Urteil des BVerwG, Az. 6 P 1.11

Flugsicherung, Luftfahrt, Bundesamt, Versetzung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
BESCHLUSS
BVerwG 6 P 1.11
VG 22 K 1768/09.DA.PV
In der Personalvertretungssache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 16. April 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Möller, Hahn und
Prof. Dr. Hecker
beschlossen:
Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Be-
schluss des Verwaltungsgerichts Darmstadt
- Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) -
vom 19. November 2010 wird mit der Maßgabe zurückge-
wiesen, dass die erstinstanzliche Feststellung wie folgt
neu gefasst wird:
Es wird festgestellt, dass der Beteiligte zuständig ist, in al-
len von § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG erfassten
Angelegenheiten des in § 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes
zur Übernahme der Beamten und Arbeitnehmer der Bun-
desanstalt für Flugsicherung vom 23. Juli 1992, BGBl I
S. 1370, zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom
29. Juli 2009, BGBl I S. 2424, genannten Personenkreises
zu entscheiden, und dass diese Maßnahmen der Mitbe-
stimmung des Antragstellers unabhängig davon unterlie-
gen, ob zugleich die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH
ihre Betriebsräte zu beteiligen hat.
G r ü n d e :
I
Der 1951 geborene Jürgen R. war seit August 1974 als Beamter bei der Bun-
desanstalt für Flugsicherung beschäftigt. Nach deren Auflösung zum 1. Januar
1993 trat er in die Dienste der DFS Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS), Nie-
derlassung Nürnberg, über. Mit Wirkung vom 1. Dezember 2009 wurde er von
der DFS der Niederlassung München zur Dienstleistung zugewiesen; die Zu-
stimmung des dortigen Betriebsrats lag vor.
Anlässlich des Monatsgesprächs im September 2009 teilte der Leiter der
Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt, der Beteiligte, dem bei
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ihm gebildeten Personalrat, dem Antragsteller, mit, er werde ihn künftig bei per-
sonellen Einzelmaßnahmen nicht mehr beteiligen, wenn im Rahmen der DFS
eine Beteiligung der Betriebsräte stattfinde.
Der Antragsteller hat das Verwaltungsgericht angerufen und dort beantragt,
festzustellen, dass er bei der Durchführung personeller
Einzelmaßnahmen im Sinne des § 75 Abs. 1 und § 76
Abs. 1 BPersVG gegenüber Angehörigen der Dienststelle
Flugsicherung auch dann zur Mitbestimmung zu beteiligen
ist, wenn die Betroffenen bei der DFS eingesetzt sind und
dortige Betriebsräte nach den Regelungen des Betriebs-
verfassungsgesetzes zur Beteiligung berufen sind,
hilfsweise festzustellen,
dass die beabsichtigte personelle Maßnahme dem Beam-
ten Jürgen R. gegenüber zum Wechsel von der DFS-Nie-
derlassung Nürnberg zur DFS-Niederlassung München
mangels Mitbestimmung des Antragstellers unwirksam ist,
weiter hilfsweise festzustellen, dass die vorgenannte
Maßnahme der Mitbestimmung des Antragstellers bedarf.
Das Verwaltungsgericht hat dem Hauptantrag aus folgenden Gründen stattge-
geben: § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG gäben der Personalvertretung in
jedem der dort einzeln aufgeführten Tatbestände das Recht auf Mitbestimmung.
Aus dem Gesetz zur Übernahme der Beamten und Arbeitnehmer der Bundes-
anstalt für Flugsicherung (BAFlSBAÜbnG) könne keine Beschränkung der Mit-
bestimmungsrechte abgeleitet werden. § 4 BAFlSBAÜbnG enthalte zwei Fiktio-
nen. Zum einen würden die der DFS zugewiesenen Beamten und Arbeitnehmer
im Sinne des Bundespersonalvertretungsgesetzes als Beschäftigte der Dienst-
stelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt gelten. Zum anderen würden
diese Beschäftigten für die Anwendung des Betriebsverfassungsgesetzes als
Arbeitnehmer der DFS gelten. Die beiden Fiktionen stünden „berührungslos“
nebeneinander. Dort, wo Tatbestände des Bundespersonalvertretungsgesetzes
einschlägig seien, habe die nach diesem Gesetz gebildete Personalvertretung
Rechte und Pflichten wahrzunehmen. Dort, wo Rechte und Pflichten im Be-
triebsverfassungsgesetz bestimmt würden, sei die nach diesem Gesetz gebilde-
te Arbeitnehmervertretung zuständig und berufen. Aus den Regelungen über
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die Zuweisung von Vorgesetzten- und Dienstvorgesetztenbefugnissen in § 5
BAFlSBAÜbnG ergebe sich nichts anderes. Neben den Befugnissen als Dienst-
vorgesetzter nach den allgemeinen beamtendienstrechtlichen Vorschriften des
Bundes habe der Beteiligte diejenigen Rechte und Pflichten wahrzunehmen, die
nicht als Entscheidungs- und Weisungsbefugnisse im unmittelbaren Zusam-
menhang mit den Tätigkeiten einzelner Beschäftigter vor Ort der DFS gesetzlich
übertragen seien. Die beamtendienstrechtlichen Befugnisse als Vorgesetzter
seien umfangreicher als die auf den unmittelbaren Bereich der Beschäftigten
vor Ort beschränkten Befugnisse, wozu die Bereiche der Dienst- bzw. Arbeits-
zeitgestaltung im Einzelfall, die konkrete Zuweisung eines Arbeitsplatzes oder
die fachliche Ausgestaltung der Arbeitsleistung gehören könnten. Die Bestim-
mungen der Rahmenvereinbarung zwischen der Bundesrepublik Deutschland
und der DFS vom 30. März 1995 einschließlich der Anlage („Kreuzchenliste“)
seien nicht geeignet, die Zuweisung von Entscheidungs- und Weisungsbefug-
nissen durch den Gesetzgeber in § 5 BAFlSBAÜbnG aufzuheben oder zu än-
dern. In Fällen, in denen Mitbestimmungsrechte des Antragstellers nach den
Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes ebenso bestünden wie
Rechte der bei der DFS gebildeten Arbeitnehmervertretung nach dem Betriebs-
verfassungsgesetz, komme es zu einer Doppelrepräsentanz. Dies sei vom Ge-
setzgeber gewollt. Nach alledem habe der Beteiligte die rechtliche Verpflich-
tung, seine derart festgestellten personalvertretungsrechtlichen Aufgaben dem
Antragsteller gegenüber wahrzunehmen. Er sei gesetzlich befugt, sich die dafür
erforderlichen Informationen, Unterlagen und Kenntnisse bei der DFS zu ver-
schaffen.
Der Beteiligte trägt zur Begründung seiner Sprungrechtsbeschwerde vor: Per-
sonelle Einzelmaßnahmen wie z.B. eine Umsetzung mit Ortswechsel, die von
der DFS gegenüber den ihr überlassenen Beamten angeordnet würden, seien
keine Maßnahme des Beteiligten im Sinne des Personalvertretungsrechts. Das
Weisungs- und Organisationsrecht hinsichtlich der konkreten Ausgestaltung der
Tätigkeit und des Einsatzortes der Beamten stünden allein der DFS zu. Der
Dienststellenleiter besitze insoweit keinerlei Gestaltungsrecht. Deshalb bestehe
allein ein Mitbestimmungsrecht des bei der DFS gebildeten Betriebsrats. Eine
Doppelzuständigkeit zweier Mitbestimmungsorgane für ein- und denselben Re-
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gelungsgegenstand sei vom Gesetzgeber regelmäßig nicht gewollt. Für den
hier in Rede stehenden Personenkreis habe der Gesetzgeber die umfassende
Geltung des Betriebsverfassungsgesetzes vorgesehen. Die betriebsverfas-
sungsrechtliche Mitbestimmung stehe zu derjenigen nach dem Bundesperso-
nalvertretungsgesetz in einem Regel-Ausnahme-Verhältnis. Durch die Rege-
lung in § 5 BAFlSBAÜbnG sei der Rahmenvereinbarung zwischen dem Bun-
desverkehrsministerium und der DFS Gesetzesrang eingeräumt worden. Der
Umfang der Dienstvorgesetztenbefugnisse nach § 3 Abs. 2 BBG reiche nicht
weiter als die Zuständigkeiten, die dem Beteiligten durch die „Kreuzchenliste“
zugewiesen würden. Dem bei der DFS gebildeten Betriebsrat sei die Zustän-
digkeit in allen Fragen des täglichen Einsatzes und der Integration in die Orga-
nisation der DFS zugewiesen. Nur die personalhoheitlichen und die die Ge-
samtheit des öffentlichen Personals betreffenden Fragen fielen in die Zustän-
digkeit des Antragstellers.
Der Beteiligte beantragt,
den angefochtenen Beschluss aufzuheben und den An-
trag abzulehnen.
Der Antragsteller beantragt,
die Sprungrechtsbeschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss.
II
Die zulässige Sprungrechtsbeschwerde des Beteiligten ist nicht begründet. Der
Beschluss des Verwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder
unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 93
Abs. 1 Satz 1, § 96a Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Der Beteiligte ist zuständig, in allen
von § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG erfassten Angelegenheiten des in
§ 1 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Übernahme der Beamten und Arbeitnehmer
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der Bundesanstalt für Flugsicherung (BAFlSBAÜbnG) vom 23. Juli 1992, BGBl I
S. 1370, zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 29. Juli 2009, BGBl I
S. 2424, genannten Personenkreises zu entscheiden. Diese Maßnahmen unter-
liegen der Mitbestimmung des Antragstellers unabhängig davon, ob zugleich
die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH (DFS) ihre Betriebsräte zu beteiligen
hat.
1. Das mit dem Hauptantrag verfolgte Begehren des Antragstellers bedarf der
Auslegung. Die Antragsformulierung, welcher die erstinstanzliche Tenorierung
entspricht, erweckt für sich gesehen den Anschein, als ginge es dem An-
tragsteller um die Feststellung seiner Mitbestimmungsrechte in den Fällen, in
denen der Beteiligte personelle Einzelmaßnahmen ausdrücklich zu treffen be-
absichtigt. Ein derartiges Verständnis wird jedoch der Interessenlage des An-
tragstellers mit Blick auf das Verhalten des Beteiligten nicht gerecht. Dieser be-
streitet nicht rundweg, in Personalangelegenheiten der in Rede stehenden Be-
schäftigten nach § 75 Abs. 1, § 76 Abs. 1 BPersVG zur Entscheidung berufen
zu sein. Er hält sich nach wie vor an die Rahmenvereinbarung zwischen der
Bundesrepublik Deutschland und der DFS in der Fassung vom 12. Mai 1995 für
gebunden. Nach deren Anlage („Kreuzchenliste“) wird die Entscheidungsbefug-
nis des Beteiligten für einen erheblichen Teil der Angelegenheiten nach § 75
Abs. 1, § 76 Abs. 1 BPersVG bestätigt. Dass er in diesen Fällen von seiner Ent-
scheidungsbefugnis keinen Gebrauch macht und den Antragsteller nicht ord-
nungsgemäß beteiligt, ist nicht ersichtlich. Freilich bejaht der Beteiligte seine
Zuständigkeit nicht in allen Angelegenheiten nach § 75 Abs. 1, § 76 Abs. 1
BPersVG. Insbesondere verneint er sie in den Fällen, in denen ehemalige Be-
amte oder Arbeitnehmer der Bundesanstalt für Flugsicherung von einem Be-
trieb der DFS zu einem anderen Betrieb wechseln sollen (§ 75 Abs. 1 Nr. 3
Alt. 2, § 76 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 2 BPersVG). Hier sieht er die alleinige Zuständigkeit
der DFS als gegeben an, die folgerichtig ihre jeweils zuständigen Betriebsräte
zu beteiligen habe. Angesichts dessen strebt der Antragsteller eine gerichtliche
Feststellung an, welche die Entscheidungsbefugnis des Beteiligten in allen An-
gelegenheiten nach § 75 Abs. 1, § 76 Abs. 1 BPersVG ausspricht, an welche
folgerichtig seine Mitbestimmungsrechte anknüpfen. Dies soll unabhängig da-
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von zur Geltung kommen, ob bezogen auf den jeweiligen Vorgang zugleich Be-
teiligungsrechte der Betriebsräte bei der DFS eingreifen.
Das Verwaltungsgericht hat den Hauptantrag als einheitlichen Streitgegenstand
behandelt, welcher sich auf die Mitbestimmungskataloge in § 75 Abs. 1 und
§ 76 Abs. 1 BPersVG insgesamt bezieht und zudem durch den Ausschlussge-
sichtspunkt betriebsverfassungsrechtlicher Mitbestimmung verklammert ist. Der
Senat hat keinen Anlass, dieser verfahrensrechtlichen Einordnung zu wider-
sprechen, zumal die Beteiligten sich vorbehaltlos darauf eingelassen haben.
2. Die DFS ist nicht gemäß § 83 Abs. 3 ArbGG am Verfahren zu beteiligen. Im
personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren ist Beteiligter, wer durch die
gerichtliche Entscheidung unmittelbar in seiner personalvertretungsrechtlichen
Rechtsposition berührt wird (vgl. Beschluss vom 22. März 2006 - BVerwG 6 P
10.05 - Buchholz 251.95 § 84 MBGSH Nr. 1 Rn. 19). Dies ist bei der DFS schon
deswegen nicht der Fall, weil ihr als juristischer Person des Privatrechts keiner-
lei personalvertretungsrechtliche Rechtspositionen zukommen. Nach § 1
BPersVG werden in den Verwaltungen des Bundes und der bundesunmittelba-
ren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie in
den Gerichten des Bundes Personalvertretungen gebildet, wobei zu den Ver-
waltungen in diesem Sinne auch die Betriebsverwaltungen gehören. Mit dieser
Vorschrift und ähnlich lautenden Bestimmungen in den Personalvertretungsge-
setzen der Länder korrespondiert § 130 BetrVG, wonach das Betriebsverfas-
sungsgesetz keine Anwendung findet auf Verwaltungen und Betriebe der Kör-
perschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Durch die ge-
nannten Vorschriften werden die Geltungsbereiche des Betriebsverfassungsge-
setzes einerseits und des Personalvertretungsrechts des Bundes und der Län-
der andererseits voneinander abgegrenzt. Abgrenzungsmerkmal ist danach die
formale Rechtsform des Betriebes oder der Verwaltung (vgl. Beschluss vom
13. Juni 2001 - BVerwG 6 P 8.00 - BVerwGE 114, 313 <317> = Buchholz 251.0
§ 1 BaWüPersVG Nr. 1 S. 3 m.w.N.). Spezielle gesetzliche Bestimmungen, wel-
che der DFS personalvertretungsrechtliche Befugnisse einräumen, bestehen
nicht. Eine solche Bestimmung findet sich nicht in § 5 Satz 4 und 5
BAFlSBAÜbnG, wonach die DFS den Leiter der Dienststelle Flugsicherung
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beim Luftfahrt-Bundesamt bei der Wahrnehmung seiner Dienstvorgesetztenbe-
fugnis zu unterstützen und dazu alle notwendigen Auskünfte zu erteilen hat.
Damit ist lediglich eine Hilfsfunktion der DFS im Verhältnis zum Beteiligten be-
schrieben, ohne dass sie an dessen personalvertretungsrechtlicher Rechtsbe-
ziehung zum Antragsteller teilnimmt. Dass ihre Interessen durch die vom An-
tragsteller hier angestrebte Ausweitung seiner Beteiligungsrechte berührt wer-
den, reicht für die Beteiligungseigenschaft nach § 83 Abs. 3 ArbGG nicht aus.
3. Das mit dem Hauptantrag verfolgte und im oben beschriebenen Sinne zu
verstehende Begehren des Antragstellers ist zulässig.
a) Der Antrag ist hinreichend bestimmt. Die pauschale Bezugnahme auf die
Personalangelegenheiten nach § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG begegnet
keinen Bedenken. Gegenstand des streitigen Begehrens ist nicht die Frage, wie
die Mitbestimmungstatbestände in § 75 Abs. 1, § 76 Abs. 1 BPersVG im Ein-
zelnen auszulegen und anzuwenden sind. Vielmehr will der Antragsteller geklärt
wissen, dass der Beteiligte in allen von § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG
erfassten Fallgestaltungen zur Entscheidung berufen ist und ihn, den An-
tragsteller, im Wege der Mitbestimmung unabhängig davon zu beteiligen hat, ob
zugleich die DFS ihre jeweils zuständigen Betriebsräte beteiligen muss. Wird
die Frage vom Gericht im Sinne des Antragstellers beantwortet, so ist die da-
hingehende Aussage eindeutig.
b) Der Antragsteller ist antragsbefugt. Im personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren ist die Antragsbefugnis gegeben, wenn der Antragsteller
durch die begehrte Entscheidung in seiner personalvertretungsrechtlichen
Rechtsposition betroffen werden kann. Das ist regelmäßig nur dann der Fall,
wenn er eigene Rechte geltend macht (vgl. Beschlüsse vom 7. April 2010
- BVerwG 6 P 6.09 - BVerwGE 136, 271 = Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 112
Rn. 15 und vom 25. Januar 2012 - BVerwG 6 P 25.10 - juris Rn. 11).
aa) Die vorliegende Sache zeichnet sich durch die Besonderheit aus, dass der
Beteiligte in einem Teil der von § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG erfassten
Angelegenheiten, insbesondere bei Umsetzungen mit Dienstortwechsel, seine
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Zuständigkeit verneint und deswegen bewusst davon absieht, eine eigene
Entscheidung zu treffen. In diesen Fällen fehlt es an einer Maßnahme, an
welche Mitbestimmungsrechte des Antragstellers anknüpfen können. Der damit
verbundenen Fragestellung kann man sich entgegen der Auffassung des
Antragstellers nicht dadurch entziehen, dass man die Entscheidung der DFS
dem Beteiligten zurechnet.
Eine Maßnahme, welche der Dienststellenleiter nicht selbst trifft, ist ihm perso-
nalvertretungsrechtlich zuzurechnen, wenn er einem Dezernat oder einer ande-
ren organisatorisch nachgeordneten Stelle, die keine Dienststelle im personal-
vertretungsrechtlichen Sinne ist, Befugnisse zur eigenständigen Bearbeitung
und Entscheidung überträgt. Vergleichbares kann gelten, wenn die nachgeord-
nete Stelle eine eigene Rechtspersönlichkeit hat; deren Maßnahmen sind dem
Dienststellenleiter zuzurechnen, wenn dessen arbeitsrechtliche Stellung gegen-
über den betroffenen Beschäftigten unberührt bleibt (vgl. Beschlüsse vom
2. März 1993 - BVerwG 6 P 34.91 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 85
S. 123 f., vom 9. September 2010 - BVerwG 6 PB 12.10 - Buchholz 251.7 § 66
NWPersVG Nr. 1 Rn. 3 und vom 16. Juni 2011 - BVerwG 6 PB 3.11 - juris
Rn. 3). Die DFS ist keine der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-
Bundesamt nachgeordnete Stelle. Ihre dienst- und arbeitsrechtliche Stellung
gegenüber den hier betroffenen Beschäftigten ist nach Maßgabe von § 5
BAFlSBAÜbnG von derjenigen des Leiters der Dienststelle Flugsicherung beim
Luftfahrt-Bundesamt abzugrenzen, damit aber zugleich Letzterem gegenüber
eigenständig.
bb) Fehlt es somit in den streitigen Fällen an einer Maßnahme des Beteiligten,
so ist der Antragsteller zwecks Klärung seiner Mitbestimmungsrechte darauf
angewiesen, dass das Gericht eine Feststellung trifft, durch welche die Zustän-
digkeit des Beteiligten in den Personalangelegenheiten nach § 75 Abs. 1 und
§ 76 Abs. 1 BPersVG bejaht wird. Allerdings hat der Senat in seiner bisherigen
Rechtsprechung angenommen, dass der Personalrat grundsätzlich nicht zur
gerichtlichen Überprüfung stellen kann, ob eine Dienststelle zum Erlass einer
beteiligungspflichtigen Maßnahme zuständig ist (vgl. Beschlüsse vom
26. Januar 1968 - BVerwG 7 P 10.66 - BVerwGE 29, 74 = Buchholz 238.3 § 76
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PersVG Nr. 17, vom 14. Juli 1977 - BVerwG 7 P 11.75 - Buchholz 238.32 § 85
BlnPersVG Nr. 1 S. 2 f. und vom 23. Juli 1979 - BVerwG 6 P 28.78 - Buchholz
238.3 A § 68 BPersVG Nr. 1 S. 4). Hiervon ist in der vorliegenden Fallgestal-
tung wegen des in § 83 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG vorausgesetzten effektiven
Rechtsschutzes der Personalvertretungen zur Klärung ihrer Beteiligungsrechte
eine Ausnahme vorzusehen.
Die Frage, ob für den Erlass einer beteiligungspflichtigen Maßnahme für den
hier fraglichen Personenkreis der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim
Luftfahrt-Bundesamt oder die DFS zuständig ist, beantwortet sich anhand der
Regelungen in §§ 4, 5 BAFlSBAÜbnG. Ist der Dienststellenleiter der Auffas-
sung, dass die in Betracht zu ziehende Maßnahme in den Zuständigkeitsbe-
reich der DFS fällt, so sieht er folgerichtig davon ab, selbst eine Entscheidung
zu treffen, an welche der Personalrat bei der Geltendmachung und gerichtlichen
Durchsetzung seines Mitbestimmungsrechts anknüpfen könnte. Das im Bereich
der DFS stattfindende betriebsverfassungsrechtliche Beteiligungsverfahren ist
nicht geeignet, den Personalrat zu der ihm zustehenden Rechtsposition zu ver-
helfen. Denn der jeweils zuständige Betriebsrat hat typischerweise kein Interes-
se daran, im Mitbestimmungsverfahren nach § 99 BetrVG die Zuständigkeit der
DFS und damit möglicherweise sein eigenes Beteiligungsrecht in Frage zu stel-
len. Durch den Einsatz seines Initiativrechts nach § 70 Abs. 2 BPersVG kann
der Personalrat ebenfalls keine generelle Klärung seiner Mitbestimmungsrechte
erreichen. Denn Geschäftsgrundlage für das Initiativrecht ist, dass der Perso-
nalrat eine vom Dienststellenleiter zu erlassende Maßnahme anstrebt. Dies hilft
in den zahlreichen Fällen nicht weiter, in welchen der Personalrat eine vom
Dienststellenleiter beabsichtigte Maßnahme verhindern oder jedenfalls kritisch
überprüfen will. Für die übliche, reaktive Form der Mitbestimmung ist der Per-
sonalrat darauf angewiesen, dass das Gericht die Zuständigkeit des Dienststel-
lenleiters klärt, weil ohne diese Klärung die Mitbestimmungsrechte aus § 75
Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG leerlaufen. Die danach gebotene gerichtliche
Klärung der Zuständigkeitsfrage steht mit Systematik und Regelungszweck der
§§ 4, 5 BAFlSBAÜbnG im Einklang. Denn die dort normierte Zugehörigkeit der
fraglichen Beschäftigten zum Personalrat sowohl der Dienststelle Flugsicherung
als auch der DFS sowie die dort geregelte Abgrenzung der Zuständigkeiten
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sind mit den Beteiligungsrechten der kollektiven Interessenvertretungen eng
verzahnt.
4. Der Hauptantrag ist begründet. Er bezieht sich - wie bereits erwähnt - auf alle
von den Mitbestimmungskatalogen nach § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG
erfassten Fallgestaltungen. Ein solcher Globalantrag ist nur begründet, wenn
dem Begehren für alle von ihm erfassten Fallgestaltungen stattzugeben ist (vgl.
Beschlüsse vom 22. Juni 2005 - BVerwG 6 P 8.04 - Buchholz 251.2 § 13
BlnPersVG Nr. 3 S. 10, vom 27. Januar 2006 - BVerwG 6 P 5.05 - Buchholz
251.4 § 86 HmbPersVG Nr. 12 Rn. 8 f., vom 12. November 2009 - BVerwG
6 PB 17.09 - Buchholz 251.92 § 42 SAPersVG Nr. 1 Rn. 21 und vom 7. März
2011 - BVerwG 6 P 15.10 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 113 Rn. 44). So
liegt es hier.
Der Beteiligte ist in Bezug auf die ehemaligen Beschäftigten der Bundesanstalt
für Flugsicherung in allen nach § 75 Abs. 1, § 76 Abs. 1 BPersVG mitbestim-
mungspflichtigen Angelegenheiten zur Entscheidung berufen.
a) Der hier in Rede stehende Personenkreis ist in § 1 Abs. 1 Satz 1
BAFlSBAÜbnG definiert. Es handelt sich um Beamte und Arbeitnehmer bei der
ehemaligen Bundesanstalt für Flugsicherung, welche mit deren Auflösung zum
1. Januar 1993 Beamte und Arbeitnehmer beim Luftfahrt-Bundesamt geworden
sind und seitdem Aufgaben der Flugsicherung in der DFS wahrnehmen (vgl.
BTDrucks 16/11608 S. 19 f. zu Art. 8; Erlass des Bundesministers für Verkehr
zur Neuorganisation der Flugsicherung vom 13. November 1992, VkBl S. 667,
i.d.F. des Organisationserlasses zur Einrichtung der Dienststelle Flugsicherung
vom 15. Februar 2008, VkBl S. 2).
b) Die vorgenannten Beschäftigten gelten im Sinne des Bundespersonalvertre-
tungsgesetzes als Beschäftigte der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-
Bundesamt (§ 4 Abs. 1 Halbs. 1 BAFlSBAÜbnG). Indem § 4 Abs. 1 Halbs. 2
BAFlSBAÜbnG ausspricht, dass § 13 Abs. 2 Satz 4 BPersVG keine Anwendung
findet, ist klargestellt, dass jene Beschäftigten ihr Wahlrecht zur Personalvertre-
tung nicht durch die tatsächliche Eingliederung in den Betrieb der DFS verloren
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haben (BTDrucks 16/11608 S. 20 zu Nr. 3). Weiter regelt § 4 Abs. 2
BAFlSBAÜbnG, dass die in Rede stehenden Beschäftigten für die Anwendung
des Betriebsverfassungsgesetzes als Arbeitnehmer der DFS gelten und als sol-
che aktiv und passiv wahlberechtigt sind. Die Bestimmung trägt dem Umstand
Rechnung, dass die in Rede stehenden Beschäftigten bei der DFS dauerhaft
eingesetzt und vollständig in die dortigen Arbeitsabläufe integriert sind, so dass
es gerechtfertigt ist, sie für den Bereich der betrieblichen Interessenvertretun-
gen den übrigen Arbeitnehmern der DFS gleichzustellen (BTDrucks 16/11608
S. 21 zu Art. 8).
Der Schwerpunkt der Regelung in § 4 BAFlSBAÜbnG liegt im wahlrechtlichen
Bereich. Es wird festgelegt, dass das übergeleitete Personal das Wahlrecht so-
wohl zum Personalrat der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt
als auch zu den Betriebsräten der DFS hat. Da das Wahlrecht kein Selbstzweck
ist, sondern der Bildung kollektiver Interessenvertretungen dient, welche mit
Beteiligungsrechten ausgestattet sind, kommt in § 4 BAFlSBAÜbnG darüber
hinaus mittelbar zum Ausdruck, dass in Bezug auf das übergeleitete Personal
sowohl dem Personalrat bei der Dienststelle Flugsicherung als auch den Be-
triebsräten der DFS Beteiligungsrechte zustehen. In welcher Weise diese Betei-
ligungsrechte aufgeteilt sind, lässt sich der Regelung in § 4 BAFlSBAÜbnG in-
des nicht entnehmen.
c) Darüber gibt § 5 BAFlSBAÜbnG Aufschluss. Nach dessen Satz 1 hat die
DFS gegenüber den in Rede stehenden Beschäftigten Entscheidungs- und
Weisungsbefugnisse im unmittelbaren Zusammenhang mit den Tätigkeiten ein-
zelner Beschäftigter vor Ort, für deren Durchführung die DFS die Verantwortung
trägt. Die Geschäftsführung und von dieser benannte Beschäftigte der DFS
üben insoweit Vorgesetztenbefugnisse aus (§ 5 Satz 2 BAFlSBAÜbnG). Die
Dienstvorgesetztenbefugnisse nach § 3 Abs. 2 BBG liegen beim Leiter der
Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt (§ 5 Satz 3
BAFlSBAÜbnG).
aa) Hinsichtlich der Dienstvorgesetztenbefugnisse, welche dem Leiter der
Dienststelle Flugsicherung zustehen, verweist § 5 Satz 3 BAFlSBAÜbnG aus-
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drücklich auf die Definition in § 3 Abs. 2 BBG. Danach ist Dienstvorgesetzter,
wer für beamtenrechtliche Entscheidungen über die persönlichen Angelegen-
heiten der ihm nachgeordneten Beamten zuständig ist. Die Befugnisse des
Dienstvorgesetzten beziehen sich auf die persönliche Rechtsstellung der Beam-
ten (vgl. Franke, in: GKÖD Bd. I, L § 3 Rn. 11; Battis, Bundesbeamtengesetz,
§ 3 Rn. 4).
bb) Die Dienstvorgesetztenbefugnisse des Leiters der Dienststelle Flugsiche-
rung stehen im Gegensatz zu den Vorgesetztenbefugnissen, welche § 5 Satz 2
BAFlSBAÜbnG der DFS-Geschäftsführung zuweist. Die ausdrückliche Bezug-
nahme auf § 3 Abs. 2 BBG in Bezug auf den Dienstvorgesetzten legt es nahe,
beim Verständnis des Vorgesetzten die Definition in § 3 Abs. 3 BBG zugrunde
zu legen, wonach Vorgesetzter ist, wer dienstliche Anordnungen erteilen darf.
Hier wird der Beamte nicht in seiner persönlichen Rechtsstellung, sondern in
seiner innerdienstlichen Tätigkeit angesprochen. Die Vorgesetzten konkretisie-
ren durch ihre Weisungen die Dienstleistungspflicht des Beamten. Dieser ist
gemäß § 62 Abs. 1 Satz 2 BBG verpflichtet, die von seinen Vorgesetzten erlas-
senen Anordnungen auszuführen und deren allgemeine Richtlinien zu befolgen
(vgl. Franke, a.a.O. L § 3 Rn. 14; Battis, a.a.O. § 3 Rn. 6; Kugele, Bundesbeam-
tengesetz, 2011, § 3 Rn. 15; Lemhöfer, in: Plog/Wiedow, Bundesbeamtenge-
setz, § 3 Rn. 30).
cc) Das im Gesetzeswortlaut und durch die Verweisung auf das Beamtenrecht
zum Ausdruck kommende Gegensatzpaar steht im Einklang mit den Vorstellun-
gen, von denen der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesmaterialien ausge-
gangen ist. Danach lag ihm bei der Aufteilung der Befugnisse in § 5
BAFlSBAÜbnG daran, einerseits den reibungslosen Betrieb der Funktionen der
DFS auf der Basis arbeitsplatzbezogener Weisungsrechte zu ermöglichen und
andererseits einen hinreichenden Schutz der Statusrechte des öffentlichen Per-
sonals zu gewährleisten (BTDrucks 16/11608 S. 21 zu Art. 8).
dd) Die Vorgesetztenbefugnis im Bereich der DFS verhält sich zur Dienstvorge-
setztenbefugnis im Bereich der Dienststelle Flugsicherung nicht vollständig
komplementär. Die Beschränkung der Vorgesetztenstellung auf Seiten der DFS
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bringt § 5 Satz 2 BAFlSBAÜbnG durch den Zusatz „insoweit“ zum Ausdruck.
Dieses Merkmal bezieht sich auf die sachliche Begrenzung der Entscheidungs-
und Weisungsbefugnisse der DFS, die in § 5 Satz 1 BAFlSBAÜbnG festgelegt
sind. Danach hat zunächst die DFS Befugnisse nur im Zusammenhang mit den
Tätigkeiten, für deren Durchführung sie die Verantwortung trägt. Damit wird Be-
zug genommen auf die der DFS zugewiesenen Aufgaben der Flugsicherung
(§ 27c Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, § 31b Abs. 1 LuftVG i.V.m. § 1 der Verordnung zur
Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens vom 11. November 1992,
BGBl I S. 1928, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 24. August
2009, BGBl I S. 2942). Bei den Tätigkeiten muss es sich ferner um solche ein-
zelner Beschäftigter vor Ort handeln. Die Befugnisse müssen demnach arbeits-
platzbezogen sein. Einzelne Beschäftigte betreffende betriebsübergreifende
Maßnahmen fallen nicht darunter. Schließlich muss der Zusammenhang mit
den Tätigkeiten unmittelbar sein. Ausgenommen von der Befugnis der DFS sind
daher Maßnahmen, die sich auf die Aufgabenerfüllung vor Ort nur mittelbar
auswirken.
Die Vorgesetztenbefugnisse sind, soweit der durch § 5 Satz 1 und 2
BAFlSBAÜbnG festgelegte Kompetenzbereich der DFS überschritten wird,
beim Dienstherrn verblieben. Insoweit ist daher auch der Leiter der Dienststelle
Flugsicherung zuständig (vgl. Altvater, PersR 2010, 20 <23>).
ee) Die vorgenannten Grundsätze gelten für Beamte und Arbeitnehmer glei-
chermaßen. Die Regelungen in §§ 4, 5 BAFlSBAÜbnG beziehen sich unter-
schiedslos auf die in § 1 Abs. 1 BAFlSBAÜbnG genannten Beschäftigten und
damit auf die Beamten und Arbeitnehmer, die am 1. Januar 1993 aus der ehe-
maligen Bundesanstalt für Flugsicherung zur DFS übergetreten und seitdem
dort tätig sind. Zwar bedient sich § 5 Satz 2 und 3 BAFlSBAÜbnG einer beam-
tenrechtlichen Terminologie. Daraus ergeben sich jedoch keine Zweifel daran,
dass vom Gesetzgeber eine prinzipielle Gleichbehandlung des übergeleiteten
Personals hinsichtlich der Aufteilung der Kompetenzen auf DFS und Dienststel-
le Flugsicherung gewollt ist. Die Abgrenzung für die Beamten gilt daher sinn-
gemäß für die übergeleiteten Arbeitnehmer.
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ff) In der Begründung zum Gesetzentwurf wird zum Ausdruck gebracht, dass
mit der Regelung in § 5 BAFlSBAÜbnG die zwischen dem Bund und der DFS
abgeschlossene Rahmenvereinbarung fortgeschrieben wird. Gemeint ist die
bereits erwähnte Rahmenvereinbarung vom 12. Mai 1995, in deren Anlage die
dienstrechtlichen Befugnisse des Luftfahrt-Bundesamtes und der DFS gegen-
über den in der DFS tätigen Beamten und Arbeitnehmern des Luftfahrt-
Bundesamtes aufgeteilt sind („Kreuzchenliste“). Mit der Regelung in § 5
BAFlSBAÜbnG sollte Rechtssicherheit für einen Zustand geschaffen werden,
„wie er seit dem 1. Januar 1993 in sinnvoller Weise praktiziert worden ist“
(BTDrucks 16/11608 S. 21 zu Art. 8). Mit der Verabschiedung des Gesetzes
vom 29. Juli 2009 ist die Anlage der Rahmenvereinbarung nicht selbst Gesetz
geworden. Der Gesetzgeber hat die Anlage nicht im Detail in seinen Willen auf-
genommen, sondern in § 5 BAFlSBAÜbnG abstrakt die Kriterien beschrieben,
welche für die Abgrenzung der Kompetenzen maßgeblich sind.
gg) Die wechselseitigen Hinweise der Beteiligten auf andere Gesetze zur Priva-
tisierung ehemals staatlicher Bereiche sind unergiebig. Diese Gesetze, z.B. das
Postpersonalrechtsgesetz, das Deutsche Bahn Gründungsgesetz und das Bun-
deswertpapierverwaltungspersonalgesetz, enthalten jeweils spezielle Regelun-
gen, die der Bundesgesetzgeber zur Bewältigung der Überleitung in die privat-
rechtliche Struktur für den jeweiligen Sachbereich für zweckmäßig hielt. Aus
diesen Regelungen Schlussfolgerungen für die Auslegung der hier für den
Flugsicherungsbereich anzuwendenden Bestimmungen herzuleiten, verbietet
sich daher.
5. Aus der Anlage zur Rahmenvereinbarung ergibt sich, dass der Beteiligte sei-
ne Zuständigkeit bereits von sich aus in folgenden mitbestimmungspflichtigen
Personalangelegenheiten bejaht: Beförderung, Eingruppierung, Versetzung,
Abordnung, Zuweisung, Ablehnung eines Urlaubsantrages nach § 92 BBG (=
§ 79a BBG a.F.), Hinausschiebung des Eintritts in den Ruhestand wegen Errei-
chens der Altersgrenze, Versagung oder Widerruf der Genehmigung einer Ne-
bentätigkeit (§ 75 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 und 3, Nr. 3 Alt. 1, Nr. 4 bis Nr. 5 und Nr. 7,
§ 76 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1, Nr. 4 Alt. 1, Nr. 5, 5a, 7, 8 Alt. 2 und Nr. 9 BPersVG). Im
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Einzelnen gilt für die Mitbestimmungskataloge in § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1
BPersVG Folgendes:
a) Einstellungen von Beamten (§ 76 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 BPersVG), also Ernen-
nungen unter Begründung eines Beamtenverhältnisses (§ 2 Abs. 1 BLV), sind
im Rahmen der hier zu betrachtenden Personalangelegenheiten des übergelei-
teten Personals nicht einschlägig. Anstellungen (§ 76 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2
BPersVG) entfallen schon deswegen, weil das geltende Beamtenrecht dieses
Institut nicht mehr kennt (vgl. Rehak, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/
Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 76 Rn. 27; Altvater/Baden,
in: Altvater/Baden/Kröll/Lemke/Peiseler, Bundespersonalvertretungsgesetz,
7. Aufl. 2011, § 76 Rn. 20; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 76
Rn. 7).
b) Beförderung ist die Verleihung eines anderen Amtes mit höherem Endgrund-
gehalt (§ 2 Abs. 8 Satz 1 BLV). Sie erfasst daher die Mitbestimmungstatbestän-
de nach § 76 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 und 2 BPersVG. Sie betrifft ebenso den Status
des Beamten wie die Verleihung eines anderen Amtes mit anderer Amtsbe-
zeichnung beim Wechsel der Laufbahngruppe (§ 76 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 3
BPersVG) und der Laufbahnwechsel (§ 76 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 4 BPersVG). Alle
vorbezeichneten Angelegenheiten fallen in die Kompetenz des Dienstvorge-
setzten. Soweit die Beförderung mit einem Wechsel der Amtsbezeichnung ver-
bunden ist, bedarf sie ebenso der Ernennung wie die Verleihung eines anderen
Amtes mit anderer Amtsbezeichnung bei einem Wechsel der Laufbahngruppe
(§ 10 Abs. 1 Nr. 3 und 4 BBG i.V.m. § 2 Abs. 8 Satz 2 BLV). Das Ernennungs-
recht ist für die Besoldungsgruppen A2 bis A16 dem Beteiligten übertragen
(Art. 1 Abs. 1 der Anordnung des Bundespräsidenten vom 23. Juni 2004, BGBl I
S. 1286, i.V.m. Abschnitt A Abs. 1 Satz 1 des Erlasses des Bundesministeriums
für Verkehr, Bauen und Stadtentwicklung über die Ernennung und Entlassung
von Bundesbeamten und über die Übertragung von beamtenrechtlichen Befug-
nissen - BMVBS-Delegationserlass - vom 19. Mai 2010). Im Übrigen ist grund-
sätzlich der jeweils unmittelbare Dienstvorgesetzte für die persönlichen Angele-
genheiten der ihnen zugeordneten Beamten zuständig (Abschnitt A des Erlas-
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- 17 -
ses über die Verteilung sonstiger dienstrechtlicher Zuständigkeiten - BMVBS-
Zuständigkeitserlass - vom 19. Mai 2010).
c) Durch die Übertragung einer höher zu bewertenden Tätigkeit (§ 76 Abs. 1
Nr. 3 Alt. 1 BPersVG) wird eine spätere Beförderung vorbereitet (vgl. Beschluss
vom 7. Juli 2008 - BVerwG 6 P 13.07 - BVerwGE 131, 267 = Buchholz 250 § 77
BPersVG Nr. 18 Rn. 20 und 22). Die persönliche Rechtsstellung des Beamten
ist betroffen. Gleiches gilt für die Übertragung einer niedriger zu bewertenden
Tätigkeit (§ 76 Abs. 1 Nr. 3 Alt. 2 BPersVG); hier geht es um die Übertragung
eines Dienstpostens, der im Vergleich zum statusrechtlichen Amt des Beamten
unterwertig ist (vgl. Beschluss vom 2. Dezember 2009 - BVerwG 6 PB 33.09 -
Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 41 Rn. 15 und 22).
d) Anordnungen, welche die Freiheit der Wahl der Wohnung beschränken (§ 76
Abs. 1 Nr. 6 BPersVG), sind gemäß § 72 Abs. 2 BBG dem Dienstvorgesetzten
vorbehalten.
e) Versagung oder Widerruf der Genehmigung einer Nebentätigkeit (§ 76
Abs. 1 Nr. 7 BPersVG) betreffen ebenfalls die persönliche Rechtsstellung des
Beamten. Die entsprechenden Entscheidungen hat das Bundesministerium für
Verkehr, Bauen und Stadtentwicklung als oberste Dienstbehörde auf den Betei-
ligten übertragen (§ 99 Abs. 5 Satz 1 und 2 BBG i.V.m. Abschnitt B I Abs. 1
Nr. 7 BMVBS-Delegationserlass).
f) In seiner persönlichen Rechtsstellung ist der Beamte berührt bei Ablehnung
eines Antrages nach §§ 91, 92 oder 95 BBG (§ 76 Abs. 1 Nr. 8 BPersVG). Da-
bei geht es um „voraussetzungslose“ unbefristete Teilzeitbeschäftigung, um
Teilzeitbeschäftigung und Beurlaubung aus familienpolitischen Gründen sowie
um Beurlaubung aus arbeitsmarktpolitischen Gründen.
g) Die persönliche Rechtsstellung des Beamten wird ebenfalls erfasst durch
Herausschiebung des Eintritts in den Ruhestand wegen Erreichens der Alters-
grenze (§ 76 Abs. 1 Nr. 9 BPersVG). Geschieht dies auf Antrag (§ 53 Abs. 1
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BBG), so ist die Entscheidung nicht der obersten Dienstbehörde vorbehalten
(§ 53 Abs. 2 BBG; vgl. Lemhöfer, a.a.O. § 3 Rn. 13; Franke, a.a.O. L § 3 Rn. 9).
h) Über die Versetzung zu einer anderen Dienststelle (§ 76 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 1
BPersVG) hat gleichfalls der Beteiligte in seiner Eigenschaft als Dienstvorge-
setzter zu entscheiden. Versetzung ist nach § 28 Abs. 1 BBG die auf Dauer an-
gelegte Übertragung eines anderen Amtes bei einer anderen Dienststelle bei
demselben oder einem anderen Dienstherrn. Diese Legaldefinition erfasst die
organisationsrechtliche Versetzung, welche nach ständiger Senatsrechtspre-
chung der Mitbestimmung nach § 76 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 1 BPersVG unterfällt.
Damit ist mitgedacht, dass der Beamte mit dem Ausscheiden aus seiner bishe-
rigen Dienststelle sein dort innegehabtes Funktionsamt im abstrakten und kon-
kreten Sinne verliert und dass ihm mit der dauernden Zuweisung zur neuen
Dienststelle irgendein seinem statusrechtlichen Amt entsprechender Aufgaben-
kreis übertragen wird (vgl. Beschluss vom 30. März 2009 - BVerwG 6 PB
29.08 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 107 Rn. 27 m.w.N.). Auch dabei wird
der Beamte nicht in seiner innerdienstlichen Tätigkeit, sondern in seiner persön-
lichen Rechtsstellung angesprochen (vgl. Battis, a.a.O. § 3 Rn. 4; Franke,
a.a.O. § 3 Rn. 12).
Solange die übergeleiteten Beamten bei der DFS beschäftigt sind, bleiben sie
Beschäftigte beim Luftfahrt-Bundesamt (§ 1 Abs. 1 Satz 1 BAFlSBAÜbnG). Nur
dieses ist im vorgenannten Zeitraum Dienststelle im Sinne des Versetzungs-
begriffs und des darauf bezogenen Mitbestimmungstatbestandes nach § 76
Abs. 1 Nr. 4 Alt. 1 BPersVG. Es fehlt daher an einem Dienststellenwechsel,
wenn der Beamte innerhalb der DFS den Betrieb wechselt. Der für die Verset-
zung maßgebliche Dienststellenwechsel tritt erst ein, wenn dem Beamten ein
Amt bei einer anderen Dienststelle im dienst- und organisationsrechtlichen Sin-
ne - sei es beim Bund oder einem anderen Dienstherrn - übertragen wird.
Dies steht nicht im Widerspruch dazu, dass der Betriebswechsel eines Beamten
in einem Postnachfolgeunternehmen als Versetzung im Sinne von § 76 Abs. 1
Nr. 4 Alt. 1 BPersVG zu werten ist (vgl. Beschlüsse vom 15. November 2006
- BVerwG 6 P 1.06 - BVerwGE 127, 142 = Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 40
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Rn. 18 und vom 25. Januar 2012 - BVerwG 6 P 25.10 - juris Rn. 18). Diese Be-
urteilung trägt der speziellen Rechtslage Rechnung, die durch Art. 143b Abs. 3
GG und die Bestimmungen des Postpersonalrechtsgesetzes geschaffen wurde
und die die Anpassung des personalvertretungsrechtlichen Mitbestimmungstat-
bestandes an die Grundsätze und Strukturen der Betriebsverfassung gebietet.
An einem vergleichbaren Regelwerk für den Bereich der Flugsicherung fehlt es.
Die in §§ 4, 5 BAFlSBAÜbnG angelegte Aufteilung der Beteiligungsrechte auf
den Personalrat der Dienststelle Flugsicherung einerseits und die Betriebsräte
bei der DFS andererseits lassen Beteiligungslücken nicht zu und verbieten
zugleich die Erweiterung von Beteiligungsrechten im Wege der Analogie.
i) Ebenfalls in die Zuständigkeit des Dienstvorgesetzten fällt die Abordnung
(§ 76 Abs. 1 Nr. 5 BPersVG), worunter gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 BBG die vo-
rübergehende Übertragung einer dem Amt des Beamten entsprechenden Tä-
tigkeit bei einer anderen Dienststelle desselben oder eines anderen Dienstherrn
unter Beibehaltung der Zugehörigkeit zur bisherigen Dienststelle zu verstehen
ist. Gleiches gilt für die Zuweisung einer dem Amt entsprechenden Tätigkeit bei
einer öffentlichen Einrichtung ohne Dienstherrnfähigkeit oder bei einer anderen
Einrichtung gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 BBG (§ 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5a
BPersVG). Die Befugnis zur Zuweisung von Beamten der Besoldungsgruppen
A2 bis A15 hat das Bundesministerium für Verkehr, Bauen und Stadtentwick-
lung als oberste Dienstbehörde gemäß § 29 Abs. 1 Satz 2 BBG i.V.m. Ab-
schnitt B I Abs. 1 Nr. 1 BMVBS-Delegationserlass auf den Beteiligten übertra-
gen.
j) Schließlich ist der Beteiligte zuständig für Entscheidungen über Umsetzungen
mit Wechsel des Dienstortes (§ 76 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 2 BPersVG).
Eine Umsetzung liegt vor, wenn dem Beamten ein neuer Dienstposten übertra-
gen wird oder wenn der Dienstposten durch wesentliche Änderungen im Aufga-
benbereich eine neue andere Prägung erhält (vgl. Beschlüsse vom 22. Juli
2003 - BVerwG 6 P 3.03 - Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 30 S. 44 und
vom 30. März 2009 a.a.O. Rn. 28). Die Umsetzung ist eine innerdienstliche
Weisung, welcher der Beamte kraft seiner Gehorsamspflicht nach § 62 Abs. 1
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Satz 2 BBG Folge leisten muss. Als innerbehördliche Organisationsmaßnahme
dient sie der Sicherung, Erleichterung oder Verbesserung der Aufgabenerledi-
gung der Behörde (vgl. Urteile vom 22. Mai 1980 - BVerwG 2 C 30.78 -
BVerwGE 60, 144 <146 ff.> = Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 20 S. 28 ff., vom
28. Februar 2008 - BVerwG 2 A 1.07 - juris Rn. 24 f. und vom 26. Mai 2011
- BVerwG 2 A 8.09 - juris Rn. 19 ff.).
Eine Zuständigkeit des Beteiligten folgt daher nicht bereits aus seiner Eigen-
schaft als Dienstvorgesetzter (§ 5 Satz 3 BAFlSBAÜbnG i.V.m. § 3 Abs. 2
BBG). Bei Umsetzungen kommt vielmehr generell die Entscheidungsbefugnis
der DFS nach § 5 Satz 1 und 2 BAFlSBAÜbnG in Betracht. Sie scheidet aller-
dings aus bei denjenigen Umsetzungen, die nach § 76 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 2
BPersVG mitbestimmungspflichtig sind. Das ist nur der Fall, wenn die Umset-
zung mit einem Wechsel des Dienstorts verbunden ist, wobei das Einzugsge-
biet im Sinne des Umzugskostenrechts zum Dienstort gehört. Dienstort ist die
politische Gemeinde, in welcher der Beamte seine Dienstpflicht zu erfüllen hat.
Nicht mitbestimmungspflichtig ist die Umsetzung, wenn die Wohnung des Be-
amten auf einer üblicherweise befahrenen Strecke weniger als 30 km von der
neuen Dienststätte entfernt ist oder im neuen Dienstort liegt (§ 3 Abs. 1
Buchst. c BUKG; vgl. Rehak, a.a.O. § 75 Rn. 58, § 76 Rn. 56c; Fischer/Goeres/
Gronimus, a.a.O. K § 75 Rn. 41, K § 76 Rn. 23; Altvater, a.a.O. § 75 Rn. 65).
Geht es um eine Umsetzung mit Dienstortwechsel unter Überschreitung des
Einzugsgebiets, so steht die dahingehende Entscheidung des Vorgesetzten
nicht mehr in unmittelbarem Zusammenhang mit der Tätigkeit des Beamten vor
Ort (§ 5 Satz 1 BAFlSBAÜbnG). Eine solche Maßnahme bezieht sich nicht
mehr auf den bisherigen, sondern auf einen neuen Arbeitsplatz an anderer Stel-
le. Damit wird der in § 5 Satz 1 BAFlSBAÜbnG vorausgesetzte lokale Bezug
überschritten. Zugleich fehlt es am unmittelbaren Zusammenhang mit der bis-
herigen Tätigkeit. Die mit dem Wechsel des Dienstorts verbundene Umsetzung
ist weder fachliche Weisung zur Aufgabenerfüllung noch innerdienstliche Maß-
nahme, die sich aus der Tätigkeit des Beamten ableitet wie z.B. die Entschei-
dung zu Fragen der Arbeitszeit, der Unfallverhütung, der Betriebsordnung, der
Arbeitsplatzgestaltung, der technischen Überwachung, der Hebung der Arbeits-
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leistung usw. Die - zumeist betriebsübergreifende - Zuweisung eines Arbeits-
platzes an anderer Stelle wirkt sich unter den in § 76 Abs. 1 Nr. 4 Alt. 2
BPersVG vorausgesetzten Entfernungsbedingungen auf die Aufgabenerfüllung
in der bisherigen Dienststätte nur mittelbar aus. Liegen daher insoweit die Vor-
aussetzungen für die Wahrnehmung der Vorgesetztenbefugnisse durch die
DFS nicht vor, so hat der Beteiligte als im Bereich des Dienstherrn zuständiger
Vorgesetzter diese Aufgabe zu erfüllen.
Dieses Ergebnis steht im Einklang mit der personalvertretungsrechtlichen Wer-
tung, die der Gesetzgeber bei der Abfassung der Regelungen in §§ 4, 5
BAFlSBAÜbnG vor Augen hatte. In § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG kommt zum
Ausdruck, dass der Gesetzgeber den kollektivrechtlichen Schutzbedarf bei der
Umsetzung mit Dienstortwechsel ähnlich gewichtet wie bei der Versetzung. Es
ist daher systematisch und teleologisch folgerichtig, bei der Aufteilung der Be-
teiligungsrechte auf Personalrat und Betriebsräte beide Maßnahmen gleich zu
behandeln. Dies gelingt nur, wenn die Zuständigkeit für die nach § 76 Abs. 1
Nr. 4 Alt. 2 BPersVG mitbestimmungspflichtige Umsetzung dem beteiligten
Dienststellenleiter Flugsicherung zugeordnet wird. Für die Versetzung ist er oh-
nehin zuständig.
k) Die vorgenannten Ausführungen zu den Personalangelegenheiten der Beam-
ten nach § 76 Abs. 1 BPersVG gelten für die Personalangelegenheiten der Ar-
beitnehmer nach § 75 Abs. 1 BPersVG sinngemäß. Die im letztgenannten Mit-
bestimmungskatalog enthaltenen personalrechtlichen Institute entsprechen
weitgehend denjenigen in § 76 Abs. 1 BPersVG. Sie haben zwar eine arbeits-
rechtliche, insbesondere tarifvertragliche Grundlage, sind aber in ihrem Ver-
ständnis durchweg den vergleichbaren beamtenrechtlichen Instituten nachge-
bildet (vgl. zu Nebentätigkeit, Abordnung, Versetzung, Zuweisung, Weiterbe-
schäftigung über die Altersgrenze hinaus: § 3 Abs. 5, § 4 Abs. 1 und 2, § 33
Abs. 5 TVöD). Ein-, Höher- und Rückgruppierung (§ 75 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 und 3
BPersVG), also die Einordnung in das in der Dienststelle geltende kollektive
Entgeltschema, berühren den Status des Arbeitnehmers. Die mit Eingruppie-
rungsvorgängen einhergehende oder sie vorbereitende Übertragung einer hö-
her oder niedriger zu bewertenden Tätigkeit (§ 75 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 BPersVG)
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betrifft ebenfalls die persönliche Rechtsstellung des Arbeitnehmers (vgl. in die-
sem Zusammenhang Beschluss vom 28. August 2008 - BVerwG 6 P 12.07 -
Buchholz 251.91 § 80 SächsPersVG Nr. 2 Rn. 12 ff.).
6. Ist der Beteiligte in den Fällen des § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG zur
Entscheidung berufen, so hat er davon jeweils Gebrauch zu machen und den
Antragsteller im Wege der Mitbestimmung zu beteiligen. Diese Verpflichtung
besteht unabhängig davon, ob zugleich die DFS ihre Betriebsräte zu beteiligen
hat.
Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, ist der Beteiligte gemäß
§ 5 BAFlSBAÜbnG zuständig, in den von § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG
erfassten Personalangelegenheiten der in § 1 Abs. 1 BAFlSBAÜbnG bezeich-
neten Beschäftigten zu entscheiden. Macht er davon jeweils pflichtgemäß
Gebrauch, so folgt daraus das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers. Dass
dieses entfällt, wenn gleichzeitig ein Beteiligungsrecht eines Betriebsrats bei
der DFS eingreift, besagen die gesetzlichen Bestimmungen weder ausdrücklich
noch sinngemäß.
Ein geschriebener oder ungeschriebener Grundsatz des Inhalts, dass bei ein
und derselben Maßnahme stets nur eine einzige Interessenvertretung zu betei-
ligen ist, existiert nicht. Im Gegenteil ist in der Senatsrechtsprechung anerkannt,
dass bei der Versetzung grundsätzlich der Personalrat der abgebenden wie
auch derjenige der aufnehmenden Dienststelle zu beteiligen ist (vgl. Beschluss
vom 16. September 1994 - BVerwG 6 P 32.92 - BVerwGE 96, 355 <361 ff.> =
Buchholz 251.9 § 80 SaarPersVG Nr. 2 S. 10 ff.). Entsprechendes kann bei ei-
ner Umsetzung in Betracht kommen, wenn davon die Beschäftigten mehrerer
Dienststellenteile mit jeweils eigenen Personalvertretungen berührt sind (vgl.
Beschluss vom 16. Juni 2000 - BVerwG 6 P 6.99 - Buchholz 251.7 § 72
NWPersVG Nr. 26 S. 13 ff.). Im Bereich der DFS ist bei einer betriebsübergrei-
fenden Umsetzung - wie ausgeführt - der Personalrat bei der Dienststelle Flug-
sicherung, der Antragsteller, zur Mitbestimmung berufen. Dieser repräsentiert
jedoch nur das am 1. Januar 1993 übergeleitete Personal der ehemaligen Bun-
desanstalt für Flugsicherung. Die Beschäftigten insbesondere des aufnehmen-
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den Betriebes, soweit sie nicht zum übergeleiteten Personal zählen, und deren
Belange vertritt er nicht. Eine zusätzliche Beteiligung des dortigen Betriebsrats
durch die DFS erscheint keineswegs sachwidrig (vgl. zur Beteiligung von Per-
sonalräten und Betriebsräten im Bereich der Deutschen Bahn AG: BAG, Be-
schluss vom 12. Dezember 1995 - 1 ABR 23/95 - BAGE 81, 379). In welchen
Fällen, in denen der Beteiligte den Antragsteller nach § 75 Abs. 1 und § 76
Abs. 1 BPersVG zu beteiligen hat, zugleich ein betriebsverfassungsrechtliches
Mitbestimmungsverfahren bei der DFS stattzufinden hat, hat zunächst diese mit
ihren Betriebsräten abzuklären; im Streitfall ist die Entscheidung den Arbeitsge-
richten vorbehalten. Das streitige Beteiligungsrecht des Antragstellers bleibt
davon unberührt.
7. Der Senat hat den stattgebenden erstinstanzlichen Tenor nach Maßgabe der
oben in Abschnitt II 1 behandelten Auslegung des streitigen Begehrens neu
gefasst. Eine Verpflichtung des Beteiligten, von seiner Zuständigkeit in den Fäl-
len des § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG Gebrauch zu machen, war nicht
auszusprechen. Es kann erwartet werden, dass der Beteiligte seiner Verpflich-
tung nach gerichtlicher Klärung seiner Zuständigkeit nachkommen wird.
Neumann
Büge
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
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Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Personalvertretungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BPersVG
§§ 75, 76
BAFlSBAÜbnG
§§ 1, 4, 5
Stichworte:
Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt; DFS Deutsche Flugsi-
cherung GmbH; Mitbestimmung in Personalangelegenheiten; Personalrat der
Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt; Betriebsräte bei der DFS.
Leitsätze:
1. Der Leiter der Dienststelle Flugsicherung beim Luftfahrt-Bundesamt ist zu-
ständig, in allen von § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG erfassten Angele-
genheiten des übergeleiteten Personals der ehemaligen Bundesanstalt für
Flugsicherung zu entscheiden.
2. Diese Maßnahmen unterliegen der Mitbestimmung des Personalrats der
Dienststelle Flugsicherung unabhängig davon, ob zugleich die DFS Deutsche
Flugsicherung GmbH ihre Betriebsräte zu beteiligen hat.
Beschluss des 6. Senats vom 16. April 2012 - BVerwG 6 P 1.11
I. VG Darmstadt vom 19.11. 2010 - Az.: VG 22 K 1768/09.DA.PV -