 19.85 - Buchholz 251.5 § 66 HePersVG Nr. 3 S. 2;
Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O. § 75 Rn. 95). Vergleichbaren Schwierig-
keiten sind die Beschäftigten nicht ausgesetzt, wenn ihre Dienststelle eine Auf-
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gabenerweiterung erfährt. Deswegen kann § 75 Abs. 1 Nr. 13 NdsPersVG auf
diese Fallgestaltung nicht analog angewandt werden.
Daraus kann jedoch nicht pauschal geschlossen werden, bei einer Aufgaben-
verlagerung könne eine Beteiligung zugunsten der Beschäftigten der von der
Aufgabenerweiterung betroffenen Dienststelle nicht stattfinden. So ist denkbar,
dass die Aufgabenvermehrung für die Beschäftigten zu Mehrbelastungen führt,
die spezielle Mitbestimmungsrechte auslösen (etwa § 67 Abs. 1 Nr. 4 und 7
NdsPersVG). Aber auch soweit dies nicht der Fall ist, kann eine Aufgabenverla-
gerung der hier in Rede stehenden Art für die davon betroffenen Beschäftigten
mit spezifischen Problemen verbunden sein, deren Bewältigung die Beteiligung
ihrer kollektiven Interessenvertretung erfordert. Solche Konstellationen sind ge-
eignete Anwendungsfälle für den Auffangtatbestand nach § 75 Abs. 1 Nr. 15
NdsPersVG. Dabei löst die Aufgabenvermehrung zwar nicht bereits als solche,
aber immerhin dann die Beteiligung nach dieser Vorschrift aus, wenn ein spe-
zieller Schutzbedarf nach kollektiver Interessenvertretung anzuerkennen ist.
Dass dies der Fall ist, wenn die Zuständigkeit in Personalangelegenheiten der
Lehrkräfte von der Mittelbehörde auf die Schulen verlagert wird, wurde oben
bereits beim Merkmal „innerdienstliche Angelegenheit“ ausgeführt.
dd) Der Runderlass des Beteiligten vom 31. Mai 2007 ist nicht Gegenstand von
Vereinbarungen mit Spitzenorganisationen der Gewerkschaften. Dessen Rege-
lungen gehen nicht über den Geschäftsbereich des Beteiligten hinaus (§ 81
Abs. 1 NdsPersVG).
3. Öffentliche Interessen gebieten es, dass die Übertragung der dienstrechtli-
chen Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen nur nach Maßgabe des
Ergebnisses des nachzuholenden Verfahrens der Benehmensherstellung zu-
rückgenommen wird.
aa) Eine Verpflichtung zu rückwirkender Rücknahme scheidet aus. Der Beteilig-
te hat seinen Runderlass hinsichtlich der allgemeinbildenden Schulen im Zeit-
raum vom 1. August 2007 bis 1. August 2008 in Kraft gesetzt. Die Rechtssi-
cherheit gebietet es, dass die zahlreichen bis heute auf der Grundlage dieses
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Runderlasses getroffenen personellen Maßnahmen der Schulen nicht nachträg-
lich unter Zuständigkeitsgesichtspunkten in Frage gestellt werden.
bb) Damit hat es jedoch hinsichtlich der Einschränkung der Rücknahmepflicht
nicht sein Bewenden.
(1) Mit der Zustellung des vorliegenden Senatsbeschlusses steht fest, dass der
Beteiligte das zu Unrecht unterbliebene Verfahren der Benehmensherstellung
unverzüglich nachzuholen hat (vgl. Beschlüsse vom 23. August 2007 a.a.O.
Rn. 10, vom 28. August 2008 a.a.O. Rn. 6 und vom 2. Februar 2009 - BVerwG
6 P 2.08 - Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 16 Rn. 11). Da das Verfahren
lediglich einstufig ist, kann es innerhalb weniger Wochen zum Abschluss ge-
bracht werden (§ 68 Abs. 2 Satz 3 bis 5, § 76 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 4
Satz 4 und 5 NdsPersVG). Es entspricht der Rechtssicherheit, wenn der Rund-
erlass vom 31. Mai 2007 auch innerhalb dieser kurzen Zeitspanne noch unver-
ändert in Kraft bleibt.
(2) Hält der Beteiligte nach Abschluss des Beteiligungsverfahrens an seinem
Runderlass unverändert fest (§ 76 Abs. 4 Satz 5 NdsPersVG), so hat es dabei
sein Bewenden. Es wäre inhaltsleerer Formalismus, wollte man den Beteiligten
in diesem Fall für verpflichtet halten, seinen Erlass erst aufzuheben und sodann
erneut in Kraft zu setzen.
(3) Anders verhält es sich, wenn sich der Antragsteller und der Beteiligte im
Verfahren der Benehmensherstellung nach § 68 Abs. 2 Satz 2, § 76 Abs. 1 und
Abs. 4 Satz 4 NdsPersVG darauf verständigen, die Entscheidung zur Übertra-
gung dienstrechtlicher Befugnisse auf die Schulen zu ändern. In diesem Fall hat
der Beteiligte seinen Runderlass vom 31. Mai 2007 aufzuheben und durch ei-
nen neuen Runderlass zu ersetzen. Dies ist dann die Rücknahme im Sinne von
§ 63 Satz 2 NdsPersVG.
4. Bedenken dagegen, die - bedingte - Rücknahmeverpflichtung des Beteiligten
im Tenor der gerichtlichen Entscheidung auszusprechen, bestehen nicht. Ver-
pflichtungsaussprüche im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren
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sind anerkannt, wenn und soweit das Personalvertretungsrecht dem jeweiligen
Antragsteller eine durchsetzungsfähige Rechtsposition einräumt (vgl. Beschlüs-
se vom 27. Januar 2004 - BVerwG 6 P 9.03 - Buchholz 250 § 44 BPersVG
Nr. 33 S. 12 und vom 29. Juni 2004 - BVerwG 6 PB 3.04 - Buchholz 251.51
§ 35 MVPersVG Nr. 1 S. 1). Freilich war dies in der älteren Spruchpraxis zu-
nächst auf verfahrens- und materiellrechtliche Ansprüche mit Hilfsfunktion für
die Beteiligungsrechte beschränkt, darunter vor allem Ansprüche von Personal-
ratsmitgliedern auf Freistellung und Kostenerstattung und Ansprüche des Per-
sonalrats auf angemessene Ausstattung (vgl. die Nachweise in den beiden vor-
genannten Senatsbeschlüssen). Später hat sich der Senat für die Zulässigkeit
einstweiliger Verfügungen ausgesprochen, durch welche der Dienststellenleiter
verpflichtet wird, das Beteiligungsverfahren einzuleiten oder fortzuführen (vgl.
Beschluss vom 27. Juli 1990 - BVerwG 6 PB 12.89 - Buchholz 250 § 83
BPersVG Nr. 53 S. 9; dazu Albers, PersV 1993, 487 <491>). Seitdem geklärt
ist, dass der Personalrat bei feststehendem Mitbestimmungsrecht einen gericht-
lich durchsetzbaren Anspruch auf Einleitung bzw. Fortführung eines Mitbestim-
mungsverfahrens hat (vgl. Beschluss vom 15. März 1995 - BVerwG 6 P 31.93 -
BVerwGE 98, 77 <83 ff.> = Buchholz 251.7 § 66 NWPersVG Nr. 4 S. 6 ff.),
kann ein dahingehender Verpflichtungsausspruch auch im Hauptsacheverfah-
ren keinen Bedenken mehr begegnen. Von seiner langjährig vertretenen Auf-
fassung, das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren sei ein nur „ob-
jektives Verfahren“, ist der Senat der Sache nach spätestens mit dem zitierten
Beschluss vom 15. März 1995 abgerückt; später hat er dies nochmals aus-
drücklich erklärt (vgl. Beschluss vom 28. Juni 2000 - BVerwG 6 P 1.00 -
BVerwGE 111, 259 <262 f.>, insoweit bei Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 101
nicht abgedruckt). Wie oben ausgeführt wurde, gewährt § 63 Satz 2
NdsPersVG unter den dort normierten Voraussetzungen dem Personalrat einen
Rechtsanspruch auf Rücknahme der fraglichen Maßnahme. Es ist daher folge-
richtig, dies durch einen dahingehenden gerichtlichen Ausspruch zum Ausdruck
zu bringen. Zur Zulässigkeit einer Zwangsvollstreckung im Innenrechtsstreit
zwischen Personalrat und Dienststelle ist damit nichts gesagt (vgl. dazu Be-
schluss vom 15. März 1995 a.a.O. Buchholz S. 3 unter Hinweis auf Hoppe ,
Organstreitigkeiten vor den Verwaltungs- und Sozialgerichten 1970, S. 231 ff.
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und Fehrmann, DÖV 1983, 311 <314 f.>, insoweit bei BVerwGE 98, 77 nicht
abgedruckt; Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O. § 63 Rn. 32).
5. Die Hilfsanträge des Antragstellers sind nicht zur Entscheidung angefallen.
Sie waren vom Senat für den Fall angeregt worden, dass der Verpflichtungs-
ausspruch nicht in Betracht kommt (Hilfsantrag zu 1) oder dass der Runderlass
vom 31. Mai 2007 während des Rechtsbeschwerdeverfahrens durch einen
neuen Erlass ersetzt wird (Hilfsantrag zu 2). Keine der beiden Bedingungen ist
eingetreten.
Neumann
Büge
Vormeier
Dr. Bier
Dr. Möller
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B e s c h l u s s
Der Wert des Gegenstands der anwaltlichen Tätigkeit wird für das Rechtsbe-
schwerdeverfahren auf 5 000 € festgesetzt (§ 23 Abs. 3 Satz 2, § 33 Abs. 1 und
Abs. 8 Satz 1 Halbs. 1 RVG i.V.m. § 52 Abs. 2 GKG analog).
Büge