Urteil des BVerwG, Az. 6 P 3.04

Streichung, Hebung, Extensive Auslegung, Mitbestimmungsrecht
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
BESCHLUSS
BVerwG 6 P 3.04
OVG 60 PV 7.03
In der Personalvertretungssache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 1. September 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
beschlossen:
Der Beschluss des Fachsenats für Personalvertretungssachen
Berlin des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 19. August 2003
sowie der Beschluss der Fachkammer für Personalvertre-
tungssachen Berlin des Verwaltungsgerichts Berlin vom
24. Februar 2003 werden aufgehoben.
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Es wird festgestellt, dass die Streichung der Altersermäßigung
in Nr. 7.1 der Richtlinien für die Lehrerstundenzumessung und
die Organisation der Berliner Schule ab dem Schuljahr 2002/03
vom 31. Mai 2002 das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers
gemäß § 85 Abs. 2 Nr. 2 BlnPersVG verletzt.
G r ü n d e :
I.
Nr. 7.1 der vom Beteiligten erlassenen Richtlinien für die Lehrerstundenzumessung
und die Organisation der Berliner Schule ab dem Schuljahr 2001/02 vom 9. Juli 2001
lautete wie folgt:
"Ab dem Schuljahr, das auf die Vollendung der nachfolgend genannten Lebensjahre
folgt, werden Lehrkräften aus Altersgründen folgende Ermäßigungsstunden gewährt:
Bei einer Unterrichtsverpflichtung (Zahl der tatsächlich zu erteilenden Unterrichts-
stunden) zuzüglich einer etwaigen Schwerbehindertenermäßigung von
mindestens zwei Dritteln der regelmäßigen Pflichtstundenzahl
ab dem 55. Lebensjahr: 1 Stunde
ab dem 60. Lebensjahr: 1 weitere Stunde (insg. 2 Std.)
von weniger als zwei Dritteln, aber mindestens der Hälfte der regelmäßigen Pflicht-
stundenzahl
ab dem 57. Lebensjahr: 1 Stunde."
Am 25. März 2002 legte der Beteiligte den Entwurf der Organisationsrichtlinien
2002/03 mit vorgesehenen Veränderungen gegenüber dem Vorjahr vor. In Nr. 7.1
hieß es nunmehr: "Eine Altersermäßigung nach den bisher geltenden Regelungen
erhalten nur noch die Lehrkräfte, die am 31.07.2002 das 62. Lebensjahr vollendet
haben." Zur Erläuterung war angemerkt: "Wie bereits in den Ländern Brandenburg
und Hamburg wird künftig eine Altersermäßigung nicht mehr gewährt. Lediglich die
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o.g. Altersgruppe soll noch bis zum Ausscheiden aus dem Dienst Ermäßigungsstun-
den nach alter Regelung erhalten (Einsparung: 230 Stellen)." Mit Schreiben vom
17. April 2002 legte der Beteiligte dem Antragsteller unter Bezugnahme auf § 90
Nr. 2 BlnPersVG die vorgesehenen Veränderungen der Organisationsrichtlinien zur
Mitwirkung vor. Mit Schreiben vom 7. Mai 2002 verweigerte der Antragsteller seine
Zustimmung. Am 31. Mai 2002 setzte der Beteiligte die Richtlinien für die Lehrer-
stundenzumessung und die Organisation der Berliner Schule ab dem Schuljahr
2002/03 - in Nr. 7.1 gegenüber der Entwurfsfassung unverändert - in Kraft. Mit
Schreiben vom 7. Juni 2002 machte der Antragsteller geltend, ihm stehe in Bezug
auf die Streichung der Altersermäßigung das Recht der Mitbestimmung bei Maß-
nahmen zur Hebung der Arbeitsleistung zu. Letztmals mit Schreiben vom 15. August
2002 wies der Beteiligte darauf hin, dass die Streichung der Ermäßigungsstunden in
Anbetracht der akuten Notlage des Haushalts und der bereits seit Jahren vorge-
brachten Forderungen des Abgeordnetenhauses unvermeidbar sei, erklärte das Mit-
wirkungsverfahren für abgeschlossen und lehnte weitergehende Beteiligungsrechte
des Antragstellers ab.
Das daraufhin angerufene Verwaltungsgericht hat das Begehren des Antragstellers
auf Feststellung seines Mitbestimmungsrechts nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 BlnPersVG
abgelehnt. Die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht aus
folgenden Gründen zurückgewiesen: Dem Antragsteller habe hier nur ein Mitwir-
kungsrecht nach § 90 Nr. 2 BlnPersVG zugestanden. Der Beteiligte habe in Gestalt
des Rundschreibens zur Lehrerstundenzumessung im Sinne des Personalvertre-
tungsrechts Verwaltungsvorschriften erlassen. Er habe dort Regelungen getroffen,
mit welchen er die Aufgaben des Dienstherrn gegenüber einer unbestimmten Zahl
von Beschäftigten wahrgenommen habe. Indem die arbeitszeitbezogene Begünsti-
gung einer Altersgruppe korrigiert worden sei, seien die persönlichen Angelegenhei-
ten der betroffenen Beschäftigten gestaltet worden. Die Mitwirkung nach § 90 Nr. 2
BlnPersVG verdränge den möglicherweise gegebenen Mitbestimmungstatbestand
nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 BlnPersVG. Der an sich mitbestimmungsfreundliche
Landesgesetzgeber habe alle Angelegenheiten, bei denen es ihm vertretbar er-
schienen sei, der Mitbestimmung zugeordnet. Indem er den Kanon bloßer Mitwirkung
entsprechend reduziert habe, habe er jedoch bewusst entschieden, dass es in den
von § 90 BlnPersVG erfassten Fällen bei der Mitwirkung sein Bewenden haben solle.
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Er habe zum Ausdruck gebracht, dass in den Mitwirkungsangelegenheiten auch eine
eingeschränkte Mitbestimmung nicht stattfinden solle.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Mit der Neu-
regelung des Berliner Personalvertretungsrechts im Jahre 1974 sei eine Erweiterung
der Mitbestimmung und keine Verdrängung der Mitbestimmung durch die Mitwirkung
beabsichtigt gewesen. Dem entspreche es, § 90 BlnPersVG restriktiv anzuwenden.
Eine extensive Auslegung des Begriffs der Verwaltungsvorschriften für innerdienstli-
che, soziale und persönliche Angelegenheiten könnte im Ergebnis dazu führen, dass
die Mitbestimmungsangelegenheiten weitgehend verdrängt würden. In der mit den
Organisationsrichtlinien verbundenen Streichung der Pflichtstundenermäßigung aus
Altersgründen liege eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme zur Hebung der Ar-
beitsleistung. Der Wegfall der Altersermäßigung stelle für die davon betroffenen
Lehrkräfte eine Maßnahme dar, die darauf ausgerichtet sei, die Arbeitsleistung zu
erhöhen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und festzustellen, dass das
Streichen von Ermäßigungsstunden in den Richtlinien für die Lehrerstunden-
zumessung und die Organisation der Berliner Schule vom 31. Mai 2002 das
Mitbestimmungsrecht gemäß § 85 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 BlnPersVG verletze.
Der Beteiligte beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist begründet. Der Beschluss
des Oberverwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung personalvertre-
tungsrechtlicher Rechtsnormen (§ 91 Abs. 2 BlnPersVG i.d.F. der Bekanntmachung
vom 14. Juli 1994, GVBl S. 337, zuletzt geändert durch Art. IV des Gesetzes vom
29. Juni 2004, GVBl S. 263, i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG). Er ist daher - ebenso wie der
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durch ihn bestätigte erstinstanzliche Beschluss - aufzuheben; da der Sachverhalt
geklärt ist, entscheidet der Senat in der Sache selbst (§ 96 Abs. 1 ArbGG i.V.m.
§ 562 Abs. 1, § 563 Abs. 3 ZPO). Dies führt zu der begehrten Feststellung, wonach
die Streichung der Altersermäßigung in Nr. 7.1 der Richtlinien für die Lehrerstunden-
zumessung und die Organisation der Berliner Schule ab dem Schuljahr 2002/03 vom
31. Mai 2002 das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers gemäß § 85 Abs. 2 Nr. 2
Alt. 1 BlnPersVG verletzt.
1. Das Mitbestimmungsrecht ist nicht mit Blick auf die Regelung in § 90 Nr. 2
BlnPersVG ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift wirkt die Personalvertretung mit
bei Verwaltungsvorschriften, die für die innerdienstlichen, sozialen und persönlichen
Angelegenheiten der Dienstkräfte erlassen werden.
a) Allerdings handelt es sich bei Nr. 7.1 der Richtlinien vom 31. Mai 2002 um eine
Verwaltungsvorschrift in innerdienstlichen Angelegenheiten.
aa) Der Begriff der Verwaltungsvorschrift in § 90 Nr. 2 BlnPersVG ist ebenso zu ver-
stehen wie derjenige der Verwaltungsanordnung in § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG. Er
beschreibt in seiner personalvertretungsrechtlichen Bedeutung jede Regelung, wel-
che die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder
Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer
unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass es auf die Form ankommt.
Die Regelung muss allgemein gültigen Charakter für den Geschäftsbereich der
Dienststelle haben (vgl. Beschluss vom 31. Juli 1990 - BVerwG 6 P 19.88 - Buchholz
251.0 § 80 BaWüPersVG Nr. 4 S. 7; Beschluss vom 19. Mai 2003 - BVerwG 6 P
16.02 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 19 S. 6; Germelmann/Binkert, Personalver-
tretungsgesetz Berlin, 2. Aufl. 2002, § 90 Rn. 10). Mit der Streichung der Alterser-
mäßigung in Nr. 7.1 der Richtlinien vom 31. Mai 2002 hat der Beteiligte in Wahrneh-
mung seiner Befugnisse für das Land Berlin als Dienstherr aller Lehrkräfte - unbe-
schadet der Übergangsbestimmung - gegenüber den älteren Lehrkräften, deren Kreis
in Nr. 7.1 der Richtlinien vom 9. Juli 2001 für das Schuljahr 2001/02 nach Le-
bensalter und Umfang der Unterrichtsverpflichtung abstrakt bestimmt war, eine all-
gemein gültige Regelung getroffen, die die Merkmale einer Verwaltungsvorschrift im
Sinne von § 90 Nr. 2 BlnPersVG erfüllt.
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bb) Nr. 7.1 der Richtlinien vom 31. Mai 2002 bezog sich auf innerdienstliche Angele-
genheiten. Innerdienstlich sind Entscheidungen im internen Bereich von Regierung
und Verwaltung. Durch sie werden die Beschäftigten in ihrem spezifischen Interesse
als Beamte und Arbeitnehmer berührt. Maßnahmen verlieren ihren innerdienstlichen
Charakter nicht dadurch, dass zwischen ihnen und der Erledigung der Amtsgeschäfte
ein Zusammenhang besteht. Für innerdienstliche Maßnahmen ist typisch, dass durch
sie behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung des Amtsauftrages
geschaffen werden (vgl. Beschluss vom 19. Mai 2003, a.a.O., S. 4 unter Be-
zugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 - BVerfGE 93, 37,
68). Bedenken, dieses Verständnis vom Begriff des "Innerdienstlichen" auch der Re-
gelung in § 90 Nr. 2 BlnPersVG zu unterlegen, bestehen nicht. Der Berliner Landes-
gesetzgeber hat zum Ausdruck gebracht, dass er dort im Ansatz alle Angelegenhei-
ten erfassen wollte, die einer Beteiligung durch die Personalvertretung überhaupt
zugänglich sind (vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucks. 6/1354 S. 20). Ausge-
schlossen werden sollten daher nur Regelungen, die sich mit der Erfüllung der nach
außen gerichteten Aufgaben der Dienststelle befassen (vgl. Germelmann/Binkert,
a.a.O., Rn. 35; ebenso zu § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG: Beschluss vom 6. Februar
1987 - BVerwG 6 P 9.85 - BVerwGE 77, 1, 4 f.). In Anbetracht dieses umfassenden
Bedeutungsgehalts des Begriffs "innerdienstliche Angelegenheiten" ist eine weitere
Klassifizierung dieser Angelegenheiten nach den Merkmalen "sozial" und "persön-
lich" entbehrlich.
In diesem Sinne ist die Streichung der Altersermäßigung in Nr. 7.1 der Richtlinien
vom 31. Mai 2002 eine innerdienstliche Angelegenheit. Es handelt sich um eine Ent-
scheidung im internen Bereich der Berliner Schulverwaltung. Durch sie werden die
älteren Lehrkräfte in ihrem spezifischen Interesse als Bedienstete des Landes be-
rührt. Dass die Streichung der Ermäßigung Einfluss hat auf die Bewältigung des Un-
terrichtsangebots für die Schüler, nimmt ihr den innerdienstlichen Charakter nicht.
b) Die Beschränkung der Beteiligung auf ein Mitwirkungsrecht in § 90 Nr. 2
BlnPersVG besagt nicht, dass beim Erlass von Verwaltungsvorschriften in thematisch
§ 85 Abs. 2 Nr. 2 BlnPersVG unterfallenden Angelegenheiten das entsprechende
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Mitbestimmungsrecht des Personalrats entfällt. § 90 Nr. 2 BlnPersVG ist nämlich in
den Fällen des § 85 BlnPersVG nicht anzuwenden.
aa) Diese Schlussfolgerung gebietet sich, wenn die systematische Einteilung der
Mitbestimmungstatbestände in §§ 85 ff. BlnPersVG zur Regelung in § 90 Nr. 2
BlnPersVG in Beziehung gesetzt wird.
Die Mitbestimmungsangelegenheiten nach dem Berliner Personalvertretungsgesetz
sind unterteilt in allgemeine Angelegenheiten (§ 85 BlnPersVG), Angelegenheiten
sämtlicher Dienstkräfte (Überschrift: "Gemeinsame Angelegenheiten"; § 86
BlnPersVG), Angelegenheiten der Angestellten und Arbeiter (§ 87 BlnPersVG) sowie
Angelegenheiten der Beamten (§ 88 BlnPersVG). Der Einleitungssatz in § 85 Abs. 2
BlnPersVG unterscheidet sich von demjenigen in § 85 Abs. 1 Satz 1 BlnPersVG le-
diglich durch den Zusatz "nach Maßgabe des § 81 Abs. 2". § 85 Abs. 1 BlnPersVG
regelt daher Fälle der vollen, § 85 Abs. 2 BlnPersVG solche der - nach Maßgabe von
§ 81 Abs. 2 BlnPersVG - eingeschränkten Mitbestimmung. Beide Absätze stimmen
darin überein, dass sie der Personalvertretung ein Mitbestimmungsrecht einräumen,
soweit keine Regelung durch Rechtsvorschrift oder Tarifvertrag besteht, und dass sie
unter dieser Voraussetzung den Abschluss von Dienstvereinbarungen gestatten
("gegebenenfalls"). Rechtsvorschriften und Tarifverträge einerseits und Dienstver-
einbarungen andererseits haben wiederum gemein, dass sie die Arbeitsbedingungen
bzw. die Beschäftigungsverhältnisse der Dienstkräfte normativ gestalten. Denn die
gemäß § 74 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG von Dienststelle und Personalrat geschlosse-
nen Dienstvereinbarungen schaffen als Akte dienststelleninterner Rechtssetzung
- insoweit der Wirkung von Rechts- und Tarifnormen vergleichbar - für die Dienststel-
le und deren Dienstkräfte unmittelbar geltendes Recht, und zwar in der Weise, dass
alle gegenwärtigen und künftigen in der Dienststelle beschäftigten Dienstkräfte vom
Dienststellenleiter nach deren Vorschriften behandelt werden müssen (vgl. Beschluss
vom 25. Juni 2003 - BVerwG 6 P 1.03 - Buchholz 250 § 73 BPersVG Nr. 4 S. 3;
Beschluss vom 17. Dezember 2003 - BVerwG 6 P 7.03 - PersR 2004, 106, 110;
Germelmann/Binkert, a.a.O., § 74 Rn. 5 und 38). Der Gesetzgeber hat somit in § 85
BlnPersVG zum Ausdruck gebracht, dass er alle aufgezählten mitbestimmungspflich-
tigen Angelegenheiten der abstrakt-generellen Regelung für zugänglich hält. Ob dies
durch "zweiseitige" Dienstvereinbarung oder durch einseitige, aber zustimmungs-
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pflichtige Verwaltungsvorschrift geschieht, ist für den materiellen Gehalt des Mitbe-
stimmungsrechts unerheblich. Im einen wie im anderen Fall bedarf die vom Dienst-
stellenleiter beabsichtigte Maßnahme der Zustimmung des Personalrats.
In nicht wenigen Fällen sind die Mitbestimmungstatbestände des § 85 BlnPersVG
ausschließlich auf abstrakt-generelle Regelungen zugeschnitten. In Abs. 1 sind dies
jedenfalls: Regelung der Ordnung in der Dienststelle (Nr. 6), Fragen der Lohngestal-
tung innerhalb der Dienststelle, insbesondere die Aufstellung von Entlohnungs-
grundsätzen sowie die Festsetzung der Akkord- und Prämiensätze (Nr. 10), Grund-
sätze über die Bewertung von anerkannten Vorschlägen im Rahmen des betriebli-
chen Vorschlagswesens (Nr. 11). In Abs. 2 sind dies: allgemeine Fragen der Fortbil-
dung der Dienstkräfte (Nr. 1), Beurteilungsrichtlinien (Nr. 6), Erlass von Trageord-
nungen für Dienstkleidung (Nr. 7). Alle übrigen Mitbestimmungstatbestände des § 85
BlnPersVG erlauben ihrem Wortlaut nach ein Verständnis, wonach zumindest auch
abstrakt-generelle Regelungen mitbestimmungspflichtig sind (vgl. Germelmann/
Binkert, a.a.O., § 85 Rn. 5 und 14 f.). Dass dies dem Willen des Gesetzgebers ent-
spricht, drängt sich im Lichte der Einleitungssätze beider Absätze geradezu auf. Al-
lein bei diesem Verständnis erklärt sich die Überschrift ("Allgemeine Angelegenhei-
ten"). Die in § 85 BlnPersVG aufgezählten Angelegenheiten sind "allgemein", weil sie
der "allgemeinen" Regelung durch Dienstvereinbarung oder Verwaltungsvorschrift
zugänglich sind. Entspricht es damit gerade dem eindeutigen Regelungskonzept des
Gesetzgebers in § 85 BlnPersVG, die dort aufgeführten Angelegenheiten bei geplan-
ter allgemeiner Regelung der Mitbestimmung zuzuführen, so stünde dazu in nicht
auflösbarem Widerspruch, wollte man aus § 90 Nr. 2 BlnPersVG die Verdrängung
der Mitbestimmung durch bloße Mitwirkung herleiten. Ein Widerspruch ergibt sich
dagegen nicht, wenn man umgekehrt § 85 BlnPersVG als spezielles Regelungskon-
zept versteht, welches in seinem Anwendungsbereich § 90 Nr. 2 BlnPersVG ver-
drängt (so im Ergebnis wohl Germelmann/Binkert, a.a.O., § 90 Rn. 36). Diese Vor-
schrift verliert damit nicht ihre Bedeutung.
(1) Sie kommt insbesondere in Personalangelegenheiten zum Zuge, wie sich aus
§§ 87, 88 BlnPersVG ergibt. Bei den dort aufgezählten Angelegenheiten der Ange-
stellten und Arbeiter bzw. der Beamten handelt es sich ausschließlich um personelle
Einzelmaßnahmen. Dies folgt nicht nur aus dem Wortlaut der Mitbestimmungstatbe-
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stände, sondern auch daraus, dass in §§ 87, 88 BlnPersVG - im Gegensatz zu der
Regelung in § 85 BlnPersVG - weder ein Gesetzes- und Tarifvorrang normiert noch
die Möglichkeit der Dienstvereinbarung vorgesehen ist. §§ 87, 88 BlnPersVG sind
demnach nicht auf die Mitbestimmung bei abstrakt-generellen Regelungen angelegt
(vgl. Germelmann/Binkert, a.a.O., § 87 Rn. 1 und 5, § 88 Rn. 1 und 4). Solche the-
matisch auf die personellen Maßnahmen in §§ 87, 88 BlnPersVG bezogenen allge-
meinen Maßnahmen unterliegen der Mitwirkung nach § 90 Nr. 2 BlnPersVG, soweit
nicht bereits die Spezialvorschrift des § 90 Nr. 1 BlnPersVG zum Zuge kommt, wel-
che die Mitwirkung der Personalvertretung bei Verwaltungsvorschriften über die per-
sonelle Auswahl bei Einstellungen, Umgruppierungen und Kündigungen vorsieht;
diese Bestimmung korrespondiert mit den auf Einzelmaßnahmen bezogenen Mitbe-
stimmungstatbeständen nach § 87 Nrn. 1, 4, 6 und 9 und § 88 Nr. 1 BlnPersVG.
(2) Entsprechendes gilt weitgehend auch für die Angelegenheiten sämtlicher Dienst-
kräfte ("Gemeinsame Angelegenheiten") nach § 86 BlnPersVG. Auch hier fehlt eine
Regelung zum Gesetzes- und Tarifvorrang sowie zur Möglichkeit einer Dienstverein-
barung. Dies spricht dafür, dass auch die Mitbestimmung nach dieser Vorschrift sich
nicht auf abstrakt-generelle Regelungen erstreckt, sondern sich vornehmlich auf Re-
gelungen im Einzelfall bezieht (vgl. Germelmann/Binkert, a.a.O., § 86 Rn. 3). Einziger
ausdrücklich geregelter Ausnahmefall ist § 86 Abs. 1 Nr. 5 BlnPersVG, der die
Mitbestimmung des Personalrats bei der allgemeinen Festsetzung der Nutzungsbe-
dingungen für Dienstwohnungen normiert. Im Übrigen können die Kataloge in § 86
Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 BlnPersVG eine Mitbestimmung des Personalrats bei
abstrakt-generellen Regelungen nur eröffnen, soweit sich dies anhand von Sinn und
Zweck des jeweiligen Tatbestandes belegen lässt. Ist dies nicht der Fall, verbleibt es
beim Mitwirkungsrecht nach § 90 Nr. 2 BlnPersVG. Soweit es um allgemeine Rege-
lungen über die personelle Auswahl bei Versetzungen geht, die als Einzelfallent-
scheidung der Mitbestimmung nach § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BlnPersVG unterliegen,
greift wiederum die spezielle Regelung in § 90 Nr. 1 BlnPersVG ein.
(3) Schließlich kann § 90 Nr. 2 BlnPersVG überall dort zum Zuge kommen, wo Rege-
lungen in Angelegenheiten getroffen werden sollen, die sich keinem der in §§ 85
bis 88 BlnPersVG normierten Mitbestimmungstatbeständen zuordnen lassen (vgl.
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Beschluss vom 24. April 2002 - BVerwG 6 P 3.01 - BVerwGE 116, 216, 219; Be-
schluss vom 19. Mai 2003, a.a.O., S. 7).
bb) Dass § 90 Nr. 2 BlnPersVG in den Fällen des § 85 BlnPersVG nicht anzuwenden
ist, bestätigt die Entstehungsgeschichte des Gesetzes.
(1) Bereits § 50 Abs. 1 BlnPersVG vom 21. März 1957 (BlnPersVG 1957), GVBl
S. 296, sah ein Mitwirkungsrecht des Personalrats bei Verwaltungsanordnungen vor,
die eine Dienststelle für die innerdienstlichen sozialen oder persönlichen Angelegen-
heiten der Bediensteten ihres Geschäftsbereichs erließ. Die Vorschrift stand damals
noch im ersten, mit "Allgemeines" überschriebenen Abschnitt des vierten, der Betei-
ligung des Personalrats gewidmeten Gesetzeskapitels. Sie schloss an die in § 49
Abs. 1 BlnPersVG 1957 normierten allgemeinen Aufgaben des Personalrats an. Fol-
gerichtig hieß es in der Begründung des Gesetzesentwurfs, die §§ 49, 50 bestimmten
die Aufgaben allgemeiner Art des Personalrats, die sich einer konkreten Feststellung
der Beteiligungsform ihrer Eigenart wegen entzögen. Demgegenüber wurden die
Vorschriften des dritten und vierten Abschnitts, die der Beteiligung in sozialen
Angelegenheiten und Personalangelegenheiten gewidmet waren, als das Kernstück
des Gesetzesentwurfs bezeichnet und dabei wiederum im Rahmen der angestrebten
Demokratisierung der Verwaltung die Mitbestimmung besonders hervorgehoben
(Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucks. 2/756 S. 14). Damit hat der Gesetzgeber
zum Ausdruck gebracht, dass die in § 50 Abs. 1 BlnPersVG 1957 geregelte Mitwir-
kung bei Verwaltungsanordnungen in Beziehung zu den speziellen Mitbestimmungs-
rechten des Personalrats keine weitergehende Bedeutung haben sollte als die in
§ 49 Abs. 1 BlnPersVG 1957 normierten allgemeinen Aufgaben. Die allgemeine Auf-
gabe des Personalrats nach § 49 Abs. 1 Buchst. a BlnPersVG 1957, Maßnahmen zu
beantragen, die der Dienststelle und ihren Angehörigen dienen, ließ das Initiativrecht
des Personalrats nach § 56 Abs. 3 BlnPersVG 1957 in Bezug auf mitbestimmungs-
pflichtige Maßnahmen unberührt. Ebenso wenig schmälerte die allgemeine Überwa-
chungsaufgabe des Personalrats nach § 49 Abs. 1 Buchst. b BlnPersVG 1957 des-
sen Befugnis, mitbestimmungspflichtige Maßnahmen des Dienststellenleiters auf
Gesetz- und Tarifwidrigkeit hin zu prüfen (vgl. § 66 Abs. 1 Satz 2 Buchst. a, Abs. 2
Satz 3 Buchst. a BlnPersVG 1957). Dementsprechend war systematisch vorgege-
ben, dass durch das Mitwirkungsrecht des Personalrats beim Erlass von Verwal-
- 11 -
tungsanordnungen nach § 50 Abs. 1 BlnPersVG 1957 dessen Befugnis aus § 61
BlnPersVG 1957 nicht beeinträchtigt wurde, in den Katalogangelegenheiten in Er-
mangelung einer gesetzlichen oder tariflichen Regelung ggf. durch Abschluss von
Dienstvereinbarungen mitzubestimmen.
(2) Das Berliner Personalvertretungsgesetz vom 22. Juli 1968 (BlnPersVG 1968),
GVBl S. 1004, brachte gegenüber der Vorgängerregelung einen tief greifenden Um-
bau in systematischer und inhaltlicher Hinsicht. Es ersetzte die bisherige Aufteilung
der Beteiligung in soziale Angelegenheiten und Personalangelegenheiten durch die
Unterteilung in Mitbestimmungs- und Mitwirkungsangelegenheiten, welche jeweils
wiederum - der bis heute für die Mitbestimmung gültigen Einteilung entsprechend - in
allgemeine, gemeinsame und gruppenspezifische Angelegenheiten gegliedert wur-
den. In systematischer Hinsicht hielt es der Gesetzgeber ferner für richtig, die spe-
zielle Beteiligung beim Erlass von Verwaltungsanordnungen nunmehr im Katalog der
allgemeinen mitwirkungsbedürftigen Angelegenheiten zu regeln (§ 72 Nr. 1
BlnPersVG 1968). In materieller Hinsicht kam es zu einem erheblichen Ausbau der
Mitbestimmungsrechte, weil es dem Gesetzgeber darum ging, der Personalvertre-
tung mehr Mitverantwortung zu übertragen. Dazu hieß es in der Begründung des
Gesetzentwurfs wörtlich: "Daher wird in Anlehnung an die Regelungen in den Län-
dern Bremen, Hamburg und Hessen das Mitbestimmungsrecht grundsätzlich auf alle
im Gesetzentwurf genannten Entscheidungen von Einzelfällen ausgedehnt. Die Mit-
wirkung ist überwiegend bei allgemeinen Regelungen vorgesehen, da diese ihrer
Natur nach für die Mitbestimmung weniger geeignet sind. Soweit schon jetzt einzelne
allgemeine Angelegenheiten der Mitbestimmung unterliegen (vgl. § 61 PersVG), hat
sich diese Regelung bewährt und kann daher beibehalten werden" (vgl. Abgeordne-
tenhaus von Berlin, Drucks. 5/388 S. 13). Der Gesetzgeber hat hier nicht nur - wie
oben dargelegt zutreffend - zum Ausdruck gebracht, dass die Mitbestimmung des
Personalrats nach § 61 BlnPersVG 1957 abstrakt-generelle Regelungen umfasste,
sondern zugleich klargestellt, dass es bei diesem Rechtszustand ungeachtet der sys-
tematischen und inhaltlichen Neuregelung verbleiben sollte. § 72 Nr. 1 BlnPersVG
1968 war daher in den Fällen der allgemeinen mitbestimmungspflichtigen Angele-
genheit nach § 67 BlnPersVG 1968 nicht anwendbar.
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(3) Hieran hat die Novelle vom 26. Juli 1974, GVBl S. 1669, durch welche das
Berliner Personalvertretungsgesetz seine im Wesentlichen bis heute geltende Gestalt
gefunden hat, nichts geändert. Sie zeichnet sich gegenüber der Vorgängerregelung
vor allem dadurch aus, dass die mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten erneut
erheblich ausgebaut wurden, und zwar zu Lasten der Mitwirkungsangelegenheiten,
deren Katalog auf eine einzige Vorschrift zusammengestrichen wurde (§ 90
BlnPersVG). Durch die Einführung eines Kommas hinter dem Wort "innerdienstlich"
in § 90 Nr. 2 BlnPersVG sollte klargestellt werden, dass Verwaltungsvorschriften über
soziale und persönliche Angelegenheiten der Dienstkräfte gleichwertig neben solche
über innerdienstliche Angelegenheiten der Dienstkräfte traten (vgl. Abgeord-
netenhaus von Berlin, Drucks. 6/1354 S. 20). Alternativvorschläge aus dem gewerk-
schaftlichen Bereich, auf den Mitwirkungskatalog zu Gunsten des Modells der einge-
schränkten Mitbestimmung zu verzichten, wurden abgelehnt, weil die damit verbun-
denen Verzögerungen im Verfahrensablauf nicht hinnehmbar und im Übrigen rah-
menrechtlich bedenklich erschienen (a.a.O., S. 21 f.). Daraus ist nicht ersichtlich,
dass der Gesetzgeber aus § 90 Nr. 2 BlnPersVG ein systematisches Argument ge-
gen Mitbestimmungsrechte des Personalrats aus § 85 BlnPersVG herleiten wollte,
welche sich auf abstrakt-generelle Regelungen der Dienststelle erstrecken. Gegen-
teiliges zu behaupten liefe im Ergebnis darauf hinaus, dem Gesetzgeber zu un-
terstellen, er habe noch hinter den Rechtszustand aus dem Jahre 1957 zurückfallen
wollen. Denn wäre für allgemeine Regelungen der Dienststelle im Sinne von § 90
Nr. 2 BlnPersVG in den thematisch von § 85 BlnPersVG erfassten Fällen die Mitbe-
stimmung stets ausgeschlossen, so würde die Mitbestimmung nach dieser Vorschrift
weitgehend leer laufen. Solches dem Gesetzgeber zu unterstellen, stünde im Wider-
spruch zu seinem wiederholt ausgedrückten Bestreben, die Mitbestimmung auszu-
bauen.
cc) Das Auslegungsergebnis stimmt überein mit Senatsentscheidungen aus jüngerer
Zeit zu § 84 HmbPersVG und § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG (Beschluss vom 24. April
2002, a.a.O., S. 218 f.; Beschluss vom 19. Mai 2003, a.a.O., S. 5 ff.). Es steht nicht
im Widerspruch zum Senatsbeschluss vom 7. Februar 1980 - BVerwG 6 P 35.78 -
(Buchholz 238.32 § 90 BlnPersVG Nr. 1), soweit dem speziellen Mitwirkungsrecht bei
Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden nach § 90 Nr. 3 BlnPersVG eine das
damals geltend gemachte Mitwirkungsrecht nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 BlnPersVG
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verdrängende Wirkung zuerkannt wurde. Der Gesetzgeber hat mit der Formulierung
thematisch spezifizierter Mitwirkungstatbestände in § 90 Nrn. 1 und 3 bis 8
BlnPersVG zum Ausdruck gebracht, dass er in diesen Fällen eine - volle oder einge-
schränkte - Mitbestimmung des Personalrats nicht wünscht. Dies kann unter im Ein-
zelnen näher zur prüfenden Umständen dazu führen, dass ein nach seinem Wortlaut
gleichzeitig eingreifender Mitbestimmungstatbestand verdrängt wird (vgl. in diesem
Zusammenhang zum Verhältnis von § 75 Abs. 3 Nr. 16 und § 78 Abs. 4 BPersVG:
Beschluss vom 17. Juli 1987 - BVerwG 6 P 5.85 - BVerwGE 78, 47; Beschluss vom
17. Juli 1987 - BVerwG 6 P 3.84 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 51). Die Rege-
lung in § 90 Nr. 2 BlnPersVG ist wegen ihrer weiten Fassung ein Sonderfall. Der
Tatbestand ist seinem Wortlaut nach bei jeder abstrakt-generellen Regelung in in-
nerdienstlichen Angelegenheiten erfüllt. Hier stellt sich die Frage nach der systemati-
schen Abgrenzung zu Mitbestimmungstatbeständen in anderer Weise. Soweit im
zitierten Senatsbeschluss vom 7. Februar 1980 die generelle Aussage enthalten ist,
dass § 90 BlnPersVG in den dort aufgezählten Angelegenheiten zugleich gegebene
Mitbestimmungstatbestände verdrängt (a.a.O., S. 5 f.), wird daran aus den dargeleg-
ten Gründen nicht festgehalten.
2. Der Mitbestimmungstatbestand nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 BlnPersVG ist hier
erfüllt. Nach dieser Vorschrift bestimmt die Personalvertretung, soweit keine Rege-
lung durch Rechtsvorschrift oder durch Tarifvertrag besteht, nach Maßgabe des § 81
Abs. 2 BlnPersVG mit über Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung.
a) Eine die Mitbestimmung ausschließende Regelung durch Rechtsvorschrift bestand
hier nicht. Für den Umfang der Unterrichtsverpflichtung der Lehrkräfte grundsätzlich
einschlägig ist die Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten (AZVO) i.d.F. der
Bekanntmachung vom 21. November 1995, GVBl S. 790. Diese war im hier
maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Richtlinien vom 31. Mai 2002 für das
Schuljahr 2002/03 anzuwenden in der Fassung des Art. I der Verordnung vom 3. Mai
2002, GVBl S. 148. Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 AZVO ergeben sich die wöchentlichen
Pflichtstunden der Lehrer im Rahmen der durchschnittlichen Wochenarbeitszeit aus
der Anlage zur Arbeitszeitverordnung. Doch bestimmt § 1 Abs. 3 Satz 2 AZVO, dass
die Gewährung von Ermäßigungsstunden aus Altersgründen von der für das Schul-
wesen zuständigen Senatsverwaltung im Einvernehmen mit der Senatsverwaltung
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für Inneres durch Verwaltungsvorschrift geregelt wird. Dies ist hier durch Nr. 7.1 der
Richtlinien vom 31. Mai 2002 geschehen.
b) Die dort getroffene Regelung, durch welche die Ermäßigung der Unterrichtsver-
pflichtung für ältere Lehrkräfte gestrichen wurde, stellt eine Maßnahme zur Hebung
der Arbeitsleistung dar.
Unter den Mitbestimmungstatbestand "Hebung der Arbeitsleistung" fallen Maßnah-
men, die darauf abzielen, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualita-
tiv oder quantitativ zu fördern, das heißt die Güte oder Menge der zu leistenden Ar-
beit zu steigern. Entscheidend ist, ob die beabsichtigte Maßnahme darauf angelegt
ist, auf einem oder mehreren Arbeitsplätzen einen höheren mengenmäßigen Ar-
beitsertrag zu erzielen oder die Qualität des Arbeitsprodukts zu verbessern. Dabei ist
als Hebung der Arbeitsleistung nicht die Steigerung der Menge oder Qualität des
Arbeitsertrages anzusehen, sondern vielmehr die erhöhte Inanspruchnahme der be-
troffenen Beschäftigten, zu der solche Maßnahmen typischerweise führen. Diese
kann in gesteigerten körperlichen Anforderungen oder in einer vermehrten geis-
tig-psychischen Belastung bestehen. Der Zweck des Tatbestandes besteht darin, die
betroffenen Beschäftigten vor einer unnötigen oder unzumutbaren Belastung zu be-
wahren (vgl. Beschluss vom 30. August 1985 - BVerwG 6 P 20.83 - BVerwGE 72,
94, 102 f.; Beschluss vom 23. Januar 1996 - BVerwG 6 P 54.93 - Buchholz 250 § 76
BPersVG Nr. 35 S. 9; Beschluss vom 13. Juni 1997 - BVerwG 6 P 1.95 - Buchholz
250 § 76 BPersVG Nr. 36 S. 13 f.; Beschluss vom 28. Dezember 1998 - BVerwG 6 P
1.97 - BVerwGE 108, 233, 236). Für den Mitbestimmungstatbestand "Maßnahmen
zur Hebung der Arbeitsleistung" kommt es in der Regel auf die Zielgerichtetheit der
Maßnahme an. Bezweckt der Arbeitgeber eine Hebung der Arbeitsleistung und soll
dabei die Qualität der Arbeit unverändert bleiben, so ist es unerheblich, ob die Be-
schäftigten die möglicherweise nur in einem Teilbereich ihrer Arbeit erhöhte Inan-
spruchnahme durch eine Minderarbeit in einem anderen Bereich kompensieren kön-
nen (Beschluss vom 28. Dezember 1998 a.a.O., S. 236 f.). Eine Maßnahme zielt
nicht nur dann erklärtermaßen und unmittelbar auf eine Hebung der Arbeitsleistung
ab, wenn der Dienstherr unzweideutig erklärt, dass er bei insgesamt gleich bleiben-
der vorgeschriebener Wochenstundenzahl - beispielsweise - einen schnelleren Ar-
beitstakt oder einen höheren mengenmäßigen Ertrag erwarte. Vielmehr genügt es,
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wenn er dies sinngemäß unter Einbeziehung aller Umstände zum Ausdruck bringt
(a.a.O., S. 238).
aa) Die Streichung der Altersermäßigung bedeutet für die davon betroffenen Lehr-
kräfte eine arbeitszeitabhängige Leistungsverdichtung. Nach § 35 Abs. 1 Satz 1 des
Landesbeamtengesetzes (LBG) vom 20. Februar 1979, GVBl S. 368, in der maßgeb-
lichen Fassung des Änderungsgesetzes vom 22. Juli 1999, GVBl S. 422, betrug die
regelmäßige Arbeitszeit im Durchschnitt wöchentlich höchstens 40 Stunden. § 35
Abs. 5 LBG bestimmte, dass der Senat das Nähere durch Rechtsverordnung regelte.
Demgemäß legte § 1 Abs. 1 Satz 1 AZVO in ihrer bis 31. Mai 2002 geltenden Fas-
sung fest, dass die regelmäßige Arbeitszeit der Landesbeamten im Durchschnitt
39,5 Stunden in der Woche betrug. Sie wurde durch die Änderungsverordnung vom
3. Mai 2002, GVBl S. 148, mit Wirkung vom 1. Juni 2002 auf 40 Stunden erhöht. Die
durchschnittliche Wochenarbeitszeit gilt auch für Lehrer. Sie wird durch die Festle-
gung der wöchentlichen Pflichtstunden in der Anlage zur Arbeitszeitverordnung nicht
berührt, wie sich aus § 1 Abs. 3 Satz 1 AZVO ergibt. Bei ihr verbleibt es daher auch,
wenn Ermäßigungsstunden nach § 1 Abs. 3 Satz 2 AZVO i.V.m. der einschlägigen
Verwaltungsvorschrift gewährt werden. Der durch Nr. 7.1 der Richtlinien vom 9. Juli
2001 begünstigte Personenkreis hatte daher im Schuljahr 2001/02 bei einer durch-
schnittlichen Wochenarbeitszeit von 39,5 Stunden ein bis zwei Unterrichtsstunden
weniger abzuhalten als die übrigen Lehrkräfte. Indem die Ermäßigung durch Nr. 7.1
der Richtlinien vom 31. Mai 2002 gestrichen wurde, mussten die älteren Lehrkräfte
mit Beginn des Schuljahres 2002/03 bei einer von 39,5 auf 40 Stunden erhöhten
Wochenarbeitszeit ein bis zwei Unterrichtsstunden mehr leisten. Die vom Verord-
nungsgeber um nur eine halbe Stunde erhöhte Wochenarbeitszeit stellt im Vergleich
zu der Erhöhung der Unterrichtsverpflichtung um ein bis zwei Stunden, die im Ge-
samtvolumen durch den damit verbundenen Vor- und Nachbereitungsaufwand ihrer-
seits erhöht wird, keine auch nur annähernde Kompensation dar. Weitere Kompen-
sationen in quantitativer oder qualitativer Hinsicht hat der Beteiligte den betroffenen
älteren Lehrkräften nicht eingeräumt, namentlich hat er sie nicht von sonstigen
Dienstpflichten entbunden. Indem die älteren Lehrkräfte ab dem Schuljahr 2002/03
gehalten waren, bei nahezu gleich bleibender Wochenarbeitszeit mehr Unterrichts-
stunden zu erteilen, wurden sie - jedenfalls in geistig-psychischer Hinsicht - in höhe-
rem Maße als bisher in Anspruch genommen.
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bb) Diese objektive Mehrbelastung der älteren Lehrkräfte war vom Beteiligten be-
zweckt. In den Erläuterungen zu Nr. 7.1 des Richtlinienentwurfs vom 25. März 2002
hat er ein Einsparvolumen von 230 Stellen dargestellt. Damit hat er zum Ausdruck
gebracht, dass es ihm darum ging, durch die Erhöhung der Pflichtstundenzahl Leh-
rerstellen einzusparen. Die Intensivierung der Dienstleistungsverpflichtung auf Seiten
der älteren Lehrkräfte war ausdrücklich angestrebtes Mittel zur Verwirklichung des
gewünschten Einsparziels (vgl. zur entsprechenden Bewertung des mit einer Erhö-
hung der Pflichtstundenzahl verbundenen Einsparziels bereits: Beschluss vom
28. Dezember 1998, a.a.O., S. 239).
cc) Angesichts dessen ist unerheblich, ob und inwieweit die betroffenen älteren
Lehrkräfte sich für die ihnen in höherem Maße als bisher abverlangte Unterrichtsver-
pflichtung Entlastung verschaffen konnten. Zielt die Maßnahme des Dienststellenlei-
ters darauf ab, den Beschäftigten bei gleich bleibender Arbeitszeit mehr oder bessere
Dienstleistungen abzuverlangen, so greift der Mitbestimmungstatbestand ein, ohne
dass denkbaren oder anheim gestellten Entlastungsmöglichkeiten oder der Frage
nach einer etwaigen Geringfügigkeit der Mehrbelastung nachzugehen ist. Damit wird
der Berechenbarkeit des Mitbestimmungstatbestandes für Dienststelle und Perso-
nalvertretung Rechnung getragen (vgl. Beschluss vom 18. Mai 2004 - BVerwG 6 P
13.03 - S. 13).
dd) Dieses Ergebnis weicht nicht von dem in der Beschwerdeerwiderung zitierten
Senatsbeschluss vom 17. Mai 1995 - BVerwG 6 P 47.93 - (Buchholz 251.2 § 85
BlnPersVG Nr. 8) ab. Dort hatte sich - anders als im vorliegenden und im durch Be-
schluss vom 28. Dezember 1998 (a.a.O.) entschiedenen Fall - nicht feststellen las-
sen, dass die Maßnahme des Dienststellenleiters erklärtermaßen darauf abzielte,
das Arbeitsergebnis zu erhöhen, so dass Raum blieb für die Erörterung der Frage, ob
eine Leistungsverdichtung mit der beabsichtigten Maßnahme unausweichlich ver-
bunden oder dies wegen möglicher oder anheim gestellter Entlastung zu verneinen
war. Entsprechendes gilt für den Senatsbeschluss vom 26. September 1995
- BVerwG 6 P 18.93 - (Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 9; vgl. dazu bereits Be-
schluss vom 28. Dezember 1998, a.a.O., S. 240).
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c) Das dem Antragsteller somit zuzusprechende Mitbestimmungsrecht ist nach Maß-
gabe von § 81 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG eingeschränkt. In dieser Hinsicht besteht
zwischen den Beteiligten kein Streit.
Bardenhewer
Hahn
Büge
Graulich
Vormeier
Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BlnPersVG § 85 Abs. 2 Nr. 2, § 90 Nr. 2
Stichworte:
Beteiligung der Personalvertretung; Mitwirkung beim Erlass von Verwaltungsvor-
schriften; mitbestimmungspflichtige Angelegenheiten; Maßnahmen zur Hebung der
Arbeitsleistung; Pflichtstundenzahl für Lehrer; Streichung der Altersermäßigung.
Leitsätze:
1. Die Vorschrift über die Mitwirkung des Personalrats beim Erlass von Verwaltungs-
vorschriften (§ 90 Nr. 2 BlnPersVG) ist in den mitbestimmungspflichtigen Angele-
genheiten nach § 85 BlnPersVG nicht anzuwenden.
2. Die Streichung der Altersermäßigung in Nr. 7.1 der Richtlinien für die Lehrerstun-
denzumessung und die Organisation der Berliner Schule ab dem Schuljahr 2002/03
war als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung nach § 85 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1
BlnPersVG mitbestimmungspflichtig.
Beschluss des 6. Senats vom 1. September 2004 - BVerwG 6 P 3.04
I. VG Berlin vom 24.02.2003 - Az.: VG 61 A 28.02 -
II. OVG Berlin vom 19.08.2003 - Az.: OVG 60 PV 7.03 -