Urteil des BVerwG vom 23.09.2004
Hierarchie, Brigade, Mittelstufe, Division
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
BESCHLUSS
BVerwG 6 P 2.04
VGH PB 15 S 2180/03
In der Personalvertretungssache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 23. September 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
beschlossen:
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Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Be-
schluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg
- Fachsenat für Personalvertretungssachen - vom 3. Februar
2004 wird zurückgewiesen.
G r ü n d e :
I.
Auf der Grundlage von Organisationsbefehlen des Bundesministeriums der Verteidi-
gung sowie des Grundsatzbefehls des Heeresführungskommandos für die Umglie-
derung seines Kommandobereichs vom 15. März 2001 i.d.F. vom 22. Juni 2001
wurden zum 1. Juli 2001 die bisher fusionierten Stäbe der Wehrbereichskomman-
dos/Divisionen defusioniert. Zugleich wurden die Divisionen aus der truppendienstli-
chen Führung durch die Korps herausgenommen und dem Heeresführungskom-
mando direkt unterstellt. Dementsprechend entstand aus dem Stab Wehrbereichs-
kommando V/10. Panzerdivision der Stab der 10. Panzerdivision mit dem Standort
Sigmaringen.
Gemäß Erlassen vom 24. September und 10. Dezember 2002 vertritt das Bundes-
ministerium der Verteidigung die Auffassung, dass mit der Defusionierung die neu
gebildeten Divisionsstäbe keine für Soldaten personalratsfähigen Dienststellen mehr
seien mit der Folge, dass die Soldatenvertreter im Personalrat ihr Amt verlören. Das
vom Personalrat beim Stab der 10. Panzerdivision (Antragsteller) in personalvertre-
tungsrechtlichen Beschlussverfahren angerufene Verwaltungsgericht hat antragsge-
mäß festgestellt, dass der Stab der 10. Panzerdivision einschließlich der unterstüt-
zenden Einheiten eine Dienststelle nach § 49 des Soldatenbeteiligungsgesetzes
(SBG) ist und die gewählten Soldatenvertreter weiterhin Mitglieder des Antragstellers
sind. Auf die Beschwerde des beteiligten Kommandeurs der 10. Panzerdivision hat
der Verwaltungsgerichtshof den erstinstanzlichen Beschluss geändert und den An-
trag abgelehnt. Zur Begründung hat er ausgeführt: Der Stab der 10. Panzerdivision
sei keine Dienststelle, in der nach § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG eine Personalvertretung
gewählt werde. Er sei auch keine "entsprechende Dienststelle" im Sinne von § 49
Abs. 1 Satz 2 SBG, sondern der Stab eines Verbandes im Sinne vom § 2 Abs. 1
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Nr. 3 SBG mit der Folge, dass die ihm angehörenden Soldaten Vertrauenspersonen
wählten. Mit der Heeresstrukturreform 2001 seien die Divisionsstäbe nicht an die
Stelle der Korpsstäbe getreten und daher nicht zu "entsprechenden Dienststellen" im
Sinne von § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG aufgerückt. Der Divisionsstab führe nach wie vor
nur die ihm bisher unterstellten Verbände und Einheiten. Die Entlastung der Korps-
stäbe von der truppendienstlichen Führungsverantwortung diene der Straffung der
Führungshierarchie, womit ein "Aufrücken" der Divisionen schwerlich zu vereinbaren
wäre. Die vormaligen truppendienstlichen Aufgaben der Korps seien nur zu einem
beschränkten Teil den Divisionen übertragen worden. Den weitaus größten Teil des
Aufgabenspektrums habe dagegen das Heeresführungskommando übernommen.
Gliederung und Aufgaben der Divisionen hätten sich in ihrem wesentlichen Kern
durch die Heeresstrukturreform 2001 nicht in Richtung auf diejenigen der vormaligen
Korps verschoben. Dass der Divisionsstab zudem Einheiten führe, die für den Ein-
satz bestimmt seien, liefere einen wichtigen Beleg dafür, dass er auch selbst zu den
mobilen, einsatzorientierten Dienststellen zu rechnen sei.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Es sei sachlich
nicht gerechtfertigt, beteiligungsrechtlich zwischen den Stäben der Korps und den
Stäben der Divisionen zu unterscheiden. Beide seien Stäbe der Großverbände,
durch die Aufgabe der Truppenführung geprägt sowie mobil und gefechtsstandsfähig.
Beide seien nunmehr dem Heeresführungskommando truppendienstlich unmittelbar
unterstellt und somit je für sich und ihren Bereich der oberste Stab des Groß-
verbandes. Diese durch die Heeresstrukturreform 2001 geschaffene Lage zu erfas-
sen, erlaube der - für künftige Entwicklungen offene - Zusatz "entsprechende Dienst-
stellen" in § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG. Truppendienstliche Führung der Divisionen durch
das Heeresführungskommando bedeute, dass es sich beim Divisionsstab um einen
Stab des obersten Großverbandes handele. Der Gesetzgeber habe seinen Grund-
satz, Stäbe der Verbände beteiligungsrechtlich den unterstellten Einheiten folgen zu
lassen, für die oberen Hierarchieebenen ausdrücklich durchbrochen. Dementspre-
chend handele es sich bei den militärischen Mittelbehörden nach § 6 Abs. 2 Satz 2
BPersVG, bei den Stäben mit Führungs- und Fachaufgaben sowie bei den Stäben
der obersten Großverbände um § 49 SBG zugeordnete Dienststellen, nicht aber um
Stäbe der Verbände oder vergleichbare Dienststellen.
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Der Antragsteller beantragt,
unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses die Beschwerde des
Beteiligten gegen den erstinstanzlichen Beschluss zurückzuweisen.
Der Beteiligte beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist nicht begründet. Der Be-
schluss des Verwaltungsgerichtshofs beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der
unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1
ArbGG).
1. Der in der Rechtsbeschwerdeinstanz weiter verfolgte Antrag ist zulässig. Insbe-
sondere ist das Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen.
a) Die Hauptsache hat sich nicht deswegen erledigt, weil nach Angaben des An-
tragstellers im Schriftsatz vom 19. August 2004 der Personalrat beim Stab der
10. Panzerdivision (Antragsteller) im Mai 2004 unter Teilnahme von Soldaten neu
gewählt und diese Neuwahl nicht angefochten worden ist. Streitgegenstand des vor-
liegenden Verfahrens ist die vom Antragsteller begehrte Feststellung, dass der Stab
der 10. Panzerdivision eine Dienststelle ist, in welcher die Soldaten Personalvertre-
tungen wählen. Diesem Begehren tritt der Beteiligte weiterhin entgegen, wie sein
Schriftsatz vom 6. Juli 2004 belegt. Dass er die unter Teilnahme von Soldaten
durchgeführten Neuwahlen nicht angefochten hat, beinhaltet für sich allein nicht die
Aussage, die Auffassung des Antragstellers zum Status der Dienststelle werde nun-
mehr geteilt. Dem Leiter einer militärischen Dienststelle ist es ebenso wie dem dorti-
gen Personalrat unbenommen, den zwischen ihnen umstrittenen personalvertre-
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tungsrechtlichen Status der Dienststelle gerichtlich klären zu lassen. Für keinen von
beiden ergibt sich daraus eine prozessuale oder materiellrechtliche Verpflichtung, die
während des Statusverfahrens erfolgte Neuwahl ihrerseits gerichtlich anzugreifen.
Auch wenn dies nicht geschieht, schafft die gerichtliche Entscheidung über den Sta-
tus der Dienststelle mit dem Eintritt der Rechtskraft Rechtsfrieden für die Zukunft und
damit - unter gleich bleibenden tatsächlichen und rechtlichen Verhältnissen - auch für
künftige Wahlen (vgl. zur Statusentscheidung nach § 18 Abs. 2 BetrVG einerseits
und zur Wahlanfechtung nach § 19 BetrVG andererseits: BAG, Beschluss vom
13. September 1984 - 6 ABR 43/83 - BAGE 46, 363, 367).
b) Da dem Antragsteller nach der Neuwahl 2004 weiterhin Soldatenvertreter angehö-
ren, ist auch für das weitere, auf deren Verbleib gerichtete Feststellungsbegehren
das Rechtsschutzbedürfnis nicht entfallen.
2. Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Der Stab der 10. Panzerdivision gehört
nicht zu den militärischen Dienststellen, in welchen die Soldaten Personalvertretun-
gen wählen.
Nach § 49 Abs. 1 Satz 1 des Soldatenbeteiligungsgesetzes (SBG) i.d.F. der Be-
kanntmachung vom 15. April 1997, BGBl I S. 766, zuletzt geändert durch Art. 18 des
Gesetzes vom 20. Dezember 2001, BGBl I S. 4013, wählen Soldaten Personalver-
tretungen in anderen als den in § 2 Abs. 1 SBG genannten Dienststellen und Einrich-
tungen. Wenn sie dagegen einem der in § 2 Abs. 1 SBG aufgeführten Wahlbereiche
angehören, wählen sie Vertrauenspersonen (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002
- BVerwG 6 P 2.01 - Buchholz 252 § 2 SBG Nr. 3 S. 10; Beschluss vom 29. Oktober
2002 - BVerwG 6 P 5.02 - Buchholz 252 § 2 SBG Nr. 4 S. 29). So liegt es hier. Denn
der Stab der 10. Panzerdivision ist ein Wahlbereich nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG.
Nach dieser Bestimmung wählen die Soldaten Vertrauenspersonen in Stäben der
Verbände. Wie sich aus Wortlaut, gesetzessystematischem Zusammenhang und
Entstehungsgeschichte der Vorschrift ergibt, sind Verbände im Sinne von § 2 Abs. 1
Nr. 3 SBG nicht nur Verbände nach Nr. 111, sondern auch Großverbände nach
Nr. 112 der ZDv 1/50 (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002, a.a.O, S. 11 ff.). Diese
Vorschrift definiert den Großverband als gliederungsmäßige oder zeitlich begrenzte
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Zusammenfassung von verschiedenen Truppenteilen (vgl. Nr. 108 der ZDv 1/50) von
der Stärke einer Brigade an aufwärts. Die gliederungsmäßige Zusammenfassung von
Truppenteilen oberhalb der Brigade ist die Division. Dies setzt auch die Definition der
Kommandobehörde in Nr. 113 der ZDv 1/50 voraus, die von "Großverbänden auf der
Ebene Brigade oder Division" spricht.
Großverbände sind in jedem Fall Verbände im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG, wenn
sie ausschließlich aus Einheiten im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 1 SBG bzw. Verbänden
im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG zusammengesetzt sind (vgl. Beschluss vom
23. Januar 2002, a.a.O., S. 21). Die 10. Panzerdivision besteht - von der Stabs-
kompanie und dem Heeresmusikkorps abgesehen - aus zwei deutschen Brigaden,
dem deutschen Anteil der Deutsch-Französischen Brigade sowie zwei ihrem Stab
unmittelbar unterstellten Bataillonen (vgl. CPM Forum, Heeresführungskommando,
S. 45) und damit aus Verbänden im Sinne vom § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG. Damit verfügt
sie über 53 Einheiten im Sinne vom § 2 Abs. 1 Nr. 1 SBG (vgl. CPM Forum, a.a.O.,
S. 46) und erfüllt die Merkmale eines Verbandes im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG.
Auf die personelle Zusammensetzung des Stabes und dessen Aufgaben im Einzel-
nen kommt es nicht an (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002, a.a.O., S. 11). Wegen
der in § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG enthaltenen Automatik ist es auch gleichgültig, ob und in
welchem Umfang der Stab selbst beweglich ist. Der Stab folgt beteiligungsrechtlich
den Einheiten, aus denen der Verband zusammengesetzt ist.
3. Da die Soldaten im Stab der 10. Panzerdivision somit einem Wahlbereich nach § 2
Abs. 1 Nr. 3 SBG angehören, wählen sie Vertrauenspersonen. Gleiches gilt für die
Soldaten in den den Stab unterstützenden Einheiten (§ 1 Abs. 5 der Wahlordnung
zum Soldatenbeteiligungsgesetz vom 18. März 1997, BGBl I S. 558). Abweichendes
ergibt sich nicht aus § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG. Danach zählen zu den Dienststellen, in
denen die Soldaten Personalvertretungen wählen, auch die Stäbe der
Verteidigungsbezirkskommandos, der Wehrbereichskommandos, der Wehrbe-
reichskommandos/Divisionen und regelmäßig der Korps sowie entsprechende
Dienststellen. Die Stäbe der Divisionen finden sich in dieser Aufzählung nicht; sie
sind auch keine den Stäben der Korps entsprechende Dienststellen.
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a) Eine dahingehende Auslegung verbietet sich bereits nach dem Wortlaut der Vor-
schrift. Daraus geht nämlich hervor, dass die Stäbe der Wehrbereichskommandos
als der zweiten Ebene der territorialen Wehrorganisation - ebenso wie die Stäbe der
Verteidigungsbezirkskommandos als deren dritte Ebene - für Soldaten personalrats-
fähig sein sollen und dass sich daran nichts ändern soll, wenn diese Stäbe mit den
Divisionsstäben fusioniert werden. Da die Divisionsstäbe selbst in § 49 Abs. 1 Satz 2
SBG nicht genannt werden, drängt sich der Schluss geradezu auf, dass es insoweit
gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG beim Vertrauenspersonenmodell verbleiben soll. Dieses
Ergebnis würde konterkariert, wenn man die Divisionsstäbe als den Korpsstäben
entsprechende Dienststellen ansähe. Eine dahingehende Auslegung verbietet sich
aber auch deswegen, weil "entsprechende Dienststellen" im Sinne von § 49 Abs. 1
Satz 2 SBG nur solche sein können, die den dort ausdrücklich genannten nach Füh-
rungsebene und Aufgabenstellung vergleichbar sind. Dies ist für die Stäbe der Divi-
sionen im Vergleich zu denjenigen der Korps zu verneinen, weil die Divisionen in der
Hierarchie der Großverbände unter den Korps stehen (vgl. Beschluss vom
23. Januar 2002, a.a.O., S. 12 ff.).
b) Diese Sichtweise wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt.
Die militärische Führung auf Divisionsebene war zwischen April 1994 und Juli 2001
durch die Fusion mit den Wehrbereichskommandos geprägt (vgl. CPM Forum,
a.a.O., S. 45; Organisationsbefehl Nr. 1278/94 (H) des Bundesministeriums der Ver-
teidigung vom 28. Februar 1994 zur Aufstellung des Stabes Wehrbereichskomman-
do V/10. Panzerdivision; Grundsatzbefehl des Heeresführungskommandos für die
Umgliederung seines Kommandobereichs vom 22. Juni 2001, Anlage F). Vor der
Neufassung des Soldatenbeteiligungsgesetzes aufgrund des Ersten Änderungsge-
setzes vom 20. Februar 1997, BGBl I S. 298, hatte der Gesetzgeber somit eine Füh-
rungsstruktur vorgefunden, die erst wenige Jahre zuvor verändert worden war. Dem
hat er in § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG einerseits durch die ausdrückliche Erwähnung der
fusionierten Stäbe Rechnung getragen. Andererseits hat er durch die gleichzeitige
Benennung der Wehrbereichskommandostäbe vorsorglich klargestellt, dass dort
auch im Falle der Rückkehr zur alten Struktur im Wege der Defusionierung die Sol-
daten Personalvertretungen wählen. Die Nichtbenennung der Divisionsstäbe führt
wiederum zu der Aussage, dass für diese - wie früher vor der Fusionierung immer
schon - wieder das Vertrauenspersonenmodell anzuwenden ist. Anders kann die
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Anmerkung im Novellierungsentwurf vom 9. Oktober 1996 zu § 49 Abs. 1 Satz 2
SBG nicht verstanden werden: "Zur Verdeutlichung werden bereits für Soldaten per-
sonalratsfähige Dienststellen beispielhaft aufgeführt. Mit Ausnahme des Flotten-
kommandos und der Korps, die neu geregelt werden, verbleibt es bei der bisherigen
Rechtslage der Verbände nach § 2 Abs. 1 Nr. 3." (BTDrucks 13/5740 S. 22). Dabei
ist sich der Gesetzgeber bewusst gewesen, dass die Korps in der Hierarchie militäri-
scher Dienststellen über der Divisionsebene stehen (so schon die Aufzählung der
Befehlsebenen im Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Soldatengesetzes vom
8. April 1974, BTDrucks 7/1968 S. 10 zu § 35 a).
c) Daran hat sich nicht deswegen etwas für die Auslegung des § 49 Abs. 1 Satz 2
SBG Wesentliches geändert, weil die Korps mit dem 1. Juli 2001 von der truppen-
dienstlichen Führung der Divisionen entbunden wurden.
Nr. 201 der ZDv 1/50 unterscheidet das persönliche Unterstellungsverhältnis zwi-
schen dem Soldaten und seinem militärischen Vorgesetzten vom institutionellen Un-
terstellungsverhältnis zwischen nachgeordneten und übergeordneten Dienststellen.
Grundsätzlich gelten für die institutionelle Unterstellung die Regelungen der persönli-
chen Unterstellung entsprechend. Nr. 202 der ZDv 1/50 bezeichnet die truppen-
dienstliche Unterstellung als das grundlegende Unterstellungsverhältnis in den
Streitkräften. Sie leitet sich aus der Organisation der Streitkräfte ab und umfasst alle
Aufgaben eines Vorgesetzten, deren Erledigung der Herstellung und Erhaltung der
Einsatzbereitschaft des ihm anvertrauten Personals und Materials dient. Hierzu ge-
hören im Wesentlichen die persönlichen - insbesondere die disziplinaren - Angele-
genheiten, die Ausbildung, die Versorgung sowie sonstige fachliche Angelegenhei-
ten. Die truppendienstliche Unterstellung umfasst nicht die Unterstellung für den Ein-
satz. Darunter versteht Nr. 203 der ZDv 1/50 die Unterstellung für Vorbereitung und
Durchführung von Einsatzaufgaben. Ein Einsatz liegt vor, wenn die Streitkräfte ihren
Auftrag nach Art. 24 Abs. 2, Art. 35 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 und Art. 87 a GG
erfüllen. Die Beseitigung der truppendienstlichen Unterstellung der Divisionsstäbe
unter die Korpsstäbe besagt nicht, dass zugleich auch die entsprechende Unterstel-
lung für den Einsatz entfällt. Das Gegenteil trifft vielmehr zu. Wie die Stärke- und
Ausrüstungsnachweisung (STAN) für den Stab des II. Deutsch-Amerikanischen
(GE/US) Korps vom 1. Juli 2001 in Nr. 1.1 bestimmt, gehört allgemein zu den Aufga-
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ben des Korpsstabes, Einsätze im Rahmen der Landes- und Bündnisverteidigung mit
dazu zu unterstellenden nationalen und multinationalen Großverbänden zu planen
und durchzuführen. Nr. 1.2.2 der vorbezeichneten STAN legt fest, dass der Stab des
II. (GE/US) Korps bei Einsätzen im Rahmen der Landesverteidigung im Bündnis da-
zu unterstellte nationale und multinationale Großverbände führt. Als nationale
Großverbände, die von Korpsstäben im Einsatz geführt werden, kommen auch Divi-
sionen in Betracht. Denn diese stehen nach der Übersicht militärischer Gliederungs-
formen in ihrer nach der Bundeswehrreform aktualisierten Fassung nach wie vor auf
der dritten Ebene und folgen daher den Korps, die auf der zweiten Ebene stehen.
Soweit die organisationsrechtlichen Voraussetzungen für die Unterstellung der Divi-
sionen unter die Korpsstäbe für den Einsatz derzeit nicht vorgesehen sind, kann sie
der Bundesminister der Verteidigung im Rahmen seiner Befehls- und Kommando-
gewalt über die Streitkräfte nach Art. 65 a GG bei Bedarf jederzeit schaffen.
Angesichts der beschriebenen, in Wortlaut und Entstehungsgeschichte des § 49
Abs. 1 Satz 2 SBG deutlich gewordenen Vorstellungen des Gesetzgebers wäre für
ein dazu in Widerspruch stehendes Auslegungsergebnis mindestens Voraussetzung,
dass die Divisionsstäbe ungeachtet ihrer fortdauernden Bezeichnung materiell an die
Stelle der Korpsstäbe getreten wären. Dafür müsste streng genommen verlangt wer-
den, dass die Divisionsstäbe unter Aufgabe ihrer bisherigen Aufgaben diejenigen der
Korpsstäbe übernommen hätten. Sie haben aber nicht nur die truppendienstliche
Führung der ihnen unterstellten Brigade behalten (vgl. die STAN vom 1. Juli 2001 für
den Stab der 7. Division) und damit weiterhin vier Befehlsebenen unter sich. Es fehlt
darüber hinaus auch an der vollständigen Übernahme der Korpsaufgaben. Diese
sind vielmehr, wie aus Anlage G des Grundsatzbefehls des Heeresführungskom-
mandos für die Neugliederung seines Kommandobereichs vom 22. Juni 2001 her-
vorgeht, zum größeren Teil an das Heeresführungskommando und nur zum kleineren
Teil an die Divisionen übergegangen.
d) Die vom Bundesministerium der Verteidigung am 9. August 2004 erlassene Kon-
zeption der Bundeswehr, die der Antragsteller in den hier relevanten Auszügen sei-
nem Schriftsatz vom 13. September 2004 beigefügt hat, gibt keinen Anlass für eine
abweichende Beurteilung. Im Gegenteil bestätigt die auf Seite 63 der Konzeption
wiedergegebene Skizze "Grobstruktur Heer", dass die Stäbe der multinationalen
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Korps weiterhin - ebenso wie das neu errichtete Kommando Operative Führung Ein-
greifkräfte - auf der dritten Hierarchieebene und damit unter dem Heeresführungs-
kommando, aber über den Divisionsstäben stehen. Dem entspricht es, dass das
Kommando Operative Führung Eingreifkräfte unter Heranziehung des Stabes des
II. (GE/US) Korps aufgestellt wird (a.a.O. S. 71). Die darin zum Ausdruck kommende
Aussage zum Gewicht innerhalb der Militärorganisation trifft aber auf alle multinatio-
nalen Korpsstäbe zu, an denen das Heer substantiell oder in geringerem Umfang be-
teiligt ist (a.a.O. S. 73). Die an derselben Stelle getroffene Aussage, wonach das
Heeresführungskommando neben den Divisionen auch die deutschen Anteile an den
multinationalen Korps führt, besagt nichts über die Stellung der beiden Großverbän-
de innerhalb der Hierarchie der militärischen Befehlsebenen.
4. Die beteiligungsrechtliche Sonderbehandlung der Korpsstäbe gegenüber den Di-
visionsstäben verstößt nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Sie ist sachlich
gerechtfertigt. Der Systematik des Bundespersonalvertretungsgesetzes und des
Soldatenbeteiligungsgesetzes lässt sich ein Grundsatz entnehmen, wonach die Sol-
daten in den obersten drei militärischen Befehlsebenen Personalvertretungen wäh-
len. Dies begegnet unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG keinen Bedenken.
a) Die oberste Befehlsebene befindet sich im Bundesministerium der Verteidigung.
Der ministeriellen Leitung unterstellt sind der Generalinspekteur der Bundeswehr
sowie die Inspekteure des Heeres, der Luftwaffe, der Marine, des Sanitätsdienstes
der Bundeswehr und der Streitkräftebasis mit ihren jeweiligen Führungsstäben (vgl.
Bundeshaushaltsplan 2004, Einzelplan 14, S. 2). Die Soldaten wählen dort den Per-
sonalrat mit (§ 1 BPersVG i.V.m. § 48 Satz 1, § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG; vgl. zu §§ 5,
23 SBG vom 16. Januar 1991, BGBl I S. 47: Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG
6 P 6.92 - BVerwGE 96, 35, 37).
b) Die zweithöchste militärische Befehlsebene ist diejenige, welche dem Verteidi-
gungsministerium unmittelbar untersteht. In diesen militärischen Dienststellen wählen
die Soldaten ebenfalls Personalvertretungen.
aa) Dies ergibt sich mittelbar aus § 53 Abs. 2 SBG (so im Ergebnis bereits Beschluss
vom 23. Januar 2002, a.a.O., S. 20 f.). Danach wird das Bundesministerium der Ver-
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teidigung ermächtigt, durch Rechtsverordnung die den Behörden der Mittelstufe nach
§ 6 Abs. 2 Satz 2 BPersVG entsprechenden militärischen Dienststellen zu
bestimmen, bei denen Bezirkspersonalräte gebildet werden. Die Bezugnahme auf
§ 6 Abs. 2 Satz 2 BPersVG drückt aus, dass für die Bildung von Bezirkspersonalrä-
ten nur militärische Dienststellen in Betracht kommen, die dem Verteidigungsministe-
rium unmittelbar unterstehen. Denn § 6 Abs. 2 Satz 2 BPersVG definiert die Behör-
den der Mittelstufe als die der obersten Dienstbehörde unmittelbar nachgeordneten
Behörden, denen andere Dienststellen nachgeordnet sind. Diesem Verständnis steht
nicht entgegen, dass § 53 Abs. 2 SBG von den den Behörden der Mittelstufe nach
§ 6 Abs. 2 Satz 2 BPersVG "entsprechenden" militärischen Dienststellen spricht.
Diese Formulierung trägt lediglich dem Umstand Rechnung, dass die Organisation
militärischer Dienststellen mit ihren zahlreichen Hierarchieebenen über den in § 6
Abs. 2 BPersVG für den Bereich der Bundesverwaltungen als typisch vorausgesetz-
ten dreistufigen Behördenaufbau hinausgeht. Eine Abkehr von dem Grundsatz, dass
die Einrichtung des Bezirkspersonalrats auf der zweithöchsten Ebene stattfindet, wird
darin nicht deutlich.
Diese Sichtweise wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. § 35 a Abs. 5 des
Soldatengesetzes - SG - i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 25. April 1975, BGBl I
S. 1005, legte noch fest, dass der Bundesminister der Verteidigung durch Rechts-
verordnung diejenigen militärischen Dienststellen bestimmen sollte, bei denen Be-
zirkspersonalräte zu bilden waren. Laut Begründung des damaligen Gesetzesent-
wurfs der Bundesregierung wurde die Rechtsverordnung für erforderlich gehalten,
weil das Personalvertretungsrecht von einem dreistufigen Verwaltungsaufbau aus-
gehe, in den Streitkräfte dagegen bis zu sechs Befehlsebenen bestünden; im militä-
rischen Bereich müssten daher die Mittelbehörden besonders bestimmt werden; hier-
bei würden vor allem Zweckmäßigkeitserwägungen zu beachten sein (BTDrucks.
7/1968 S. 10). Wortlaut und Begründung dieser Vorschrift kann entnommen werden,
dass entgegen der sonst für das Personalvertretungsrecht zwingenden Regelung in
§ 6 Abs. 2 Satz 2 und § 53 Abs. 1 und 2 BPersVG in das Ermessen des Verord-
nungsgebers gestellt werden sollte, in welchem Umfang und auf welcher Organisati-
onsebene Bezirkspersonalräte zu bilden waren. Diesen weiten Spielraum hat der
Gesetzgeber bereits in § 39 SBG vom 16. Januar 1991 (SBG 1991), BGBl I S. 47,
eingeengt, indem er den Verordnungsgeber nurmehr dazu ermächtigt hat, die den
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Behörden der Mittelstufe nach § 6 Abs. 2 Satz 2 BPersVG entsprechenden militäri-
schen Dienststellen zu bestimmen, bei denen Bezirkspersonalräte zu bilden waren.
Nach dem Gesetzentwurf der Bundesregierung sollte die Verweisung auf § 6 Abs. 2
Satz 2 BPersVG dazu dienen, militärische Dienststellen festzulegen, bei denen Be-
zirkspersonalräte gebildet werden (BTDrucks 11/7323 S. 22 zu §§ 35 bis 38). Der
Gesetzgeber wollte somit nunmehr auch für den Bereich der militärischen Dienststel-
len den Grundsatz verwirklicht wissen, dass Bezirkspersonalräte bei den obersten
Dienstbehörden unmittelbar nachgeordneten Behörden gebildet werden (§ 6 Abs. 2
Satz 2, § 53 Abs. 1 BPersVG). An dem durch § 39 SBG 1991 geschaffenen Rechts-
zustand wollte die jetzt geltende, inhaltsgleiche Regelung in § 53 Abs. 2 SBG nichts
ändern (vgl. BTDrucks 13/5740 S. 22). In welchem Umfang das Ministerium von der
Ermächtigung Gebrauch macht, unterliegt daher weiterhin seinem pflichtgemäßen
Ermessen, wobei Anzahl, Größe und personelle Zusammensetzung der von § 49
Abs. 1 Satz 1 SBG erfassten nachgeordneten Dienststellen von Bedeutung sein
werden.
Die Anwendung des § 53 Abs. 2 SBG setzt voraus, dass es sich bei der für die Bil-
dung eines Bezirkspersonalrats vorgesehenen militärischen Dienststelle und den ihr
nachgeordneten Dienststellen um eine Organisationsstruktur handelt, in welcher die
Soldaten Personalvertretungen wählen (§ 49 Abs. 1 Satz 1 SBG) und in welcher folg-
lich das Bundespersonalvertretungsgesetz gilt (§ 48 Satz 1 SBG). Anzuwenden sind
daher auch § 6 Abs. 2 und § 53 Abs. 1 und 2 BPersVG. Diesen Regelungen lässt
sich ein Grundsatz des Inhalts entnehmen, dass die Behörde der Mittelstufe neben
ihrem Bezirkspersonalrat auch über einen eigenen örtlichen Personalrat verfügt
("Hauspersonalrat"). Nicht anders ist es folglich bei den militärischen Dienststellen
mit Bezirkspersonalrat; auch diese haben daneben einen örtlichen Personalrat. Nach
§ 53 Abs. 2 SBG ist das Ministerium zwar nicht verpflichtet, aber berechtigt, für alle
militärischen Dienststellen der zweithöchsten Ebene einen Bezirkspersonalrat vorzu-
sehen. Sind alle diese Dienststellen potentiell fähig, einen Bezirkspersonalrat zu er-
halten, so folgt daraus zugleich, dass es sich bei ihnen ausnahmslos um für Soldaten
personalratsfähige Dienststellen handelt. Daher wählen in den militärischen
Dienststellen der zweithöchsten Ebene die Soldaten auch dann einen Personalrat,
wenn diese Dienststellen tatsächlich nicht auch zugleich einen Bezirkspersonalrat
erhalten.
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Auf diese Weise wird der systematische Zusammenhang zwischen § 53 Abs. 2 SBG
einerseits und § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG andererseits erklärlich. In der letztgenannten
Bestimmung sind mit den Korps, den Wehrbereichskommandos und den Verteidi-
gungsbezirkskommandos lediglich Dienststellen der dritten, vierten und fünften Be-
fehlsebene genannt. Die zweite Befehlsebene ist ausgespart, weil bereits der Rege-
lung in § 53 Abs. 2 SBG zugrunde liegt, dass dort die Soldaten Personalvertretungen
wählen. Folgerichtig hat der Gesetzgeber entgegen der noch in der Entwurfsbegrün-
dung vom 9. Oktober 1996 enthaltenen Ankündigung (BTDrucks 13/5740 S. 22) das
zur zweiten Befehlsebene gehörende Flottenkommando nicht in die Regelung nach
§ 49 Abs. 1 Satz 2 SBG aufgenommen, weil dies nach dem erwähnten Grundgedan-
ken in § 53 Abs. 2 SBG entbehrlich war.
bb) Aus alledem ergeben sich für die zweithöchste militärische Befehlsebene nach
der gegenwärtigen Bundeswehrstruktur folgende Konsequenzen: Nach den im Haus-
haltsplan 2004 gemäß Art. 87 a Abs. 1 Satz 2 GG festgelegten Grundzügen der Or-
ganisation der Streitkräfte (Einzelplan 14 S. 23 f.) bestehen diese aus den drei Teil-
streitkräften Heer, Luftwaffe und Marine sowie aus den zwei weiteren Organisations-
bereichen Zentraler Sanitätsdienst der Bundeswehr und Streitkräftebasis. Es gilt eine
duale Führungsstruktur: An der Spitze aller fünf Organisationsbereiche stehen jeweils
ein Führungskommando und ein Amt.
Die Personalratslösung für das jeweilige Amt ist unproblematisch. Denn bei den Äm-
tern handelt es sich generell um Stellen mit administrativ-fachlicher Aufgabenstel-
lung, in dem die Soldaten nach § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG Personalvertretungen wäh-
len (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002, a.a.O., S. 21). Überdies sind den Ämtern
an der Spitze der Organisationsbereiche durchweg Dienststellen mit Aufgaben im
Bereich des militärischen Grundbetriebes nachgeordnet, die ihrerseits von § 49
Abs. 1 Satz 1 SBG erfasst sind. So unterstehen dem Heeresamt zahlreiche Schulen,
die Stammdienststelle des Heeres, das Logistikzentrum des Heeres, das Gefechts-
simulationszentrum und das Gefechtsübungszentrum; hierbei handelt es sich sämt-
lich um Dienststellen, in denen die Soldaten gemäß Abschnitt 3 des Verzeichnisses
nach Anlage 4 der ZDv 10/2 Personalvertretungen wählen.
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Anders verhält es sich bei den Führungskommandos. Ihnen untersteht mit den Ein-
heiten, Verbänden und Großverbänden der bewegliche Teil der Streitkräfte, für wel-
chen das Vertrauenspersonenmodell nach § 2 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 SBG zur Anwen-
dung kommt. So führt das Heeresführungskommando fünf mechanisierte Divisionen,
die Division Spezielle Operationen, die Division Luftbewegliche Operationen sowie
das ebenfalls auf der Divisionsebene angesiedelte Heerestruppenkommando. Damit
unterstehen ihm - vermittelt durch die Divisionsstäbe - die nachgeordneten Stäbe der
Verbände und die Einheiten, bei denen es sich um Wahlbereiche nach § 2 Abs. 1
Nr. 1 und 3 SBG handelt. Insofern könnte im Ansatz gefragt werden, ob es sich bei
den Führungskommandos um Wahlbereiche nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG handelt.
Dies ist jedoch unabhängig davon, ob auf sie die Definition des Großverbandes in
Nr. 112 der ZDv 1/50 zutrifft, schon deswegen zu verneinen, weil der Gesetzgeber
sich - wie dargelegt - in § 53 Abs. 2 SBG dafür entschieden hat, die zweithöchste
militärische Befehlsebene unabhängig von der Aufgabenstellung dem Personalrats-
modell zuzuweisen.
cc) Von der sich aus den vorstehenden Überlegungen ergebenden durchgehenden
Anwendung des Personalratsmodells für die zweite Befehlsebene ist auch das Bun-
desministerium der Verteidigung in seinen organisationsrechtlichen Entscheidungen
nach § 53 Abs. 2 und § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG ausgegangen. In § 1 der Verordnung
über die Bildung von Bezirkspersonalräten bei militärischen Dienststellen vom
8. Februar 1991, BGBl I S. 424, zuletzt geändert durch die Dritte Änderungsverord-
nung vom 28. August 2001, BGBl I S. 2289, hat es nicht nur die dem Ministerium für
die fünf Organisationsbereiche unmittelbar nachgeordneten Ämter (Heeres-, Luftwaf-
fen-, Marine- und Streitkräfteamt sowie Sanitätsamt der Bundeswehr), sondern auch
die Führungskommandos für vier Organisationsbereiche (Heeres-, Luftwaffen- und
Sanitätsführungskommando sowie Streitkräfteunterstützungskommando) benannt;
nur das Flottenkommando hat es ausgenommen. Im "Verzeichnis der Dienststellen
und Einrichtungen der Streitkräfte im Sinne von § 49 SBG" hat es nicht nur alle neun
vorbezeichneten Dienststellen ebenfalls angeführt, sondern mit dem Flottenkom-
mando und dem Einsatzführungskommando der Bundeswehr zwei weitere Dienst-
stellen, die auf der zweiten Führungsebene angesiedelt sind.
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c) Die dritthöchste Befehlsebene bilden die Korps (vgl. die Übersicht militärischer
Gliederungsformen, Anlage 2 der ZDv 1/50). Für deren Stäbe ordnet § 49 Abs. 1
Satz 2 SBG ausdrücklich das Personalratsmodell an. Das eingeschränkte Wort "re-
gelmäßig" ist lediglich dem Umstand geschuldet, dass auf diese Weise abweichen-
den Wünschen der Bündnispartner Rechnung getragen werden kann (vgl. Beschluss
vom 23. Januar 2002, a.a.O., S. 13), lässt aber den Grundsatz unberührt. Demge-
mäß werden die Deutschen Anteile des I. Deutsch-Niederländischen (D/NL) Korps
sowie des II. Deutsch-Amerikanischen (GE/US) Korps in Abschnitt 3 des Verzeich-
nisses gemäß Anlage 4 der ZDv 10/2 aufgeführt. Insofern wird in § 49 Abs. 1 Satz 2
SBG der Grundsatz des § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG durchbrochen, wonach die Soldaten in
den Stäben der Verbände Vertrauenspersonen wählen. Diese Sonderbehandlung
stellt im Vergleich zu den Stäben der Divisionen sowie der übrigen Verbände niedri-
gerer Ordnung keine Art. 3 Abs. 1 GG verletzende Ungleichbehandlung dar:
aa) Der Gesichtspunkt der Mobilität, der sonst die unterschiedliche beteiligungsrecht-
liche Behandlung von Einheiten und Stäben der Verbände nach § 2 Abs. 1 Nr. 1
und 3 SBG einerseits und Dienststellen und Einrichtungen nach § 49 Abs. 1 Satz 1
SBG andererseits rechtfertigt (vgl. Beschluss vom 23. Januar 2002, a.a.O., S. 26),
scheidet hier allerdings aus. Die dem Korps im Einsatzfall unterstellten Verbände und
Einheiten sind voll beweglich, und sein Stab ist es überdies auch (vgl. Nr. 2 der
STAN zum II. GE/US Korps vom 1. Juli 2001).
bb) Die besondere Behandlung der Korpsstäbe ist vielmehr allein dadurch gerecht-
fertigt, dass sie in der Hierarchie über den Stäben der Divisionen sowie der übrigen
Verbände niedrigerer Ordnung stehen. Der Gesetzgeber war bei der Regelung der
Soldatenbeteiligung auch mit Rücksicht auf den Gleichheitssatz nicht dem Prinzip
"alles oder nichts" verpflichtet. Er durfte, gerade weil ihm an einer stärkeren Integra-
tion der Soldaten in das Recht der Personalvertretungen gelegen war (vgl. Beschluss
vom 23. Januar 2002, a.a.O., S. 25; Beschluss vom 29. Oktober 2002, a.a.O., S. 33),
ein differenziertes Konzept verwirklichen, welches darauf gerichtet war, für eine im
Vergleich zu früher größere Zahl von Soldaten die Wahl von Personalvertretungen
vorzusehen, ohne zugleich das Vertrauenspersonenmodell ganz aufzugeben. Er hat
es im Grundsatz dabei belassen, dass Soldaten in den beweglichen Einheiten der
Streitkräfte Vertrauenspersonen wählen (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 SBG). Mit diesen Soldaten
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hat er die Soldaten in den Stäben der - aus Einheiten bestehenden - Verbände
gleichgestellt (§ 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG). Unabhängig vom sonst geltenden Unterschei-
dungsmerkmal der Mobilität hat er die Soldaten in den militärischen Dienststellen der
zweiten und dritten Befehlsebene den Soldaten im Verteidigungsministerium gleich-
gestellt, für die nur die Personalratslösung in Betracht kommt. Dass er das für die
Soldaten günstigere Beteiligungsmodell unabhängig von materiellen Kriterien auf den
oberen Bereichen der militärischen Hierarchie angesiedelt hat, während für die
darunter liegenden Befehlsebenen die materiellen Abgrenzungskriterien des § 2
Abs. 1 und des § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG maßgeblich bleiben, ist aus den folgenden
Gründen sachgerecht.
(1) Dass der Gesetzgeber bei der von ihm angestrebten Begünstigung der Soldaten
im obersten Bereich der militärischen Befehlsebenen ansetzen musste, ergibt sich
aus der bereits oben behandelten Regelung in § 53 Abs. 2 SBG. Die dort in Bezug
genommene Vorschrift des § 6 Abs. 2 Satz 2 BPersVG verlangt, dass die Bezirks-
personalräte auf der dem Verteidigungsministerium unmittelbar nachgeordneten
Ebene eingerichtet werden. § 53 Abs. 2 SBG dient selbst dem Gleichheitsgebot, weil
bei der Verteilung der Dienststellen über acht Befehlsebenen die Einrichtung einer
personalvertretungsrechtlichen "Mittelinstanz" zur Effektivierung der Mitbestimmung
im militärischen Bereich dringlich ist (vgl. § 69 Abs. 3 Satz 1, § 82 Abs. 1 BPersVG).
(2) Zudem durfte der Gesetzgeber bei typisierender Betrachtungsweise annehmen,
dass die Vergleichbarkeit mit Verwaltungen des Bundes im Sinne von § 1 BPersVG
um so eher in Betracht kommt, je höher die betreffende militärische Dienststelle in
der Hierarchie der Befehlsebenen angesiedelt ist (vgl. Beschluss vom 23. Januar
2002, a.a.O., S. 13). Dass sich dieser Aspekt im Einzelfall nicht nachweisen lässt,
disqualifiziert das Konzept als Ganzes verfassungsrechtlich nicht.
(3) Schließlich durfte der Gesetzgeber erwägen, dass militärische Dienststellen der
obersten Befehlsebenen wegen ihrer größeren personellen Homogenität im soldati-
schen Bereich für die Anwendung der Personalratslösung eher taugen als Dienst-
stellen der darunter liegenden Befehlsebenen. Das Personalratsmodell eignet sich
wegen der vergleichsweise kurzen, inzwischen ein Jahr unterschreitenden Dauer des
Grundwehrdienstes nicht für Soldaten, die aufgrund der Wehrpflicht Wehrdienst leis-
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ten. Dem trägt die Sonderregelung in § 49 Abs. 1 Satz 3 SBG Rechnung, wonach
solche Soldaten auch in den von § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG erfassten Dienststellen und
Einrichtungen grundsätzlich Vertrauenspersonen wählen. Der Anteil von Wehrpflich-
tigen in den obersten militärischen Dienststellen wird typischerweise geringer sein als
derjenige in den nachgeordneten Dienststellen. Auf den obersten Befehlsebenen er-
hält somit das Personalratsmodell ein relativ größeres Gewicht.
(4) § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG ist in Bezug auf die dritthöchste Befehlsebene nicht auf
die Stäbe der Korps allein fixiert. Die nach der Vorschrift gebotene Berücksichtigung
entsprechender Dienststellen verleiht ihrem Anwendungsbereich eine Flexibilität,
welche die Einbeziehung militärischer Dienststellen erlaubt, die ungeachtet ihrer Be-
zeichnung aufgrund von Aufgabenstellung und Verantwortungsbereich auf derselben
Befehlsebene stehen.
5. Ist der Stab der 10. Panzerdivision nach alledem keine Dienststelle, in welcher die
Soldaten Soldatenvertretungen wählen, so können dem dort gewählten Personalrat
von Rechts wegen keine Soldatenvertreter angehören. Damit ist jedoch - wie vor-
sorglich klargestellt wird - über den weiteren Verbleib der Soldatenvertreter im Per-
sonalrat, der in diesem Jahr wegen der ungeklärten Rechtslage noch unter Beteili-
gung der Soldaten neu gewählt wurde, für die laufende Amtsperiode keine Aussage
getroffen. Die Beantwortung der Frage hängt davon ab, ob die Neuwahl 2004 wegen
der zu Unrecht erfolgten Teilnahme der Soldaten in Bezug auf diese Gruppe als
nichtig oder nur als anfechtbar angesehen wird (vgl. zu den dabei zu beachtenden
Maßstäben: Beschluss vom 13. Mai 1987 - BVerwG 6 P 20.85 - Buchholz 251.0 § 82
BaWüPersVG Nr. 3 S. 4 f; Beschluss vom 18. Januar 1990 - BVerwG 6 P 8.88 -
Buchholz 251.0 § 9 BaWüPersVG Nr. 5 S. 5 f.; vgl. zur entsprechenden Problematik
im Betriebsverfassungsrecht: BAG, Beschluss vom 19. November 2003 - 7 ABR
25/03 - AP Nr. 55 zu § 19 BetrVG 1972 m.w.N.). Diese Frage ist vom Streitgegen-
stand des vorliegenden Rechtsbeschwerdeverfahrens nicht erfasst.
Bardenhewer Hahn Büge
Graulich Vormeier
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
SBG §§ 2, 49, 53
Stichworte:
Soldatenbeteiligung; Vertrauenspersonen oder Personalvertretungen; Stäbe der Di-
visionen; Stäbe der Korps; Gleichbehandlungsgrundsatz.
Leitsätze:
1. Die Stäbe der Divisionen sind Wahlbereiche nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 SBG; sie sind
keine den Stäben der Korps entsprechende Dienststellen im Sinne von § 49 Abs. 1
Satz 2 SBG.
2. Die beteiligungsrechtliche Sonderbehandlung der Korpsstäbe gegenüber den Di-
visionsstäben verstößt nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz.
Beschluss des 6. Senats vom 23. September 2004 - BVerwG 6 P 2.04
I. VG Sigmaringen vom 28.07.2003 - Az.: VG P 11 K 3/03 -
II. VGH Mannheim vom 03.02.2004 - Az.: VGH PB 15 S 2180/03 -