Urteil des BVerwG, Az. 6 P 2.03

Berufsausbildung, Eingliederung, Unmittelbare Anwendbarkeit, Begriff
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
BESCHLUSS
BVerwG 6 P 2.03
OVG 60 PV 9.02
In der Personalvertretungssache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 18. September 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
beschlossen:
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Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluss
des Fachsenats für Personalvertretungssachen Berlin des
Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 10. Dezember 2002 wird
zurückgewiesen.
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren
auf 4 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I.
Das Jugendaufbauwerk Berlin (JAW) unterhält zwei Ausbildungsbetriebe, in denen
derzeit etwa 325 Auszubildende aufgrund von Berufsausbildungsverträgen eine au-
ßerbetriebliche Berufsausbildung erfahren. Während eines Teils der Ausbildungszeit
wird die Ausbildung aufgrund von Kooperationsabkommen in Betrieben von Privat-
unternehmen durchgeführt. Seit Ende 1994 verneint der Beteiligte die Zuständigkeit
des Antragstellers für die genannten Auszubildenden mit der Begründung, es hande-
le sich nicht um Dienstkräfte des JAW. Das daraufhin angerufene Verwaltungsgericht
hat festgestellt, dass der Antragsteller für die Angelegenheiten aller im Rahmen von
Berufsausbildungsverträgen bei dem JAW beschäftigten Auszubildenden zuständig
ist. Die Beschwerde des Beteiligten hat das Oberverwaltungsgericht durch den
angefochtenen Beschluss aus folgenden Gründen zurückgewiesen: Aufgrund des § 3
Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG seien die in Rede stehenden Auszubildenden Dienstkräfte
des JAW. Mit der Einführung dieser Spezialregel habe der Berliner Lan-
desgesetzgeber den Zuständigkeitsbereich der Personalvertretung gegenüber dem-
jenigen nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz erweitern wollen. Die Auszubil-
denden befänden sich ausschließlich zum Zweck über- oder außerbetrieblicher Aus-
bildung in einer Einrichtung des öffentlichen Dienstes, nämlich dem JAW. Daran än-
dere der Umstand, dass die Ausbildung phasenweise bei Kooperationsbetrieben
stattfinde, wegen der fortbestehenden Gesamtverantwortung des JAW nichts. § 3
Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG stimme mit Bundesrahmenrecht überein. Der in den Rah-
menvorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes benutzte Terminus "Be-
schäftigte" enthalte keine Vorgabe, welcher die Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2
BlnPersVG widerspreche.
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Der Beteiligte trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: § 4 Abs. 1
BPersVG definiere den "Beschäftigten im öffentlichen Dienst im Sinne dieses Geset-
zes". Da der Begriff des Beschäftigten in den Rahmenvorschriften des Bundesper-
sonalvertretungsgesetzes wiederkehre, sei der Begriffsinhalt eine verbindliche Vor-
gabe für die Landesgesetzgeber. Dies entspreche dem Charakter von Rahmenvor-
schriften, die auf eine Rechtsvereinheitlichung im Bundesgebiet ausgerichtet seien.
Das Personalvertretungsrecht als Teil des Rechts des öffentlichen Dienstes regele
den kollektivrechtlichen Schutz derjenigen, die in den öffentlichen Dienst eingeglie-
dert seien. Die im öffentlichen Dienst Tätigen wirkten an der Erfüllung öffentlicher
Aufgaben mit. Es entspreche deswegen dem Sinn und Zweck des Personalvertre-
tungsrechts, diejenigen Auszubildenden, die bei einem Verwaltungsträger eine über-
oder außerbetriebliche Ausbildung erführen, anders zu behandeln als diejenigen, die
der Verwaltungsträger für seinen eigenen Bedarf oder den des öffentlichen Dienstes
überhaupt ausbilde. Die dem widersprechende Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2
BlnPersVG verstoße daher gegen Bundesrahmenrecht. Selbst bei unterstellter Ver-
fassungsmäßigkeit der Vorschrift seien die Auszubildenden mangels ihrer Eingliede-
rung in eine Einrichtung des öffentlichen Dienstes nicht zu den Dienstkräften zu zäh-
len. Denn ein Großteil der Ausbildung finde in den Betrieben von Kooperationsunter-
nehmen statt.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und den Antrag abzulehnen.
II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Beteiligten ist nicht begründet. Der Beschluss
des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichti-
gen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 91 Abs. 2 des Berliner Personalvertretungsge-
setzes - BlnPersVG - i.d.F. der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994, GVBl S. 338, zu-
letzt geändert durch Art. I des Gesetzes vom 26. Februar 2003, GVBl S. 118, i.V.m.
§ 93 Abs. 1 ArbGG). Der Antragsteller ist für die Angelegenheit aller im Rahmen von
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Berufsausbildungsverträgen beim Jugendaufbauwerk Berlin beschäftigten Aus-
zubildenden zuständig.
1. Der Antragsteller ist als Personalrat des Jugendaufbauwerks Berlin (JAW), einer
rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts (§ 1 des Gesetzes über die Errichtung
des Jugendaufbauwerks Berlin - JAWG - i.d.F. vom 3. März 1967, GVBl S. 452, ge-
ändert durch Gesetz vom 23. Juni 1995, GVBl S. 380), für die Angelegenheiten aller
beim JAW beschäftigten Dienstkräfte zuständig. Unter dem Begriff Dienstkräfte sind
dabei gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 BlnPersVG zunächst die Angestellten, Arbeiter und
Beamten einschließlich der zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigten zu verstehen.
Zum letztgenannten Personenkreis zählen diejenigen, welche sich im Rahmen einer
Berufsausbildung auf die Mitwirkung an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben vorberei-
ten. Dass der Antragsteller für diesen Personenkreis beim JAW zuständig ist, ist zwi-
schen den Beteiligten unstreitig. Die hier in Rede stehenden Auszubildenden erfüllen
indes nicht die Voraussetzungen des § 3 Abs. 1 Satz 1 BlnPersVG.
2. § 3 Abs.1 Satz 2 BlnPersVG bestimmt jedoch weiter, dass Dienstkräfte auch sol-
che Personen sind, die sich ausschließlich zum Zwecke einer über- oder außerbe-
trieblichen Ausbildung im Sinne des § 1 Abs. 5 des Berufsbildungsgesetzes in einer
Einrichtung des öffentlichen Dienstes befinden. Diese Voraussetzungen sind hin-
sichtlich der drei streitigen Gruppen von Auszubildenden beim JAW erfüllt.
a) Dies gilt zunächst für den in § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG bezeichneten Ausbil-
dungszweck. Insoweit verweist die Vorschrift auf § 1 Abs. 5 des Berufsbildungsge-
setzes - BBiG - vom 14. August 1969, BGBl I S. 1112. Danach wird Berufsausbildung
durchgeführt in Betrieben der Wirtschaft, in vergleichbaren Einrichtungen außerhalb
der Wirtschaft, insbesondere des öffentlichen Dienstes, der Angehörigen freier
Berufe und in Haushalten (betriebliche Berufsbildung) sowie in berufsbildenden
Schulen und sonstigen Berufsbildungseinrichtungen außerhalb der schulischen und
betrieblichen Berufsbildung. Die Bestimmung zählt drei Bereiche auf, in denen Be-
rufsausbildung durchgeführt werden kann: betriebliche Berufsbildung, berufsbildende
Schulen und sonstige Berufsausbildungseinrichtungen außerhalb der schulischen
und betrieblichen Ausbildung. Zum letztgenannten Bereich gehören überbetriebliche
Ausbildungswerkstätten, Berufsbildungswerke für die Ausbildung Jugendlicher und
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Berufsförderungswerke für die Ausbildung Erwachsener (vgl. Herkert, Berufsbil-
dungsgesetz, § 1 Rn. 41; Leinemann/Taubert, Berufsbildungsgesetz, 2002, § 1
Rn. 93). Eine derartige Einrichtung ist nach dem Aufgabenkatalog in § 2 Abs. 1
JAWG, worunter namentlich die Förderung junger Menschen in Angelegenheiten der
praktischen Berufsausbildung fällt, auch das JAW. In der Begründung für den Frakti-
onsantrag, der zur Einfügung des § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG führte, wird das JAW
ausdrücklich als von der Gesetzesänderung erfasster Beispielsfall genannt (vgl. Ab-
geordnetenhaus von Berlin, Drucks 11/170 S. 4).
Der für die Anwendung von § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG wesentliche Zweck der
über- oder außerbetrieblichen Ausbildung trifft auf die streitigen Gruppen von Auszu-
bildenden zu. Bei ihnen handelt es sich um sozial benachteiligte Auszubildende im
Sinne von § 242 Abs. 1 SGB III bzw. § 13 Abs. 1 SGB VIII, denen der Weg der übli-
chen betrieblichen Ausbildung versperrt ist und die deswegen durch das JAW eine
außerbetriebliche Ausbildung erhalten.
b) Dass der Zweck einer derartigen über- oder außerbetrieblichen Ausbildung nicht
darauf gerichtet ist, die Auszubildenden selbst später im öffentlichen Dienst einzu-
setzen, liegt auf der Hand. Sie sollen keine spezielle, auf die Belange der öffentlichen
Verwaltung zugeschnittene, sondern eine sonst in der Wirtschaft angebotene
Ausbildung erhalten, um auf diese Weise die Chance auf eine Eingliederung ins Ar-
beits- und Berufsleben zu wahren. Indem § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG gerade die-
sen Personenkreis erfasst, wird der sonst im Personalvertretungsrecht gültige
Grundsatz durchbrochen, dass die Ausbildung zumindest auch für die Aufgaben der
Dienststelle erfolgen muss (vgl. Germelmann/Binkert, Personalvertretungsgesetz
Berlin, 2. Auflage 2002, § 3 Rn. 14). Die damit verbundene inhaltliche Erweiterung
des Begriffs der Dienstkraft ist vom Gesetzgeber ausdrücklich gewollt. Dies wird be-
reits durch den Wortlaut "ausschließlich zum Zwecke einer über- oder außerbetrieb-
lichen Ausbildung" unmissverständlich belegt und durch die bereits erwähnte Entste-
hungsgeschichte bestätigt (vgl. Abgeordnetenhaus von Berlin, Drucks 11/170 S. 4;
Sitzungsprotokoll vom 22. Juni 1989, S. 382).
c) Alle drei hier in Rede stehenden Gruppen von Auszubildenden befinden sich wäh-
rend ihrer Ausbildung im JAW.
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aa) Mit dem Begriff des "sich Befindens" meint § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG, dass
der Auszubildende in die Einrichtung des öffentlichen Dienstes eingegliedert sein
muss. Insofern gilt grundsätzlich nichts anderes als auch sonst für den Begriff der
Dienstkraft nach § 3 Abs. 1 Satz 1 BlnPersVG. Die über- oder außerbetriebliche
Ausbildung muss sich daher grundsätzlich in der Einrichtung unter Weisung ihrer
Leitung oder der von ihr beauftragten Dienstkräfte vollziehen. Rechtliches Band ist
dabei regelmäßig der Ausbildungsvertrag zwischen dem Auszubildenden und der
Einrichtung.
Die Eingliederung des Auszubildenden in die Einrichtung des öffentlichen Dienstes
wird nicht dadurch aufgehoben oder unterbrochen, dass die Ausbildung während
ihrer bis zu dreieinhalbjährigen Dauer teilweise in privaten Kooperationsunternehmen
stattfindet. Dies folgt aus § 12 Abs. 2 BlnPersVG und den daraus herzuleitenden
Rechtsgedanken. Nach dieser Vorschrift sind abgeordnete Dienstkräfte, Beamte im
Vorbereitungsdienst und Dienstkräfte in entsprechender Ausbildung nur bei ihrer
Stammbehörde wahlberechtigt. Die damit ausgesprochene Rechtsfolge betrifft un-
mittelbar das aktive Wahlrecht ("Wahlberechtigung"). Da die Wahlberechtigung je-
doch gemäß § 12 Abs. 1 BlnPersVG die Dienstkrafteigenschaft voraussetzt, lässt
sich § 12 Abs. 2 BlnPersVG mittelbar auch die Aussage entnehmen, dass die dort
erfassten Personen während der fraglichen Abordnungs- oder Ausbildungszeiten
Dienstkräfte der Stammbehörde bleiben. Aus § 12 Abs. 2 BlnPersVG ergibt sich fer-
ner, dass die vorübergehende Tätigkeit in einer anderen Dienststelle, wie sie mit ei-
ner Abordnung verbunden ist, die Eingliederung in der bisherigen Dienststelle nicht
beseitigt. Gleichfalls bleiben Beamte im Vorbereitungsdienst - ebenso wie Dienst-
kräfte in vergleichbarer Ausbildung außerhalb des Beamtenverhältnisses - in die
Stammbehörde eingegliedert. Für solche Ausbildungen im öffentlichen Dienst ist ty-
pisch, dass sie nicht nur an einer einzigen, sondern in mehreren Dienststellen ("Sta-
tionen") stattfinden. Hier wollte der Gesetzgeber etwaigen Zweifeln darüber, ob und
inwieweit in den verschiedenen Ausbildungsdienststellen eine Eingliederung stattfin-
det, von vornherein dadurch begegnen, dass er diejenige Dienststelle, die für die
Ausbildung die Gesamtverantwortung trägt ("Stammbehörde"), für maßgeblich erklärt
hat. Es ist typischerweise diese Behörde, welche die wesentlichen die Ausbildung
betreffenden Entscheidungen trifft und auch sonst in Personalangelegenheiten des
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Auszubildenden zuständig ist (vgl. zu § 13 Abs. 3 BPersVG: Schlatmann, in:
Lorenzen/Schmitt/Etzel/Gerhold/ Schlatmann/Rehak, Bundespersonalvertretungs-
gesetz, § 13 Rn. 50; Fischer/Goeres, in: GKÖD, Band V, § 13 Rn. 25). Diese An-
knüpfung an die Stammbehörde bietet den Vorteil, dass sich die personalvertre-
tungsrechtliche Zuständigkeit nicht mit jedem Wechsel der Ausbildungsstätte ändert,
sondern bei einer Personalvertretung zusammengefasst ist, die bei der die Gesamt-
verantwortung für die Ausbildung tragenden Dienststelle gebildet ist. Die damit ge-
gebene Kontinuität und Konzentration der personalvertretungsrechtlichen Zuständig-
keit während der gesamten Ausbildungsdauer liegt im Interesse der Auszubildenden
und der effektiven Wahrnehmung ihrer Belange.
Nach alledem lässt sich die Regelung in § 12 Abs. 2 BlnPersVG dahin charakterisie-
ren, dass sie im Falle einer Abordnung oder einer mit einem Dienststellenwechsel
verbundenen Ausbildung der rechtlichen Bindung zur Stammbehörde ein größeres
Gewicht zumisst als der tatsächlichen Beschäftigung bei einer anderen Dienststelle
(vgl. Germelmann/Binkert, a.a.O. § 12 Rn. 24). Ihre unmittelbare Anwendbarkeit be-
zieht sich freilich auf Fallgestaltungen, in denen Dienstkräfte innerhalb der öffentli-
chen Verwaltung den Arbeits- bzw. Ausbildungsplatz wechseln; auf dem Berufsbil-
dungsgesetz unterfallende Ausbildungen ist sie nicht zugeschnitten (vgl. Schlatmann,
a.a.O. Rn. 54; Fischer/Goeres, a.a.O. Rn. 26). Doch lassen sich die in ihr
enthaltenen Rechtsgedanken auch für den Bereich des Betriebsverfassungsrechts
nutzen, wenn das Ausbildungszentrum eines Betriebes die Ausbildung steuert, aber
auch andere Betriebe in die Ausbildung einbezogen werden (vgl. unter ausdrückli-
chem Hinweis auf § 13 Abs. 3 BPersVG: BAG, Beschluss vom 13. März 1991
- 7 ABR 89/89 - BAGE 67, 320, 327 ff.). Diese Rechtsgedanken kommen ferner zum
Tragen, wenn ein Auszubildender, der aufgrund eines Ausbildungsvertrages mit einer
Einrichtung des öffentlichen Dienstes eine außerbetriebliche Berufsausbildung
erfährt, während der Ausbildungszeit teilweise in einem Privatunternehmen ausge-
bildet wird. Trägt die Einrichtung des öffentlichen Dienstes aufgrund des die gesamte
Ausbildungszeit abdeckenden Berufsausbildungsvertrages die Gesamtverantwor-
tung, so dient es dem Gebot effektiver Interessenwahrnehmung, wenn ihr hinsichtlich
aller die Auszubildenden betreffenden beteiligungspflichtigen Entscheidungen die
dort gebildete Personalvertretung als Partner gegenübersteht.
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bb) Für die hier in Rede stehenden drei Gruppen von insgesamt etwa 325 Aus-
zubildenden gilt demnach Folgendes:
(1) Die erste - mit Abstand größte - Gruppe besteht aus über 280 Auszubildenden,
deren Ausbildung als "Benachteiligtenausbildung" nach Maßgabe von §§ 240 ff.
SGB III durch das Arbeitsamt finanziert wird (vgl. dazu Brandts, in: Niesel, SGB III,
2. Auflage 2002, § 241 Rn. 4 ff., § 242 Rn. 3 ff.). Der Berufsausbildungsvertrag wird
mit dem JAW für die gesamte - je nach Beruf zwei bis dreieinhalb Jahre dauernde -
Ausbildungszeit abgeschlossen. Die Ausbildung findet - mit Ausnahme eines Be-
triebspraktikums von zwei bis drei Monaten Dauer - durchgehend im JAW statt. Mit
Rücksicht auf die nur relativ kurze Verweildauer in einem privaten Kooperationsun-
ternehmen, die keine andere Beurteilung erlaubt als eine Abordnung und durch die
die Hauptverantwortung des JAW für die Ausbildung auch nicht zeitweise in Frage
gestellt wird, ist die Eingliederung der Auszubildenden ins JAW als durchgehend ge-
geben zu betrachten.
(2) Dasselbe gilt für die zweite Gruppe, die im Zeitpunkt der Entscheidung des Ober-
verwaltungsgerichts aus lediglich 12 Auszubildenden bestand. Diese Gruppe unter-
scheidet sich von der ersten nur dadurch, dass für die Finanzierung ihrer Ausbildung
die subsidiäre Zuständigkeit des Jugendamtes nach § 13 Abs. 2 SGB VIII zum Tra-
gen kommt (vgl. dazu Fieseler, in: GK-SGB VIII § 13 Rn. 5).
(3) Die dritte Gruppe besteht aus etwa 30 Auszubildenden der "Verbundausbildung".
Auch hier wird der Berufsausbildungsvertrag mit dem JAW für die gesamte Ausbil-
dungszeit abgeschlossen. Die Ausbildung findet dort freilich nur während knapp der
Hälfte der Ausbildungszeit statt, wohingegen sie im Übrigen in einem Betrieb der Pri-
vatwirtschaft aufgrund eines Kooperationsvertrages zwischen dem JAW und dem
Unternehmen durchgeführt wird. Gleichwohl sind diese Auszubildenden durchgehend
ins JAW eingegliedert. Der ausbildungsbedingte Aufenthalt im Kooperationsun-
ternehmen ist trotz des beachtlichen Zeitraums als nur vorübergehend konzipiert; die
Auszubildenden kehren jeweils zum Zwecke der Fortsetzung der Ausbildung bzw.
der Vorbereitung auf die Gesellenprüfung ins JAW zurück. Außerdem bleibt auch hier
die Gesamtverantwortung des JAW durchgehend erhalten. Ergibt sich für dieses die
Notwendigkeit, in Angelegenheiten der Auszubildenden zu entscheiden, so ist die
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Beteiligung derjenigen kollektiven Interessenvertretung sachgerecht, die mit diesen
Angelegenheiten von Anfang an befasst war.
(4) Klarzustellen bleibt mit Blick auf das im Zeitpunkt der Entscheidung des Ober-
verwaltungsgerichts offenbar noch nicht realisierte Modell "Benachteiligtenausbildung
Vertrag 2002", dass die Zuständigkeit des Antragstellers wegfällt, wenn das
Berufsausbildungsverhältnis mit dem JAW beendet wird und ein neuer Ausbildungs-
betrieb den Berufsausbildungsvertrag übernimmt. In diesem Fall befindet sich der
Auszubildende nicht mehr im JAW, weil es an jedem Anknüpfungspunkt für den
Fortbestand der Eingliederung fehlt. Mit der Beendigung des Ausbildungsverhältnis-
ses ist nicht nur die faktische Durchführung der Ausbildung, sondern auch das recht-
liche Band zum JAW entfallen. Die nachgehende Betreuung des Auszubildenden
nach Maßgabe des Jugendhilferechts reicht für die Kontinuität des Eingliederungs-
tatbestandes nicht aus.
3. Nach § 3 Abs. 3 Nr. 4 BlnPersVG sind Dienstkräfte im Sinne des Gesetzes nicht
Personen, die vorwiegend zu ihrer Heilung, Wiedereingewöhnung, sittlichen Besse-
rung oder Erziehung beschäftigt werden, es sei denn, es handelt sich um Dienstkräf-
te im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG. Da es sich bei den hier in Rede ste-
henden Auszubildenden um Dienstkräfte nach § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG handelt,
kommt § 3 Abs. 3 Nr. 4 BlnPersVG nach seinem eindeutigen Wortlaut nicht zum Zu-
ge.
4. § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG verstößt nicht gegen Bundesrahmenrecht.
a) § 4 Abs. 1 BPersVG, der die Definition des Beschäftigten im öffentlichen Dienst
enthält, ist selbst keine rahmenrechtliche Bestimmung. Dies ergibt sich aus der sys-
tematischen Stellung der Vorschrift im 1. Teil des Bundespersonalvertretungsgeset-
zes, der allein den Personalvertretungen im Bundesdienst gilt.
b) § 4 Abs. 1 BPersVG wird auch nicht dadurch mittelbar zu einer die Länder im Sin-
ne einer Vollregelung bindenden Rahmenvorschrift, dass eine Reihe von Rahmen-
vorschriften im 2. Teil des Bundespersonalvertretungsgesetzes den Begriff des Be-
schäftigten verwenden (§ 95 Abs. 1 Halbsatz 2, § 100 Abs. 2, § 101 Abs. 3 Satz 2,
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§§ 103, 104 Satz 1, § 105 Sätze 1 und 2 BPersVG) und die Definition in § 4 Abs. 1
BPersVG von Beschäftigten im öffentlichen Dienst "im Sinne dieses Gesetzes"
spricht.
aa) Dagegen spricht bereits die erwähnte systematische Stellung des § 4 Abs. 1
BPersVG. Diese Bestimmung befindet sich nicht in einem für die Personalvertretun-
gen in Bund und Ländern gleichermaßen geltenden Gesetzesabschnitt, sondern ge-
hört zu den "Allgemeinen Vorschriften" im 1. Teil des Gesetzes, der sich lediglich auf
die Personalvertretungen im Bundesdienst bezieht. Zwar gehört die Unterteilung ei-
nes gesetzlichen Regelwerks - etwa wie im Falle des Bundespersonalvertretungsge-
setzes in Teile, Kapitel und Abschnitte - nicht zum Inhalt der getroffenen Regelung.
Da die Unterteilung aber vom Gesetzgeber selbst beschlossen ist, enthält sie wichti-
ge Anhaltspunkte für die systematische Gesetzesauslegung.
bb) Noch gewichtiger ist, dass der Gesetzgeber im 2. Teil des Bundespersonalvertre-
tungsgesetzes, welcher Regelungen für die Personalvertretungen in den Ländern
enthält, hinsichtlich des Beschäftigtenbegriffs von einer Bezugnahme auf § 4 Abs. 1
BPersVG abgesehen hat. Diesem Umstand kommt deswegen besondere Bedeutung
zu, weil sich der Gesetzgeber an anderer Stelle des Gesetzes dieser Technik bedient
hat. In der unmittelbar für die Länder geltenden Vorschrift des § 107 Satz 2 BPersVG
hat er bestimmt: "§ 9 gilt entsprechend". Damit hat er der Schutzvorschrift zu
Gunsten von Auszubildenden als Mitgliedern der Personalvertretungen oder der
Jugend- und Auszubildendenvertretungen unmittelbare Geltung in den Ländern ver-
liehen.
cc) Die Wendung "im Sinne dieses Gesetzes" findet sich im Bundespersonalvertre-
tungsgesetz nicht nur in § 4 Abs. 1, sondern auch in § 4 Abs. 3 ("Angestellte im Sin-
ne dieses Gesetzes"), § 4 Abs. 4 ("Arbeiter im Sinne dieses Gesetzes") und § 6
Abs. 1 ("Dienststellen im Sinne dieses Gesetzes"). Jedenfalls für die Abgrenzung von
Angestellten und Arbeitern ist anerkannt, dass die Länder frei sind, statt der in § 4
Abs. 3 und 4 BPersVG gewählten tarifvertraglichen Lösung andere Abgren-
zungskriterien wie z.B. Versicherungspflicht, Einzelarbeitsvertrag und Verkehrsan-
schauung festzulegen (vgl. Fischer/Goeres, a.a.O. § 4 Rn. 59; Faber, in: Lorenzen
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u.a., a.a.O. § 4 Rn. 105; Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/ Schneider/Vohs,
Bundespersonalvertretungsgesetz, 4. Auflage 1996, § 95 Rn. 6 b).
dd) Eine spezielle, auf den Bereich der Auszubildenden bezogene Bindung der Län-
der lässt sich auch der Regelung in § 95 Abs. 1 Halbsatz 2 BPersVG nicht entneh-
men. Danach können die Länder für Beamte im Vorbereitungsdienst und Beschäftig-
te in entsprechender Berufsausbildung, Staatsanwälte, Polizeibeamte und Angehöri-
ge von Rundfunk- und Fernsehanstalten sowie von Dienststellen, die bildenden, wis-
senschaftlichen oder künstlerischen Zwecken dienen, eine besondere Regelung un-
ter Beachtung des § 104 BPersVG vorsehen. Die Vorschrift ermächtigt zu Sonderre-
gelungen für Angehörige von Dienststellen mit spezieller Aufgabenstellung (Polizei,
Staatsanwaltschaft, Rundfunk und Fernsehen sowie Bildung, Wissenschaft und
Kunst) sowie für den Ausbildungsbereich. Diesen bestimmt sie näher mit "Beamte im
Vorbereitungsdienst und Beschäftigte in entsprechender Berufsausbildung". Damit
bedient sich der Gesetzgeber der Formulierung in § 13 Abs. 3 BPersVG. Hier wie
dort ging es ihm bei der Verwendung des Beschäftigtenbegriffs nur darum, Beamte
im Vorbereitungsdienst Personen in vergleichbarer Berufsausbildung außerhalb des
Beamtenverhältnisses gleichzustellen, und zwar auch insoweit nur zur Ermöglichung
einer Sonderregelung. Dies liefert keinen Anhalt dafür, der Bundesgesetzgeber habe
mit dieser Wortwahl die Länder generell oder in Bezug auf die Auszubildenden auf
den Inhalt des von ihm in § 4 Abs. 1 BPersVG verwandten Beschäftigtenbegriffs ver-
pflichten wollen (vgl. Faber, in: Lorenzen u.a., a.a.O. § 4 Rn. 105; Altvater u.a.,
a.a.O. § 95 Rn. 9; Fischer/Goeres, a.a.O. § 4 Rn. 58).
ee) Nichts anderes gilt hinsichtlich der übrigen Bestimmungen des 2. Teils des Bun-
despersonalvertretungsgesetzes. Zwar enthalten die Rahmenvorschriften - abgese-
hen von den ohnehin unmittelbar für die Länder geltenden Vorschriften der §§ 107
bis 109 BPersVG - einige Vollregelungen; für § 98 Abs. 2 und § 102 Abs. 2 BPersVG
ist dies in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannt (vgl. Be-
schluss vom 27. März 1979 - 2 BvR 1011/78 - BVerfGE 51, 77, 90 ff.; Beschluss vom
16. Oktober 1984 - 2 BvL 1/83 - BVerfGE 67, 382, 387 ff.). Doch fehlt es hinsichtlich
des in den Rahmenvorschriften vereinzelt verwandten Beschäftigtenbegriffs an einer
vergleichbar verbindlichen Aussage.
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ff) Dass der Bund die Länder nicht auf die Definition des Beschäftigtenbegriffs in § 4
Abs. 1 BPersVG festlegen wollte, bestätigt die Entstehungsgeschichte des Bundes-
personalvertretungsgesetzes.
Bereits § 3 Abs. 1 Satz 1 des Personalvertretungsgesetzes - PersVG - vom
5. August 1955, BGBl I S. 477, sprach von "Bediensteten im Sinne dieses Gesetzes".
Die Rahmenvorschriften für die Landesgesetzgebung (§§ 82 ff. BPersVG) ver-
wandten zwar an verschiedenen Stellen den Bedienstetenbegriff, ohne jedoch auf
Inhalt und Definition dieses Begriffs in § 3 Abs. 1 Satz 1 PersVG Bezug zu nehmen.
Der Unterausschuss Personalvertretung hat ausweislich seines Berichts zum Ge-
setzentwurf die Rahmenvorschriften "auf die notwendigen einheitlichen Vorschriften"
beschränkt; er hat dabei ausdrücklich auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts
vom 1. Dezember 1954 - 2 BvG 1/54 - (BVerfGE 4, 115) zum Charakter von Rah-
menvorschriften des Bundes verwiesen (vgl. BTDrucks 3/1189 S. 12). Die schon
damit zum Ausdruck kommende Achtung vor dem Gestaltungsspielraum der Länder
hat sich im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens verstärkt durchgesetzt.
So hat der Bundesrat jeweils mit der Begründung, die Vorschrift gehe über den Cha-
rakter einer Rahmenvorschrift hinaus, die Streichung einer Reihe von im Entwurf
vorgesehenen Regelungen vorgeschlagen (BTDrucks 2/1495 S. 3 f.). Dem haben
sich der Vermittlungsausschuss (vgl. BTDrucks 2/1605) und diesem folgend der
Bundestag bei der Schlussabstimmung weitgehend angeschlossen. Ein Hinweis
darauf, dass der Bundesgesetzgeber die Länder auf den Begriff des Bediensteten in
§ 3 Abs. 1 PersVG hat festlegen wollen, findet sich in den zitierten Gesetzesmateria-
lien nicht.
Das Bundespersonalvertretungsgesetz hat zwar im Vergleich zum vorher geltenden
Recht die Rahmenvorschriften für die Landesgesetzgebung erweitert, doch waren
auch die neuen Bestimmungen weiterhin vom Willen des Bundesgesetzgebers ge-
prägt, dem Landesgesetzgeber mit Rücksicht auf die verfassungsgerichtliche Recht-
sprechung genügend Gestaltungsspielraum belassen (BTDrucks 7/176 S. 36 zu
§§ 87 bis 99; 7/1373 S. 7 zu § 97). In diesen Gesetzesmaterialien findet sich kein
Anhalt für die Annahme, der Bund habe die Länder auf den Beschäftigtenbegriff in
§ 4 Abs. 1 BPersVG festlegen wollen.
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gg) Verbieten nach dem Vorstehenden Wortlaut, Systematik und Entstehungsge-
schichte der §§ 95 bis 106 BPersVG bereits die Annahme, der Bund habe den Be-
schäftigtenbegriff für die Länder verbindlich festlegen wollen, so gilt dies auch und
erst recht mit Rücksicht darauf, dass es sich bei den genannten Bestimmungen um
Rahmenvorschriften handelt.
Nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG kann der Bund für die Personalvertretungen in
den Ländern unter den Voraussetzungen des Art. 72 GG nur Rahmenvorschriften
erlassen. Diese dürfen nach Art. 75 Abs. 2 GG in der ab 15. November 1994 gelten-
den Fassung in Ausnahmefällen in Einzelheiten gehende oder unmittelbar geltende
Bestimmungen enthalten. Da die hier einschlägigen Bestimmungen der §§ 95 bis 106
BPersVG sämtlich bereits in der Zeit vor dem 15. November 1994 erlassen worden
sind, sind sie noch nicht am Maßstab des Art. 75 Abs. 2 GG n.F. zu messen
(Art. 125 a Abs. 2 Satz 3 GG). Doch war bereits unter der Geltung der alten Fassung
des Art. 75 GG bei der Auslegung jeder rahmengesetzlichen Vorschrift die be-
schränkte Gesetzgebungskompetenz des Bundes zu berücksichtigen, die im Zweifel
dafür sprach, dass eine Vorschrift auf eine Ausfüllung durch die Landesgesetzge-
bung hin angelegt war (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. März 1984 - 2 BvL 2/82 -
BVerfGE 66, 270, 285). Diese verfassungsrechtliche Auslegungsregel bestätigt, dass
es den Ländern nicht verwehrt sein kann, über den Inhalt des in § 4 Abs. 1 BPersVG
zugrunde gelegten Beschäftigtenbegriffs jedenfalls in begrenztem Umfang hinauszu-
gehen.
hh) Die Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG geht schließlich nicht in sachwidri-
ger Weise über das hinaus, was Wesen und Aufgaben der Personalvertretung nach
den Rahmenvorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes ausmacht. Zwar
wird der von der Vorschrift erfasste Personenkreis nicht für eine spätere Verwendung
im öffentlichen Dienst ausgebildet. Er ist jedoch aufgrund eines Berufsausbil-
dungsverhältnisses in eine Einrichtung des öffentlichen Dienstes eingegliedert. Auch
für diesen Personenkreis kann ein Bedarf an personalvertretungsrechtlichem Schutz
gesehen werden, der durch die Wahrnehmung der gesetzlich vorgesehenen Beteili-
gungsrechte realisiert wird. Insofern wird er den Auszubildenden gleichgestellt, die
eine Ausbildung für den öffentlichen Dienst absolvieren.
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Sachwidrig ist die Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG nicht deswegen, weil in
reinen Ausbildungsbetrieben die Gefahr besteht, dass die dort beschäftigten Mitar-
beiter durch die Auszubildenden majorisiert werden. Dieser Gesichtspunkt hat aller-
dings wesentlich dazu beigetragen, dass das Bundesarbeitsgericht in seiner neueren
Rechtsprechung - unter Aufgabe seiner früheren entgegengesetzten Rechtsauffas-
sung - als Arbeitnehmer im Sinne von § 5 Abs. 1 BetrVG nur noch solche zu ihrer
Berufsausbildung Beschäftigte ansieht, deren berufspraktische Ausbildung sich im
Rahmen der jeweiligen arbeitstechnischen Zwecksetzung des Betriebes vollzieht. Ist
dagegen der Betriebszweck des Ausbildungsbetriebes auf die Vermittlung einer be-
rufspraktischen Ausbildung beschränkt, so vollzieht sich die Ausbildung nicht im
Rahmen des arbeitstechnischen Zwecks eines Produktions- oder Dienstleistungsbe-
triebes, sondern ist selbst Gegenstand des Betriebszwecks. Das schließt die Einglie-
derung dieser Auszubildenden aus. Dies bedeutet, dass in reinen Ausbildungsbe-
trieben die Auszubildenden nur dann als Arbeitnehmer im Sinne von § 5 Abs. 1
BetrVG gelten, wenn sie selbst zu Ausbildern ausgebildet werden (BAG, Beschluss
vom 20. März 1996 - 7 ABR 46/95 - BAGE 82, 302, 304 ff.; Beschluss vom 20. März
1996 - 7 ABR 34/95 - AP Nr. 10 zu § 5 BetrVG 1972 Ausbildung mit Anmerkung von
Schlachter).
Die zitierte Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts hat die Gefahr der Majorisie-
rung der den Betriebszweck verwirklichenden Arbeitnehmer durch die von ihnen
Auszubildenden stärker gewichtet als den Verlust der betriebsverfassungsrechtlichen
Repräsentanz der Auszubildenden in reinen Ausbildungsbetrieben. Dies geschah vor
dem Hintergrund eines für beide Auslegungsvarianten offenen Gesetzeswortlauts.
Dies besagt nichts darüber, dass der Landesgesetzgeber im Bereich des Personal-
vertretungsrechts im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative zu einem anderen,
entgegengesetzten Abwägungsergebnis gelangen kann. So ist es in § 3 Abs. 1
Satz 2 BlnPersVG ohne Verletzung rahmenrechtlicher Vorgaben geschehen.
Abgesehen davon handelt es sich beim JAW, um dessentwegen die Regelung in § 3
Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG nach den erwähnten Gesetzesmaterialien ergangen ist,
nicht um einen reinen Ausbildungsbetrieb. Wie dem Katalog in § 2 Abs. 1 JAWG zu
entnehmen ist, hat das JAW im sozialpädagogischen Bereich vielfältige Aufgaben,
die mit der Vermittlung einer berufspraktischen Ausbildung durch das JAW selbst
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nicht verbunden sein müssen. Dies spiegelt sich in den vom Oberverwaltungsgericht
festgestellten Zahlenverhältnissen wider, wonach von den insgesamt 1 580 Dienst-
kräften des JAW 325 und damit nur ein Fünftel auf die Auszubildenden entfiel. Die
Anwendung des § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG auf das JAW würde daher selbst dann
keine Bedenken aufwerfen, wenn man den erwähnten Majorisierungsaspekt generell
als geeignet ansähe, den Regelungsspielraum des Landesgesetzgebers zu begren-
zen.
5. Indem der Senat die Vereinbarkeit des § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG mit Bundes-
rahmenrecht bejaht, weicht er nicht im Sinne von § 2 Abs. 1 RsprEinhG vom Be-
schluss des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes vom
12. März 1987 - GmS-OGB - 6/86 - (BVerwGE 77, 370) ab. Danach sind als Be-
schäftigte im öffentlichen Dienst nach § 4 Abs. 1 BPersVG bzw. als Dienstkräfte nach
§ 3 Abs. 1 BlnPersVG in der damals geltenden Fassung nur solche Auszubildende
anzusehen, die aufgrund eines Berufsausbildungsverhältnisses in eine Dienststelle
eingegliedert sind und sich auf eine Mitwirkung bei der Erfüllung der der Dienststelle
gestellten öffentlichen Aufgaben vorbereiten (a.a.O. S. 376). Dieses Verständnis hat
der Gemeinsame Senat durch Auslegung beider Personalvertretungsgesetze
gewonnen. Dass dieses Auslegungsergebnis rahmenrechtlich vorgegeben ist, ergibt
sich aus jenem Beschluss nicht.
6. Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1
BRAGO.
Bardenhewer
Hahn
Büge
Graulich
Vormeier
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Personalvertretungsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
BlnPersVG § 3
BPersVG
§§ 4, 95 ff.
Stichworte:
Jugendaufbauwerk Berlin; außerbetriebliche Berufsausbildung; Ausbildung im Be-
trieb eines privaten Kooperationsunternehmens.
Leitsätze:
1. Auszubildende, die im Jugendaufbauwerk Berlin eine außerbetriebliche Ausbil-
dung erfahren, sind Dienstkräfte im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG; dies gilt
auch, soweit die Berufsausbildung teilweise im Betrieb eines privaten Kooperations-
unternehmens durchgeführt wird.
2. § 3 Abs. 1 Satz 2 BlnPersVG ist mit Bundesrahmenrecht vereinbar.
Beschluss des 6. Senats vom 18. September 2003 - BVerwG 6 P 2.03
I. VG Berlin vom 19.06.2002 - Az.: VG 60 A 6.95 -
II. OVG Berlin vom 10.12.2002 - Az.: OVG 60 PV 9.02 -