Urteil des BVerwG vom 24.09.2013

Geschäftsführer, Gemeinsame Einrichtung, Mitbestimmungsrecht, Versetzung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

BESCHLUSS

BVerwG 6 P 4.13

VG 71 K 25.12 PVB

In der Personalvertretungssache

- 2 -

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 24. September 2013

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Graulich, Dr. Möller und

Prof. Dr. Hecker

beschlossen:

Die Sprungrechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1 gegen

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin, Fach-

kammer für Personalvertretungssachen - Bund -, vom

8. Februar 2013 wird mit der Maßgabe zurückgewiesen,

dass die erstinstanzliche Feststellung wie folgt ersetzt

wird:

Es wird festgestellt, dass die im Anschluss an die Billigung

durch die Beteiligte zu 2 im Oktober 2012 getroffene Ent-

scheidung des Beteiligten zu 1, dem bei der Agentur für

Arbeit B. beschäftigten Arbeitnehmer Jörg L. eine Tätigkeit

beim Jobcenter B. zuzuweisen, das Mitbestimmungsrecht

des Antragstellers verletzt.

G r ü n d e :

Mit Schreiben vom 27. August 2012 unterrichtete der Geschäftsführer des Job-

centers B., der Beteiligte zu 1, den dortigen Personalrat, den Antragsteller, von

der Absicht, dem bei der Agentur für Arbeit B. beschäftigten Arbeitnehmer

Jörg L. die Aufgaben eines Fachassistenten Eingangszone im Jobcenter B. ab

- 3 -

1. September 2012 zuzuweisen, und bat um Zustimmung. Der Antragsteller

entschied in seiner Sitzung vom 4. September 2012, die erbetene Zustimmung

zu verweigern. Davon unterrichtete er den Beteiligten zu 1 mit Schreiben vom

6. September 2012. Dieser teilte dem Antragsteller mit Schreiben vom

17. September 2012 mit, dass er die Angelegenheit der Trägerversammlung

des Jobcenters B., der Beteiligten zu 2, als übergeordneter Dienststelle am

14. September 2012 vorgelegt habe. Mit Schreiben vom 4. Oktober 2012 unter-

richtete der Beteiligte zu 1 den Antragsteller davon, dass die Beteiligte zu 2 die

Zustimmungsverweigerung einstimmig für unbegründet erklärt habe, womit die

Maßnahme als gebilligt gelte; die Umsetzung werde veranlasst.

Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass die Zuweisung des Beschäftigten

L. ohne Zustimmung des Antragstellers oder ohne zustimmungsersetzende

Entscheidung der Einigungsstelle dessen Mitbestimmungsrecht verletzt. Zur

Begründung hat es ausgeführt: In der vorliegenden Fallgestaltung sei die Zu-

weisung nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG mitbestimmungspflichtig. Im Fall des

Arbeitnehmers L. habe der Antragsteller seine Zustimmung form- und fristge-

recht sowie mit beachtlicher Begründung verweigert. Bei beachtlicher Zustim-

mungsverweigerung durch den Personalrat des Jobcenters und dem vergebli-

chen Versuch der Einigung mit dem Geschäftsführer müsse auf Vorlage von

einer der beiden Seiten die Trägerversammlung mit dem Personalrat eine Eini-

gung versuchen. Bei Ausbleiben der Einigung sei eine Einigungsstelle von der

Trägerversammlung unter Einbezug des Personalrats zu bilden und mit der An-

gelegenheit zu befassen, falls nicht die beabsichtigte Maßnahme aufgegeben

werde. Eine Bestimmung, wonach die Trägerversammlung eine Streitfrage zwi-

schen Personalvertretung und Dienststellenleitung ohne Weiteres verbindlich

entscheide, finde sich in den einschlägigen gesetzlichen Regelungen nicht.

Zwar habe der Gesetzgeber die Existenz einer Stufenvertretung für den Bereich

der gemeinsamen Einrichtungen abbedungen. Zugleich habe er jedoch die Per-

sonalvertretung der gemeinsamen Einrichtung in die Rechte einer fehlenden

Stufenvertretung eingesetzt. Ihr stünden alle Rechte entsprechend den Rege-

lungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes zu, soweit die Trägerversamm-

lung entscheidungsbefugt sei. Das schließe die ihr obliegenden Befugnisse im

Verfahren der Nichteinigung und im Einigungsstellenverfahren ein.

- 4 -

Der Beteiligte zu 1 trägt zur Begründung seiner vom Verwaltungsgericht zuge-

lassenen Sprungrechtsbeschwerde vor: Anders als im Bereich einer mehrstufi-

gen Verwaltung nach den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes

vorgesehen, bestehe bei den Jobcentern keine Stufenvertretung. Zwar sehe

§ 44c Abs. 3 SGB II ausdrücklich vor, dass die Trägerversammlung in Streitfra-

gen zwischen Personalvertretung und Geschäftsführer die Aufgaben einer

übergeordneten Dienststelle und obersten Dienstbehörde nach den §§ 69 bis

72 BPersVG wahrnehme. Eine vergleichbare Regelung für die Wahrnehmung

der Rechte der Stufenvertretung durch den Personalrat des Jobcenters enthalte

das Gesetz aber nicht. Der Verweis in § 44c Abs. 3 SGB II könne daher nur so

verstanden werden, dass - auch ohne Beteiligung einer Stufenvertretung - die

übergeordnete Dienststelle, mithin die Trägerversammlung, im Fall einer Zu-

stimmungsverweigerung des Personalrats abschließend entscheide. Aus der

Regelung in § 44h Abs. 3 SGB II ergebe sich lediglich, dass - für den Fall der

Zuständigkeit von Trägerversammlung oder Geschäftsführer der gemeinsamen

Einrichtung - die Mitbestimmung vom Personalrat der gemeinsamen Einrichtung

und nicht von demjenigen des jeweiligen Trägers wahrgenommen werde; inso-

fern handele es sich um eine Zuständigkeitsregelung. Dagegen, den Personal-

rat als Stufenvertretung anzusehen, spreche die Intention des Gesetzgebers, im

Rahmen des Stufenverfahrens eine Entscheidung durch nicht vorbefasste Or-

gane herbeizuführen, welche eine größere Distanz zur Dienststelle hätten. Das

Letztentscheidungsrecht der Trägerversammlung in ihrer Rolle als oberste

Dienstbehörde stehe mit dem demokratischen Prinzip in Einklang, wonach die

Einigungsstelle in Abweichung vom Gesetzeswortlaut in den Fällen des § 75

Abs. 1 BPersVG nicht verbindlich entscheide, sondern lediglich eine Empfeh-

lung aussprechen könne.

- 5 -

Der Beteiligte zu 1 beantragt sinngemäß,

den angefochtenen Beschluss aufzuheben und den An-

trag abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Sprungrechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.

Die Beteiligte zu 2 und der Vertreter des Bundesinteresses schließen sich den

Ausführungen des Beteiligten zu 1 an.

Die zulässige Sprungrechtsbeschwerde des Beteiligten zu 1 ist nicht begründet.

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung

oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG

i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1, § 96a Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Die im Anschluss an die

Billigung durch die Beteiligte zu 2 im Oktober 2012 getroffene Entscheidung des

Beteiligten zu 1, dem bei der Agentur für Arbeit B. beschäftigten Arbeitnehmer

Jörg L. eine Tätigkeit beim Jobcenter B. zuzuweisen, verletzt das Mitbestim-

mungsrecht des Antragstellers.

1. Das Feststellungsbegehren des Antragstellers bedarf der Auslegung. Der im

Anhörungstermin des Verwaltungsgerichts gestellte und vom Verwaltungsge-

richt tenorierte Antrag erweckt den Anschein, als ginge es dem Antragsteller

auch darum, die von ihm erstrebte Entscheidung der Einigungsstelle als ver-

bindlich anzuerkennen. Tatsächlich ist dies jedoch ausweislich seiner Ausfüh-

rungen nicht der Fall. Er beanstandet vielmehr, dass ein Einigungsstellenver-

fahren nicht stattgefunden hat. Der Sache nach ist sein Begehren auf die ge-

richtliche Feststellung gerichtet, dass das von den Beteiligten zu 1 und 2 einge-

schlagene Verfahren - endgültige Entscheidung der Beteiligten zu 2 über die

- 6 -

vom Beteiligten zu 1 beabsichtigte, vom Antragsteller abgelehnte Maßnahme

und anschließender Vollzug dieser Maßnahme - das Mitbestimmungsrecht ver-

letzt.

2. Die Entscheidung des Beteiligten zu 1, einem bisher bei der Agentur für Ar-

beit beschäftigten Arbeitnehmer eine Tätigkeit beim Jobcenter zuzuweisen, un-

terliegt der Mitbestimmung des Antragstellers.

a) Der Antragsteller ist der Personalrat einer gemeinsamen Einrichtung (§ 44h

Abs. 1 Satz 1 SGB II i.d.F. der Bekanntmachung vom 13. Mai 2011, BGBl I

S. 850, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 7. Mai 2013, BGBl I

S. 1167). Solche gemeinsamen Einrichtungen werden von den für die Grundsi-

cherung für Arbeitssuchende zuständigen Leistungsträgern gebildet, nämlich

von der Bundesagentur für Arbeit und den kommunalen Trägern; sie führen die

Bezeichnung „Jobcenter“ (§ 6 Abs. 1 Satz 1, §§ 6d, 44b Abs. 1 Satz 1 SGB II).

b) Für den Personalrat des Jobcenters gelten die Regelungen des Bundesper-

sonalvertretungsgesetzes entsprechend (§ 44h Abs. 1 Satz 2 SGB II). Zu die-

sen Regelungen zählt § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG. Danach hat der Personalrat

mitzubestimmen in Personalangelegenheiten der Arbeitnehmer bei Zuweisung

entsprechend § 29 BBG für eine Dauer von mehr als drei Monaten.

c) Dem Personalrat des Jobcenters stehen alle Rechte entsprechend den Re-

gelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes zu, soweit der Geschäfts-

führer des Jobcenters Entscheidungsbefugnisse in personalrechtlichen Angele-

genheiten hat (§ 44h Abs. 3 SGB II). Zu diesen Entscheidungsbefugnissen ge-

hört die Zustimmung des Geschäftsführers, deren der Leistungsträger bei spä-

teren Zuweisungen nach § 44g Abs. 2 SGB II bedarf. Bei diesen Zuweisungen

handelt es sich mit Blick auf die summarische gesetzliche Zuweisung nach

§ 44g Abs. 1 SGB II um solche, die nach dem 31. Dezember 2010 im Einzelfall

nach den tarifrechtlichen Regelungen erfolgen.

d) Wird einem bei der Bundesagentur beschäftigten Arbeitnehmer eine Tätigkeit

beim Jobcenter zugewiesen, so richtet sich dies nach dem Tarifvertrag für die

- 7 -

Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Bundesagentur für Arbeit (TV-BA)

vom 28. März 2006 i.d.F. des 11. Änderungstarifvertrages. Nach § 4 Abs. 3

Satz 1 TV-BA kann Arbeitnehmern der Bundesagentur im Hinblick auf das drin-

gende öffentliche Interesse an der Umsetzung des SGB II ausschließlich für

diesen Zweck eine mindestens gleichwertige Tätigkeit in einer gemeinsamen

Einrichtung zugewiesen werden. Wie § 4 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 TV-BA - im

Einklang mit § 44g Abs. 4 Satz 1 SGB II - klarstellt, bleibt die Rechtsstellung der

Arbeitnehmer durch die Zuweisung unberührt.

e) Die Zuweisung nach § 44g Abs. 2 SGB II i.V.m. § 4 Abs. 3 Satz 1 TV-BA ist

im Sinne von § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG eine Zuweisung entsprechend § 29

BBG.

aa) Der vorbezeichnete arbeitnehmerbezogene Mitbestimmungstatbestand

steht im systematischen Zusammenhang mit der Parallelnorm in § 76 Abs. 1

Nr. 5a BPersVG, wonach der Personalrat mitzubestimmen hat in Personalange-

legenheiten der Beamten bei Zuweisung nach § 29 BBG für eine Dauer von

mehr als drei Monaten. Nach dem eindeutigen Wortlaut dieser Vorschrift ist das

beamtenrechtliche Verständnis von einer Zuweisung für den Mitbestimmungs-

tatbestand maßgeblich. § 29 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BBG regelt materielle

Voraussetzungen einer Zuweisung, ohne zugleich zu definieren, was begrifflich

unter einer Zuweisung zu verstehen ist. Gegenstand der Zuweisung ist die Ver-

lagerung der Tätigkeit eines Beamten zu einer öffentlichen Einrichtung ohne

Dienstherrnfähigkeit oder privatrechtlich organisierten Einrichtung unter Beibe-

haltung des Beamtenverhältnisses (§ 29 Abs. 3 BBG). Damit steht die Zuwei-

sung im Gegensatz zur Abordnung und Versetzung, für welche nach den Le-

galdefinitionen in § 27 Abs. 1 Satz 1 und § 28 Abs. 1 BBG die Übertragung ei-

ner Tätigkeit bzw. eines Amtes bei einer anderen Dienststelle bei demselben

oder einem anderen Dienstherren wesensgemäß ist. Ungeachtet ihrer jeweili-

gen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen enthält die Zuweisung begrifflich einen

gewissen Auffangcharakter. Als Zuweisung kann demnach jede Tätigkeitsverla-

gerung in Betracht gezogen werden, die nicht Abordnung oder Versetzung ist.

Wird einem Beamten der Bundesagentur eine Tätigkeit beim Jobcenter zuge-

wiesen, bei welcher es sich um eine öffentliche Einrichtung ohne Dienstherrnfä-

- 8 -

higkeit handelt, so wird dieser Vorgang jedenfalls von § 29 BBG erfasst (vgl.

Jork, in: Hauck/Noftz, SGB II, Stand Juli 2013, K § 44g Rn. 10 und 27 ff.;

Theuerkauf, in: Hohm, GK SGB II, Stand August 2013, § 44g Rn. 4 f.; Knapp,

in: jurisPK-SGB II, 3. Aufl. 2012, § 44g Rn. 10 und 33).

bb) Das hier anzuwendende Tarifrecht weist eine dem Beamtenrecht ähnliche

Rechtssystematik auf. Nach § 4 Abs. 1 Satz 3 und 4 TV-BA ist Definitions-

merkmal für Abordnung und Versetzung die Beschäftigung bei einer anderen

Dienststelle der Bundesagentur. Darüber geht die Zuweisung nach § 4 Abs. 3

TV-BA hinaus, welche auf die Tätigkeit von Arbeitnehmern der Bundesagentur

bei einem Jobcenter unter Fortsetzung des Arbeitsverhältnisses zur Bundes-

agentur gerichtet ist. Das Jobcenter ist keine Dienststelle der Bundesagentur,

sondern eine gemeinsame Einrichtung von Bundesagentur und kommunalem

Träger. Hat daher die Zuweisung nach § 4 Abs. 3 TV-BA eine ähnliche Auffang-

funktion wie diejenige nach § 29 BBG und ist zudem die Zuweisung von Beam-

ten der Bundesagentur zum Jobcenter von § 29 BBG erfasst, so ist es gerecht-

fertigt, die Zuweisung nach § 4 Abs. 3 TV-BA als Zuweisung entsprechend § 29

BBG im Sinne des Mitbestimmungstatbestandes nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a

BPersVG zu werten.

f) Soll einem bei der Bundesagentur beschäftigten Arbeitnehmer gemäß § 44g

Abs. 2 SGB II i.V.m. § 4 Abs. 3 TV-BA eine Tätigkeit beim Jobcenter zugewie-

sen werden, so ist die zuständige Dienststelle bei der Bundesagentur entschei-

dungsbefugt. In § 44g Abs. 2 SGB II, wonach als zusätzliches Erfordernis die

Zustimmung des Geschäftsführers des Jobcenters vorgesehen ist, wird unaus-

gesprochen vorausgesetzt, dass die Zuweisung vom jeweiligen Träger vorge-

nommen wird. Es unterliegt dessen Personalhoheit, aus seinem Personal die

Beschäftigten für die Tätigkeit im Jobcenter auszuwählen (vgl. Knapp, a.a.O.

§ 44g Rn. 35; Theuerkauf, a.a.O. § 44g Rn. 16; Jork, a.a.O. K § 44g Rn. 25).

Zur Mitbestimmung nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG berufen ist zunächst der

Personalrat der abgebenden Dienststelle. In der vorliegenden Fallgestaltung ist

dies die zuständige Personalvertretung bei der entscheidungsbefugten Dienst-

stelle der Bundesagentur. Sie hat die Interessen der Belegschaft der bisherigen

- 9 -

Beschäftigungsdienststelle sowie des von der Zuweisung betroffenen Beschäf-

tigten wahrzunehmen (vgl. Beschlüsse vom 15. November 2006 - BVerwG 6 P

1.06 - BVerwGE 127, 142 = Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 40 Rn. 29 und

vom 25. Januar 2012 - BVerwG 6 P 25.10 - BVerwGE 141, 346 = Buchholz 250

§ 76 BPersVG Nr. 42 Rn. 20; zur Versetzung im Betriebsverfassungsrecht:

BAG, Beschlüsse vom 20. September 1990 - 1 ABR 37/90 - BAGE 66, 57

<66 ff.> und vom 22. November 2005 - 1 ABR 49/04 - BAGE 116, 223 Rn. 24).

g) Nach § 75 Abs. 1 Nr. 4a BPersVG mitzubestimmen hat aber auch der Perso-

nalrat des Jobcenters als der aufnehmenden Dienststelle.

In der Senatsrechtsprechung ist anerkannt, dass bei der Versetzung neben

dem Personalrat der abgebenden grundsätzlich auch derjenige der aufneh-

menden Dienststelle zu beteiligen ist. Das Mitbestimmungsrecht des Personal-

rats der aufnehmenden Dienststelle will verhindern, dass durch die Versetzung

der dortige Dienstfrieden gestört und die dortigen Beschäftigten sachwidrig be-

nachteiligt werden (vgl. Beschlüsse vom 16. September 1994 - BVerwG 6 P

32.92 - BVerwGE 96, 355 <361 f.> = Buchholz 251.9 § 80 SaarPersVG Nr. 2

S. 10 f., vom 18. Juni 1999 - BVerwG 6 P 7.98 - Buchholz 251.7 § 72

NWPersVG Nr. 25 S. 7, vom 2. August 2005 - BVerwG 6 P 11.04 - Buchholz

251.2 § 86 BlnPersVG Nr. 5 S. 10 und vom 16. April 2012 - BVerwG 6 P 1.11 -

BVerwGE 143, 6 = Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 116 Rn. 54). Entsprechen-

des gilt für die Abordnung (vgl. Beschluss vom 29. Januar 2003 - BVerwG 6 P

19.01 - Buchholz 251.2 § 87 BlnPersVG Nr. 7 S. 9) sowie wie für die Umset-

zung, wenn davon Beschäftigte mehrerer Dienststellenteile mit jeweils eigenen

Personalvertretungen berührt sind (vgl. Beschluss vom 16. Juni 2000 - BVerwG

6 P 6.99 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 26 S. 13 ff.; vgl. ferner zur be-

triebsübergreifenden Versetzung: BAG, Beschluss vom 4. Mai 2011 - 7 ABR

3/10 - BAGE 138, 25 Rn. 43).

Die vorbezeichneten Grundsätze finden ebenfalls Anwendung, wenn einem bei

der Bundesagentur beschäftigten Arbeitnehmer eine Tätigkeit bei dem Jobcen-

ter zugewiesen wird. Diese Zuweisung ist mit einer Eingliederung des betroffe-

nen Arbeitnehmers in das Jobcenter verbunden. Dadurch werden die Interes-

- 10 -

sen der Beschäftigten des Jobcenters berührt. Diese Interessen wahrzunehmen

ist Aufgabe des Personalrats des Jobcenters. Beteiligungspflichtige Maßnahme

ist dabei die Zustimmung des Geschäftsführers zu einer von der Bundesagentur

veranlassten Zuweisungsentscheidung gemäß § 44g Abs. 2 SGB II. Nach dem

Willen des Gesetzgebers soll der Zustimmungsvorbehalt des Geschäftsführers

sicherstellen, dass qualifiziertes und für die Erfüllung der Aufgaben des Jobcen-

ters geeignetes Personal für die ordnungsgemäße und reibungslose Umset-

zung der Aufgaben der Grundsicherung sorgt (BTDrucks 17/1555 S. 28). Durch

den Zustimmungsvorbehalt erhält der Geschäftsführer des Jobcenters die Ge-

legenheit, maßgeblichen Einfluss auf die Zuweisungsentscheidung insgesamt

zu nehmen. Die Zustimmung des Geschäftsführers ist daher selbst als die

Maßnahme zu werten, an welcher der Personalrat des Jobcenters im Wege der

Mitbestimmung zu beteiligen ist (vgl. Jork, a.a.O. K § 44g Rn. 26; Theuerkauf,

a.a.O. § 44g Rn. 17; Schmidt/Ubrich, PersR 2011, 371 <373>, Steymans, ZfPR

2012, 125 <126>; Kaiser, in: Richardi/Dörner/Weber, Personalvertretungsrecht,

4. Aufl. 2012, § 75 Rn. 118).

3. Im Falle des Arbeitnehmers L. war die Beteiligte zu 2 verpflichtet, das Stu-

fenverfahren und - sofern dort eine Einigung nicht erzielt wurde - das Eini-

gungsstellenverfahren durchzuführen. Vorher war sie zur endgültigen Entschei-

dung und folgerichtig der Beteiligte zu 1 zur Durchführung der Zuweisung nicht

befugt.

Steht wie im vorliegenden Fall fest, dass der Personalrat des Jobcenters bei der

Maßnahme des Geschäftsführers mitzubestimmen hat, so hat er diejenigen ver-

fahrensmäßigen Rechte, die nach den Bestimmungen des Bundespersonalver-

tretungsgesetzes mit dem Mitbestimmungsrecht einhergehen. Dies ergibt sich

aus der Grundaussage in § 44h Abs. 3 SGB II, wonach bei Entscheidungen des

Geschäftsführers dem Personalrat des Jobcenters „alle Rechte entsprechend

den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes“ zustehen. Entgegen

der Auffassung des Beteiligten zu 1 erschöpft sich die Regelung in § 44h Abs. 3

SGB II nicht in einer bloßen - die Personalvertretungen der Träger ausschlie-

ßenden - Zuständigkeitsregelung. Bereits die starke Formulierung zeigt, dass

der Gesetzgeber im Zuständigkeits- und Verantwortungsbereich des Jobcenters

- 11 -

die Beteiligungsrechte des dortigen Personalrats - mit Blick auf die bereits in

§ 44h Abs. 1 Satz 2 SGB II angeordnete entsprechende Anwendung des Bun-

despersonalvertretungsgesetzes - bekräftigen und zugleich sicherstellen wollte.

Demgemäß kommt in den Gesetzesmaterialien zum Ausdruck, dass mit der

Einrichtung einer eigenen Personalvertretung für die Beschäftigten des Jobcen-

ters die wesentlichen Voraussetzungen für eine angemessene Mitarbeiterbetei-

ligung geschaffen werden und dass im Kompetenzbereich des Jobcenters dem

dortigen Personalrat diejenigen Beteiligungsrechte zustehen sollten, die denen

nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz entsprechen (BTDrucks 17/1555

S. 28 zu § 44h Abs. 1 und 3). Dem Gesetzgeber geht es daher um die Qualität

und Effektivität der Beteiligung. Beides bestimmt sich nach dem Beteiligungs-

tatbestand, der Art der Beteiligung und dem dabei zu beachtenden Verfahren.

Die Aussage in § 44h Abs. 3 SGB II bezieht sich daher nicht nur auf das mate-

rielle Mitbestimmungsrecht, sondern auch auf das Mitbestimmungsverfahren

(vgl. Jork, a.a.O. K § 44h Rn. 24).

a) Beabsichtigt der Geschäftsführer, eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme

zu treffen, so hat er den Personalrat des Jobcenters ordnungsgemäß zu unter-

richten und seine Zustimmung zu beantragen (§ 69 Abs. 2 Satz 1 und 2

BPersVG). Verweigert der Personalrat nach Maßgabe von § 69 Abs. 2 Satz 3

bis 5 BPersVG form- und fristgerecht die Zustimmung und will der Geschäfts-

führer an der beabsichtigten Maßnahme festhalten, so geht die Angelegenheit

nach Maßgabe von § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG in das modifizierte Stufenver-

fahren über.

aa) Die Durchführung des regulären Stufenverfahrens in der Bundesverwaltung

setzt allerdings die Existenz einer übergeordneten Dienststelle mit Stufenvertre-

tung voraus. Diese Voraussetzung entfällt bereits von Rechts wegen, wenn es

an einer mehrstufigen Verwaltung fehlt (§ 53 Abs. 1 BPersVG). Eine mehrstufi-

ge Verwaltung ist ein hierarchisch aufgebauter Dienststellenorganismus, der

mindestens aus einer übergeordneten Dienststelle und nachgeordneten Dienst-

stellen besteht (vgl. Beschluss vom 3. Oktober 1958 - BVerwG 7 P 1.58 -

BVerwGE 7, 254 <255> = Buchholz 238.3 § 51 PersVG Nr. 1 S. 1 f.;

Schlatmann, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundesper-

- 12 -

sonalvertretungsgesetz, Stand Juli 2013, § 53 Rn. 10 ff.; Altvater, in:

Altvater/Baden/Kröll/Lemcke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz,

7. Aufl. 2011, § 53 Rn. 3 f.; Sommer, in: Ilbertz/Widmaier/Sommer, Bundesper-

sonalvertretungsgesetz, 12. Aufl. 2012, § 53 Rn. 5 ff.; Fischer/Goeres/

Gronimus, in: GKöD Bd. V, Stand Juli 2013, K § 53 Rn. 9 ff.; Schwarze, in:

Richardi/Dörner/Weber, a.a.O. § 53 Rn. 12 ff.).

bb) Diese Voraussetzung erfüllt das Jobcenter nicht. Bei ihm handelt es sich um

eine einstufige Verwaltung mit zwei Organen, nämlich der Trägerversammlung

und dem Geschäftsführer (§§ 44c, 44d SGB II). Das Jobcenter ist nicht Teil der

Verwaltung der Träger, sondern diesen gegenüber eigenständig. Zwar haben

die Träger bei der Wahrnehmung der Sachaufgaben gegenüber dem Jobcenter

ein Weisungsrecht (§ 44b Abs. 3 Satz 2 Halbs. 1 SGB II). Dieses erstreckt sich

jedoch gerade nicht auf die personalvertretungsrechtlich relevanten Angelegen-

heiten, in denen das Jobcenter die Entscheidungsbefugnis hat (§ 44b Abs. 3

Satz 2 Halbs. 2, § 44c SGB II). Ist das Jobcenter daher nicht in den Geschäfts-

bereich einer mehrstufigen Verwaltung eingebunden, so existiert folgerichtig

keine für das Jobcenter zuständige Stufenvertretung (vgl. Luthe, in:

Hauck/Noftz, a.a.O. K § 44c Rn. 47; Abetz, in: GK SGB II, a.a.O. § 44c Rn. 152;

Knapp, a.a.O. § 44c Rn. 60; Altvater, a.a.O. § 88 Rn. 68d; Fischer/Goeres/

Gronimus, a.a.O. K § 88 Rn. 15 f.).

cc) An diesen Umstand knüpft die Regelung in § 44c Abs. 3 SGB II an. Danach

nimmt die Trägerversammlung in Streitfragen zwischen Personalrat und Ge-

schäftsführer des Jobcenters die Aufgabe einer übergeordneten Dienststelle

und obersten Dienstbehörde nach §§ 69 bis 72 BPersVG wahr. Diese Bestim-

mungen regeln das „Verfahren der Mitbestimmung und Mitwirkung“ (vgl. die

Überschrift 1. Teil 5. Kapitel 2. Abschnitt des Bundespersonalvertretungsgeset-

zes). Der übergeordneten Dienststelle kommen dabei Aufgaben im Stufenver-

fahren zu, und zwar sowohl im Bereich der Mitbestimmung (§ 69 Abs. 3 Satz 1

BPersVG) als auch im Bereich der Mitwirkung (§ 72 Abs. 4 Satz 1 und 2

BPersVG). Die oberste Dienstbehörde hat darüber hinaus Aufgaben im Eini-

gungsstellenverfahren (§ 69 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 1, § 71 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2

Satz 2 BPersVG). Zudem hat sie Letztentscheidungskompetenzen (§ 69 Abs. 4

- 13 -

Satz 3 und 4, § 70 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 2 BPersVG). Übergeordnete Dienststel-

le und oberste Dienstbehörde nehmen die vorbezeichneten Aufgaben nicht los-

gelöst von der Rechtsbeziehung wahr, die im förmlichen Beteiligungsverfahren

zwischen ihnen und der zuständigen Personalvertretung besteht. Diese ist im

Stufenverfahren und einem sich anschließenden Einigungsstellenverfahren die

jeweilige Stufenvertretung. Da aber beim Jobcenter eine solche Stufenvertre-

tung nicht existiert, kann die Aussage in § 44c Abs. 3 SGB II nur bedeuten,

dass die Aufgaben im Stufen- und Einigungsstellenverfahren auf der Personal-

vertretungsseite, welche ansonsten von der Stufenvertretung wahrgenommen

werden, beim Jobcenter Sache des dortigen Personalrats sind. Auf andere

Weise kann die Grundaussage in § 44h Abs. 3 SGB II, wonach dem Personal-

rat des Jobcenters bei beteiligungspflichtigen Entscheidungen des Geschäfts-

führers „alle Rechte entsprechend den Regelungen des Bundespersonalvertre-

tungsgesetzes“ zustehen, nicht zur Geltung gebracht werden. Für die dienst-

stellenbezogene Regelung in § 44c Abs. 3 SGB II enthält § 44h Abs. 3 SGB II

daher die personalratsbezogene Klarstellung und Ergänzung: Der Personalrat

des Jobcenters ist „Gegenspieler“ der Trägerversammlung, soweit diese die

Aufgaben der übergeordneten Dienststelle und obersten Dienstbehörde wahr-

nimmt. Systematisch ist dies folgerichtig, weil bereits nach eindeutigem Wort-

laut der Regelungen in § 44c Abs. 2 Satz 1 und § 44h Abs. 3 SGB II der Perso-

nalrat des Jobcenters Partner der Trägerversammlung ist, wenn diese in betei-

ligungspflichtigen Angelegenheiten originär zur Entscheidung berufen ist (im

Ergebnis ebenso: Jork, a.a.O. K § 44h Rn. 24; Theuerkauf, a.a.O. § 44h Rn. 19;

Knapp, a.a.O. § 44h Rn. 26; Altvater, a.a.O. § 88 Rn. 68c; Fi-

scher/Goeres/Gronimus, a.a.O. K § 88 Rn. 15f).

dd) Gegen die Lösung eines Stufenverfahrens mit der Trägerversammlung und

dem Personalrat des Jobcenters als Partnern, kann nicht eingewandt werden,

beiden fehle die vom Gesetzgeber vorausgesetzte größere Distanz zur Dienst-

stelle, mit der der Gesetzgeber im Normalfall des Stufenverfahrens seine Hoff-

nung auf eine Einigung und einen sachgerechten Interessenausgleich verbinde

(so VG Berlin, Beschluss vom 21. November 2012 - 70 K 15.11 PVB - juris

Rn. 22). Der Gesichtspunkt „Distanz zur Dienststelle“ ist nicht der entscheiden-

de Vorteil, der für ein Modell des Stufenverfahrens mit der übergeordneten

- 14 -

Dienststelle und der Stufenvertretung als Partnern spricht. Wichtiger ist, dass

dieses Modell Lösungen erleichtert, die eine Gleichbehandlung aller Beschäftig-

ten des Geschäftsbereiches sicherstellen. Eine solche Möglichkeit ist aber nur

in einer mehrstufigen Verwaltung eröffnet. In einer einstufigen Verwaltung ist

eine auf Gleichbehandlung gerichtete Steuerung der Verwaltungspraxis durch

eine übergeordnete Dienststelle und eine bei dieser gebildete Stufenvertretung

ausgeschlossen. Die Regelungen in § 44c Abs. 3 und § 44h Abs. 3 SGB II lie-

fern nach Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte sowie Sinn und Zweck

keinen Anhalt für die Annahme, der Gesetzgeber habe den genannten struktu-

rellen Nachteil personalvertretungsrechtlicher Beteiligung im Jobcenter durch

einen Ausschluss des Stufenverfahrens noch verschärfen wollen. Die Bildung

einer Arbeitsgruppe der Vorsitzenden der Personalvertretungen der gemeinsa-

men Einrichtungen nach § 44h Abs. 4 SGB II dient dem Informationsaustausch

und der Meinungsbildung auf der überörtlichen Ebene, hat aber keinerlei Bezug

zum jobcenterinternen Beteiligungsverfahren (vgl. BTDrucks 17/2188 S. 16 zu

bb, aaa). Der Wortlaut der Regelung in § 44c Abs. 3 SGB II zeigt darüber hi-

naus eindeutig, dass der Gesetzgeber die Trägerversammlung in der Lage

sieht, eine Entscheidung des Geschäftsführers auf Initiative des Personalrats

unabhängig und ergebnisoffen zu überprüfen. Dass ein kollegiales Gremium mit

Grundsatzaufgaben dazu im Verhältnis zum geschäftsführenden Organ fähig

ist, widerspricht nicht der Lebenserfahrung.

Die Wahrnehmung der Funktion der Stufenvertretung durch den örtlichen Per-

sonalrat ist im Übrigen dem Bundespersonalvertretungsgesetz nicht fremd. Wie

sich aus § 86 Nr. 8 BPersVG ergibt, nimmt der Personalrat der Zentrale des

Bundesnachrichtendienstes die Aufgaben der Stufenvertretung wahr. Dies gilt

sowohl für das Stufenverfahren, in welchem der Chef des Bundeskanzleramtes

als oberste Dienstbehörde über Einwendungen gegen eine vom Präsidenten

des Bundesnachrichtendienstes beabsichtigte Maßnahme entscheidet, als auch

für die Fälle der originären Zuständigkeit der Stufenvertretung, in welchem der

Chef des Bundeskanzleramtes selbst die beteiligungspflichtige Maßnahme trifft

(vgl. im Einzelnen Beschlüsse vom 26. November 2008 - BVerwG 6 P 7.08 -

BVerwGE 132, 276 = Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 6 Rn. 44 und vom

19. September 2012 - BVerwG 6 P 3.11 - Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 8

- 15 -

Rn. 29 f.). Die dafür maßgeblichen Geheimhaltungsgründe spielen zwar im vor-

liegenden Zusammenhang keine Rolle. Die beschriebene Rechtslage zeigt je-

doch, dass der Gesetzgeber den örtlichen Personalrat prinzipiell für tauglich an-

sieht, die Rolle der Stufenvertretung sachgerecht auszufüllen.

ee) Aus dem Vorstehenden folgt, dass entsprechend § 69 Abs. 3 Satz 1

BPersVG mangels Einigung mit dem Personalrat der Geschäftsführer des Job-

centers, wenn er an der beabsichtigten Maßnahme festhalten will, binnen sechs

Arbeitstagen die Angelegenheit der Trägerversammlung vorlegen muss. Auf-

grund der Verweisung in § 69 Abs. 3 Satz 4 BPersVG bestimmt sich das weite-

re Verfahren wieder nach § 69 Abs. 2 BPersVG: Hält die Trägerversammlung

die Einwände des Personalrats für unbegründet, so unterrichtet sie diesen da-

von und beantragt seine Zustimmung (§ 69 Abs. 2 Satz 1 BPersVG). Hält der

Personalrat an seinen Bedenken fest, so hat er dies nach Maßgabe von § 69

Abs. 2 Satz 3 bis 5 BPersVG geltend zu machen.

b) Ergibt sich zwischen der Trägerversammlung und dem Personalrat des Job-

centers keine Einigung, so kann die Trägerversammlung in der ihr durch § 44c

Abs. 3 SGB II zugedachten Rolle der obersten Dienstbehörde die Einigungs-

stelle anrufen (§ 69 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 1 BPersVG). Die Einigungsstelle wird

nach Maßgabe von § 71 Abs. 1 BPersVG bei der Trägerversammlung gebildet.

Der Beschluss der Einigungsstelle hat in Angelegenheiten nach § 76 BPersVG,

wenn sie sich nicht der Auffassung der Trägerversammlung anschließt, lediglich

den Charakter einer Empfehlung an diese; die Trägerversammlung hat das

Letztentscheidungsrecht (§ 69 Abs. 4 Satz 3 und 4 BPersVG). Entsprechendes

gilt aufgrund der Anforderung des demokratischen Prinzips in Personalangele-

genheiten der Arbeitnehmer nach § 75 Abs. 1 BPersVG (vgl. Beschlüsse vom

18. Juni 2002 - BVerwG 6 P 12.01 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 28

S. 31

f., vom 30. März 2009 - BVerwG 6 PB 29.08 - Buchholz 250 § 75

BPersVG Nr. 107 Rn. 20, vom 31. August 2009 - BVerwG 6 PB 21.09 -

Buchholz 251.92 § 62 SAPersVG Nr. 1 Rn. 17, vom 13. Oktober 2009

- BVerwG 6 P 15.08 - Buchholz 251.0 § 76 BaWüPersVG Nr. 8 Rn. 62, vom

17. Februar 2010 - BVerwG 6 PB 43.09 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 111

Rn. 10 und vom 4. Juni 2010 - BVerwG 6 PB 4.10 - Buchholz 251.2 § 81

- 16 -

BlnPersVG Nr. 1 Rn. 7 und 9). In den übrigen Fällen ist die Entscheidung der

Einigungsstelle verbindlich (§ 71 Abs. 4 Satz 2 BPersVG).

Mit der Durchführung des Einigungsstellenverfahrens wird die Forderung aus

§ 44h Abs. 3 SGB II eingelöst, wonach in mitbestimmungspflichtigen Angele-

genheiten des Jobcenters dem dortigen Personalrat „alle Rechte entsprechend

den Regelungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes“ zustehen sollen.

Das Einigungsstellenverfahren ist nämlich Definitionsmerkmal der Mitbestim-

mung nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz. Es ist die letzte und höchs-

te Ebene des Mitbestimmungsverfahrens. Die prinzipielle Gleichberechtigung

der Personalvertretung im Verhältnis zur Dienststellenleitung in mitbestim-

mungspflichtigen Angelegenheiten kommt in der paritätischen Besetzung der

Einigungsstelle sowie im Rang ihrer Befugnis zum Ausdruck, verbindliche Ent-

scheidungen oder eine Empfehlung an die oberste Dienstbehörde auszuspre-

chen. Ohne das Einigungsstellenverfahren ist die Beteiligung des Personalrats

auf Mitwirkung reduziert (vgl. § 72 Abs. 4 BPersVG).

c) Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Beteiligte zu 2 das Mitbestim-

mungsrecht des Antragstellers dadurch verletzt hat, dass sie das Stufenverfah-

ren nicht ordnungsgemäß und das Einigungsstellenverfahren überhaupt nicht

durchgeführt hat. Erst nach ordnungsgemäßem Abschluss des Mitbestim-

mungsverfahrens war sie entsprechend § 69 Abs. 4 Satz 3 und 4 BPersVG zur

Letztentscheidung befugt. Vorher durfte der Beteiligte zu 1 die Zuweisung nicht

ausführen.

4. Der erstinstanzliche Tenor war zu Klarstellungszwecken entsprechend den

Ausführungen in Abschnitt 1 dieses Beschlusses neu zu fassen. Eine Änderung

in der Sache ist damit nicht verbunden.

Neumann

Büge

Dr. Graulich

Dr. Möller

Prof. Dr. Hecker

Sachgebiet:

BVerwGE:

Personalvertretungsrecht

Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

BPersVG

§§ 69, 71, 75 Abs. 1 Nr. 4a

SGB II

§§ 44c, 44g, 44h

Stichworte:

Zuweisung einer Tätigkeit beim Jobcenter; Arbeitnehmer der Bundesagentur;

Zustimmung des Geschäftsführers; Bestimmung durch den Personalrat des

Jobcenters; mitbestimmungspflichtige Maßnahme des Geschäftsführers; Zu-

stimmungsverweigerung durch den Personalrat; Aufgaben der Trägerversamm-

lung im Stufenverfahren und im Einigungsstellenverfahren.

Leitsätze:

1. Die Entscheidung des Geschäftsführers eines Jobcenters, der Zuweisung

einer Tätigkeit beim Jobcenter an einen Arbeitnehmer der Bundesagentur für

Arbeit zuzustimmen, unterliegt der Mitbestimmung des Personalrats des Job-

centers.

2. Hat der Personalrat des Jobcenters rechtswirksam die Zustimmung zu einer

mitbestimmungspflichtigen Maßnahme des Geschäftsführers verweigert und

legt dieser daraufhin die Angelegenheit der Trägerversammlung vor, so ist die-

se verpflichtet, nach Maßgabe von § 69 Abs. 3 Satz 1 und 4, Abs. 4 Satz 1

Halbs. 1 BPersVG das Stufenverfahren und das Einigungsstellenverfahren

durchzuführen; der Personalrat des Jobcenters ist dabei Partner der Trägerver-

sammlung.

Beschluss des 6. Senats vom 24. September 2013 - BVerwG 6 P 4.13

I. VG Berlin vom 08.02.2013 - Az.: VG 71 K 25.12 PVB -