Urteil des BVerwG, Az. 6 P 11.07

Berufserfahrung, Einreihung, Berufliche Erfahrung, Tarifvertrag
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
BESCHLUSS
BVerwG 6 P 11.07
VG 10 A 1/07
In der Personalvertretungssache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die Anhörung vom 27. August 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hahn,
Büge, Vormeier und Dr. Bier
beschlossen:
Der Beschluss der Fachkammer für Landespersonalver-
tretungssachen des Verwaltungsgerichts Braunschweig
vom 22. Mai 2007 wird aufgehoben.
Es wird festgestellt, dass die Zuordnung neu einzustellen-
der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu den Stufen
der Entgelttabelle nach § 16 Abs. 2 des Tarifvertrages für
den öffentlichen Dienst der Länder der Mitbestimmung des
Antragstellers bei Eingruppierung nach § 65 Abs. 2 Nr. 2
Alt. 1 NdsPersVG unterliegt.
G r ü n d e :
I
Mit Schreiben vom 19. Dezember 2006 machte der Antragsteller im Zusam-
menhang mit der Einstellung von Angestellten ein Mitbestimmungsrecht sowohl
bei der Zuordnung zu den Entgeltgruppen als auch bei der Festlegung der Ent-
wicklungsstufen geltend. Dem trat der Beteiligte im Schreiben vom 6. Februar
2007 im Wesentlichen mit der Begründung entgegen, bei der individuellen Ein-
stufung der Beschäftigten in die das Tabellenentgelt beeinflussenden Entwick-
lungsstufen seien keine kollektiven Beschäftigteninteressen erkennbar, welche
eine Mitbestimmung erforderlich machen könnten.
Daraufhin hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschluss-
verfahren eingeleitet und erstinstanzlich beantragt,
festzustellen, dass die Zuordnung neu einzustellender Ar-
beitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu den Stufen der
Entgelttabelle des Tarifvertrages für den öffentlichen
Dienst der Länder (§ 16 Abs. 2 TV-L) der Mitbestimmung
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nach § 65 Abs. 2 Nr. 2 NdsPersVG, hilfsweise der Mitbe-
stimmung nach § 64 Abs. 1 NdsPersVG, unterliegt.
Diesen Antrag hat das Verwaltungsgericht aus folgenden Gründen abgelehnt:
Die Zuordnung von Tarifbeschäftigten zu den Stufen der Entgelttabelle nach
dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder unterfalle nicht dem
Begriff der Eingruppierung im Sinne des § 65 Abs. 2 Nr. 2 NdsPersVG. Insbe-
sondere § 15 Abs. 1 TV-L verdeutliche, dass unter dem Begriff der Eingruppie-
rung tarifrechtlich allein die Festlegung der Vergütungsgruppe, deren Tätig-
keitsmerkmalen die vom Beschäftigten zu verrichtende Tätigkeit entspreche, zu
verstehen sei. Denn dort werde ausdrücklich zwischen der Zuordnung zu einer
Entgeltgruppe als Eingruppierung und der Zuordnung des Beschäftigten zu ei-
ner Stufe der Entgelttabelle differenziert. Auch bei der Eingruppierung im Sinne
des Mitbestimmungstatbestandes sei in erster Linie auf die zu verrichtende Tä-
tigkeit abzustellen, die einem nach Tätigkeitsmerkmalen festgelegten Vergü-
tungssystem zuzuordnen sei. Persönliche Merkmale könnten dabei keine we-
sentliche Rolle spielen. Die Dauer der Beschäftigung oder die Bewährung auf
dem bisherigen Arbeitsplatz könnten für die tarifrechtliche Zuordnung von Be-
deutung sein, für die erstmalige tarifrechtliche Bewertung einer Tätigkeit aber
seien sie regelmäßig nicht von Belang. Die Zuordnung eines Beschäftigten zu
einer Stufe der Entgelttabelle des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst der
Länder bestimme sich im Gegensatz zur Eingruppierung nicht nach der Tätig-
keit des Beschäftigten, sondern gemäß § 16 TV-L nach dem Vorliegen ein-
schlägiger Berufserfahrung. Die einschlägigen tarifrechtlichen Bestimmungen
verdeutlichten, dass es sich bei der Eingruppierung und bei der Stufenzuord-
nung tarifrechtlich um gesonderte Entscheidungen handele und die Stufenzu-
ordnung nicht als Element der Eingruppierung betrachtet werden könne. Das
Mitbestimmungsrecht des Antragstellers ergebe sich ferner nicht aus dem Ge-
sichtspunkt der Allzuständigkeit des Personalrats. Der Gesetzgeber habe klar-
gestellt, dass die Beispielskataloge die dort aufgeführten Sachverhalte ab-
schließend regelten. Demnach könnten die in den Katalogtatbeständen aufge-
führten Sachverhalte nicht unter Rückgriff auf die Generalklausel erweiternd
ausgelegt werden. § 65 Abs. 2 Nr. 2 NdsPersVG nenne mit der Eingruppierung,
der Höher- oder Herabgruppierung, der Bestimmung der Fallgruppe und der
Zahlung tariflicher oder außertariflicher Zulagen gezielt diejenigen auf einzelne
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Beschäftigte bezogenen entgeltrelevanten Maßnahmen, bei denen die Mitbe-
stimmung eröffnet sein solle. Bei der Anpassung des niedersächsischen Per-
sonalvertretungsgesetzes an die Rechtslage nach dem Tarifvertrag für den öf-
fentlichen Dienst der Länder zum 1. Januar 2007 sei eine Erweiterung der mit-
bestimmungspflichtigen Tatbestände um die für den einzelnen Beschäftigten
gleichfalls entgeltrelevante Maßnahme der Zuordnung zu den Stufen der Ent-
gelttabelle nicht erfolgt.
Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Sprungrechtsbeschwerde vor:
Wesentliche Elemente der bisher in §§ 22 ff. BAT geregelten Eingruppierung
seien in die Einstufung nach § 16 Abs. 2 TV-L transferiert worden. Eine Einstu-
fung nach einschlägiger Berufserfahrung finde sich in unzähligen Eingruppie-
rungstatbeständen des BAT. Die Altersstufen seien jetzt nicht mehr lebensal-
ters-, sondern leistungsorientiert aufgebaut. Die Stufenzuordnung sei für das
Tabellenentgelt des Arbeitnehmers von ähnlicher Bedeutung wie seine Einrei-
hung in die Entgeltgruppe. Teilweise sei der Unterschiedsbetrag zwischen zwei
Stufen derselben Entgeltgruppe größer als derjenige zweier benachbarter Ent-
geltgruppen gleicher Stufe. Wenn in der höchstrichterlichen Rechtsprechung
unter Eingruppierung die erstmalige Einreihung einer von einem Arbeitnehmer
zu verrichtenden Tätigkeit in ein bestimmtes Vergütungssystem verstanden
worden sei, so lasse sich die erstmalige Einstufung nach § 16 Abs. 2 TV-L
zwanglos darunter fassen. Ein solches Verständnis sei nach dem Sinn und
Zweck der Mitbestimmung bei Eingruppierungen geboten. Das der Personalver-
tretung eingeräumte Mitbeurteilungsrecht solle sicherstellen, dass allein nach
objektiven Kriterien entschieden und die Akzeptanz der Einstufungsentschei-
dungen bei den Beschäftigten erhöht werde. Bei Verneinung der Mitbestim-
mung bei Eingruppierungen greife jedenfalls die Allzuständigkeit des Personal-
rats ein. Die Einstufung nach § 16 Abs. 2 TV-L habe zumindest gleiches Ge-
wicht wie die Einreihung in eine Entgeltgruppe. Zwar habe der Gesetzgeber
klargestellt, dass das jeweilige Gegenteil einer im Beispielkatalog aufgeführten
Maßnahme grundsätzlich nicht der Mitbestimmung unterliege. Das bedeute
jedoch nicht, dass durch den Mitbestimmungskatalog jeweils ganze Bereiche
abgesteckt würden und für diese dann ein Mitbestimmungsrecht ausscheide.
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Der Antragsteller beantragt,
den angefochtenen Beschluss aufzuheben und nach dem
erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.
Der Beteiligte beantragt,
die Sprungrechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt ebenso wie der Vertreter des Bundesinteresses den angefochte-
nen Beschluss.
II
Die zulässige Sprungrechtsbeschwerde des Antragstellers ist begründet. Der
Beschluss des Verwaltungsgerichts beruht auf der unrichtigen Anwendung einer
Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 NdsPersVG i.d.F. der Bekanntmachung vom
22. Januar 2007, NdsGVBl S. 11, zuletzt geändert durch Art. 7 des Gesetzes
vom 13. September 2007, NdsGVBl S. 444 i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1, § 96a
Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Er ist daher aufzuheben; da der Sachverhalt geklärt ist,
entscheidet der Senat in der Sache selbst (§ 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG i.V.m.
§ 562 Abs. 1, § 563 Abs. 3 ZPO). Die Zuordnung neu einzustellender Arbeit-
nehmer zu den Stufen der Entgelttabelle nach § 16 Abs. 2 des Tarifvertrages
für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) vom 12. Oktober 2006 i.d.F. des
Änderungstarifvertrages Nr. 1 vom 13. März 2008 unterliegt der Mitbestimmung
des Antragstellers bei Eingruppierung.
1. Nach § 65 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 NdsPersVG bestimmt der Personalrat bei Ein-
gruppierung mit. Darunter ist die Einreihung des Arbeitnehmers in ein kollekti-
ves Entgeltschema zu verstehen (vgl. Beschlüsse vom 21. März 2005
- BVerwG 6 PB 8.04 - Buchholz 251.51 § 68 MVPersVG Nr. 1 S. 2 sowie vom
22. Oktober 2007 - BVerwG 6 P 1.07 - PersR 2008, 23 <25> unter Bezugnah-
me auf BAG, Beschluss vom 6. August 2002 - 1 ABR 49/01 - BAGE 102, 135
<141>).
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a) Welches kollektive Entgeltschema im vorliegenden Fall anzuwenden ist, be-
stimmt sich nach dem TV-L. Denn von dessen Geltungsbereich werden die ab
1. November 2006 im Zuständigkeitsbereich des Beteiligten eingestellten Ar-
beitnehmer erfasst (§ 1 TV-L). Die entgeltrelevanten Regelungen finden sich in
Abschnitt III des TV-L (§ 12 ff.). Danach erhält der Arbeitnehmer monatlich ein
Tabellenentgelt (§ 15 Abs. 1 Satz 1 TV-L). Die Höhe bestimmt sich nach der
Entgeltgruppe, in die er eingruppiert ist, und nach der für ihn geltenden Stufe
(§ 15 Abs. 1 Satz 2 TV-L).
b) Zweifelsfrei und zwischen den Beteiligten unstreitig ist, dass die Einreihung
des Arbeitnehmers in die Entgeltgruppe mitbestimmungspflichtige Eingruppie-
rung ist.
aa) Die Grundsätze über die Einordnung in die Entgeltgruppen werden künftig
in §§ 12, 13 TV-L im Zusammenhang mit der neuen Entgeltordnung geregelt.
Das maßgebliche Übergangsrecht enthält der Tarifvertrag zur Überleitung der
Beschäftigten der Länder in den TV-L und zur Regelung des Übergangsrechts
(TVÜ-Länder) vom 12. Oktober 2006 i.d.F. des Änderungstarifvertrages Nr. 1
vom 13. März 2008. Danach gelten die §§ 22, 23 BAT einschließlich der Vergü-
tungsordnung (Anlage 1a zum BAT) über den 31. Oktober 2006 hinaus fort.
Diese Regelungen finden auf ab dem 1. November 2006 neu eingestellte Ar-
beitnehmer nach Maßgabe des TVÜ-Länder Anwendung. An die Stelle des
Begriffs Vergütung tritt der Begriff Entgelt (§ 17 Abs. 1 TVÜ-Länder). Für Ein-
gruppierungen ab dem 1. November 2006 bis zum Inkrafttreten der neuen Ent-
geltordnung werden die Vergütungsgruppen der allgemeinen Vergütungsord-
nung (Anlage 1a zum BAT) gemäß Anlage 4 den Entgeltgruppen des TV-L zu-
geordnet (§ 17 Abs. 7 Satz 1 TVÜ-Länder).
bb) Entsprechendes gilt für die angestellten Lehrkräfte, deren Interessen der
antragstellende Schulbezirkspersonalrat zu vertreten hat (§ 92 Abs. 1 Nr. 1,
§ 95 Abs. 2 NdsPersVG). Hier ist allerdings zu beachten, dass nach Nr. 5 der
Vorbemerkungen zu allen Vergütungsgruppen die Anlage 1a zum BAT für an-
gestellte Lehrkräfte grundsätzlich nicht gilt. Deswegen ist auch § 22 BAT nicht
anwendbar (vgl. BAG, Urteile vom 30. September 2004 - 8 AZR 551/03 - juris
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Rn. 21 sowie vom 5. Juli 2006 - 4 AZR 555/05 - AP Nr. 103 zu §§ 22, 23 BAT
Lehrer Rn. 23 ff.). Stattdessen gelten kraft einzelvertraglicher Vereinbarung die
Richtlinien der Tarifgemeinschaft deutscher Länder über die Eingruppierung der
im Angestelltenverhältnis beschäftigten Lehrkräfte (Lehrerrichtlinien). Die Leh-
rerrichtlinien unterscheiden zwischen Lehrkräften, bei denen die fachlichen und
pädagogischen Voraussetzungen für die Übernahme in das Beamtenverhältnis
erfüllt sind („Erfüller“), und sonstigen Lehrkräften im Angestelltenverhältnis
(„Nichterfüller“). Bei den „Erfüllern“ ist nach Maßgabe von Abschnitt A der Leh-
rerrichtlinien zu fragen, welcher Besoldungsgruppe die Lehrkraft als Beamter
angehören würde, und sodann die entsprechende Zuordnung zur Vergütungs-
gruppe nach dem BAT vorzunehmen. Für die „Nichterfüller“ enthält Abschnitt B
der Lehrerrichtlinien im Einzelnen die Tätigkeitsmerkmale und die dazugehöri-
gen Vergütungsgruppen. Die Zuordnung zu den Entgeltgruppen des TV-L er-
folgt wiederum nach § 17 Abs. 7 Satz 1 TVÜ-Länder und Anlage 4 zum TVÜ-
Länder.
c) Nach § 15 Abs. 1 Satz 2 TV-L bestimmt sich die Höhe des dem Arbeitnehmer
zustehenden Tabellenentgelts nicht nur nach der Entgeltgruppe, in die er
eingruppiert ist, sondern auch nach der für ihn geltenden Stufe. Grundsätzlich
umfassen die Entgeltgruppen 9 bis 15 fünf Stufen und die Entgeltgruppen 2
bis 8 sechs Stufen (§ 16 Abs. 1 Satz 1 TV-L). Die Entgeltgruppe 1 umfasst die
Stufen 2 bis 6 (§ 16 Abs. 4 TV-L). Wie sich das Zusammenspiel von Entgelt-
gruppen und Stufen auf das Tabellenentgelt für die Arbeitnehmer des Tarifge-
biets West auswirkt, ist für die Zeit ab 1. Januar 2008 aus der Anlage A 2 zum
TV-L zu ersehen (§ 15 Abs. 2 Satz 1 TV-L). Für die Stufenzuordnung bei Ein-
stellung bestimmt § 16 Abs. 2 TV-L:
„Bei der Einstellung werden die Beschäftigten der Stufe 1
zugeordnet, sofern keine einschlägige Berufserfahrung
vorliegt. Verfügen Beschäftigte über eine einschlägige Be-
rufserfahrung von mindestens einem Jahr aus einem vor-
herigen befristeten oder unbefristeten Arbeitsverhältnis
zum selben Arbeitgeber, erfolgt die Stufenzuordnung unter
Anrechnung der Zeiten der einschlägigen Berufserfahrung
aus diesem vorherigen Arbeitsverhältnis. Ist die ein-
schlägige Berufserfahrung von mindestens einem Jahr in
einem Arbeitsverhältnis zu einem anderen Arbeitgeber
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erworben worden, erfolgt die Einstellung in die Stufe 2,
beziehungsweise - bei Einstellung nach dem 31. Januar
2010 und Vorliegen einer einschlägigen Berufserfahrung
von mindestens drei Jahren - in Stufe 3. Unabhängig da-
von kann der Arbeitgeber bei Neueinstellungen zur De-
ckung des Personalbedarfs Zeiten einer vorherigen beruf-
lichen Tätigkeit ganz oder teilweise für die Stufenzuord-
nung berücksichtigen, wenn diese Tätigkeit für die vorge-
sehene Tätigkeit förderlich ist.“
Nach der eingangs erwähnten Definition ist Eingruppierung im Sinne des Mit-
bestimmungstatbestandes die Einreihung des Arbeitnehmers in ein kollektives
Entgeltschema. Diese Definition lässt es zu, die Stufenzuordnung, die bei ei-
nem einzustellenden Arbeitnehmer zugleich mit seiner Einordnung in die Ent-
geltgruppe vorzunehmen ist, als von der Eingruppierung mitumfasst anzusehen.
Sie legt dies sogar nahe, weil die Festlegung der Entgeltgruppe und die
Stufenzuordnung zusammen das Tabellenentgelt bestimmen. Erst das Zu-
sammenwirken beider Faktoren macht die Einreihung vollständig.
2. Die Begrifflichkeit des Tarifvertrages weist allerdings in die entgegengesetzte
Richtung. § 15 Abs. 1 Satz 2 TV-L ordnet den Begriff „eingruppiert“ ausschließ-
lich der Entgeltgruppe, nicht jedoch der Stufe zu. Dies muss jedoch die Einbe-
ziehung der Stufenzuordnung in die Mitbestimmung bei Eingruppierung nicht
hindern.
a) Nach der Rechtsprechung des Senats bestehen zwar grundsätzlich keine
Bedenken dagegen, hinsichtlich der in den Mitbestimmungstatbeständen ver-
wandten Begriffe auf das Verständnis und die Definitionen gleichlautender Be-
griffe in den einschlägigen tarifvertraglichen und beamtenrechtlichen Vorschrif-
ten zurückzugreifen. Dies steht jedoch unter dem Vorbehalt des jeweils mit der
Mitbestimmung verfolgten Gesetzeszwecks (vgl. Beschluss vom 12. September
2005 - BVerwG 6 P 1.05 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 34 Rn. 16
und 20). Soweit dieser es gebietet, muss bei der personalvertretungsrechtlichen
Beurteilung von dem tarifvertraglichen bzw. dienstrechtlichen Verständnis
abgewichen werden.
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b) Freilich war die personelle Mitbestimmung nach den Personalvertretungsge-
setzen - insbesondere in Bezug auf Eingruppierung, Höher- und Rückgruppie-
rung sowie Übertragung einer höher oder niedriger zu bewertenden Tätigkeit -
an den Begrifflichkeiten des BAT und der ihm nachgebildeten Tarifwerke des
öffentlichen Dienstes orientiert. Diese Tarifwerke hatten die Gesetzgeber in
Bund und Ländern bei der Regelung ihrer Personalvertretungsgesetze vorge-
funden. Wenn sie sich bei der Formulierung der Mitbestimmungstatbestände
der in den Tarifwerken verwandten Begriffe bedienten, so war mangels ander-
weitiger Anhaltspunkte davon auszugehen, dass der Gesetzgeber die Begriffe
in dem Sinne verwenden wollte, wie sie in den beteiligten Kreisen des öffentli-
chen Dienstes allgemein verstanden wurden (vgl. BAG, Urteil vom 27. No-
vember 1991 - 4 AZR 29/91 - BAGE 69, 96 <100 f.> sowie Beschluss vom
27. Juli 1993 - 1 ABR 11/93 - BAGE 74, 10 <24 f.>).
aa) Die traditionelle terminologische Harmonie zwischen Tarif- und Personal-
vertretungsrecht beeinträchtigte die Effizienz der Mitbestimmung bei Eingrup-
pierungen nicht. Bezog sich diese nach Maßgabe von § 22 BAT ausschließlich
auf die Einreihung in die Vergütungsgruppe der Vergütungsordnung, so war
damit doch die förmliche Beteiligung des Personalrats an derjenigen Arbeitge-
berentscheidung sichergestellt, durch welche die Höhe der Grundvergütung auf
der Grundlage auslegungsbedürftiger Merkmale wesentlich bestimmt wurde. Im
Gegensatz dazu war die Zuordnung zu den Lebensaltersstufen nach Maßgabe
von § 27 Abschnitt A BAT ein mehr oder weniger „mechanischer“ Vorgang; hier
war eine Richtigkeitskontrolle durch den Personalrat im Wege der Mitbestim-
mung nicht geboten, und für eine gelegentlich erforderliche Fehlerkorrektur
reichte die allgemeine Aufgabe nach § 59 Nr. 2 NdsPersVG aus. Die wesentli-
che Prägung der Grundvergütungshöhe durch die Einordnung in die Entgelt-
gruppe - und damit zugleich die Beschränkung der Mitbestimmung bei Eingrup-
pierung auf diesen Aspekt - wurde durch die 1990 eingeführte Vorweggewäh-
rung von Lebensaltersstufen zur Deckung des Personalbedarfs nach § 27 Ab-
schnitt C BAT nicht grundsätzlich in Frage gestellt (vgl. zur Gewährung von
„Ballungsraumzulagen“: BAG, Urteile vom 26. Mai 1994 - 6 AZR 955/93 - AP
Nr. 5 zu § 27 BAT und vom 25. Juli 1996 - 6 AZR 179/95 - BAGE 83, 338 sowie
- 6 AZR 774/95 - BAGE 83, 348).
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bb) Von einer begrifflichen und damit inhaltlichen Deckungsgleichkeit zwischen
Tarifrecht und Mitbestimmung kann aber nach Inkrafttreten des neuen Tarif-
rechts nicht mehr ohne Weiteres ausgegangen werden, mit welchem die Le-
bensaltersstufen durch ein leistungs- und qualifikationsorientiertes Stufensys-
tem abgelöst wurden. Namentlich die hier im Mittelpunkt stehende Regelung in
§ 16 Abs. 2 TV-L, welche die Anrechnung einschlägiger Berufserfahrungen ge-
bietet und die Berücksichtigung vorheriger förderlicher Berufstätigkeit gestattet,
macht deutlich, dass die Stufenzuordnung jetzt nicht mehr bloßer mechanischer
Annex der Einreihung in die Entgeltgruppe ist. Vielmehr kommt ihr nunmehr
eine wesentliche, eigenständige Bedeutung für die Bemessung der Grundver-
gütung zu. Während auf der Grundlage des alten Tarifrechts die auf die Einrei-
hung in die Vergütungsgruppe beschränkte Mitbestimmung bei der Eingruppie-
rung der Personalvertretung einen wesentlichen Einfluss auf die Bemessung
der Grundvergütung einräumte, würde eine Aussparung der Stufenzuordnung
nach neuem Tarifrecht diesen Einfluss wesentlich reduzieren.
Die Neuartigkeit des aktuellen Tarifrechts kann nicht unter Hinweis auf die be-
reits erwähnte Vorweggewährung von Lebensaltersstufen nach § 27 Ab-
schnitt C BAT geleugnet werden. Diese Regelung betraf nur einen - eher mar-
ginalen - Teilaspekt des alten Modells und findet seine Fortsetzung nicht in § 16
Abs. 2 TV-L, sondern allenfalls in § 16 Abs. 5 TV-L. Die Sätze 3 und 4 dieser
Bestimmung, welche die Stufenvorweggewährung als widerrufliche Zulage cha-
rakterisieren, zeigen zudem, dass für das System der Stufenzuordnung bei
Einstellung nach neuem Tarifrecht die Regelung in § 16 Abs. 2 TV-L dominant
ist.
c) Haben sich somit die Voraussetzungen für die bisher angenommene De-
ckungsgleichheit von Tarifrecht und Mitbestimmung wesentlich verändert, so
kann bei der Frage, ob eine mitbestimmungspflichtige Eingruppierung vorliegt,
nicht mehr in derselben Weise wie bisher auf die Bezeichnung der einzelnen
Kategorien des Vergütungsschemas im Tarifvertrag abgestellt werden. Viel-
mehr muss zur Beantwortung dieser Frage in erster Linie auf den sachlichen
Hintergrund des vom Gesetzgeber eingeräumten Mitbestimmungsrechts und
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auf den damit verfolgten Zweck zurückgegriffen werden. Maßgeblich ist also, ob
der Gesetzeszweck unter den veränderten Bedingungen des neuen Tarifrechts
die Einbeziehung der Stufenzuordnung in die Mitbestimmung erfordert. Diese
eine sachbezogene Fortentwicklung des Mitbestimmungstatbestandes
ermöglichende Betrachtungsweise liegt deswegen umso näher, weil auch das
bisherige und übergangsweise weiter geltende Tarifrecht hinsichtlich der für die
Eingruppierung maßgeblichen Tätigkeitsmerkmale (vgl. § 22 Abs. 1 Satz 1
BAT) keineswegs von einem engen Verständnis ausgeht, welches die Einbe-
ziehung personenbezogener Merkmale, wie sie nunmehr für die Stufenzuord-
nung charakteristisch ist, von vornherein ausschließt. So lautet Vergütungs-
gruppe I a Fallgruppe 1 a der Anlage 1a zum BAT: „Angestellte mit abge-
schlossener wissenschaftlicher Hochschulbildung und entsprechender Tätigkeit
sowie sonstige Angestellte, die aufgrund gleichwertiger Fähigkeiten und ihrer
Erfahrungen entsprechende Tätigkeiten ausüben, deren Tätigkeit sich durch
das Maß der damit verbundenen Verantwortung erheblich aus der Vergütungs-
gruppe I b Fallgruppe 1 a heraushebt.“ Schon daraus geht hervor, dass für die
Einordnung in die Vergütungsgruppe nicht nur die auszuübende Tätigkeit und
die damit verbundene Verantwortung, sondern auch die eingebrachte Qualifika-
tion und bisherige berufliche Erfahrungen maßgeblich sind. Es genügt, dies
anhand von zwei weiteren Beispielen zu verdeutlichen: „Fachärzte mit entspre-
chender Tätigkeit nach achtjähriger ärztlicher Tätigkeit in Vergütungsgruppe I b“
(Vergütungsgruppe I a Fallgruppe 4) sowie „Zahnärzte nach fünfjähriger zahn-
ärztlicher Tätigkeit“ (Vergütungsgruppe I b Fallgruppe 22). Folgerichtig stellt
§ 22 Abs. 2 Unterabs. 5 BAT klar: „Ist in einem Tätigkeitsmerkmal als Anforde-
rung eine Voraussetzung in der Person des Angestellten bestimmt, muss auch
diese Anforderung erfüllt sein.“
Im Einklang damit wird in der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts wie-
derholt darauf hingewiesen, dass die in einer Vergütungsordnung festgelegte
Lohn- oder Gehaltsgruppe meist durch bestimmte Tätigkeitsmerkmale, biswei-
len aber auch durch Merkmale wie Lebensalter oder die Zeit der Berufstätigkeit
beschrieben ist (vgl. Beschlüsse vom 23. September 2003 - 1 ABR 35/02 -
BAGE 107, 338 <342>, vom 19. August 2004 - 8 ABR 40/03 - juris Rn. 30 und
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- 8 ABR 52/03 - juris Rn. 12 sowie vom 26. Oktober 2004 - 1 ABR 37/03 -
BAGE 112, 238).
3. Sinn und Zweck der Mitbestimmung bei Eingruppierung erfordern die Einbe-
ziehung der Stufenzuordnung.
Nach ständiger Senatsrechtsprechung soll die Mitbestimmung bei der Eingrup-
pierung von Arbeitnehmern die Personalvertretung in den Stand setzen, mitprü-
fend darauf zu achten, dass die beabsichtigte Eingruppierung mit dem anzu-
wendenden Tarifvertrag oder dem sonst anzuwendenden Entgeltsystem im Ein-
klang steht. Sie soll der Personalvertretung Gelegenheit geben, auf die Wah-
rung des Tarifgefüges in der Dienststelle zu achten und damit zur Verwirkli-
chung des arbeitsrechtlichen Gleichheitsgrundsatzes innerhalb der Dienststelle
und innerhalb des dort angewendeten Entgeltsystems sowie zur Wahrung des
Friedens in der Dienststelle beizutragen. Im Interesse der betroffenen Arbeit-
nehmer soll verhindert werden, dass durch eine unsachliche Beurteilung im
Rahmen bestehender Auslegungsspielräume einzelne Arbeitnehmer bevorzugt,
andere dagegen benachteiligt werden (vgl. Beschluss vom 8. Dezember 1999
- BVerwG 6 P 3.98 - BVerwGE 110, 151 <160> = Buchholz 250 § 75 BPersVG
Nr. 100 S. 14 f. m.w.N.). In ähnlicher Weise besagt die Rechtsprechung des
Bundesarbeitsgerichts, dass die Beteiligung des Betriebsrats bei Eingruppie-
rung nach § 99 BetrVG der einheitlichen und gleichmäßigen Anwendung der
Vergütungsordnung in gleichen und vergleichbaren Fällen und damit der inner-
betrieblichen Lohngerechtigkeit und der Transparenz der betrieblichen Vergü-
tungspraxis dient (vgl. Beschlüsse vom 31. Oktober 1995 - 1 ABR 5/95 - AP
Nr. 5 zu § 99 BetrVG 1972 Eingruppierung Bl. 1246 R sowie vom 2. April 1996
- 1 ABR 50/95 - AP Nr. 7 zu § 99 BetrVG 1972 Eingruppierung Bl. 1698). Die
den Vergütungsgruppen zugeordneten Merkmale sind oft sehr allgemein gehal-
ten. Häufig werden unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet, deren Anwendung
im Einzelfall schwierig sein kann und die einen erheblichen Beurteilungsspiel-
raum eröffnen. Hier bietet die Mitbeurteilung des Personalrats eine größere
Gewähr für die Richtigkeit der Eingruppierung (vgl. BAG, Beschluss vom
26. Oktober 2004 a.a.O. S. 248).
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Die genannten Gesichtspunkte sprechen dafür, die Mitbestimmung des Perso-
nalrats bei Eingruppierung auf alle bedeutsamen Parameter zu erstrecken, die
für den Kernbestandteil des tariflichen Entgelts maßgeblich sind. Die Richtig-
keitskontrolle bleibt unvollständig, wenn sie sich auf die Einreihung in die Ent-
geltgruppe beschränkt, andere für die Bemessung des Grundgehalts wesentli-
che Merkmale, bei denen ebenfalls ein Kontrollbedürfnis besteht, aber nicht
erfasst. Ist daher bei der Einstellung eines Arbeitnehmers neben der Einord-
nung in die Entgeltgruppe für die Bemessung des tariflichen Grundgehalts die
Zuordnung zu einer Stufe innerhalb der Entgeltgruppe vorzunehmen, so erge-
ben beide Vorgänge zusammen die mitbestimmungspflichtige Eingruppierung.
a) Das Tabellenentgelt nach § 15 TV-L ist der Kernbestandteil des tariflichen
Entgelts. Es unterscheidet sich von anderen Entgeltbestandteilen wie Leis-
tungsentgelt, Erschwerniszuschläge, Jahressonderzahlung und Entgeltfortzah-
lung im Krankheitsfall (§§ 18 ff. TV-L).
Für die Bemessung des Tabellenentgelts ist die Einordnung des Arbeitnehmers
in die Entgeltgruppe die strukturell wichtigste Entscheidung. Denn die höhere
Entgeltgruppe vermittelt bei gleicher Stufe stets ein höheres Entgelt als jede
niedrigere Entgeltgruppe.
Gleichwohl steht die Stufenzuordnung in ihrer Bedeutung dahinter nicht we-
sentlich zurück. Nach § 16 Abs. 1 TV-L umfassen die Entgeltgruppen bis zu
sechs Stufen. Die Arbeitnehmer erreichen die jeweils nächste Stufe nach be-
stimmten Zeiten einer ununterbrochenen Tätigkeit innerhalb derselben Entgelt-
gruppe bei ihrem Arbeitgeber; diese Stufenlaufzeit ist progressiv gestaffelt (§ 16
Abs. 3 Satz 1 TV-L). Bei der Einstellung werden die Arbeitnehmer der Stufe 1
zugeordnet, sofern keine einschlägige Berufserfahrung vorliegt (§ 16 Abs. 2
Satz 1 TV-L). Werden dagegen Zeiten einschlägiger Berufserfahrung sowie
Zeiten vorheriger förderlicher Berufstätigkeit anerkannt, so rückt der Arbeit-
nehmer nach Maßgabe von § 16 Abs. 2 Satz 2 bis 4 TV-L in eine höhere Stufe
seiner Entgeltgruppe vor. Diese Entscheidung des Arbeitgebers bei der Einstel-
lung ist maßgeblich dafür, wie lange der Arbeitnehmer benötigt, um die Endstu-
fe seiner Entgeltgruppe zu erreichen. Zugleich wirkt sich diese Entscheidung
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auf jede spätere Höhergruppierung des Arbeitnehmers aus, wie die Besitz-
standsregelung in § 17 Abs. 4 TV-L zeigt. Je höher der Arbeitnehmer in seiner
Entgeltgruppe eingestuft ist, umso höher fällt auch seine Einstufung in der neu-
en, höheren Entgeltgruppe aus. Die Entscheidung über die Einstufung des Ar-
beitnehmers in seiner Entgeltgruppe ist daher geeignet, die Höhe seines Ent-
gelts bis zum Ende seines Arbeitslebens zu bestimmen. Die stufenbezogenen
Größenunterschiede sind beachtlich: Wie aus der Anlage A 2 des TV-L hervor-
geht, liegt die Spannweite zwischen der Eingangsstufe und der Endstufe in den
Entgeltgruppen 2 bis 15 zwischen 500 € und 1 500 €. Auch die Intervalle zwi-
schen benachbarten Stufen derselben Entgeltgruppe erreichen und übersteigen
mitunter 500 €.
b) Die Regelungen in § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 TV-L machen die Einordnung in
eine höhere Stufe von Zeiten einschlägiger Berufserfahrung aus einem vorheri-
gen Arbeitsverhältnis abhängig. Diese unbestimmten Rechtsbegriffe versuchen
die Protokollerklärungen der Tarifvertragsparteien zu § 16 Abs. 2 TV-L zu kon-
kretisieren. So definiert Nr. 1 die einschlägige Berufserfahrung als eine berufli-
che Erfahrung in der übertragenen oder einer auf die Aufgabe bezogen ent-
sprechenden Tätigkeit, nach Nr. 2 gelten bestimmte Berufspraktika als Erwerb
einschlägiger Berufserfahrung und Nr. 3 enthält zeitliche Festlegungen zum
Bestehen eines vorherigen Arbeitsverhältnisses. Dadurch wird jedoch der Inter-
pretationsspielraum bei Anwendung der Regelung in § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3
TV-L nicht wesentlich eingeengt. Es bleibt daher ein erhebliches Interesse an
einheitlicher und gleichmäßiger Handhabung, dem die Richtigkeitskontrolle des
Personalrats dient (ebenso Vogelgesang, ZfPR 2008, 47 <50 f.>; Kaiser, PersR
2008, 195 <196>; Kallenberg, ZfPR 2007, 20 <22>; Vaslet, PersR 2007, 145
<147 f.>).
Das Mitbestimmungsrecht des Personalrats besteht unabhängig davon, ob dem
Arbeitgeber bei der Einstufung nach § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 TV-L ein gericht-
lich nicht überprüfbarer Beurteilungsspielraum zukommt. Auch in diesem Fall
verbleibt ein sinnvoller Bereich für die Kontrolle durch den Personalrat. Diese ist
geeignet, sachwidrigen Entscheidungen entgegenzuwirken. Dieser wichtige
Aspekt rechtfertigt schon allein seine Beteiligung (vgl. zur Personalratsbeteili-
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gung im künstlerischen Bereich: Beschluss vom 9. Januar 2007 - BVerwG 6 P
6.06 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 36 Rn. 25).
c) Nach § 16 Abs. 2 Satz 4 TV-L kann der Arbeitgeber - unabhängig von den
Regelungen in § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 TV-L - bei Neueinstellungen zur De-
ckung des Personalbedarfs Zeiten einer vorherigen beruflichen Tätigkeit ganz
oder teilweise für die Stufenzuordnung berücksichtigen, wenn diese Tätigkeit für
die vorgesehene Tätigkeit förderlich ist. Hier steht dem Arbeitgeber ein echter
Ermessensspielraum zu. Seinem Gestaltungsrecht entspricht das Recht des
Personalrats zur Mitgestaltung. Hat die Dienststelle - unter Beachtung des Mit-
bestimmungsrechts bei der Lohngestaltung nach § 66 Abs. 1 Nr. 5
NdsPersVG - Grundsätze zur Anrechnung förderlicher Berufstätigkeit aufge-
stellt, so erstreckt sich die Mitbestimmung des Personalrats bei Eingruppierung
nach § 65 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 1 NdsPersVG vor allem auf die Einhaltung jener
Grundsätze. Aber auch wenn der Arbeitgeber ohne Bindung an Richtlinien von
Fall zu Fall über die Anerkennung förderlicher Berufstätigkeit entscheidet, so
sind diese Entscheidungen im Interesse einer einheitlichen und gleichmäßigen
Entscheidungspraxis der Kontrolle des Personalrats im Wege der Mitbestim-
mung zugänglich.
Schließlich bleibt für die Mitbestimmung des Personalrats auch in den Fällen
Raum, in denen die Dienststelle generell davon absieht, förderliche Berufstätig-
keit nach § 16 Abs. 2 Satz 4 TV-L anzurechnen. Auch in dieser Hinsicht unter-
liegt die Einstufung der Richtigkeitskontrolle durch den Personalrat, weil die
Unterscheidung zwischen einschlägiger Berufserfahrung, welche anzurechnen
die Dienststelle nach Maßgabe von § 16 Abs. 2 Satz 2 und 3 TV-L verpflichtet
ist, und förderlicher Berufstätigkeit, die zum Zwecke der Bedarfsdeckung nur im
Ermessenswege angerechnet wird, häufig nicht leicht zu treffen ist. Aber selbst
wenn zwischen Dienststelle und Personalrat Einigkeit darüber besteht, dass
sich eine etwaige Anrechnung nach § 16 Abs. 2 Satz 4 TV-L beurteilt, kann der
Personalrat seine Beteiligung sinnvoll dadurch ausfüllen, dass er sachliche Ge-
sichtspunkte aufzeigt, welche die Einordnung des Arbeitnehmers in eine höhere
Stufe zu rechtfertigen vermögen.
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4. Systematik und Entstehungsgeschichte der landesrechtlichen Regelung in
§ 65 Abs. 2 Nr. 2 NdsPersVG bestätigen das Auslegungsergebnis.
a) Der Mitbestimmungstatbestand erstreckt sich auf Eingruppierung, Höher-
oder Herabgruppierung, Bestimmung der Fallgruppe sowie die Zahlung tarifli-
cher oder außertariflicher Zulagen. Bereits die Aufzählung gibt zu erkennen,
dass der Gesetzgeber alle wesentlichen Entscheidungen der Dienststelle, die
das Entgelt des Arbeitnehmers bestimmen, der Mitbestimmung zuführen will.
Dies wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt. Seine heu-
tige Fassung hat der Mitbestimmungstatbestand durch das Personalvertre-
tungsgesetz vom 2. März 1994, NdsGVBl S. 95 erhalten. Während die Mitbe-
stimmung bei Eingruppierung sowie bei Höher- oder Herabgruppierung bereits
im alten Recht vorgesehen war, sind die Alternativen 3 und 4 im neuen Recht
hinzugetreten. Die Ausweitung der Mitbestimmung verfolgte das Ziel, bei allen
vergütungs- oder lohnrelevanten Maßnahmen die Mitbestimmung zu gewähr-
leisten (LTDrucks 12/4370 S. 150 zu Nr. 2).
Die Mitbestimmung bei der Bestimmung der Fallgruppe trug dem Umstand
Rechnung, dass nach altem Tarifrecht ein Fallgruppenwechsel häufig die Mög-
lichkeit zu einem Bewährungs- oder Zeitaufstieg verschaffte oder auch eine
derartige Möglichkeit verbaute. Die Einführung der Mitbestimmung bei der Zah-
lung von Zulagen zeigt, dass der Gesetzgeber die entgeltrelevante Mitbestim-
mung noch über den Bereich des tariflichen Grundgehalts hinaus ausdehnen
wollte. Angesichts dessen steht es im Einklang mit der Systematik und dem
Willen des historischen Gesetzgebers, dass sich die Mitbestimmung bei der
Eingruppierung auf alle Merkmale erstreckt, die für die Festlegung des tarifli-
chen Grundgehalts maßgeblich sind.
b) Gegen diese Wertung spricht nicht, dass der niedersächsische Landesge-
setzgeber das Inkrafttreten des TV-L nicht zum Anlass genommen hat, die Mit-
bestimmungstatbestände mit Blick auf die Stufenzuordnung zu ergänzen.
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aa) Die Anpassung an den TV-L im Gesetz zur Änderung des Niedersächsi-
schen Personalvertretungsgesetzes vom 7. Dezember 2006, NdsGVBl S. 571,
erschöpfte sich im Wesentlichen darin, die Aufteilung der Arbeitnehmer in An-
gestellte und Arbeiter - insbesondere in §§ 4, 5 und 65 Abs. 2 NdsPersVG - zu
beseitigen (vgl. LTDrucks 15/3120 S. 9, 11 f. und 14). Lediglich redaktioneller
Art war - unter Verwendung der Terminologie des TV-L - die Hinzufügung des
Begriffs der Entgeltgruppe in § 101 Abs. 5 NdsPersVG (vgl. LTDrucks 15/3120
S. 14). Diese Veränderungen geben nicht zu erkennen, dass der Landesge-
setzgeber anhand einer tiefergehenden materiellen Durchdringung des neuen
Tarifrechts eine Überprüfung der Mitbestimmungskataloge vorgenommen hat.
So hat er etwa die Mitbestimmung bei der Bestimmung der Fallgruppe gemäß
§ 65 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 3 NdsPersVG unangetastet gelassen, obwohl die Tarifver-
tragsparteien den Bewährungs-, Fallgruppen- und Tätigkeitsaufstieg mit Wir-
kung vom 1. November 2006 abgeschafft haben (§ 17 Abs. 5 Satz 1 Halbs. 1
TVÜ-Länder); die Besitzstandsregelungen in §§ 8, 9 TVÜ-Länder lösen keinen
entsprechenden mitbestimmungspflichtigen Vorgang mehr aus.
bb) Im Übrigen darf nach § 82 NdsPersVG durch Tarifvertrag nicht von den
Vorschriften des Niedersächsischen Personalvertretungsgesetzes abgewichen
werden. Den Tarifvertragsparteien kommt somit keine Definitionshoheit über die
Mitbestimmungstatbestände zu. Diesem Rechtsgedanken widerspräche es
grundlegend, wollte man den Gesetzgeber für verpflichtet halten, die personal-
vertretungsrechtlichen Mitbestimmungskataloge jeweils an verändertes Tarif-
recht anzupassen.
5. Soweit sich aus dem Senatsbeschluss vom 8. Dezember 1999 (a.a.O. S. 156
bzw. S. 12) ergibt, dass die Einreihung in ein Vergütungssystem nicht mitbe-
stimmungspflichtig ist, wenn für sie persönliche Merkmale maßgebend sind, ist
daran aus den genannten Gründen nicht festzuhalten. Weiter gültig sind die
Ausführungen im zitierten Senatsbeschluss zum Sinn und Zweck der Mitbe-
stimmung bei Eingruppierung. Diese aber gebieten die Einbeziehung der Stu-
fenzuordnung nach § 16 Abs. 2 TV-L in die Mitbestimmung bei Eingruppierung,
wie oben ausgeführt wurde.
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Das Auslegungsergebnis steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bun-
desarbeitsgerichts zur Mitbestimmung des Betriebsrats bei Eingruppierung
nach § 99 BetrVG. Danach umfasst diese im Sinne einer Einheitlichkeit und
Vollständigkeit des Eingruppierungsvorgangs sämtliche Parameter, die für die
Bemessung des Tarifgehalts maßgebend sind, also z.B. die Einreihung in die
Vergütungsgruppe und in die Fallgruppe sowie die Festsetzung der Lebensal-
tersstufen (vgl. Beschlüsse vom 27. Juni 2000 - 1 ABR 36/99 - AP Nr. 23 zu
§ 99 BetrVG 1972 Eingruppierung Bl. 532 R, 533, vom 6. August 2002 - 1 ABR
49/01 - BAGE 102, 135 <141> sowie vom 19. August 2004 - 8 ABR 40/03 - juris
Rn. 30, 41 f., 55 und - 8 ABR 52/03 - juris Rn. 12, 24, 37).
Dr. Bardenhewer Dr. Hahn Büge
Vormeier
Dr. Bier
B e s c h l u s s
Der Wert des Gegenstandes der anwaltlichen Tätigkeit wird für das Rechtsbe-
schwerdeverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Entscheidung beruht auf § 23 Abs. 3 Satz 2, § 33 Abs. 1 und 8 Satz 1
Halbs. 1 RVG i.V.m. der entsprechenden Anwendung von § 52 Abs. 2 GKG
(vgl. Beschluss vom 21. März 2007 - BVerwG 6 PB 17.06 - PersR 2008, 26).
Der Senat hat es stets abgelehnt, die Wertfestsetzung an der Zahl der Beschäf-
tigten auszurichten, die vom streitigen Mitbestimmungsrecht potentiell betroffen
sind. Daran ist festzuhalten, weil es sich bei der Betroffenenzahl typischerweise
um eine nicht bestimmbare Größenordnung handelt. Die wirtschaftlichen Inte-
ressen der aktuell oder potentiell betroffenen Arbeitnehmer scheiden als geeig-
netes Kriterium für die Wertfestsetzung in Streitigkeiten aus, in denen es um
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Aufgaben und Befugnisse der Personalvertretungen geht (§ 83 Abs. 1 Nr. 3
NdsPersVG). Ein Fall subjektiver oder objektiver Antragshäufung, der eine ent-
sprechende Wertvervielfachung rechtfertigt, liegt hier nicht vor.
Büge
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquelle:
NdsPersVG § 65 Abs. 2 Nr. 2
Stichworte:
Mitbestimmung des Personalrats bei Eingruppierung; Stufenzuordnung.
Leitsatz:
Die Mitbestimmung des Personalrats bei der Eingruppierung neu einzustellen-
der Arbeitnehmer erstreckt sich auf die Stufenzuordnung nach § 16 Abs. 2
TV-L.
Beschluss des 6. Senats vom 27. August 2008 - BVerwG 6 P 11.07
I. VG Braunschweig vom 22.05.2007 - Az.: VG 10 A 1/07 -