Urteil des BVerwG vom 03.03.2003, 6 P 14.02

Entschieden
03.03.2003
Schlagworte
Stimmabgabe, Wählerverzeichnis, Beweis des Gegenteils, Stimme, Wahllokal, Original, Gefahr, Wahlunterlagen, Rückgabe, Behandlung
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B U N D E S V E R W A L T U N G S G E R I C H T

IM NAMEN DES VOLKES

BESCHLUSS

BVerwG 6 P 14.02 OVG 17 LP 773/01

In der Personalvertretungssache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 3. März 2003 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. H a h n , Dr. G e r h a r d t , B ü g e und V o r m e i e r

beschlossen:

Die Rechtsbeschwerde der Antragsteller gegen den Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts - Fachsenat für Personalvertretungssachen des Bundes - vom 19. Juni 2002 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 4 000 festgesetzt.

G r ü n d e :

I.

In der Zeit vom 9. bis 11. Mai 2000 fand beim Bundeseisenbahnvermögen Dienststelle Nord die Personalratswahl statt. Der

Wahlvorstand hatte für alle Beschäftigten - mit Ausnahme derjenigen in der Hauptstelle in Hannover - schriftliche Stimmabgabe angeordnet. In dem in der Dienststelle ausgelegten Wählerverzeichnis wurden die Zusendungen und die Rücksendungen

der Briefwahlunterlagen sowie die ordnungsgemäßen schriftlichen Stimmabgaben vermerkt.

Die Antragsteller sind Beschäftigte beim Bundeseisenbahnvermögen Dienststelle Nord. Sie haben die Personalratswahl angefochten. Das Verwaltungsgericht hat die Wahl in der Gruppe der

Angestellten im Wesentlichen mit der Begründung für unwirksam

erklärt, die Eintragung der Rücksendevermerke stelle einen

Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlverfahren

dar. Auf die Beschwerde des Beteiligten zu 1 hat das Oberver-

waltungsgericht den erstinstanzlichen Beschluss geändert und

den Wahlanfechtungsantrag abgelehnt. Zur Begründung hat es

ausgeführt: Die wahlrechtlichen Vorschriften regelten nicht,

dass die von der Briefwahlanordnung betroffenen Beschäftigten

auch ein Recht zur persönlichen Stimmabgabe hätten, und träfen

keine Vorkehrungen gegen eine doppelte Stimmabgabe. Angesichts

dessen habe sich der Wahlvorstand im Rahmen seines pflichtgemäßen Ermessens gehalten, wenn er nicht nur die Versendung,

sondern auch den Rücklauf der Wahlunterlagen durch einen Datumsstempel im Wählerverzeichnis vermerkt habe. Dieser gesetzlich nicht verbotene Vermerk sei hier in Anbetracht des außerordentlichen hohen Anteils von Briefwählern in der Dienststelle geeignet gewesen, die Gefahr einer doppelten Stimmabgabe zu

verringern. Es sei nicht feststellbar, dass der Vermerk über

die Rücksendung der Briefwahlunterlagen im Wählerverzeichnis

das Wahlergebnis in unzulässiger Weise hätte beeinflussen können. Das Gesetz gehe grundsätzlich von dem mündigen Bürger und

Wähler aus und verbiete nur eine sittenwidrige Beeinflussung

der Wahl. Deshalb begegne es keinen rechtlichen Bedenken, dass

Wahlbewerber hier aufgrund des Vermerks über die Rücksendung

der Wahlunterlagen im Wählerverzeichnis bei Einsicht in dieses

hätten feststellen können, wer noch nicht von der Briefwahl

Gebrauch gemacht habe, und daraufhin diese Wahlberechtigten

mit dem Ziel der Einflussnahme hätten ansprechen können.

Die Antragsteller tragen zur Begründung ihrer Rechtsbeschwerde

vor: Aus § 17 Abs. 1 Satz 4 der Wahlordnung zum Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVWO) ergebe sich, dass weitere Angaben außer denen über die Aushändigung oder die Übersendung

der Briefwahlunterlagen nicht in das öffentlich ausliegende

Wählerverzeichnis aufgenommen werden dürften. Es handele sich

um eine Verfahrensvorschrift, welche den Gefahren begegnen

solle, die regelmäßig im Hinblick auf die Wahlgrundsätze der

Wahlfreiheit und des Wahlgeheimnisses mit der schriftlichen

Stimmabgabe verbunden seien. Im vorliegenden Fall sei durch

das Einstempeln der Rücklaufdaten der Freiumschläge ohne

rechtfertigenden Grund die erhöhte Gefahr der Beeinträchtigung

von Wahlgeheimnis und Wahlfreiheit geschaffen worden. Ausreichend sei insofern ein Vermerk in eine allein beim Wahlvorstand geführte Abschrift des Wählerverzeichnisses oder in das

beim Wahlvorstand geführte Original des Wählerverzeichnisses

bei zulässiger Auslage einer Abschrift für die wahlberechtigten Beschäftigten gewesen. Im Übrigen hätte bereits der Vermerk über die Zusendung der Briefwahlunterlagen den Wahlvorstand in die Lage versetzt, Doppelzählungen zu vermeiden. Unter Bezugnahme auf diesen Vermerk hätte er den um persönliche

Stimmabgabe nachsuchenden Beschäftigten zur Rückgabe der

Briefwahlunterlagen auffordern oder den bereits rückübersandten Freiumschlag ungeöffnet zu den Wahlunterlagen nehmen können. Aus dem Regelungszusammenhang von § 17 Abs. 1 Satz 4 und

§ 18 Abs. 1 BPersVWO ergebe sich, dass der Normgeber über die

Eintragung der Zusendung hinausgehende Vermerke durch den

Wahlvorstand in einem einheitlichen Vorgang auf einen bestimmten Zeitpunkt unmittelbar vor Abschluss der Wahl habe konzentrieren wollen, um die Kontrolle Dritter zu ermöglichen und so

möglichen Manipulationen von vornherein einen Riegel vorzuschieben. Die Regelung in § 18 Abs. 1 BPersVWO solle außerdem

sicherstellen, dass bei der Briefwahl die Frage, ob eine Stimme abgegeben sei oder nicht, erst unmittelbar vor Abschluss

der Stimmabgabe der Öffentlichkeit zugänglich sein solle, um

die Wahl von Beeinflussungen freizuhalten. Die Einstempelung

des Rücklaufdatums der Freiumschläge konterkariere diesen

Normzweck vollständig.

Die Antragsteller beantragen sinngemäß,

den angefochtenen Beschluss aufzuheben und die Beschwerde

des Beteiligten zu 1 gegen den erstinstanzlichen Beschluss

zurückzuweisen.

Der Beteiligte zu 1 beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er schließt sich ebenso wie der Beteiligte zu 2 den Ausführungen im angefochtenen Beschluss an.

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde der Antragsteller ist nicht begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht

nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung

einer Rechtsnorm 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1

ArbGG). Der Wahlanfechtungsantrag gemäß § 25 BPersVG ist abzulehnen. Der Wahlvorstand hat nicht dadurch gegen wesentliche

Vorschriften über das Wahlverfahren verstoßen, dass er die

Rücksendung der Briefwahlunterlagen durch die Beschäftigten im

Wählerverzeichnis vermerkt hat.

1. Diese Verfahrensweise verstößt nicht gegen § 17 Abs. 1

Satz 4 und § 18 Abs. 1 Satz 2 der Wahlordnung zum Bundespersonalvertretungsgesetz (BPersVWO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Dezember 1994, BGBl I S. 3653, geändert durch

Art. 2 § 2 des Gesetzes vom 16. Dezember 1997, BGBl I S. 3094.

a) Diese Vorschriften sind anzuwenden, wenn der Wahlvorstand

wie hier gemäß § 19 BPersVWO schriftliche Stimmabgabe angeordnet hat. Insofern handelt es sich um den Sonderfall eines Verfahrens der Stimmabgabe, welches bereits in §§ 17, 18 BPersVWO

näher geregelt ist. An die Stelle der Briefwahl auf Antrag im

Falle persönlicher Verhinderung nach § 17 Abs. 1 Satz 1

BPersVWO tritt die von Amts wegen angeordnete Briefwahl unter

den in § 19 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BPersVWO normierten Voraussetzungen. Wenn für diese Fälle § 19 Satz 2 BPersVWO die Übersen-

dung der "in § 17 Abs. 1 bezeichneten Unterlagen" an die Beschäftigten vorschreibt, so setzt der Verordnungsgeber unausgesprochen als selbstverständlich voraus, dass sich der weitere Gang des Verfahrens nach § 17 Abs. 1 Satz 4, Abs. 2 und

§ 18 BPersVWO bestimmt (vgl. Schlatmann, in: Lorenzen/Schmitt/

Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 19 WO Rn. 7; Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/

Schneider/Vohs, Bundespersonalvertretungsgesetz, 4. Aufl.

1996, § 19 WO Rn. 5).

b) Nach § 17 Abs. 1 Satz 4 BPersVWO hat der Wahlvorstand die

Übersendung der Briefwahlunterlagen im Wählerverzeichnis zu

vermerken. § 18 Abs. 1 Satz 2 BPersVWO sieht weiter vor, dass

die nach Maßgabe von § 17 Abs. 2 BPersVWO ordnungsgemäß erfolgte schriftliche Stimmabgabe im Wählerverzeichnis vermerkt

wird. Der Zeitpunkt dieser Eintragung ist aus § 18 Abs. 1

Satz 1 BPersVWO abzulesen, wonach der Wahlvorstand unmittelbar

vor Abschluss der Stimmabgabe im Wahllokal die von den Briefwählern zurückgesandten Freiumschläge zu öffnen hat. Zu diesem

Zeitpunkt hat er mithin auch den in § 18 Abs. 1 Satz 2

BPersVWO vorgesehenen Vermerk in das Wählerverzeichnis aufzunehmen. Daraus kann nicht geschlossen werden, dass zwischen

den beiden genannten Zeitpunkten ein weiterer (dritter) Vermerk über die Rücksendung der Briefwahlunterlagen zu unterbleiben hat. Eine derartige Schlussfolgerung verbietet sich,

weil das die Briefwahl betreffende Regelwerk in §§ 17 bis 19

BPersVWO die Möglichkeit persönlicher Stimmabgabe nicht in den

Blick nimmt und deswegen nicht anzunehmen ist, dass es diesbezüglich abschließende Vorkehrungen gegen eine doppelte Stimmenzählung enthält. Derartiger wirksamer Vorkehrungen bedarf

es, weil auch in den Fällen des § 19 BPersVWO dem Beschäftigten die Möglichkeit der persönlichen Stimmabgabe im Wahllokal

nicht vorenthalten werden darf.

aa) Nach der in § 17 Abs. 1 Satz 1 BPersVWO enthaltenen Grundregel zur Briefwahl erhält derjenige Beschäftigte auf Verlangen Briefwahlunterlagen, der im Zeitpunkt der Wahl verhindert

ist, seine Stimme persönlich abzugeben. Hier nimmt der Verordnungsgeber gewisse Einschränkungen, die für die Grundsätze der

freien und geheimen Wahl mit der Briefwahl verbunden sind, zugunsten der wünschenswerten hohen Wahlbeteiligung in Kauf. Von

dieser Ausnahmeregelung unberührt bleibt jedoch, dass die persönliche Stimmabgabe, die unter dem Schutz des Wahlvorstandes

im Wahllokal stattfindet, vorzugswürdig ist. Deswegen muss ein

Wahlberechtigter, der schriftliche Stimmabgabe beantragt hat,

seine Stimme persönlich abgeben dürfen, wenn er entgegen seiner ursprünglichen Annahme am Wahltag doch in der Dienststelle

anwesend ist (vgl. Beschluss vom 13. Mai 1998 - BVerwG 6 P

9.97 - BVerwGE 106, 378, 390; Schlatmann, a.a.O., § 17 WO

Rn. 4; Altvater u.a., a.a.O., § 17 WO Rn. 3 und 19;

Grabendorff/Ilbertz/Widmaier, Bundespersonalvertretungsgesetz,

9. Aufl. 1999, § 17 WO Rn. 9; Fischer/Goeres, in: GKÖD

Band V H § 17 Rn. 6). Dieser allgemeine auch im Personalvertretungsrecht gültige Wahlrechtsgrundsatz hat im Bundeswahlrecht seine ausdrückliche Regelung erfahren; danach kann der

Inhaber eines Wahlscheins an der Bundestagswahl entweder durch

Stimmabgabe in einem Wahlbezirk seines Wahlkreises oder durch

Briefwahl teilnehmen 14 Abs. 3, § 17 Abs. 2 des Bundeswahlgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Juli 1993,

BGBl I S. 1288, zuletzt geändert durch Art. 11 Nr. 2 des Gesetzes vom 20. Juni 2002, BGBl I S. 1946).

bb) Die Möglichkeit persönlicher Stimmabgabe im Wahllokal besteht auch, soweit nach § 19 Satz 1 Nr. 1 BPersVWO schriftliche Stimmabgabe angeordnet wird. Nach dieser Vorschrift kann

der Wahlvorstand für die Beschäftigten von nachgeordneten

Stellen einer Dienststelle, die nicht nach § 6 Abs. 2 Satz 1

Halbsatz 2 BPersVG selbständig sind, die Stimmgabe in diesen

Stellen durchführen oder die schriftliche Stimmabgabe anord-

nen. Die Bestimmung ist einschlägig, wenn der vom Bundespersonalvertretungsgesetz als Regelfall angenommene dreistufige

Verwaltungsaufbau überschritten wird (vgl. Schlatmann, a.a.O.,

§ 19 WO Rn. 2; Fischer/Goeres, a.a.O., H § 19 Rn. 4). Sie war

bei der hier zu beurteilenden Wahl nicht anzuwenden, weil das

Bundeseisenbahnvermögen mit seiner Hauptverwaltung und den

sechs regionalen Dienststellen einen lediglich zweistufigen

Aufbau aufweist 6 Abs. 6 des Gesetzes zur Zusammenführung

und Neugliederung der Bundeseisenbahnen vom 27. Dezember 1993,

BGBl I S. 2378, zuletzt geändert durch Art. 263 der Verordnung

vom 29. Oktober 2001, BGBl I S. 2785, i.V.m. § 2 Abs. 1 der

Verwaltungsordnung des Bundeseisenbahnvermögens vom 6. Januar

2000, VkBl. 2000, 39). Sie ist jedoch für das rechtssystematische Verständnis des Verhältnisses von persönlicher und

schriftlicher Stimmabgabe von Bedeutung.

§ 19 Satz 1 Nr. 1 BPersVWO setzt nicht voraus, dass die dort

erfassten Stellen von der Dienststelle, der sie nachgeordnet

sind, räumlich weit entfernt sind. Daraus kann jedoch nicht

gefolgert werden, dass die Briefwahlanordnung in diesen Fällen

im Vergleich zu der in der Vorschrift ebenfalls vorgesehenen

Einrichtung eines besonderen Wahllokals eine nachrangige, nur

in atypischen Fällen zum Einsatz kommende Alternative darstellt. Die zeitgleiche Einrichtung mehrerer Wahllokale ist

nämlich mit der Schwierigkeit verbunden, dass gemäß § 16

Abs. 3 BPersVWO mindestens zwei Mitglieder des gemäß § 20

Abs. 1 Satz 1 BPersVG dreiköpfigen Wahlvorstandes oder ein

Mitglied des Wahlvorstandes und ein Wahlhelfer im Wahlraum zugegen sein müssen. Zwar ist denkbar, dass die Stimmabgabe in

der Dienststelle und den ihr nachgeordneten Stellen zu verschiedenen Zeiten stattfindet ("fliegendes Wahllokal"). Doch

kann es sich für den Wahlvorstand - auch unter Kostengesichtspunkten - als zweckmäßig erweisen, stattdessen die schriftliche Stimmabgabe anzuordnen.

Im letztgenannten Fall ist in Betracht zu ziehen, dass Beschäftigte der nachgeordneten Stellen ihre Stimme in der

Dienststelle persönlich abzugeben wünschen. Dies ist, weil

räumlich weite Entfernung für die Briefwahlanordnung nicht

Voraussetzung ist, nicht als ein ganz seltener und damit zu

vernachlässigender Ausnahmefall einzustufen. Ihrem Wunsch nach

persönlicher Stimmabgabe ist in diesen Fällen aus dem gleichen

Grunde Rechnung zu tragen wie in denen des § 17 Abs. 1 Satz 1

BPersVWO.

cc) Nichts anderes gilt in den Fällen des § 19 Satz 1 Nr. 2

BPersVWO, der hier für den ganz überwiegenden Teil der Beschäftigten der beteiligten Dienststelle zur Anwendung kam.

Nach dieser Vorschrift kann der Wahlvorstand für die Beschäftigten von Nebenstellen und Teilen einer Dienststelle, die

räumlich weit von dieser entfernt liegen und nicht als selbständige Dienststellen nach § 6 Abs. 3 BPersVG gelten, die

Stimmabgabe in diesen Stellen durchführen oder die schriftliche Stimmabgabe anordnen. Schon aus systematischen Gründen

verbietet sich eine unterschiedliche Behandlung der beiden

Tatbestandsalternativen. Zwar ist die räumlich weite Entfernung in § 19 Satz 1 Nr. 2 BPersVWO Tatbestandsmerkmal, so dass

der Wunsch nach persönlicher Stimmabgabe hier weniger oft auftreten wird. Ausgeschlossen ist sie aber auch hier nicht, weil

immer denkbar ist, dass Beschäftigte der Nebenstellen oder

Dienststellenteile sich am Wahltag in oder nahe der Dienststelle aufhalten. Hinzu kommt eine sachliche Nähe zur Regelung

in § 17 Abs. 1 Satz 1 BPersVWO. § 19 Satz 1 Nr. 2 BPersVWO

lässt sich als typisierende Regelung potenzieller Verhinderungsfälle auffassen, welche die jeweilige Äußerung eines

Briefwahlverlangens durch den einzelnen Beschäftigten erübrigen (so zur Anordnung schriftlicher Stimmabgabe für Beschäftigte "mit besonderer Diensteinteilung": Beschluss vom 13. Mai

1998, a.a.O., S. 385 ff., 390 f.). Auch Letzteres spricht dafür, in den von § 17 Abs. 1 Satz 1 und § 19 Satz 1 BPersVWO

erfassten Fällen die Möglichkeit persönlicher Stimmabgabe

gleichermaßen zuzulassen.

c) Hält man eine persönliche Stimmabgabe nur für zulässig, solange die Briefwahlunterlagen noch nicht nach Maßgabe von § 17

Abs. 2 BPersVWO dem Wahlvorstand zugegangen sind, so erweisen

sich die Regelungen in § 17 Abs. 1 Satz 4 und § 18 Abs. 1

Satz 2 BPersVWO als unzureichende Sicherungen gegen eine doppelte Stimmabgabe. Die - wegen bereits wirksam erfolgter

schriftlicher Stimmabgabe - gebotene Zurückweisung des Wunsches nach persönlicher Stimmabgabe kann der Wahlvorstand nur

aussprechen, wenn er über den zuvor erfolgten Eingang der

Briefwahlunterlagen unterrichtet ist. Der Vermerk über die Zusendung der Unterlagen kann ihm dieses Wissen nicht verschaffen, und der Vermerk über die Stimmabgabe liegt wegen der

zeitlichen Vorgabe in § 18 Abs. 1 Satz 1 BPersVWO noch nicht

vor.

Das Ergebnis ist kein anderes, wenn der in Teilen der Kommentarliteratur vertretenen Auffassung gefolgt wird, der Beschäftigte könne seine Stimme selbst dann noch persönlich abgeben,

wenn er den Freiumschlag bereits übersandt oder abgegeben habe, der Wahlumschlag jedoch noch nicht nach Maßgabe von § 18

Abs. 1 Satz 2 BPersVWO in die Urne gelegt sei (vgl. Altvater

u.a., a.a.O., § 17 WO Rn. 19, § 18 WO Rn. 1; Fischer/Goeres,

a.a.O., H § 18 Rn. 5). Bei Zugrundelegung dieser Auffassung

versetzt die sorgfältige Anwendung der Regelungen in § 17

Abs. 1 Satz 4 und § 18 Abs. 1 Satz 2 BPersVWO den Wahlvorstand

in die Lage, eine Doppelzählung von Stimmen zu vermeiden. Er

könnte jeden Beschäftigten, dem Briefwahlunterlagen zugesandt

wurden, zur Urnenwahl zulassen, müsste aber bei der Behandlung

der schriftlich abgegebenen Stimmen gemäß § 18 Abs. 1 BPersVWO

darauf achten, dass der Freiumschlag mit der Absenderangabe

des betreffenden Beschäftigten 17 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4

BPersVWO) in entsprechender Anwendung von § 18 Abs. 2 Satz 1

BPersVWO ungeöffnet zu den Wahlunterlagen genommen wird. Über

die Gefahr einer doppelten Stimmabgabe informieren ihn die

beiden Vermerke über die Zusendung der Briefwahlunterlagen

17 Abs. 1 Satz 4 BPersVWO) und die persönliche Stimmabgabe

16 Abs. 4 Satz 4 BPersVWO); Gewissheit erhält er aber erst,

wenn er sich gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 BPersVWO unmittelbar vor

Abschluss der Stimmabgabe im Wahllokal den eingegangenen

Briefwahlunterlagen zuwendet. Das Verfahren ist mit einem gewissen Risiko behaftet. Dieses wird reduziert, wenn der Wahlvorstand bereits bei der persönlichen Stimmabgabe anhand des

vor ihm liegenden Wählerverzeichnisses feststellen kann, ob

der betreffende Beschäftigte die Briefwahlunterlagen bereits

zurückgesandt hat. Er kann dann der Gefahr einer späteren Doppelzählung sofort dadurch begegnen, dass er die Briefwahlunterlagen des Beschäftigten aussondert. Dass das Regelwerk in

§§ 17 bis 19 BPersVWO eine derartige sinnvolle Verfahrensweise

verbietet, ist schon deswegen nicht anzunehmen, weil es zu der

gesamten hier behandelten Thematik schweigt. Zudem dient die

Vermeidung von Doppelzählungen dem Prinzip der Wahlgleichheit.

Hierbei handelt es sich um ein hohes Gut, von welchem sich die

Auslegung der wahlrechtlichen Bestimmungen leiten lassen muss.

2. Die Entscheidung des Wahlvorstandes für die Personalratswahl beim Bundeseisenbahnvermögen Dienststelle Nord, den Eingang der von den Beschäftigten der Außenstelle Hamburg und der

verschiedenen Einsatzstellen zurückgesandten Briefwahlunterlagen im Wählerverzeichnis zu vermerken, verstößt auch nicht gegen den Grundsatz der freien und geheimen Wahl 19 Abs. 1

BPersVG). Dieser Grundsatz ist nicht deswegen verletzt, weil

eine interessierte Person bei Einsicht ins Wählerverzeichnis

gemäß § 2 Abs. 3 BPersVWO anhand der Eingangsvermerke schlussfolgern konnte, welcher Beschäftigte seine Stimme noch nicht

abgegeben hatte, und diesen sodann mit dem Ziel der Wahlbeeinflussung aufsuchen konnte. Solchen Einflussnahmen sind die Beschäftigten in der Zeit vor dem Wahltermin vonseiten der in

der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften und der Beschäftigten, die einen Wahlvorschlag eingereicht haben, generell

ausgesetzt. Insofern gilt für die Beschäftigten, denen Briefwahlunterlagen zugesandt wurden, prinzipiell nichts anderes

als für diejenigen, die ihre Stimme im Wahllokal persönlich

abgeben. Der letztgenannte Kreis der Beschäftigten war gerade

im vorliegenden Fall, in welchem der Wahlvorstand für ungefähr

90 % der Beschäftigten schriftliche Stimmabgabe angeordnet

hatte, wegen seiner überschaubaren Anzahl, für eine gezielte

Ansprache bis zur Öffnung des Wahllokals geeignet. Vergleichbare Aktionen kamen andererseits in allen Nebenstellen und

Dienststellenteilen in Betracht, deren Beschäftigte die Briefwahlunterlagen erhalten hatten. Solche Einflussnahmen im Zusammenhang mit der Willensbildung bei einer Personalratswahl

sind unbedenklich, wie in § 24 Abs. 1 Satz 1 BPersVG vorausgesetzt wird, der nur die sittenwidrige Wahlbeeinflussung verbietet.

Den Bestimmungen des Bundespersonalvertretungsgesetzes und der

Wahlordnung liegt, wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend

ausgeführt hat, die Vorstellung vom mündigen Bürger und Wähler

zugrunde. Mit entsprechenden Überlegungen hat das Bundesverfassungsgericht die Briefwahl bei der Bundestagswahl für verfassungsmäßig erklärt (Beschluss vom 24. November 1981 - 2 BvC

1/81 - BVerfGE 59, 119, 126 f.). Die verbliebenen Bedenken betrafen diejenigen Regelungen, welche die Aushändigung von

Briefwahlunterlagen an Bevollmächtigte vorsahen, und verbanden

sich mit der Anregung an den Normgeber, dafür Sorge zu tragen,

dass künftig die Unterlagen den Wahlberechtigten auf dem Postwege unmittelbar zugeleitet würden (a.a.O., S. 127 f.). Letzteres ist hier durch die Regelung in § 19 Satz 2 BPersVWO garantiert.

3. Das vom Wahlvorstand hier eingeschlagene Verfahren war

schließlich nicht ermessensfehlerhaft. Im erstinstanzlichen

Beschluss und in der Rechtsbeschwerdebegründung werden alternative Verfahrensweisen zur Vermeidung einer doppelten Stimmabgabe angesprochen. Diese unterliegen jedoch sämtlichen Bedenken rechtlicher oder tatsächlicher Art, so dass der Wahlvorstand sie gegenüber der von ihm gewählten Verfahrensweise

nicht vorziehen musste.

a) Die Erwägung, der Wahlvorstand hätte die Beschäftigten nur

Zug um Zug gegen Rückgabe der Briefwahlunterlagen zur Urnenwahl zulassen können, setzt die Klärung der rechtlichen Zulässigkeit einer derartigen Verfahrensweise voraus. Immerhin ist

in der Rechtsprechung die Zurückweisung eines zur persönlichen

Stimmabgabe bereiten Beschäftigten wegen fehlender Rückgabe

von Briefwahlunterlagen bereits als unzulässige Wahlbehinderung gewertet worden (vgl. OVG Münster, ZfPR 2000, 7, 10). Im

Übrigen versagt diese Verfahrensweise, wenn der Beschäftigte

behauptet, die Briefwahlunterlagen bereits zurückgesandt zu

haben und man ihm auch für diesen Fall noch die persönliche

Stimmabgabe zugesteht. Der Wahlvorstand handelte nicht ermessensfehlerhaft, wenn er sich für eine Verfahrensweise entschied, die ihn der Klärung dieser Rechtsfragen enthob.

b) Die Erwägung, der Wahlvorstand hätte gemäß § 2 Abs. 3

BPersVWO eine Abschrift des Wählerverzeichnisses auslegen und

die Eintragung der Rücksendevermerke in dem unter Verschluss

gehaltenen Original vornehmen können, ist rechtlich nicht

zweifelsfrei. Es lässt sich anführen, dass Original und ausgelegte Abschrift des Wählerverzeichnisses in jedem Stand des

Wahlverfahrens vollständig inhaltsgleich sein müssen. Unabhängig von dieser Rechtsfrage durfte der Wahlvorstand erwägen,

dass die Nichtübereinstimmung von Original und ausgelegter Abschrift geeignet ist, Misstrauen gegen die Korrektheit des

Wahlverfahrens hervorzurufen.

c) Die umgekehrte Überlegung, der Wahlvorstand hätte das Original des Wählerverzeichnisses auslegen und die Eintragungen

der Rücksendevermerke in einer unter Verschluss gehaltenen Abschrift vornehmen können, dürfte keinen rechtlichen Bedenken

begegnen. Der Wahlvorstand wäre jedoch dann gehalten gewesen,

während der Zeit der Stimmabgabe stets zwei Exemplare des Wählerverzeichnisses abzugleichen. Dies wäre mit der Gefahr verbunden gewesen, dass es zu Verwechslungen gekommen und eine

Doppelzählung wegen fehlender Eintragungen in dem jeweils benutzten Verzeichnis nicht verhindert worden wäre.

d) Die Sorge vor Manipulationsgefahren schloss die vom Wahlvorstand hier eingeschlagene Verfahrensweise gleichfalls nicht

aus. Theoretisch kann der Wahlvorstand oder eines seiner Mitglieder an den gemäß § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BPersVWO in seinen Gewahrsam gelangten Briefwahlunterlagen Manipulationen

vornehmen. Das Gesetz unterstellt jedoch bis zum Beweis des

Gegenteils, dass der gemäß §§ 20 ff. BPersVG ins Amt gelangte

Wahlvorstand vertrauenswürdig ist. Weshalb die Manipulationsgefahr durch die Vornahme der Eingangsvermerke wesentlich erhöht wird, wird weder in der Rechtsbeschwerdebegründung noch

in der dort zitierten Rechtsprechung überzeugend dargelegt. Im

Übrigen ist der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster

vom 31. Juli 1975 (ZBR 1975, 357 f.) hier nur bedingt aussagekräftig, weil in dem dort entschiedenen Fall die Wahlumschläge

der Briefwähler bereits vor dem in § 18 Abs. 1 Satz 1 BPersVWO

bestimmten Zeitpunkt in die Urne gelegt worden waren.

4. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 8 Abs. 2

Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO. Die Festsetzung in Höhe des Auffangwerts entspricht auch in Wahlanfechtungssachen ständiger

Senatspraxis. Eine Erhöhung unter dem Gesichtspunkt der subjektiven Antragshäufung scheidet aus. Es ist für die Bedeutung

der Sache unerheblich, ob eine Personalratswahl gemäß § 25

BPersVG von einer Gewerkschaft, vom Dienststellenleiter oder

wie hier von "mindestens drei Wahlberechtigten" angefochten

wird. Der rechtliche Schwierigkeitsgrad, der im Verfahren wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassener Rechtsbeschwerde

nie gering zu veranschlagen ist, ist kein geeignetes Kriterium, um unterschiedliche Gegenstandswerte präzise zu bemessen.

Bardenhewer Hahn Gerhardt

Büge Vormeier

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Personalvertretungsrecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

BPersVG §§ 19, 24, 25 BPersVWO §§ 17, 18, 19

Stichworte:

Anordnung schriftlicher Stimmabgabe; Recht zur persönlichen Stimmabgabe; Rücksendung von Briefwahlunterlagen; Vermerk im Wählerverzeichnis; Grundsatz der freien und geheimen Wahl.

Leitsätze:

1. Hat der Wahlvorstand gemäß § 19 BPersVWO schriftliche Stimmabgabe angeordnet, so bleibt den davon betroffenen Beschäftigten gleichwohl das Recht zur persönlichen Stimmabgabe.

2. Die zur Vermeidung von Doppelzählungen getroffene Entscheidung des Wahlvorstandes, die Rücksendung der Briefwahlunterlagen im Wählerverzeichnis zu vermerken, verstößt weder gegen wahlrechtliche Vorschriften noch gegen den Grundsatz der freien und geheimen Wahl.

Beschluss des 6. Senats vom 3. März 2003 - BVerwG 6 P 14.02

I. VG Hannover vom 07.12.2000 - Az.: VG 16 A 3026/00 - II. OVG Lüneburg vom 19.06.2002 - Az.: OVG 17 LP 773/01 -

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil