Urteil des BVerwG vom 03.03.2003
Stimmabgabe, Wählerverzeichnis, Beweis des Gegenteils, Stimme
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IM NAMEN DES VOLKES
BESCHLUSS
BVerwG 6 P 14.02
OVG 17 LP 773/01
In der Personalvertretungssache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 3. März 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundes-
verwaltungsgericht Dr. H a h n , Dr. G e r h a r d t ,
B ü g e und V o r m e i e r
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde der Antragsteller gegen
den Beschluss des Niedersächsischen Ober-
verwaltungsgerichts - Fachsenat für Personal-
vertretungssachen des Bundes - vom 19. Juni
2002 wird zurückgewiesen.
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbe-
schwerdeverfahren auf 4 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I.
In der Zeit vom 9. bis 11. Mai 2000 fand beim Bundeseisenbahn-
vermögen Dienststelle Nord die Personalratswahl statt. Der
Wahlvorstand hatte für alle Beschäftigten - mit Ausnahme der-
jenigen in der Hauptstelle in Hannover - schriftliche Stimmab-
gabe angeordnet. In dem in der Dienststelle ausgelegten Wäh-
lerverzeichnis wurden die Zusendungen und die Rücksendungen
der Briefwahlunterlagen sowie die ordnungsgemäßen schriftli-
chen Stimmabgaben vermerkt.
Die Antragsteller sind Beschäftigte beim Bundeseisenbahnvermö-
gen Dienststelle Nord. Sie haben die Personalratswahl ange-
fochten. Das Verwaltungsgericht hat die Wahl in der Gruppe der
Angestellten im Wesentlichen mit der Begründung für unwirksam
erklärt, die Eintragung der Rücksendevermerke stelle einen
Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren
dar. Auf die Beschwerde des Beteiligten zu 1 hat das Oberver-
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waltungsgericht den erstinstanzlichen Beschluss geändert und
den Wahlanfechtungsantrag abgelehnt. Zur Begründung hat es
ausgeführt: Die wahlrechtlichen Vorschriften regelten nicht,
dass die von der Briefwahlanordnung betroffenen Beschäftigten
auch ein Recht zur persönlichen Stimmabgabe hätten, und träfen
keine Vorkehrungen gegen eine doppelte Stimmabgabe. Angesichts
dessen habe sich der Wahlvorstand im Rahmen seines pflichtge-
mäßen Ermessens gehalten, wenn er nicht nur die Versendung,
sondern auch den Rücklauf der Wahlunterlagen durch einen Da-
tumsstempel im Wählerverzeichnis vermerkt habe. Dieser gesetz-
lich nicht verbotene Vermerk sei hier in Anbetracht des außer-
ordentlichen hohen Anteils von Briefwählern in der Dienststel-
le geeignet gewesen, die Gefahr einer doppelten Stimmabgabe zu
verringern. Es sei nicht feststellbar, dass der Vermerk über
die Rücksendung der Briefwahlunterlagen im Wählerverzeichnis
das Wahlergebnis in unzulässiger Weise hätte beeinflussen kön-
nen. Das Gesetz gehe grundsätzlich von dem mündigen Bürger und
Wähler aus und verbiete nur eine sittenwidrige Beeinflussung
der Wahl. Deshalb begegne es keinen rechtlichen Bedenken, dass
Wahlbewerber hier aufgrund des Vermerks über die Rücksendung
der Wahlunterlagen im Wählerverzeichnis bei Einsicht in dieses
hätten feststellen können, wer noch nicht von der Briefwahl
Gebrauch gemacht habe, und daraufhin diese Wahlberechtigten
mit dem Ziel der Einflussnahme hätten ansprechen können.
Die Antragsteller tragen zur Begründung ihrer Rechtsbeschwerde
vor: Aus § 17 Abs. 1 Satz 4 der Wahlordnung zum Bundesperso-
nalvertretungsgesetz (BPersVWO) ergebe sich, dass weitere An-
gaben außer denen über die Aushändigung oder die Übersendung
der Briefwahlunterlagen nicht in das öffentlich ausliegende
Wählerverzeichnis aufgenommen werden dürften. Es handele sich
um eine Verfahrensvorschrift, welche den Gefahren begegnen
solle, die regelmäßig im Hinblick auf die Wahlgrundsätze der
Wahlfreiheit und des Wahlgeheimnisses mit der schriftlichen
Stimmabgabe verbunden seien. Im vorliegenden Fall sei durch
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das Einstempeln der Rücklaufdaten der Freiumschläge ohne
rechtfertigenden Grund die erhöhte Gefahr der Beeinträchtigung
von Wahlgeheimnis und Wahlfreiheit geschaffen worden. Ausrei-
chend sei insofern ein Vermerk in eine allein beim Wahlvor-
stand geführte Abschrift des Wählerverzeichnisses oder in das
beim Wahlvorstand geführte Original des Wählerverzeichnisses
bei zulässiger Auslage einer Abschrift für die wahlberechtig-
ten Beschäftigten gewesen. Im Übrigen hätte bereits der Ver-
merk über die Zusendung der Briefwahlunterlagen den Wahlvor-
stand in die Lage versetzt, Doppelzählungen zu vermeiden. Un-
ter Bezugnahme auf diesen Vermerk hätte er den um persönliche
Stimmabgabe nachsuchenden Beschäftigten zur Rückgabe der
Briefwahlunterlagen auffordern oder den bereits rückübersand-
ten Freiumschlag ungeöffnet zu den Wahlunterlagen nehmen kön-
nen. Aus dem Regelungszusammenhang von § 17 Abs. 1 Satz 4 und
§ 18 Abs. 1 BPersVWO ergebe sich, dass der Normgeber über die
Eintragung der Zusendung hinausgehende Vermerke durch den
Wahlvorstand in einem einheitlichen Vorgang auf einen bestimm-
ten Zeitpunkt unmittelbar vor Abschluss der Wahl habe konzent-
rieren wollen, um die Kontrolle Dritter zu ermöglichen und so
möglichen Manipulationen von vornherein einen Riegel vorzu-
schieben. Die Regelung in § 18 Abs. 1 BPersVWO solle außerdem
sicherstellen, dass bei der Briefwahl die Frage, ob eine Stim-
me abgegeben sei oder nicht, erst unmittelbar vor Abschluss
der Stimmabgabe der Öffentlichkeit zugänglich sein solle, um
die Wahl von Beeinflussungen freizuhalten. Die Einstempelung
des Rücklaufdatums der Freiumschläge konterkariere diesen
Normzweck vollständig.
Die Antragsteller beantragen sinngemäß,
den angefochtenen Beschluss aufzuheben und die Beschwerde
des Beteiligten zu 1 gegen den erstinstanzlichen Beschluss
zurückzuweisen.
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Der Beteiligte zu 1 beantragt,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er schließt sich ebenso wie der Beteiligte zu 2 den Ausführun-
gen im angefochtenen Beschluss an.
II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde der Antragsteller ist nicht be-
gründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht
nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung
einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1
ArbGG). Der Wahlanfechtungsantrag gemäß § 25 BPersVG ist abzu-
lehnen. Der Wahlvorstand hat nicht dadurch gegen wesentliche
Vorschriften über das Wahlverfahren verstoßen, dass er die
Rücksendung der Briefwahlunterlagen durch die Beschäftigten im
Wählerverzeichnis vermerkt hat.
1. Diese Verfahrensweise verstößt nicht gegen § 17 Abs. 1
Satz 4 und § 18 Abs. 1 Satz 2 der Wahlordnung zum Bundesperso-
nalvertretungsgesetz (BPersVWO) in der Fassung der Bekanntma-
chung vom 1. Dezember 1994, BGBl I S. 3653, geändert durch
Art. 2 § 2 des Gesetzes vom 16. Dezember 1997, BGBl I S. 3094.
a) Diese Vorschriften sind anzuwenden, wenn der Wahlvorstand
wie hier gemäß § 19 BPersVWO schriftliche Stimmabgabe angeord-
net hat. Insofern handelt es sich um den Sonderfall eines Ver-
fahrens der Stimmabgabe, welches bereits in §§ 17, 18 BPersVWO
näher geregelt ist. An die Stelle der Briefwahl auf Antrag im
Falle persönlicher Verhinderung nach § 17 Abs. 1 Satz 1
BPersVWO tritt die von Amts wegen angeordnete Briefwahl unter
den in § 19 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BPersVWO normierten Vorausset-
zungen. Wenn für diese Fälle § 19 Satz 2 BPersVWO die Übersen-
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dung der "in § 17 Abs. 1 bezeichneten Unterlagen" an die Be-
schäftigten vorschreibt, so setzt der Verordnungsgeber unaus-
gesprochen als selbstverständlich voraus, dass sich der weite-
re Gang des Verfahrens nach § 17 Abs. 1 Satz 4, Abs. 2 und
§ 18 BPersVWO bestimmt (vgl. Schlatmann, in: Lorenzen/Schmitt/
Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak, Bundespersonalvertretungsge-
setz, § 19 WO Rn. 7; Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/
Schneider/Vohs, Bundespersonalvertretungsgesetz, 4. Aufl.
1996, § 19 WO Rn. 5).
b) Nach § 17 Abs. 1 Satz 4 BPersVWO hat der Wahlvorstand die
Übersendung der Briefwahlunterlagen im Wählerverzeichnis zu
vermerken. § 18 Abs. 1 Satz 2 BPersVWO sieht weiter vor, dass
die nach Maßgabe von § 17 Abs. 2 BPersVWO ordnungsgemäß er-
folgte schriftliche Stimmabgabe im Wählerverzeichnis vermerkt
wird. Der Zeitpunkt dieser Eintragung ist aus § 18 Abs. 1
Satz 1 BPersVWO abzulesen, wonach der Wahlvorstand unmittelbar
vor Abschluss der Stimmabgabe im Wahllokal die von den Brief-
wählern zurückgesandten Freiumschläge zu öffnen hat. Zu diesem
Zeitpunkt hat er mithin auch den in § 18 Abs. 1 Satz 2
BPersVWO vorgesehenen Vermerk in das Wählerverzeichnis aufzu-
nehmen. Daraus kann nicht geschlossen werden, dass zwischen
den beiden genannten Zeitpunkten ein weiterer (dritter) Ver-
merk über die Rücksendung der Briefwahlunterlagen zu unter-
bleiben hat. Eine derartige Schlussfolgerung verbietet sich,
weil das die Briefwahl betreffende Regelwerk in §§ 17 bis 19
BPersVWO die Möglichkeit persönlicher Stimmabgabe nicht in den
Blick nimmt und deswegen nicht anzunehmen ist, dass es diesbe-
züglich abschließende Vorkehrungen gegen eine doppelte Stim-
menzählung enthält. Derartiger wirksamer Vorkehrungen bedarf
es, weil auch in den Fällen des § 19 BPersVWO dem Beschäftig-
ten die Möglichkeit der persönlichen Stimmabgabe im Wahllokal
nicht vorenthalten werden darf.
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aa) Nach der in § 17 Abs. 1 Satz 1 BPersVWO enthaltenen Grund-
regel zur Briefwahl erhält derjenige Beschäftigte auf Verlan-
gen Briefwahlunterlagen, der im Zeitpunkt der Wahl verhindert
ist, seine Stimme persönlich abzugeben. Hier nimmt der Verord-
nungsgeber gewisse Einschränkungen, die für die Grundsätze der
freien und geheimen Wahl mit der Briefwahl verbunden sind, zu-
gunsten der wünschenswerten hohen Wahlbeteiligung in Kauf. Von
dieser Ausnahmeregelung unberührt bleibt jedoch, dass die per-
sönliche Stimmabgabe, die unter dem Schutz des Wahlvorstandes
im Wahllokal stattfindet, vorzugswürdig ist. Deswegen muss ein
Wahlberechtigter, der schriftliche Stimmabgabe beantragt hat,
seine Stimme persönlich abgeben dürfen, wenn er entgegen sei-
ner ursprünglichen Annahme am Wahltag doch in der Dienststelle
anwesend ist (vgl. Beschluss vom 13. Mai 1998 - BVerwG 6 P
9.97 - BVerwGE 106, 378, 390; Schlatmann, a.a.O., § 17 WO
Rn. 4; Altvater u.a., a.a.O., § 17 WO Rn. 3 und 19;
Grabendorff/Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz,
9. Aufl. 1999, § 17 WO Rn. 9; Fischer/Goeres, in: GKÖD
Band V H § 17 Rn. 6). Dieser allgemeine auch im Personalver-
tretungsrecht gültige Wahlrechtsgrundsatz hat im Bundeswahl-
recht seine ausdrückliche Regelung erfahren; danach kann der
Inhaber eines Wahlscheins an der Bundestagswahl entweder durch
Stimmabgabe in einem Wahlbezirk seines Wahlkreises oder durch
Briefwahl teilnehmen (§ 14 Abs. 3, § 17 Abs. 2 des Bundeswahl-
gesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Juli 1993,
BGBl I S. 1288, zuletzt geändert durch Art. 11 Nr. 2 des Ge-
setzes vom 20. Juni 2002, BGBl I S. 1946).
bb) Die Möglichkeit persönlicher Stimmabgabe im Wahllokal be-
steht auch, soweit nach § 19 Satz 1 Nr. 1 BPersVWO schriftli-
che Stimmabgabe angeordnet wird. Nach dieser Vorschrift kann
der Wahlvorstand für die Beschäftigten von nachgeordneten
Stellen einer Dienststelle, die nicht nach § 6 Abs. 2 Satz 1
Halbsatz 2 BPersVG selbständig sind, die Stimmgabe in diesen
Stellen durchführen oder die schriftliche Stimmabgabe anord-
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nen. Die Bestimmung ist einschlägig, wenn der vom Bundesperso-
nalvertretungsgesetz als Regelfall angenommene dreistufige
Verwaltungsaufbau überschritten wird (vgl. Schlatmann, a.a.O.,
§ 19 WO Rn. 2; Fischer/Goeres, a.a.O., H § 19 Rn. 4). Sie war
bei der hier zu beurteilenden Wahl nicht anzuwenden, weil das
Bundeseisenbahnvermögen mit seiner Hauptverwaltung und den
sechs regionalen Dienststellen einen lediglich zweistufigen
Aufbau aufweist (§ 6 Abs. 6 des Gesetzes zur Zusammenführung
und Neugliederung der Bundeseisenbahnen vom 27. Dezember 1993,
BGBl I S. 2378, zuletzt geändert durch Art. 263 der Verordnung
vom 29. Oktober 2001, BGBl I S. 2785, i.V.m. § 2 Abs. 1 der
Verwaltungsordnung des Bundeseisenbahnvermögens vom 6. Januar
2000, VkBl. 2000, 39). Sie ist jedoch für das rechtssystemati-
sche Verständnis des Verhältnisses von persönlicher und
schriftlicher Stimmabgabe von Bedeutung.
§ 19 Satz 1 Nr. 1 BPersVWO setzt nicht voraus, dass die dort
erfassten Stellen von der Dienststelle, der sie nachgeordnet
sind, räumlich weit entfernt sind. Daraus kann jedoch nicht
gefolgert werden, dass die Briefwahlanordnung in diesen Fällen
im Vergleich zu der in der Vorschrift ebenfalls vorgesehenen
Einrichtung eines besonderen Wahllokals eine nachrangige, nur
in atypischen Fällen zum Einsatz kommende Alternative dar-
stellt. Die zeitgleiche Einrichtung mehrerer Wahllokale ist
nämlich mit der Schwierigkeit verbunden, dass gemäß § 16
Abs. 3 BPersVWO mindestens zwei Mitglieder des gemäß § 20
Abs. 1 Satz 1 BPersVG dreiköpfigen Wahlvorstandes oder ein
Mitglied des Wahlvorstandes und ein Wahlhelfer im Wahlraum zu-
gegen sein müssen. Zwar ist denkbar, dass die Stimmabgabe in
der Dienststelle und den ihr nachgeordneten Stellen zu ver-
schiedenen Zeiten stattfindet ("fliegendes Wahllokal"). Doch
kann es sich für den Wahlvorstand - auch unter Kostengesichts-
punkten - als zweckmäßig erweisen, stattdessen die schriftli-
che Stimmabgabe anzuordnen.
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Im letztgenannten Fall ist in Betracht zu ziehen, dass Be-
schäftigte der nachgeordneten Stellen ihre Stimme in der
Dienststelle persönlich abzugeben wünschen. Dies ist, weil
räumlich weite Entfernung für die Briefwahlanordnung nicht
Voraussetzung ist, nicht als ein ganz seltener und damit zu
vernachlässigender Ausnahmefall einzustufen. Ihrem Wunsch nach
persönlicher Stimmabgabe ist in diesen Fällen aus dem gleichen
Grunde Rechnung zu tragen wie in denen des § 17 Abs. 1 Satz 1
BPersVWO.
cc) Nichts anderes gilt in den Fällen des § 19 Satz 1 Nr. 2
BPersVWO, der hier für den ganz überwiegenden Teil der Be-
schäftigten der beteiligten Dienststelle zur Anwendung kam.
Nach dieser Vorschrift kann der Wahlvorstand für die Beschäf-
tigten von Nebenstellen und Teilen einer Dienststelle, die
räumlich weit von dieser entfernt liegen und nicht als selb-
ständige Dienststellen nach § 6 Abs. 3 BPersVG gelten, die
Stimmabgabe in diesen Stellen durchführen oder die schriftli-
che Stimmabgabe anordnen. Schon aus systematischen Gründen
verbietet sich eine unterschiedliche Behandlung der beiden
Tatbestandsalternativen. Zwar ist die räumlich weite Entfer-
nung in § 19 Satz 1 Nr. 2 BPersVWO Tatbestandsmerkmal, so dass
der Wunsch nach persönlicher Stimmabgabe hier weniger oft auf-
treten wird. Ausgeschlossen ist sie aber auch hier nicht, weil
immer denkbar ist, dass Beschäftigte der Nebenstellen oder
Dienststellenteile sich am Wahltag in oder nahe der Dienst-
stelle aufhalten. Hinzu kommt eine sachliche Nähe zur Regelung
in § 17 Abs. 1 Satz 1 BPersVWO. § 19 Satz 1 Nr. 2 BPersVWO
lässt sich als typisierende Regelung potenzieller Verhinde-
rungsfälle auffassen, welche die jeweilige Äußerung eines
Briefwahlverlangens durch den einzelnen Beschäftigten erübri-
gen (so zur Anordnung schriftlicher Stimmabgabe für Beschäf-
tigte "mit besonderer Diensteinteilung": Beschluss vom 13. Mai
1998, a.a.O., S. 385 ff., 390 f.). Auch Letzteres spricht da-
für, in den von § 17 Abs. 1 Satz 1 und § 19 Satz 1 BPersVWO
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erfassten Fällen die Möglichkeit persönlicher Stimmabgabe
gleichermaßen zuzulassen.
c) Hält man eine persönliche Stimmabgabe nur für zulässig, so-
lange die Briefwahlunterlagen noch nicht nach Maßgabe von § 17
Abs. 2 BPersVWO dem Wahlvorstand zugegangen sind, so erweisen
sich die Regelungen in § 17 Abs. 1 Satz 4 und § 18 Abs. 1
Satz 2 BPersVWO als unzureichende Sicherungen gegen eine dop-
pelte Stimmabgabe. Die - wegen bereits wirksam erfolgter
schriftlicher Stimmabgabe - gebotene Zurückweisung des Wun-
sches nach persönlicher Stimmabgabe kann der Wahlvorstand nur
aussprechen, wenn er über den zuvor erfolgten Eingang der
Briefwahlunterlagen unterrichtet ist. Der Vermerk über die Zu-
sendung der Unterlagen kann ihm dieses Wissen nicht verschaf-
fen, und der Vermerk über die Stimmabgabe liegt wegen der
zeitlichen Vorgabe in § 18 Abs. 1 Satz 1 BPersVWO noch nicht
vor.
Das Ergebnis ist kein anderes, wenn der in Teilen der Kommen-
tarliteratur vertretenen Auffassung gefolgt wird, der Beschäf-
tigte könne seine Stimme selbst dann noch persönlich abgeben,
wenn er den Freiumschlag bereits übersandt oder abgegeben ha-
be, der Wahlumschlag jedoch noch nicht nach Maßgabe von § 18
Abs. 1 Satz 2 BPersVWO in die Urne gelegt sei (vgl. Altvater
u.a., a.a.O., § 17 WO Rn. 19, § 18 WO Rn. 1; Fischer/Goeres,
a.a.O., H § 18 Rn. 5). Bei Zugrundelegung dieser Auffassung
versetzt die sorgfältige Anwendung der Regelungen in § 17
Abs. 1 Satz 4 und § 18 Abs. 1 Satz 2 BPersVWO den Wahlvorstand
in die Lage, eine Doppelzählung von Stimmen zu vermeiden. Er
könnte jeden Beschäftigten, dem Briefwahlunterlagen zugesandt
wurden, zur Urnenwahl zulassen, müsste aber bei der Behandlung
der schriftlich abgegebenen Stimmen gemäß § 18 Abs. 1 BPersVWO
darauf achten, dass der Freiumschlag mit der Absenderangabe
des betreffenden Beschäftigten (§ 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4
BPersVWO) in entsprechender Anwendung von § 18 Abs. 2 Satz 1
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BPersVWO ungeöffnet zu den Wahlunterlagen genommen wird. Über
die Gefahr einer doppelten Stimmabgabe informieren ihn die
beiden Vermerke über die Zusendung der Briefwahlunterlagen
(§ 17 Abs. 1 Satz 4 BPersVWO) und die persönliche Stimmabgabe
(§ 16 Abs. 4 Satz 4 BPersVWO); Gewissheit erhält er aber erst,
wenn er sich gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 BPersVWO unmittelbar vor
Abschluss der Stimmabgabe im Wahllokal den eingegangenen
Briefwahlunterlagen zuwendet. Das Verfahren ist mit einem ge-
wissen Risiko behaftet. Dieses wird reduziert, wenn der Wahl-
vorstand bereits bei der persönlichen Stimmabgabe anhand des
vor ihm liegenden Wählerverzeichnisses feststellen kann, ob
der betreffende Beschäftigte die Briefwahlunterlagen bereits
zurückgesandt hat. Er kann dann der Gefahr einer späteren Dop-
pelzählung sofort dadurch begegnen, dass er die Briefwahlun-
terlagen des Beschäftigten aussondert. Dass das Regelwerk in
§§ 17 bis 19 BPersVWO eine derartige sinnvolle Verfahrensweise
verbietet, ist schon deswegen nicht anzunehmen, weil es zu der
gesamten hier behandelten Thematik schweigt. Zudem dient die
Vermeidung von Doppelzählungen dem Prinzip der Wahlgleichheit.
Hierbei handelt es sich um ein hohes Gut, von welchem sich die
Auslegung der wahlrechtlichen Bestimmungen leiten lassen muss.
2. Die Entscheidung des Wahlvorstandes für die Personalrats-
wahl beim Bundeseisenbahnvermögen Dienststelle Nord, den Ein-
gang der von den Beschäftigten der Außenstelle Hamburg und der
verschiedenen Einsatzstellen zurückgesandten Briefwahlunterla-
gen im Wählerverzeichnis zu vermerken, verstößt auch nicht ge-
gen den Grundsatz der freien und geheimen Wahl (§ 19 Abs. 1
BPersVG). Dieser Grundsatz ist nicht deswegen verletzt, weil
eine interessierte Person bei Einsicht ins Wählerverzeichnis
gemäß § 2 Abs. 3 BPersVWO anhand der Eingangsvermerke schluss-
folgern konnte, welcher Beschäftigte seine Stimme noch nicht
abgegeben hatte, und diesen sodann mit dem Ziel der Wahlbeein-
flussung aufsuchen konnte. Solchen Einflussnahmen sind die Be-
schäftigten in der Zeit vor dem Wahltermin vonseiten der in
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der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften und der Beschäf-
tigten, die einen Wahlvorschlag eingereicht haben, generell
ausgesetzt. Insofern gilt für die Beschäftigten, denen Brief-
wahlunterlagen zugesandt wurden, prinzipiell nichts anderes
als für diejenigen, die ihre Stimme im Wahllokal persönlich
abgeben. Der letztgenannte Kreis der Beschäftigten war gerade
im vorliegenden Fall, in welchem der Wahlvorstand für ungefähr
90 % der Beschäftigten schriftliche Stimmabgabe angeordnet
hatte, wegen seiner überschaubaren Anzahl, für eine gezielte
Ansprache bis zur Öffnung des Wahllokals geeignet. Vergleich-
bare Aktionen kamen andererseits in allen Nebenstellen und
Dienststellenteilen in Betracht, deren Beschäftigte die Brief-
wahlunterlagen erhalten hatten. Solche Einflussnahmen im Zu-
sammenhang mit der Willensbildung bei einer Personalratswahl
sind unbedenklich, wie in § 24 Abs. 1 Satz 1 BPersVG vorausge-
setzt wird, der nur die sittenwidrige Wahlbeeinflussung ver-
bietet.
Den Bestimmungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes und der
Wahlordnung liegt, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend
ausgeführt hat, die Vorstellung vom mündigen Bürger und Wähler
zugrunde. Mit entsprechenden Überlegungen hat das Bundesver-
fassungsgericht die Briefwahl bei der Bundestagswahl für ver-
fassungsmäßig erklärt (Beschluss vom 24. November 1981 - 2 BvC
1/81 - BVerfGE 59, 119, 126 f.). Die verbliebenen Bedenken be-
trafen diejenigen Regelungen, welche die Aushändigung von
Briefwahlunterlagen an Bevollmächtigte vorsahen, und verbanden
sich mit der Anregung an den Normgeber, dafür Sorge zu tragen,
dass künftig die Unterlagen den Wahlberechtigten auf dem Post-
wege unmittelbar zugeleitet würden (a.a.O., S. 127 f.). Letz-
teres ist hier durch die Regelung in § 19 Satz 2 BPersVWO ga-
rantiert.
3. Das vom Wahlvorstand hier eingeschlagene Verfahren war
schließlich nicht ermessensfehlerhaft. Im erstinstanzlichen
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Beschluss und in der Rechtsbeschwerdebegründung werden alter-
native Verfahrensweisen zur Vermeidung einer doppelten Stimm-
abgabe angesprochen. Diese unterliegen jedoch sämtlichen Be-
denken rechtlicher oder tatsächlicher Art, so dass der Wahl-
vorstand sie gegenüber der von ihm gewählten Verfahrensweise
nicht vorziehen musste.
a) Die Erwägung, der Wahlvorstand hätte die Beschäftigten nur
Zug um Zug gegen Rückgabe der Briefwahlunterlagen zur Urnen-
wahl zulassen können, setzt die Klärung der rechtlichen Zuläs-
sigkeit einer derartigen Verfahrensweise voraus. Immerhin ist
in der Rechtsprechung die Zurückweisung eines zur persönlichen
Stimmabgabe bereiten Beschäftigten wegen fehlender Rückgabe
von Briefwahlunterlagen bereits als unzulässige Wahlbehinde-
rung gewertet worden (vgl. OVG Münster, ZfPR 2000, 7, 10). Im
Übrigen versagt diese Verfahrensweise, wenn der Beschäftigte
behauptet, die Briefwahlunterlagen bereits zurückgesandt zu
haben und man ihm auch für diesen Fall noch die persönliche
Stimmabgabe zugesteht. Der Wahlvorstand handelte nicht ermes-
sensfehlerhaft, wenn er sich für eine Verfahrensweise ent-
schied, die ihn der Klärung dieser Rechtsfragen enthob.
b) Die Erwägung, der Wahlvorstand hätte gemäß § 2 Abs. 3
BPersVWO eine Abschrift des Wählerverzeichnisses auslegen und
die Eintragung der Rücksendevermerke in dem unter Verschluss
gehaltenen Original vornehmen können, ist rechtlich nicht
zweifelsfrei. Es lässt sich anführen, dass Original und ausge-
legte Abschrift des Wählerverzeichnisses in jedem Stand des
Wahlverfahrens vollständig inhaltsgleich sein müssen. Unabhän-
gig von dieser Rechtsfrage durfte der Wahlvorstand erwägen,
dass die Nichtübereinstimmung von Original und ausgelegter Ab-
schrift geeignet ist, Misstrauen gegen die Korrektheit des
Wahlverfahrens hervorzurufen.
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c) Die umgekehrte Überlegung, der Wahlvorstand hätte das Ori-
ginal des Wählerverzeichnisses auslegen und die Eintragungen
der Rücksendevermerke in einer unter Verschluss gehaltenen Ab-
schrift vornehmen können, dürfte keinen rechtlichen Bedenken
begegnen. Der Wahlvorstand wäre jedoch dann gehalten gewesen,
während der Zeit der Stimmabgabe stets zwei Exemplare des Wäh-
lerverzeichnisses abzugleichen. Dies wäre mit der Gefahr ver-
bunden gewesen, dass es zu Verwechslungen gekommen und eine
Doppelzählung wegen fehlender Eintragungen in dem jeweils be-
nutzten Verzeichnis nicht verhindert worden wäre.
d) Die Sorge vor Manipulationsgefahren schloss die vom Wahl-
vorstand hier eingeschlagene Verfahrensweise gleichfalls nicht
aus. Theoretisch kann der Wahlvorstand oder eines seiner Mit-
glieder an den gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BPersVWO in sei-
nen Gewahrsam gelangten Briefwahlunterlagen Manipulationen
vornehmen. Das Gesetz unterstellt jedoch bis zum Beweis des
Gegenteils, dass der gemäß §§ 20 ff. BPersVG ins Amt gelangte
Wahlvorstand vertrauenswürdig ist. Weshalb die Manipulations-
gefahr durch die Vornahme der Eingangsvermerke wesentlich er-
höht wird, wird weder in der Rechtsbeschwerdebegründung noch
in der dort zitierten Rechtsprechung überzeugend dargelegt. Im
Übrigen ist der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster
vom 31. Juli 1975 (ZBR 1975, 357 f.) hier nur bedingt aussage-
kräftig, weil in dem dort entschiedenen Fall die Wahlumschläge
der Briefwähler bereits vor dem in § 18 Abs. 1 Satz 1 BPersVWO
bestimmten Zeitpunkt in die Urne gelegt worden waren.
4. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 8 Abs. 2
Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO. Die Festsetzung in Höhe des Auf-
fangwerts entspricht auch in Wahlanfechtungssachen ständiger
Senatspraxis. Eine Erhöhung unter dem Gesichtspunkt der sub-
jektiven Antragshäufung scheidet aus. Es ist für die Bedeutung
der Sache unerheblich, ob eine Personalratswahl gemäß § 25
BPersVG von einer Gewerkschaft, vom Dienststellenleiter oder
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wie hier von "mindestens drei Wahlberechtigten" angefochten
wird. Der rechtliche Schwierigkeitsgrad, der im Verfahren we-
gen grundsätzlicher Bedeutung zugelassener Rechtsbeschwerde
nie gering zu veranschlagen ist, ist kein geeignetes Kriteri-
um, um unterschiedliche Gegenstandswerte präzise zu bemessen.
Bardenhewer Hahn Gerhardt
Büge Vormeier
Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BPersVG §§ 19, 24, 25
BPersVWO §§ 17, 18, 19
Stichworte:
Anordnung schriftlicher Stimmabgabe; Recht zur persönlichen
Stimmabgabe; Rücksendung von Briefwahlunterlagen; Vermerk im
Wählerverzeichnis; Grundsatz der freien und geheimen Wahl.
Leitsätze:
1. Hat der Wahlvorstand gemäß § 19 BPersVWO schriftliche
Stimmabgabe angeordnet, so bleibt den davon betroffenen Be-
schäftigten gleichwohl das Recht zur persönlichen Stimmabgabe.
2. Die zur Vermeidung von Doppelzählungen getroffene Entschei-
dung des Wahlvorstandes, die Rücksendung der Briefwahlunterla-
gen im Wählerverzeichnis zu vermerken, verstößt weder gegen
wahlrechtliche Vorschriften noch gegen den Grundsatz der frei-
en und geheimen Wahl.
Beschluss des 6. Senats vom 3. März 2003 - BVerwG 6 P 14.02
I. VG Hannover vom 07.12.2000 - Az.: VG 16 A 3026/00 -
II. OVG Lüneburg vom 19.06.2002 - Az.: OVG 17 LP 773/01 -