Urteil des BVerwG vom 26.02.2003
Reisekosten, Verfügung, Fahrtkosten, Besuch
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IM NAMEN DES VOLKES
BESCHLUSS
BVerwG 6 P 10.02
Verkündet
OVG 1 A 1528/00.PVB
am 26. Februar 2003
Thiele
Justizobersekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Personalvertretungssache
- 2 -
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die Anhörung vom 26. Februar 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundes-
verwaltungsgericht Dr. H a h n , Dr. G e r h a r d t ,
B ü g e und V o r m e i e r
beschlossen:
Der Beschluss des Fachsenats für Bundesperso-
nalvertretungssachen des Oberverwaltungs-
gerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
3. Mai 2002 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur neuen Verhandlung und Ent-
scheidung an das Oberverwaltungsgericht zurück-
verwiesen.
Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbe-
schwerdeverfahren auf einen Betrag bis zu 900 €
festgesetzt.
G r ü n d e :
I.
Mit Beschlüssen vom 26. Juni und 16. Juli 1997 entsandte der
Antragsteller zu 1 seinen Vorsitzenden, den Antragsteller
zu 2, zu den Seminaren "Logistik in der Bundeswehr" sowie "Ta-
rifliche und gesetzliche Rahmenbedingungen bei kontinuierli-
chem Personalabbau in der Bundeswehr", welche von der Gewerk-
schaft ÖTV vom 8. bis 13. September 1997 in der Bildungsstätte
Kochelsee bzw. vom 20. bis 22. August 1997 in Waldbreitbach
durchgeführt wurden. Der Beteiligte stellte den Antragsteller
zu 2 für die Seminarteilnahme frei, lehnte jedoch die Kosten-
übernahme unter Bezugnahme auf ein Schreiben des Heeresunter-
stützungskommandos vom 13. August 1997 ab, wonach die zugewie-
senen Haushaltsmittel benötigt würden, um die vorrangige Sit-
zungs- und Reisetätigkeit der Personalvertretungen und Schwer-
behindertenvertretungen im Kommandobereich aufrechterhalten zu
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können. Der Antragsteller zu 2 nahm gleichwohl an den genann-
ten Seminaren teil. Dafür wurden ihm von der Gewerkschaft ÖTV
Kosten von 1 087,75 DM bzw. 379,40 DM in Rechnung gestellt.
Das Verwaltungsgericht hat das auf Freistellung von den Semi-
narkosten gerichtete Begehren der Antragsteller abgelehnt. Auf
deren Beschwerde hat das Oberverwaltungsgericht den Beteilig-
ten verpflichtet, dem Antragsteller zu 2 die Seminarkosten zu
erstatten, sowie zu Gunsten des Antragstellers zu 1 eine ent-
sprechende Feststellung getroffen. Zur Begründung hat es aus-
geführt: Auch der Antrag des Antragstellers zu 1 sei zulässig.
Namentlich sei die Personalvertretung befugt, durch Einleitung
eines Beschlussverfahrens die Frage gerichtlich klären zu las-
sen, ob und gegebenenfalls in welcher Höhe die Dienststellen-
leitung zum Ersatz der Reisekosten für die Teilnahme eines auf
der Grundlage eines Personalratsbeschlusses zur Spezialschu-
lung vorgesehenen Personalratsmitgliedes verpflichtet sei. Die
Begehren der Antragsteller seien begründet. Ihr Anspruch folge
aus § 44 Abs. 1 BPersVG. Zwischen den Beteiligten seien Not-
wendigkeit und Angemessenheit der geltend gemachten Kosten
nicht streitig. Insbesondere stehe nicht in Frage, dass die
Spezialschulung des Antragstellers zu 2 objektiv im Interesse
der Personalratstätigkeit gelegen und ein Schulungsbedürfnis
für den Antragsteller zu 2 subjektiv bestanden habe. Ob bei
derartiger Sachlage gleichwohl die Verpflichtung des Personal-
rats bestehe, sich kostenwirksamer Maßnahmen zum Zwecke der
Erfüllung seiner Aufgaben zu enthalten, beantworte sich vor
allem danach, ob vor Beginn des jeweiligen Haushaltsjahres
rechtzeitig im Rahmen vertrauensvoller Zusammenarbeit zwischen
Dienststellenleitung und Personalvertretung eine Anmeldung und
Abklärung des voraussehbaren Bedarfs mit der Folge einer Be-
schaffung ausreichender Mittel durch die Dienststellenleitung
und einer Möglichkeit zur laufenden Kontrolle vorhandener Mit-
tel durch die Personalvertretung stattfinde. Im vorliegenden
Fall sei die Sachlage dadurch geprägt, dass selbst die Dienst-
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stelle nicht über das Recht verfüge, die bereitgestellten Mit-
tel zu einem selbst bestimmten Zweck zu verwenden, und dass
weder eine rechtzeitige Abklärung von Bedarfslagen noch eine
entsprechende Bedarfsanmeldung vorgesehen sei. Dem Antragstel-
ler zu 1 sei lediglich bekannt gewesen, dass nach Auffassung
des Heeresunterstützungskommandos für Spezialschulungen Mittel
nicht mehr zur Verfügung gestanden hätten; er habe allerdings
wegen der bekannten Übung der Nachsteuerung von Haushaltsmit-
teln zugrunde legen dürfen, dass weitere Mittel bereitgestellt
würden. Insbesondere habe der Antragsteller zu 1 annehmen dür-
fen, dass die Möglichkeit offen gestanden habe, in Bezug auf
notwendige Spezialschulungen bereits eingegangene Verpflich-
tungen aus Nachbewilligungen abzudecken. Ein Zuwarten auf das
Haushaltsjahr 1998 habe der Antragsteller zu 1 nicht in Erwä-
gung ziehen müssen, weil eine Verbesserung der haushaltsrecht-
lichen Situation nicht zu erwarten gewesen sei. Sei die kos-
tenträchtige Maßnahme der Personalvertretung notwendig, so ha-
be die mittelverwaltende Stelle im Zeitpunkt der Nachbewilli-
gung von Haushaltsmitteln Sorge zu tragen, dass daraus bereits
entstandene Verpflichtungen vorab gedeckt würden. Die Befugnis
des Bundesministeriums der Verteidigung, auch personalvertre-
tungsrechtlich verbindliche Vorgaben für die Mittelverwendung
bei nachgeordneten Dienststellen zu machen, setze die Beteili-
gung auch der örtlichen Personalvertretung bei der Ermittlung
und Festlegung ihres Bedarfs an Haushaltsmitteln voraus. Die
einseitige Zweckbestimmung "von oben" stehe nicht im Einklang
mit der selbständigen Rechtsstellung der Personalvertretungen.
Der Beteiligte trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde
vor: Wenn keine Haushaltsmittel mehr vorhanden seien, müssten
Kostenübernahmen für die Teilnahme an einer Schulungsveran-
staltung, auch wenn sie erforderlich sei, abgelehnt werden.
Sei im Haushalt keine Deckung für bestimmte Maßnahmen vorhan-
den, so dürfe der Antragsteller zu 1 solche Maßnahmen nicht
beschließen. Personalvertretungen hätten, wie alle anderen
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Einrichtungen der staatlichen Verwaltungen, ihren voraussehba-
ren finanziellen Bedarf rechtzeitig vor Aufstellung des Haus-
haltsplanes bei der Dienststelle geltend zu machen, um diese
in den Stand zu setzen, entsprechende Haushaltsanforderungen
zu stellen. Die Personalvertretung habe entweder den Verbrauch
der für ihre Zwecke zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel
von Beginn des Haushaltsjahres an selbst zu kontrollieren und
ihre Tätigkeit auf den jeweiligen Mittelbestand einzurichten
oder sich vor kostenwirksamen Entscheidungen beim Dienststel-
lenleiter darüber zu unterrichten, ob die erforderlichen Haus-
haltsmittel bereitstünden. Versäume sie beides, dann gebiete
es das partnerschaftliche Zusammenwirken zwischen Personalver-
tretung und Dienststelle, dass der Dienststellenleiter die
Personalvertretung seinerseits benachrichtige, wenn die für
ihre Tätigkeit zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel er-
schöpft seien oder wenn dies bevorstehe. Genauso sei es im
vorliegenden Fall geschehen. Die Berücksichtigung der Bedarfs-
lage beim Antragsteller zu 1 erfolge dadurch, dass seine Aus-
gaben aus den Vorjahren der Mittelveranschlagung zugrunde ge-
legt würden und eine Feinabstimmung über den Bezirkspersonal-
rat stattfinde. Es sei Sache des Antragstellers zu 1, recht-
zeitig eine möglicherweise geänderte Bedarfslage anzumelden.
Die im Oktober 1997 nachträglich bereitgestellten Mittel seien
für die Aufrechterhaltung der Sitzungstätigkeit der Personal-
vertretungen erforderlich gewesen und hätten damit für Schu-
lungen nicht zur Verfügung gestanden.
Der Beteiligte beantragt,
unter Aufhebung des angefochtenen Beschlusses
den Antrag beider Antragsteller abzulehnen.
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Die Antragsteller beantragen,
die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Sie verteidigen den angefochtenen Beschluss ebenso wie der
Vertreter des Bundesinteresses.
II.
Die zulässige Rechtsbeschwerde des Beteiligten führt zur Auf-
hebung des angefochtenen Beschlusses und zur Zurückverweisung
der Sache an das Oberverwaltungsgericht (§ 83 Abs. 2 BPersVG
i.V.m. § 96 Abs. 1 Satz 2 ArbGG und § 562 Abs. 1, § 563 Abs. 1
Satz 1 ZPO). Der angefochtene Beschluss beruht auf der unrich-
tigen Anwendung des Bundespersonalvertretungsrechts (§ 83
Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93 Abs. 1 ArbGG).
1. Die Anträge sind zulässig. Insbesondere ist die Antragsbe-
fugnis beider Antragsteller zu bejahen.
a) Hinsichtlich des Antragstellers zu 2 ergibt sich dies be-
reits aus bisheriger ständiger Senatsrechtsprechung. Danach
ist in Fällen der vorliegenden Art, in welchen es um die Er-
stattung von Schulungskosten geht, das einzelne Personalrats-
mitglied anspruchsberechtigt (vgl. Beschluss vom 27. April
1979 - BVerwG 6 P 45.78 - BVerwGE 58, 54, 56; Beschluss vom
27. April 1979 - BVerwG 6 P 62.78 - PersV 1981, 243; Beschluss
vom 9. Oktober 1991 - BVerwG 6 P 1.90 - BVerwGE 89, 93, 100,
109).
b) Die Antragsbefugnis des Antragstellers zu 1 ist ebenfalls
gegeben. Der Personalrat kann Fragen der Erstattungspflicht,
die sich im Zusammenhang mit seiner Tätigkeit stellen, einer
gerichtlichen Klärung zuführen.
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aa) Hierfür spricht schon der Wortlaut der Regelung in § 44
Abs. 1 Satz 1 BPersVG, welche hinsichtlich aller Kosten ein-
schlägig ist, die durch die Tätigkeit "des Personalrates" ent-
stehen. Der systematische Zusammenhang mit Satz 2 der Vor-
schrift besagt nichts Abweichendes. Die dort geregelten Reise-
kosten unterfallen ebenfalls der Grundregel in Satz 1. Dass
§ 44 Abs. 1 Satz 2 BPersVG hinsichtlich der Reisekosten einen
Erstattungsanspruch des einzelnen Personalratsmitgliedes nor-
miert, beruht darauf, dass die Reisekosten vom Personalrats-
mitglied persönlich verauslagt werden, wie dies auch sonst bei
Dienstreisen der Fall ist. Insofern enthält § 44 Abs. 1 Satz 2
BPersVG eine ergänzende Regelung, welche die Geltung der gene-
rellen Regelung in § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG und damit die
Betroffenheit des Personalrats als Ganzen nicht beseitigt.
bb) Sinn und Zweck der Reisekostenregelung bestätigen dies.
Die Reisen, um die es in § 44 Abs. 1 Satz 2 BPersVG geht, wer-
den von den Mitgliedern des Personalrats nicht im persönlichen
Interesse unternommen, sondern dienen der Erfüllung der Aufga-
ben des Personalrats. Dies gilt auch für die Reisekosten, die
im Zusammenhang mit der Teilnahme an einer Schulungsveranstal-
tung im Sinne von § 46 Abs. 6 BPersVG entstehen. Eine solche
Schulung liegt nicht allein im Interesse des Personalratsmit-
gliedes, sondern vor allem im Interesse der Beschäftigten und
der Dienststelle an einer ordnungsgemäßen Wahrnehmung perso-
nalvertretungsrechtlicher Aufgaben (vgl. Beschluss vom 27. Ap-
ril 1979 - BVerwG 6 P 45.78 - a.a.O. S. 58; Beschluss vom
7. Dezember 1994 - BVerwG 6 P 36.93 - BVerwGE 97, 166, 170).
Der Zusammenhang zwischen Teilnahme und Kosten liegt auch mit
Blick auf die Rechtsstellung und die Interessenlage des Perso-
nalrats auf der Hand. Nur wenn die Kostenfrage geklärt ist,
kann der Personalrat sicher gehen, dass das von ihm entsandte
Mitglied an der Schulungsveranstaltung teilnimmt und damit die
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Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße Personalratsarbeit
schafft.
cc) Dass der Personalrat Fragen der Erstattungspflicht einer
gerichtlichen Klärung zuführen und sein Begehren insoweit auch
darauf gerichtet sein kann, die im konkreten, das Verfahren
auslösenden Fall angefallenen Reisekosten dem Personalratsmit-
glied zu ersetzen, war auch in der bisherigen Senatsrechtspre-
chung unter dem Gesichtspunkt der organschaftlichen Prozess-
standschaft anerkannt (vgl. Beschluss vom 27. April 1979
- BVerwG 6 P 62.78 - a.a.O.; Beschluss vom 9. Oktober 1991
- BVerwG 6 P 1.90 - a.a.O. S. 110; Beschluss vom 9. März 1992
- BVerwG 6 P 11.90 - BVerwGE 90, 76, 79). Machte jedoch - wie
im vorliegenden Fall - das Personalratsmitglied selbst den Er-
stattungsanspruch geltend, wurde das Rechtsschutzbedürfnis für
einen auf Klärung der Erstattungsfähigkeit der Aufwendungen
gerichteten Antrag des ohnehin nach § 83 Abs. 1 Satz 1 ArbGG
am Erstattungsverfahren beteiligten Personalrats verneint
(vgl. Beschluss vom 27. April 1979 - BVerwG 6 P 17.78 - PersV
1981, 161). Daran wird nicht festgehalten. Wie ausgeführt, be-
trifft die Kostentragungspflicht der Dienststelle vor allem
und in erster Linie die Rechtsstellung des Personalrats, die
durch den Erstattungsanspruch des Personalratsmitgliedes nicht
verdrängt wird.
Dieses Ergebnis steht im Einklang mit der Rechtsprechung des
Bundesarbeitsgerichts. Dieses gesteht dem Betriebsrat auch
dann die Antragsbefugnis zu, wenn die Betriebsratsmitglieder,
die an der Schulung teilgenommen haben und gegenüber dem Ver-
anstalter vertragliche Verpflichtungen eingegangen sind,
selbst als Antragsteller am Verfahren beteiligt sind (vgl. Be-
schluss vom 28. Juni 1995 – 7 ABR 55/99 – BAGE 80, 236, 238;
Beschluss vom 20. Dezember 1995 - 7 ABR 14/95 - AP Nr. 113 zu
§ 37 BetrVG 1972).
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2. Ob die Anträge begründet sind, vermag der Senat anhand der
bisher vom Oberverwaltungsgericht getroffenen Feststellungen
nicht zu entscheiden.
a) Rechtsgrundlagen für das streitige Erstattungsbegehren sind
§ 44 Abs. 1 und § 46 Abs. 6 BPersVG. Nach § 44 Abs. 1 Satz 1
BPersVG trägt die Dienststelle die durch die Tätigkeit des
Personalrats entstehenden Kosten. Gemäß § 46 Abs. 6 BPersVG
sind die Mitglieder des Personalrats für die Teilnahme an
Schulungsveranstaltungen vom Dienst freizustellen, soweit die-
se Kenntnisse vermitteln, die für die Tätigkeit im Personalrat
erforderlich sind. § 46 Abs. 6 BPersVG legt die Entscheidung,
ob ein Personalratsmitglied und ggf. welches zu einer bestimm-
ten Schulungs- oder Bildungsveranstaltung zu entsenden ist, in
die Hand des Personalrats. Insofern unterscheidet sich die Re-
gelung von derjenigen in § 46 Abs. 7 BPersVG, welche dem ein-
zelnen Personalratsmitglied einen Anspruch auf Freistellung
zur Teilnahme an einer Schulungs- und Bildungsveranstaltung
einräumt. Der auf der Grundlage von § 46 Abs. 6 BPersVG ge-
fasste Entsendungsbeschluss des Personalrats ist die Tätigkeit
im Sinne von § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG, die die Kosten der
Teilnahme verursacht (vgl. Beschluss vom 27. April 1979
- BVerwG 6 P 45.78 - a.a.O. S. 57 ff.; Beschluss vom 22. Juli
1982 - BVerwG 6 P 42.79 - Buchholz 238.3 A § 46 BPersVG Nr. 12
S. 2; Beschluss vom 18. August 1986 - BVerwG 6 P 18.84 -
Buchholz a.a.O. Nr. 19 S. 20 f.). Von den durch den Entsen-
dungsbeschluss ausgelösten Kosten werden die Fahrtkosten in
gleicher Weise erfasst wie die von dem Veranstalter erhobenen
Schulungskosten.
Dasselbe gilt mit Blick auf die Regelung in § 44 Abs. 1 Satz 2
BPersVG, welche hinsichtlich der den Personalratsmitgliedern
notwendig entstandenen Reisekosten das Bundesreisekostengesetz
für anwendbar erklärt. Dieses erfasst die Fahrtkosten (§§ 5, 6
- 10 -
BRKG) ebenso wie die Kosten für Verpflegung und Unterkunft
(§ 9, 10 BRKG) und die Seminarkosten, welche als Nebenkosten
im Sinne von § 14 BRKG abzurechnen sind (vgl. zur entsprechen-
den Rechtslage in Baden-Württemberg: Beschluss vom 7. Dezember
1994 a.a.O. S. 174 f.).
b) Die sich aus § 44 Abs. 1 und § 46 Abs. 6 BPersVG ergebenden
materiellen Voraussetzungen für den streitigen Erstattungsan-
spruch liegen hier vor. Der Antragsteller zu 1 hatte jeweils
durch Beschluss den Antragsteller zu 2 zu den fraglichen Schu-
lungsveranstaltungen entsandt. Als Spezialschulungen vermit-
telten diese ihm Kenntnisse, die für seine Tätigkeit als Per-
sonalratsvorsitzender erforderlich waren. Die abgerechneten
Kosten entsprechen der Höhe nach den gesetzlichen Anforderun-
gen. Dass die vorbezeichneten Voraussetzungen erfüllt sind,
ist zwischen den Beteiligten nicht streitig, wie das Oberver-
waltungsgericht unter Bezugnahme auf die im erstinstanzlichen
Anhörungstermin abgegebenen Erklärungen festgestellt und sich
im Anhörungstermin vor dem Senat bestätigt hat.
c) Ob der Beteiligte dem Erstattungsbegehren der Antragsteller
unter Hinweis auf fehlende Haushaltsmittel entgegentreten
kann, ist von weiteren Tatsachenfeststellungen abhängig, die
das Oberverwaltungsgericht nach Zurückverweisung noch zu tref-
fen haben wird.
aa) Der "Haushaltseinwand" der Dienststelle ist nicht wegen
§ 3 Abs. 2 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) von vornherein un-
erheblich.
Nach dieser Bestimmung werden durch den Haushaltsplan Ansprü-
che oder Verbindlichkeiten weder begründet noch aufgehoben.
Der Haushaltsplan ist Binnenrecht der Verwaltung und kann des-
halb im Außenverhältnis Rechtspositionen Dritter nicht verän-
dern (vgl. BSG, Urteil vom 25. Oktober 1990
- 7 RAr 14/90 -
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BSGE 67, 279, 282 f.; v. Köckritz/Ermisch/Dittrich/Lamm, Bun-
deshaushaltsordnung, § 3 Rn. 3). Die Wirkung des § 3 Abs. 2
BHO zeigt sich vor allem bei Geldleistungsgesetzen wie Kinder-
geld-, Wohngeld- oder Arbeitsförderungsgesetz. Der Bürger hat
Anspruch auf Zahlung, auch wenn der Ansatz im Haushaltsplan zu
gering veranschlagt worden ist (vgl. v. Köckritz a.a.O.
Rn. 3.2.1). Der Grundsatz des § 3 Abs. 2 BHO erfasst auch die
Rechtsansprüche, die sich für Angehörige des öffentlichen
Dienstes aus ihrem Dienstverhältnis ergeben. So darf die Ver-
waltung die tarifgerechte Bezahlung eines Angestellten nicht
unter Hinweis auf den Stellenplan verweigern. Ebenso wenig
darf sie die gesetzlich vorgeschriebene Ernennung eines Beam-
ten auf Probe zum Beamten auf Lebenszeit unter Hinweis auf das
Fehlen einer besetzbaren Stelle versagen (vgl. v. Köckritz
u.a. a.a.O. Rn. 3.2.2).
§ 3 Abs. 2 BHO gilt jedoch nicht für die Verpflichtung der
Dienststelle aus § 44 Abs. 1 Satz 1 BPersVG, die durch die
Personalratstätigkeit entstehenden Kosten zu tragen. Diese
Regelung ist Ausdruck der Tatsache, dass die Personalvertre-
tung weder rechtlich verselbständigt noch organisatorisch aus
der Dienststelle ausgegliedert ist, bei der sie gebildet wird;
sie ist lediglich innerhalb der Dienststelle organisatorisch
verselbständigt und dienststellenintern mit eigenen Aufgaben
und Befugnissen ausgestattet. Demzufolge bildet sie hinsicht-
lich der Haushalts- und Wirtschaftsführung einen Teil der
Dienststelle mit der Folge, dass ihre kostenwirksamen Ent-
scheidungen und Betätigungen im Prinzip denselben haushaltsmä-
ßigen Bindungen unterliegen, welchen die Dienststelle insge-
samt unterworfen ist (vgl. Beschluss vom 24. November 1986
- BVerwG 6 P 3.85 - Buchholz 238.33 § 41 BrPersVG Nr. 3 S. 5).
Die Kostentragungspflicht der Dienststelle korrespondiert dem-
nach nicht mit einer entsprechenden Außenrechtsposition der
Personalvertretung. Insofern unterscheidet sie sich von den
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oben beschriebenen Rechtspositionen von Bürgern und auch von
Beschäftigten des öffentlichen Dienstes.
bb) Die Feststellung, dass die Haushaltsmittel erschöpft sind
und deswegen die Kosten für die Teilnahme von Personalratsmit-
gliedern an Schulungsveranstaltungen nicht übernommen werden
können, ist, wovon die Vorinstanzen zutreffend ausgegangen
sind, auf der Ebene der Dienststelle, bei der der Personalrat
gebildet ist, und auf der Grundlage der für sie geltenden
haushaltsrechtlichen Bestimmungen zutreffen. Die Personalrats-
tätigkeit ist dienststellenbezogen. Der Blickwinkel der
Dienststelle ist daher auch für die Kostenregelung in § 44
Abs. 1 Satz 1 BPersVG maßgeblich. Eine nachgeordnete Dienst-
stelle verfügt nur über diejenigen Haushaltsmittel, welche ihr
vom Ministerium bzw. von einer anderen vorgesetzten Dienst-
stelle ("mittelbewirtschaftende Stelle") zugewiesen worden
sind. Diese Mittel stecken den Rahmen ab, innerhalb dessen
sich die Ausgaben für die Personalvertretung bewegen können.
Ob auf der globalen Ebene des vom Gesetzgeber festgestellten
Haushaltsplans die für die Personalvertretungen im Geschäfts-
bereich insgesamt bereitgestellten Mittel vollständig abgeru-
fen wurden, ob diese Mittel durch Einsparungen bei anderen
Ausgabetiteln hätten verstärkt werden können und ob die Bewil-
ligung überplanmäßiger Ausgaben in Betracht kam, ist in diesem
Zusammenhang nicht zu prüfen. Dass sich Rechtsfehler auf der
Ebene des Ministeriums im Bereich gerade jener Dienststelle
ausgewirkt haben, in welcher um die Schulungskosten für die
Personalratsmitglieder gestritten wird, lässt sich im Allge-
meinen nicht feststellen. Abweichendes mag gelten, soweit der
Haushaltsplan für einzelne Dienststellen spezielle Festlegun-
gen enthält.
cc) Sind die in der Dienststelle für Zwecke der Tätigkeit der
Personalvertretungen verfügbaren Haushaltsmittel erschöpft, so
hat der Personalrat sich grundsätzlich weiterer kostenwirksa-
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mer Beschlüsse zu enthalten (vgl. Beschluss vom 24. November
1986 a.a.O. S. 8).
(1) Von diesem Grundsatz werden freilich solche Tätigkeitsbe-
reiche nicht erfasst, für welche das Personalvertretungsrecht
strikte Festlegungen trifft, welche die Funktions- und Ar-
beitsfähigkeit der Personalvertretungen sicherstellen und kei-
nen zeitlichen Aufschub dulden. So muss beispielsweise eine
regelmäßige Personalratswahl nach den zeitlichen Vorgaben in
§ 20 Abs. 1 Satz 1, § 23 Abs. 1 Satz 1, § 27 Abs. 1 BPersVG
stattfinden; dies darf in keinem Fall an der Kostenfrage
scheitern (vgl. § 24 Abs. 2 Satz 1 BPersVG). Hat etwa das
Oberverwaltungsgericht in seiner die zweite Instanz abschlie-
ßenden Entscheidung wegen grundsätzlicher Bedeutung die
Rechtsbeschwerde des Personalrats zugelassen, so muss dieser
wegen des Laufs der Rechtsmittelfrist und des zu beachtenden
Anwaltszwangs einen Rechtsanwalt mit der Wahrnehmung seiner
Interessen beauftragen dürfen (vgl. § 94 Abs. 1 ArbGG); den
Personalrat in einem solchen Fall wegen fehlender Kostende-
ckung zum Verzicht auf das Rechtsmittel zu zwingen, wäre mit
der Entscheidung des Gesetzgebers nicht in Einklang zu brin-
gen, dem Personalrat ein Recht auf gerichtliche Durchsetzung
seiner Beteiligungsrechte einzuräumen.
(2) Anders verhält es sich mit dem hier in Rede stehenden
Schulungsveranstaltungen gemäß § 46 Abs. 6 BPersVG. Dass deren
Besuch für eine ordnungsgemäße Personalratsarbeit unentbehr-
lich ist, hindert den Personalrat nicht in jedem Fall, den
haushaltsrechtlichen Belangen der Dienststelle in zeitlicher
Hinsicht entgegenzukommen. Kann die ins Auge gefasste Teilnah-
me eines Personalratsmitgliedes an einer bestimmten Schulungs-
veranstaltung zurückgestellt werden, weil der Besuch einer
vergleichbaren Schulungsveranstaltung in einem späteren Zeit-
punkt ihren Zweck ebenfalls noch erfüllt, so muss der Perso-
nalrat diesen Weg mangels gegenwärtig vorhandener Haushalts-
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mittel einschlagen. Den Haushaltseinwand des Dienststellenlei-
ters darf er nur übergehen, wenn die Schulungsteilnahme zu ei-
nem späteren Zeitpunkt ihren Zweck nicht mehr erfüllen kann
und der gesetzliche Anspruch aus § 44 Abs. 1 und § 46 Abs. 6
BPersVG unterzugehen droht. Die Bindung der Personalvertretun-
gen an das Haushaltsrecht geht nicht so weit, dass sie wegen
aktuell fehlender Haushaltsmittel in der Dienststelle auf die
Entsendung ihrer Mitglieder zu Schulungsveranstaltungen ganz
verzichten müssen, obwohl die Teilnahme für eine ordnungsgemä-
ße Personalratstätigkeit in der Sache unentbehrlich und unauf-
schiebbar ist.
dd) Wie dargelegt, sind die Kosten für in der Sache notwendige
und unaufschiebbare Tätigkeiten der Personalvertretung auch
dann von der Dienststelle zu übernehmen, wenn im Zeitpunkt der
Kostenverursachung dafür Haushaltsmittel nicht zur Verfügung
stehen. Für die insoweit gebotene Harmonisierung von Personal-
vertretungsrecht und Haushaltsrecht hält Letzteres das notwen-
dige Instrumentarium bereit. So konnten nach Maßgabe von § 5
Abs. 7 Satz 1 des Haushaltsgesetzes 1997 vom 20. Dezember 1996
(BGBl I S. 2033) die Ausgaben für die Tätigkeit der Personal-
vertretungen durch Einsparungen bei anderen Ausgabetiteln ver-
stärkt werden. Ferner sieht § 37 Abs. 1 BHO die Bewilligung
überplanmäßiger Ausgaben im Fall eines unvorhergesehenen und
unabweisbaren Bedarfs vor; dies kann in Betracht kommen, so-
weit der Finanzbedarf der Personalvertretungen vor Beginn des
Haushaltsjahres generell unterschätzt wurde und spezielle Aus-
gaben nicht bis zum nächsten Haushaltsjahr zurückgestellt wer-
den können. Dass das Haushaltsrecht einen dahin gehenden fle-
xiblen Haushaltsvollzug nicht im Wege steht, bestätigt das
Schreiben des Ministeriums der Verteidigung vom 10. Oktober
1997, durch welches zwar die nachbewilligten Haushaltsmittel
für Zwecke der Sitzungstätigkeit vorbehalten, aber "in anderen
unabweisbaren Fällen" Kostenübernahmen in Aussicht gestellt
wurden.
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ee) Dem sichtbar gewordenen Spannungsverhältnis zwischen Per-
sonalvertretungsrecht und Haushaltsrecht kann dadurch begegnet
werden, dass alle Dienststellen rechtzeitig vor Beginn des
nächsten Haushaltsjahres den Bedarf ihrer Personalvertretungen
ermitteln. Diese sind im Rahmen der vertrauensvollen Zusammen-
arbeit nach § 2 Abs. 1 BPersVG zur Mitwirkung verpflichtet.
Insbesondere sind sie gehalten, auf Anfragen des Dienststel-
lenleiters nach dem voraussichtlichen Schulungsbedarf im
nächsten Haushaltsjahr nach bestem Wissen Auskunft zu ertei-
len. Erweist sich die Bedarfsanmeldung durch den Personalrat
später als unvollständig, so wird unter Umständen zu prüfen
sein, ob und inwieweit die Personalvertretung den nicht gemel-
deten Schulungsbedarf gleichwohl für erforderlich und unauf-
schiebbar halten durfte (vgl. zum Maßstab bei der Erforder-
lichkeitsprüfung: Beschluss vom 9. Oktober 1991 a.a.O.
S. 105).
ff) Ob die Spezialschulungen zu den Themen "Logistik in der
Bundeswehr" sowie "Tarifliche und gesetzliche Rahmenbedingun-
gen bei kontinuierlichem Personalabbau in der Bundeswehr", an
welchen der Antragsteller zu 2 in der Zeit vom 20. bis
22. August und 8. bis 13. September 1997 teilgenommen hat, un-
aufschiebbar waren, lässt sich anhand der Feststellungen im
angefochtenen Beschluss nicht beantworten.
Die Teilnahme an einer Spezialschulung benötigt das Personal-
ratsmitglied, um den besonderen Aufgaben, die ihm innerhalb
der Personalvertretung zukommen, gerecht werden zu können
(vgl. Beschluss vom 27. April 1979 - BVerwG 6 P 45.78 - a.a.O.
S. 65; Beschluss vom 7. Dezember 1994 a.a.O. S. 172).
Unaufschiebbar ist die Teilnahme des Personalratsmitgliedes,
wenn es die ihm in der Schulung vermittelten Kenntnisse benö-
tigt, um einem akuten Handlungsbedarf auf Seiten des Personal-
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rats zu genügen. Das erstinstanzliche Vorbringen der Antrag-
steller enthält Hinweise darauf, dass eine derartige Situation
in demjenigen Zeitraum vorlag, in welchem die Tagungen statt-
fanden (drohende Schließung von Nebenstellen, Initiative zur
Einführung von Leistungslohn). Die Übereinstimmung der Betei-
ligten in der erstinstanzlichen Anhörung bezog sich ausdrück-
lich nur auf den Gesichtspunkt der Erforderlichkeit. Das
reicht aber - wie dargelegt - für die Kostentragungspflicht
der Dienststelle nicht aus, wenn die Haushaltsmittel wie hier
bereits erschöpft waren. Das Oberverwaltungsgericht wird daher
ergänzende Feststellungen dazu treffen müssen, ob der Besuch
der fraglichen Schulungsveranstaltungen durch den Antragstel-
ler zu 2 unaufschiebbar war.
gg) Auf den Gesichtspunkt der Unaufschiebbarkeit kann in Fäl-
len, in denen der Schulungsbedarf einerseits erforderlich,
seine Kosten aber andererseits durch verfügbare Haushaltsmit-
tel der Dienststelle nicht gedeckt sind, auch im Hinblick auf
die weiteren Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts nicht ver-
zichtet werden.
(1) Die Überlegung, dass ein Zuwarten auf das Haushaltsjahr
1998 mangels Verbesserung der haushaltsrechtlichen Situation
nicht in Betracht zu ziehen gewesen sei, läuft in Zeiten, in
welchen eine angespannte Haushaltslage in den Gebietskörper-
schaften ein Dauerzustand ist, letztlich auf die Beseitigung
des Haushaltseinwandes der Dienststelle gegenüber den Kosten-
anforderungen der Personalratstätigkeit hinaus. Legt man je-
doch - wie in der bisherigen Senatsrechtsprechung und auch im
vorliegenden Beschluss - zugrunde, dass der Personalrat die
Haushaltsbindung der Dienststelle teilt, so bedeutet dies
zugleich, dass er in die Haushaltsdisziplin der Dienststelle
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eingebunden ist. Er muss sich daher in einer Situation, in
welcher die verfügbaren Haushaltsmittel fast oder vollständig
aufgebraucht sind, darüber Gewissheit verschaffen, welche
Schulungen unaufschiebbar sind und welche notfalls in das
nächste Haushaltsjahr verschoben werden können. Dass im nächs-
ten Haushaltsjahr überhaupt keine Mittel für Personalratsschu-
lungen bereitgestellt werden, kann dagegen nicht ohne weiteres
angenommen werden.
(2) Nachdem der Beteiligte unter Bezugnahme auf das Schreiben
des Heeresunterstützungskommandos vom 13. August 1997 die Kos-
tenübernahme abgelehnt hatte, durften die Antragsteller nicht
darauf vertrauen, dass die Kosten für die fraglichen Schulun-
gen aus nachbewilligten Mitteln gedeckt werden könnten. Das
Schreiben des Bundesministeriums der Verteidigung vom 10. Ok-
tober 1997, in welchem trotz der Begrenzung der nachbewillig-
ten Mittel auf die Sitzungstätigkeit eine abweichende Regelung
"in anderen unabweisbaren Fällen" ins Auge gefasst wurde,
bringt zutreffend zum Ausdruck, dass die Kostenübernahme nur
für unaufschiebbare Schulungen in Betracht kam. Ist die Tatsa-
che der Unabweisbarkeit aber Voraussetzung für die Kostenüber-
nahme, so können mögliche und wünschenswerte Feinabstimmungen
zwischen den Dienststellen der verschiedenen Hierarchieebenen
und den dort gebildeten Personalvertretungen diese Vorausset-
zung nicht ersetzen; den in diese Richtung weisenden Erwägun-
gen des Oberverwaltungsgerichts ist nicht zu folgen.
3. Der Gegenstandswert ist auf einen Betrag bis zu 900 € fest-
zusetzen (§ 8 Abs. 2 Satz 2 BRAGO). Es entspricht billigem Er-
messen, die Höhe des streitigen Erstattungsbetrages für Semi-
nar- und Fahrtkosten zugrunde zu legen. Dass der Personalrat
das Betreiben des vorliegenden Beschlussverfahrens mit der
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Klärung grundlegender Fragen verbindet, rechtfertigt - ent-
sprechend den von § 13 Abs. 2 GKG erfassten Fällen - entgegen
der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht die Erhöhung
des Gegenstandswertes.
Bardenhewer Hahn Gerhardt
Büge Vormeier
Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BPersVG §§ 44, 46
BHO § 3 Abs. 2, § 37
Stichworte:
Kosten für die Teilnahme an einer Spezialschulung; fehlende
Haushaltsmittel; Unaufschiebbarkeit des Schulungsbedarfs.
Leitsätze:
1. Kosten für die Teilnahme an einer Schulungsveranstaltung,
welche für die Personalratstätigkeit erforderliche Kenntnisse
vermittelt, sind von der Dienststelle bei Fehlen von Haus-
haltsmitteln nur dann zu übernehmen, wenn der Schulungsbedarf
unaufschiebbar ist (wie Beschluss vom heutigen Tage - BVerwG
6 P 9.02 -).
2. Unaufschiebbar ist die Teilnahme des Personalratsmitgliedes
an einer Spezialschulung, wenn es die dort vermittelten Kennt-
nisse benötigt, um einem akuten Handlungsbedarf auf Seiten des
Personalrats zu genügen.
Beschluss des 6. Senats vom 26. Februar 2003
– BVerwG 6 P 10.02 -
I. VG Münster vom 01.03.2000 – Az.: VG 11 K 499/98.PVB -
II. OVG Münster vom 03.05.2002 – Az.: OVG 1 A 1528/00.PVB -