Urteil des BVerwG vom 20.08.2003
Gefahr, Öffentliche Sicherheit, Obg, Wahrscheinlichkeit
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
Verkündet
am 20. August 2003
Thiele
BVerwG 6 CN 3.02
Justizobersekretärin
OVG 4 D 89/00.NE
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 20. August 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
für Recht erkannt:
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Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Brandenburg vom 20. Juni 2002 wird geändert.
§ 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 3 der Ordnungsbehördlichen Ver-
ordnung über das Halten und Führen von Hunden (Hundehalter-
verordnung - HundehV) vom 25. Juli 2000 wird für nichtig erklärt.
Die weitergehende Revision wird zurückgewiesen.
Im Verfahren OVG 4 D 79/00.NE trägt der Antragsgegner bis zur
Verbindung zum Verfahren 4 D 89/00.NE die Hälfte der Gerichts-
kosten sowie die außergerichtlichen Kosten der Antragstellerin.
Von der Verbindung zum Verfahren OVG 4 D 89/00.NE bis zum
erstinstanzlichen Urteil trägt der Antragsgegner ein Elftel der Ge-
richtskosten sowie die außergerichtlichen Kosten der Antragstel-
lerin. Der Antragsgegner trägt ferner im Umfang seiner Beteili-
gung an den Gerichtskosten seine eigenen in dieser Instanz ent-
standenen außergerichtlichen Kosten. Im Übrigen bleibt es bei
der Kostenregelung durch das Oberverwaltungsgericht.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Die Antragstellerin wendet sich im Wege der Normenkontrolle gegen Teile der Ord-
nungsbehördlichen Verordnung über das Halten und Führen von Hunden (Hundehal-
terverordnung - HundehV) des Landes Brandenburg vom 25. Juli 2000 (GVBl II
S. 235).
Die Antragstellerin führt eine Mischlingshündin, die der Antragsgegner als eine Mi-
schung aus Pinscher/Alano/Cane Corso ansieht. Für die Hündin lag vor dem
1. August 2000 ein sog. Negativattest nicht vor.
Die Antragstellerin hat im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht beantragt, die
Hundehalterverordnung mit Ausnahme von § 14 für nichtig zu erklären.
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Mit Urteil vom 20. Juni 2002 hat das Oberverwaltungsgericht § 16 HundehV insoweit
als unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 12 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung des
Landes Brandenburg erklärt, als er bei Haltern von Hunden nach § 8 Abs. 3 Ziff. 1, 3,
4, 11, 12 und 13, deren Ungefährlichkeit nicht durch Vorlage eines Negativzeugnis-
ses nachgewiesen wird, die Erteilung einer Erlaubnis von einem berechtigten Inte-
resse abhängig macht. Im Übrigen hat es den Antrag abgewiesen. Zur Begründung
hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Die Hundehalterverordnung beruhe auf der Ermächtigungsgrundlage in § 25 Abs. 1
i.V.m. § 1 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes (OBG). Danach könne eine Rege-
lung unter den Voraussetzungen der sog. polizeilichen Generalklauseln getroffen
werden. Für den von der Hundehalterverordnung geregelten Lebensausschnitt sei
eine abstrakte Gefahrenlage gegeben, wie sie mit der Haltung von Hunden verbun-
den sei. Spontan-aggressives Verhalten liege im Bereich artgemäßen Hundeverhal-
tens und könne auch bei guter Haltung situationsbezogen schon mit Blick auf den
artgemäßen Verteidigungs- und Beutetrieb nicht ausgeschlossen werden. Deshalb
sei bei generell-abstrakter Betrachtungsweise davon auszugehen, dass von Hunden
artspezifische Gefahren ausgingen, die im Einzelfall Schäden an Leib und Leben von
Menschen und anderen Tieren nach sich ziehen könnten. Darüber hinaus gehe von
den in den Rassekatalogen des § 8 Abs. 2 und 3 HundehV erwähnten Hunderassen
gegenüber der Gesamtheit der übrigen Hunderassen ein erhöhtes Gefahrenpotential
aus, welches spezifische, gerade den Erlass weiterer die Haltung und Führung sol-
cher Hunderassen regulierender Vorschriften rechtfertige. Einer weitergehenden,
durch den parlamentarischen Landesgesetzgeber vorzunehmenden Güterabwägung
habe es nicht bedurft, weil die Umstände, welche eine abstrakte Gefahr begründeten,
im Bereich der Gefahrenabwehr nicht erst wissenschaftlich erforscht sein müssten.
Die Regelungen in § 8 Abs. 2 und 3 HundehV verstießen auch nicht gegen den
allgemeinen Gleichheitssatz. Dem Einwand, die Hundelisten in § 8 Abs. 2 und 3
HundehV beruhten auf unzureichenden tatsächlichen Feststellungen, Untersuchun-
gen und wissenschaftlichen Belegen, sowie dem Vorwurf, der Verordnungsgeber
habe es versäumt, die erforderlichen tatsächlichen Ermittlungen und fachlichen Ab-
wägungen vorzunehmen, könne nicht gefolgt werden. Die Übergangsregelung in
§ 16 HundehV sei unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 12 Abs. 1 Satz 2 der
Verfassung des Landes Brandenburg teilweise unvollständig.
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Die Antragstellerin trägt zur Begründung ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelas-
senen Revision im Wesentlichen vor: Die Hundehalterverordnung habe keine ausrei-
chende Ermächtigungsgrundlage. Unter Verstoß gegen die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts werde die generalklauselartige Ermächtigungsgrundlage
des § 25 Abs. 1 OBG für ausreichend erachtet, um Hunde im Rahmen von Rasselis-
ten als gefährlich zu bewerten. Auf diese Weise werde eine lediglich zur Bekämpfung
abstrakter Gefahren bestimmte Ermächtigung zur Regelung eines bloßen Ge-
fahrenverdachts eingesetzt. Die in § 8 Abs. 2 und Abs. 3 HundehV enthaltene Auf-
zählung von Hunderassen verstoße ferner gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz,
weil beispielsweise die Deutsche Dogge sowie der Deutsche und der Kaukasische
Schäferhund darin nicht enthalten seien.
Die Antragstellerin beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg vom
20. Juni 2002 zu ändern und § 8 Abs. 1 Nr. 1, soweit sich diese Vorschrift auf
"rassespezifische Merkmale" bezieht, § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 3 und § 16
der Ordnungsbehördlichen Verordnung des Landes Brandenburg über das Hal-
ten und Führen von Hunden vom 25. Juli 2000 für nichtig zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Zur Begründung wird u.a. ausgeführt, die allgemeine Verordnungsermächtigung des
Polizei- und Ordnungsrechts in § 25 Abs. 1 OBG sei eine ausreichende Ermächti-
gungsgrundlage zum Erlass der Hundehalterverordnung. Bei der Haltung von Hun-
den seien abstrakte Gefahren zu gewärtigen, deren Abwehr die Verordnung diene.
Die Hundehalterverordnung sei in Abstimmung mit den Gremien des Landtags erlas-
sen worden. Die Typisierung und Generalisierung bei der Bewertung des Gefähr-
dungspotentials von Hunden durch Aufstellung von Rasselisten (§ 8 HundehV) sei
rechtlich unbedenklich. Es bestünden jeweils ausreichende Anhaltspunkte für eine
gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit. Im Hinblick auf die unterschiedliche Ver-
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trautheit der Bevölkerung mit einzelnen nicht in die Listen aufgenommenen Hunde-
rassen - z.B. Boxer, Deutsche Dogge und Deutscher Schäferhund - liege auch keine
Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes durch die Auflistung vor. Auch die
Differenzierung zwischen den in § 8 Abs. 2 und den in § 8 Abs. 3 HundehV genann-
ten Rassen sei nicht zu beanstanden, weil bei den in § 8 Abs. 2 HundehV benannten
Hunden das Prognoserisiko, das mit einer nur widerlegbaren Vermutung der Gefähr-
lichkeit verbunden sei, im Gegensatz zu den Hunden im Sinne von § 8 Abs. 3
HundehV nicht tragbar sei. Einer weitergehenden, durch den Landesgesetzgeber
vorzunehmenden Güterabwägung habe es nicht bedurft, weil die Umstände, welche
eine abstrakte Gefahr begründeten, im Bereich der Gefahrenabwehr nicht erst wis-
senschaftlich erforscht sein müssten, um sie bekämpfen zu dürfen.
II.
Die Revision, die - wie die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung vor dem
Senat klargestellt hat - die Ablehnung des Normenkontrollantrags gegen § 8 Abs. 1
Nr. 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 3 und § 16 HundehV betrifft, ist teilweise begründet.
Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1
Nr. 1 VwGO). § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 3 HundehV ist nichtig, so dass das ange-
fochtene Urteil entsprechend zu ändern ist (1.). Soweit sich die Revision auf § 8
Abs. 1 Nr. 1 HundehV bezieht, erweist sie sich als unbegründet (2.). Keiner Ent-
scheidung bedarf das als Hilfsantrag zu verstehende Begehren, § 16 HundehV für
nicht zu erklären (3.).
1. Für § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 3 HundehV fehlt es an einer Verordnungsermäch-
tigung. Die Aufnahme bestimmter Hunderassen in die Liste des § 8 Abs. 3 Satz 1
HundehV und die Behandlung der Hunde dieser Rassen als "gefährliche Hunde" im
Sinne von § 8 Abs. 1 Nr. 1 HundehV lassen sich nicht als Maßnahmen zur Abwehr
der von solchen Hunden ausgehenden Gefahren rechtfertigen. Die gegenteilige Auf-
fassung des Oberverwaltungsgerichts verstößt gegen Bundesrecht.
a) Die Hundehalterverordnung ist auf die gesetzliche Verordnungsermächtigung in
§ 25 Abs. 1 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden
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(Ordnungsbehördengesetz - OBG) in der Fassung der Bekanntmachung vom
21. August 1996 (GVBl S. 266), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Dezember
2000 (GVBl S. 19), gestützt. Danach können ordnungsbehördliche Verordnungen zur
Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung erlassen werden.
Bundesrecht gebietet, den in § 25 Abs. 1 OBG verwendeten Begriff der Abwehr von
Gefahren in dem das Polizei- und Ordnungsrecht der Länder der Bundesrepublik
Deutschland prägenden, überkommenen Sinn auszulegen. Mit diesem Inhalt ent-
spricht die Vorschrift dem aus dem Grundgesetz folgenden Gebot der Bestimmtheit
von Verordnungsermächtigungen, das aber zugleich auf die Grenzen der Ermächti-
gung nach Maßgabe des Urteils des Senats vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 -
(BVerwGE 116, 347, 349 ff.) führt:
Aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem (Art. 20 Abs. 1
und 3, Art. 28 Abs. 1 GG) folgt, dass in einem Gesetz, durch das die Exekutive zum
Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt wird, Inhalt, Zweck und Ausmaß der er-
teilten Ermächtigung bestimmt werden. Das Parlament soll sich seiner Verantwortung
als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, dass es einen Teil
der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser
Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen
zu haben, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was
dem Bürger gegenüber zulässig sein soll. Das Erfordernis hinreichender Bestimmt-
heit stellt die notwendige Ergänzung und Konkretisierung des aus dem Demokratie-
und Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes dar.
Welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, hängt von
den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der
Maßnahme, namentlich der Grundrechtsrelevanz der Regelung ab (vgl. BVerfGE 58,
257, 277 f.; BVerwGE 110, 253, 255 f.).
Die Verwendung der polizeilichen Generalklauseln als Grundlage sicherheitsbehörd-
licher Verordnungen ist unter den genannten verfassungsrechtlichen Aspekten un-
bedenklich, wenn und soweit sie in jahrzehntelanger Entwicklung durch Rechtspre-
chung und Lehre nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend präzisiert, in ihrer Be-
deutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt sind (vgl. BVerfGE 54,
143, 144). § 25 Abs. 1 OBG ermächtigt die darin genannten Stellen zum Erlass von
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Verordnungen zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung.
Dabei handelt es sich, wie aus der Ermächtigung zum Erlass einer normativen Rege-
lung ohne weiteres folgt und vom Oberverwaltungsgericht auch in seiner Entschei-
dung vorausgesetzt worden ist (UA S. 26), um abstrakte Gefahren. Eine abstrakte
Gefahr ist nach herkömmlichem Verständnis, das dem angefochtenen Urteil ersicht-
lich zugrunde liegt, immer dann anzunehmen, wenn mit bestimmten Lebenssachver-
halten nach den Gesetzen der Erfahrung generell mit hinreichender Wahrscheinlich-
keit Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung verbunden sind.
Der klassische Gefahrenbegriff, der auch § 25 Abs. 1 OBG zugrunde liegt, ist da-
durch gekennzeichnet, dass "aus gewissen gegenwärtigen Zuständen nach dem
Gesetz der Kausalität gewisse andere Schaden bringende Zustände und Ereignisse
erwachsen werden" (vgl. Urteil des PrOVG vom 15. Oktober 1894, PrVBI 16, 125,
126). Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach
dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht
noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Ge-
fahrenverdacht oder ein "Besorgnispotenzial" (vgl. Urteil vom 19. Dezember 1985
- BVerwG 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300, 315). Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht
bietet keine Handhabe, derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu
begegnen. Die Befugnisse und Ermächtigungen der Verwaltungsbehörden nach dem
Ordnungsbehördengesetz des Landes Brandenburg umfassen Vorsorgemaßnahmen
nicht.
Maßgebliches Kriterium zur Feststellung einer Gefahr ist die hinreichende Wahr-
scheinlichkeit des Schadenseintritts (vgl. Urteil vom 26. Februar 1974 - BVerwG 1 C
31.72 - BVerwGE 45, 51, 57). Das trifft nicht nur für die "konkrete" Gefahr zu, die zu
Abwehrmaßnahmen im Einzelfall berechtigt, sondern auch für die den sicherheits-
rechtlichen Verordnungen zugrunde liegende "abstrakte" Gefahr. Die abstrakte Ge-
fahr unterscheidet sich von der konkreten Gefahr nicht durch den Grad der Wahr-
scheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den Bezugspunkt der Gefahren-
prognose oder, wie der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil
vom 26. Juni 1970 - BVerwG 4 C 99.67 - (DÖV 1970, 713, 715) gesagt hat, durch die
Betrachtungsweise: Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn in dem zu beurteilenden
konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend
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wahrscheinlich gerechnet werden kann; eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn
eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder
Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein
Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit
generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu bekämpfen; das hat zur Folge,
dass auf den Nachweis der Gefahr eines Schadenseintritts im Einzelfall verzichtet
werden kann (vgl. auch Beschluss vom 24. Oktober 1997 - BVerwG 3 BN 1.97 -
Buchholz 418.9 TierSchG Nr. 10). Auch die Feststellung einer abstrakten Gefahr
verlangt mithin eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte Prognose: Es
müssen - bei abstrakt-genereller Betrachtung - hinreichende Anhaltspunkte vor-
handen sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigen.
Dabei liegt es im Wesen von Prognosen, dass die vorhergesagten Ereignisse wegen
anderer als der erwarteten Geschehensabläufe ausbleiben können. Von dieser mit
jeder Prognose verbundenen Unsicherheit ist die Ungewissheit zu unterscheiden, die
bereits die tatsächlichen Grundlagen der Gefahrenprognose betrifft. Ist die Behörde
mangels genügender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachver-
halte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu der erforderlichen Gefah-
renprognose nicht im Stande, so liegt keine Gefahr, sondern - allenfalls - eine mögli-
che Gefahr oder ein Gefahrenverdacht vor. Zwar kann auch in derartigen Situationen
ein Bedürfnis bestehen, zum Schutz der etwa gefährdeten Rechtsgüter, namentlich
höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben und körperlicher Unversehrtheit von Men-
schen, Freiheitseinschränkungen anzuordnen. Doch beruht ein solches Einschreiten
nicht auf der Feststellung einer Gefahr; vielmehr werden dann Risiken bekämpft, die
jenseits des Bereichs feststellbarer Gefahren verbleiben. Das setzt eine Risikobe-
wertung voraus, die - im Gegensatz zur Feststellung einer Gefahr - über einen
Rechtsanwendungsvorgang weit hinausgeht und mehr oder weniger zwangsläufig
neben der Beurteilung der Intensität der bestehenden Verdachtsmomente eine Ab-
schätzung der Hinnehmbarkeit der Risiken sowie der Akzeptanz oder Nichtakzeptanz
der in Betracht kommenden Freiheitseinschränkungen in der Öffentlichkeit ein-
schließt, mithin - in diesem Sinne - "politisch" geprägt oder mitgeprägt ist (vgl.
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats - 3. Kammer - vom 28. Februar 2002 - 1 BvR
1676/01 - DVBl 2002, 614). Eine derart weit reichende Bewertungs- und Entschei-
dungskompetenz steht den Polizei- und Ordnungsbehörden aufgrund der Verord-
nungsermächtigungen nach Art des § 25 Abs. 1 OBG nicht zu. Denn es wäre mit den
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dargelegten Grundsätzen der Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen zu Rechts-
verordnungen der Exekutive und des Vorbehalts des Gesetzes nicht vereinbar, wenn
die Exekutive ohne strikte Bindung an den überlieferten Gefahrenbegriff kraft eigener
Bewertung über die Notwendigkeit oder Vertretbarkeit eines Verordnungserlasses
entscheiden könnte. Die rechtsstaatliche und demokratische Garantiefunktion der
sicherheitsrechtlichen Verordnungsermächtigungen wäre in Frage gestellt, könnte die
Exekutive nach diesen Vorschriften bereits einen mehr oder minder begründeten
Verdacht zum Anlass für generelle Freiheitseinschränkungen nehmen. Vielmehr ist
es Sache des zuständigen Gesetzgebers, sachgebietsbezogen darüber zu entschei-
den, ob, mit welchem Schutzniveau (vgl. hierzu Urteil vom 19. Dezember 1985,
a.a.O., S. 316) und auf welche Weise Schadensmöglichkeiten vorsorgend entgegen-
gewirkt werden soll, die nicht durch ausreichende Kenntnisse belegt, aber auch nicht
auszuschließen sind (vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 2002,
S. 65 m.w.N.). Allein der Gesetzgeber ist befugt, unter Abwägung der widerstreiten-
den Interessen die Rechtsgrundlagen für Grundrechtseingriffe zu schaffen, mit denen
Risiken vermindert werden sollen, für die - sei es aufgrund neuer Verdachtsmo-
mente, sei es aufgrund eines gesellschaftlichen Wandels oder einer veränderten
Wahrnehmung in der Bevölkerung - Regelungen gefordert werden. Das geschieht
üblicherweise durch eine Absenkung der Gefahrenschwelle in dem ermächtigenden
Gesetz von der "Gefahrenabwehr" zur "Vorsorge" gegen drohende Schäden (vgl.
etwa § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG, § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, § 6 Abs. 2 GenTG, § 7
BBodSchG). Demgegenüber ist in § 25 Abs. 1 OBG ausschließlich von "Abwehr von
Gefahren", nicht hingegen von "Vorsorge" oder "Vorbeugung" die Rede. Auch darin
zeigt sich positiv-rechtlich, dass dem Gefahrenbegriff nicht aus sich heraus eine Er-
streckung auf die Aufgabe der Risiko- oder Gefahrenvorsorge innewohnt.
b) Das Oberverwaltungsgericht hat hinsichtlich der in § 8 Abs. 3 Satz 1 HundehV auf-
gezählten Hunderassen eine abstrakte Gefahr im Sinne des § 25 Abs. 1 OBG für ge-
geben erachtet, ohne die Voraussetzungen einer solchen Gefahr in Abgrenzung von
denjenigen einer bloßen Gefahrenvorsorge ordnungsgemäß festzustellen.
Nach § 8 Abs. 3 Satz 1 HundehV gelten dreizehn dort aufgelistete Rassen oder
Gruppen von Hunden sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen
Hunden als gefährliche Hunde im Sinne des § 8 Abs. 1 Nr. 1 HundehV, solange der
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Hundehalter nicht im Einzelfall der örtlichen Ordnungsbehörde nachgewiesen hat,
dass der Hund keine gesteigerte Kampfbereitschaft, Angriffslust, Schärfe oder eine
andere in der Wirkung vergleichbare Eigenschaft gegenüber Mensch oder Tier auf-
weist; die von der Antragstellerin ausgeführte Mischlingshündin gehört zu den unter
Nr. 1 und 3 aufgelisteten Rassen "Alano" und "Cane Corso". § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1
und 3 HundehV ist von der in der dargelegten Weise verfassungskonform auszule-
genden Ermächtigung in § 25 Abs. 1 OBG zum Erlass von Verordnungen zur Abwehr
abstrakter Gefahren nicht gedeckt.
Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung der von ihm angenommenen ras-
sebedingten abstrakten Gefahren im Wesentlichen ausgeführt: Von den in den Ras-
sekatalogen des § 8 Abs. 2 und 3 HundehV erwähnten Hunderassen gehe gegen-
über der Gesamtheit der übrigen Hunderassen ein erhöhtes Gefahrenpotential aus,
welches spezifische, gerade den Erlass weiterer die Haltung und Führung solcher
Hunderassen regulierender Vorschriften rechtfertigten. Hierbei sei die Anknüpfung an
die Zugehörigkeit zu einer Rasse kein sachfremdes Kriterium zur Bestimmung von
gefährlichen Hunden. Der aus der Veterinärwissenschaft, von Teilen der rechts-
wissenschaftlichen Literatur und teilweise auch von der Rechtsprechung erhobene
Einwand, es gebe keine gefährlichen Hunde kraft ihrer Rassezugehörigkeit, sondern
nur individuell und rasseunabhängig feststellbar aggressive Hunde, überzeuge nicht.
Anknüpfungspunkt sei nicht eine festgestellte oder vermutete individuelle Gefährlich-
keit des einzelnen Hundes, sondern ein genetisches Potential und körperliche Merk-
male, welche bei dem Hinzutreten weiterer Umstände die aufgelisteten Hunde zu
einer Gefahr werden lassen könnten. Zwar sei es gesicherte Erkenntnis, dass die
genetische Disposition nicht alleinige Ursache für Aggressionen und damit einherge-
hende Gefahren darstelle. Vielmehr spreche Überwiegendes dafür, dass mehrere
Faktoren, insbesondere Umwelteinflüsse und darunter vor allem diejenigen, die dem
Hundehalter zuzurechnen seien, Hunde gefährlich machen könnten. Andererseits sei
es ebenso unzweifelhaft, dass die Rassezugehörigkeit, die zugrunde liegende Zucht
und nicht zuletzt die körperliche Konstitution schon für sich betrachtet nicht unbe-
trächtliche Gefahrenpotentiale darstellen könnten. Dass in der fachwissenschaftli-
chen Literatur unterschiedliche Auffassungen dazu bestünden, in welchem Umfang
diese Eigenschaften gegenüber Umweltfaktoren zur Gefährlichkeit eines Hundes
beitrügen, führe nicht etwa dazu, insoweit nur von einem "Gefahrenverdacht" auszu-
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gehen. Auch wenn der Einfluss genetischer bzw. morphologischer Faktoren nicht
einheitlich beurteilt werde, stehe doch fest, dass diese Faktoren sich neben weiteren
Ursachen auf die Gefährlichkeit eines Hundes auswirkten und deshalb ein zulässiger
Anknüpfungspunkt für die Annahme abstrakter Gefahren sein könnten. Danach habe
das Gericht keinen Zweifel, dass insbesondere bei Hunden der dort genannten Ras-
sen oder durch Kreuzungen mit ihnen nach allgemeiner Lebenserfahrung beim Hin-
zutreten weiterer Umstände erhebliche Gefahren für Leib und Leben von Menschen
und anderen Tieren zu gewärtigen seien. Die abstrakte Gefährlichkeit resultiere aus
der zuchtspezifischen Erscheinungsform, der überdurchschnittlichen Körpergröße
oder Wendigkeit, der Kopfform und einer damit einhergehenden hohen Beißkraft
sowie aus ihrer bekannten Zuchtgeschichte, welche Rückschlüsse auf eine reduzier-
te Hemmschwelle und eingeschränktes Sozialverhalten zuließen.
Diese Erwägungen überschreiten den der Verordnungsermächtigung zugrunde lie-
genden herkömmlichen Gefahrenbegriff. Den Ausführungen des Oberverwaltungs-
gerichts ist kein ausreichender Beleg dafür zu entnehmen, dass allein die Rasse ei-
nes Hundes eine Gefahr im polizeirechtlichen Sinn begründet. Das Oberverwaltungs-
gericht weist selbst auf die "gesicherte Erkenntnis" hin, dass die genetische Disposi-
tion nicht alleinige Ursache für Aggressionen sei. Seine Erwägung, dass sich geneti-
sche bzw. morphologische Faktoren neben weiteren Ursachen auf die Gefährlichkeit
eines Hundes auswirken können, rechtfertigt die Annahme einer abstrakten Gefahr
nicht. Denn diese Erwägung entband das Oberverwaltungsgericht nicht von der auf-
grund veterinärmedizinischer Erkenntnisse oder auch anhand von hinreichend gesi-
cherten Erfahrungswerten vorzunehmenden Prüfung, ob die Hunde bestimmter Ras-
sen typischerweise ein höheres Aggressionspotential aufweisen als andere Hunde.
Die vom Oberverwaltungsgericht hierzu gewonnenen und in dem Urteil wiederge-
gebenen Erkenntnisse, die von ihm zu Recht lediglich als "Anhaltspunkte" bezeichnet
werden, begründen einen Gefahrenverdacht, nicht aber die hinreichende Wahr-
scheinlichkeit eines Schadenseintritts. Dem steht nicht entgegen, dass das Oberver-
waltungsgericht ausdrücklich auf den Gesichtspunkt des Gefahrenverdachts hinweist
und die Auffassung vertritt, die von ihm festgestellte Gefährdungslage gehe über
einen solchen Verdacht hinaus. Entscheidend ist, ob diese Bewertung von den in
dem Urteil getroffenen Feststellungen getragen wird. Ist das - wie hier - nicht der Fall,
kann die Erwägung, die Schwelle eines Gefahrenverdachts sei überschritten, nicht
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die Annahme einer Gefahr im polizeirechtlichen Sinne begründen. Demgemäß
spricht das Oberverwaltungsgericht an anderer Stelle seines Urteils (UA S. 41) unter
handgreiflicher Verkennung der Voraussetzungen einer abstrakten Gefahr von einer
dem Verordnungsgeber vorbehaltenen "Gefahrenabschätzung", die nur daraufhin zu
überprüfen sei, ob sie auf einer hinreichend verlässlichen Tatsachenermittlung beru-
he und nicht offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sei. Die von dem
Oberverwaltungsgericht angenommene Gefährdungslage weicht mithin nicht von
derjenigen ab, von der der erkennende Senat in seinem bereits erwähnten Urteil vom
3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - (a.a.O., 354) zur Niedersächsischen Gefahrtier-
Verordnung ausgegangen ist. Danach lässt sich aus der Zugehörigkeit zu einer
Hunderasse allein nach dem Erkenntnisstand der Fachwissenschaft nicht ableiten,
dass von den Hundeindividuen Gefahren ausgehen. Zwar besteht der Verdacht, dass
Hunde bestimmter Rassen ein genetisch bedingtes übersteigertes Aggres-
sionsverhalten aufweisen. Es ist jedoch in der Wissenschaft umstritten, welche Be-
deutung diesem Faktor neben zahlreichen anderen Ursachen - Erziehung und Aus-
bildung des Hundes, Sachkunde und Eignung des Halters sowie situative Einflüsse -
für die Auslösung aggressiven Verhaltens zukommt. Insbesondere liegen dazu weder
aussagekräftige Statistiken oder sonstiges belastbares Erfahrungswissen noch
genetische Untersuchungen vor.
Auch der vom Antragsgegner angesprochene Grundsatz, dass im Hinblick auf die
Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter - Leben und körperliche Unversehrtheit von
Menschen - bereits die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts zur Begrün-
dung einer (abstrakten) Gefahr ausreichen kann, eröffnet dem Verordnungsgeber
nach § 25 Abs. 1 OBG nicht die Möglichkeit, zur Gefahrenabwehr an die Zugehörig-
keit eines Hundes zu einer Rasse oder einem Typ anzuknüpfen. Richtig ist, dass der
Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, der für die Annahme einer Ge-
fahr erforderlich ist, von der Größe und dem Gewicht des drohenden Schadens ab-
hängt: Die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts muss umso größer sein, je ge-
ringer der möglicherweise eintretende Schaden ist, und sie darf umso kleiner sein, je
schwerer der etwa eintretende Schaden wiegt (vgl. Urteil vom 2. Juli 1991 - BVerwG
1 C 4.90 - BVerwGE 88, 348, 351). Gleichwohl muss auch dann, wenn ein schwer-
wiegender Schaden befürchtet wird, aufgrund allgemeiner Lebenserfahrung oder der
Erkenntnisse fachkundiger Stellen zumindest eine gewisse Wahrscheinlichkeit für
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den Eintritt dieses Schadens sprechen. Von solchen (echten) Gefahrenlagen sind
diejenigen Fälle zu unterscheiden, in denen - wie hier - wegen erheblicher Erkennt-
nislücken lediglich ein Gefahrenverdacht besteht. In diesen Fällen kommen nach
dem allgemeinen Recht der Gefahrenabwehr in erster Linie Maßnahmen zur weite-
ren Erforschung des Sachverhalts in Betracht. Dagegen sind Maßnahmen, die über
die Abklärung des Verdachts hinaus auf die Abwehr der vermuteten Gefahr gerichtet
sind, ohne spezialgesetzliche Ermächtigung zur Gefahrenvorsorge grundsätzlich
nicht zulässig, und zwar auch dann nicht, wenn höchstrangige Rechtsgüter auf dem
Spiel stehen. Zwar setzt die Feststellung einer Gefahr nicht notwendig die genaue
Kenntnis der zum Schadenseintritt führenden Kausalverläufe voraus; vielmehr lässt
sich ein bestehender Ursachenzusammenhang und damit die hinreichende Wahr-
scheinlichkeit des Schadenseintritts - namentlich wenn es um die Feststellung abs-
trakter Gefahren geht - auch indirekt mit Hilfe statistischer Methoden nachweisen.
Doch liegen, wie bereits erwähnt, hinsichtlich der erhöhten Gefährlichkeit bestimmter
Hunderassen derzeit weder aussagekräftige Statistiken noch sonstige gesicherte
Erkenntnisse vor, auf die der Antragsgegner sich beim Erlass der angegriffenen Ver-
ordnung hätte stützen können.
Der erkennende Senat hat erwogen, § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 3 HundehV im Inte-
resse des bundesrechtlichen Gebots der Normerhaltung dahin auszulegen, dass er
lediglich zu Gefahrerforschungseingriffen aufgrund eines Gefahrenverdachts er-
mächtigt, was von der Verordnungsermächtigung gedeckt wäre (vgl. Urteil vom
18. Dezember 2002 - BVerwG 6 CN 3.01 - UA S. 16 ff.). Eine solche Auslegung
kommt aber nicht in Betracht, weil sie der erkennbaren Regelungsabsicht des Ver-
ordnungsgebers zuwiderliefe. Der Senat hat mit Urteilen vom heutigen Tage in dem
Verfahren BVerwG 6 CN 2.02 § 8 Abs. 2 Nr. 2 HundehV und in dem Verfahren
BVerwG 6 CN 4.02 § 8 Abs. 2 Nr. 4 HundehV und in dem Verfahren BVerwG 6 CN
5.02 § 8 Abs. 2 Nr. 3 HundehV für nichtig erklärt. Nach § 8 Abs. 2 HundehV gelten
Hunde der fünf dort aufgeführten Rassen oder Gruppen sowie deren Kreuzungen
untereinander oder mit anderen Hunden als unwiderleglich gefährlich im Sinne von
§ 8 Abs. 1 Nr. 1 HundehV. Der Senat hat die genannten Bestimmungen für nichtig
erklärt, weil sich die Aufnahme bestimmter Hunderassen in die Liste des § 8 Abs. 2
HundehV und die Behandlung der Hunde dieser Rassen als "gefährliche Hunde" im
Sinne von § 8 Abs. 1 Nr. 1 HundehV nicht als Maßnahmen zur Abwehr der von sol-
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chen Hunden ausgehenden Gefahren rechtfertigen lassen und die Bestimmungen
deshalb nicht von der Verordnungsermächtigung des § 25 Abs. 1 OBG gedeckt sind.
Hätte § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 3 HundehV als Ermächtigung für Gefahrerfor-
schungseingriffe Bestand, unterfielen die von der Bestimmung erfassten Hunde ei-
nem strengeren Regiment als die vom Verordnungsgeber als unwiderleglich gefähr-
lich eingestuften Hunde im Sinne von § 8 Abs. 2 Nr. 2 und 4 HundehV, für dessen
Anwendung wegen seiner Nichtigkeit kein Raum ist.
Nach alledem ist es Sache des parlamentarischen Gesetzgebers, darüber zu befin-
den, ob er aufgrund des bestehenden Gefahrenverdachts eine Ermächtigungsgrund-
lage für Grundrechtseingriffe schafft. Auf diese parlamentarische Legitimation kann
nicht deshalb verzichtet werden, weil nach brandenburgischem Verfassungsrecht der
Landtag und seine Ausschüsse über die Vorbereitung von Verordnungen frühzeitig
und vollständig zu unterrichten ist (Art. 94 Satz 1 der Verfassung des Landes Bran-
denburg). Ist die Einschränkung von grundrechtlichen Freiheiten dem parlamentari-
schen Gesetzgeber vorbehalten, soll damit gesichert werden, dass Entscheidungen
von solcher Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das die Volksvertretung
anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte
zu klären. Die bloße Unterrichtung des Landtags und seiner Ausschüsse von einer
beabsichtigten Verordnung trägt dem nicht Rechnung. Selbst im Fall der Zustimmung
eines Gesetzgebungsorgans zu einer Verordnung verliert diese nicht ihren Charakter
als Rechtsverordnung (vgl. BVerfGE 2, 237, 255).
Es besteht kein Anlass, § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 3 HundehV trotz seiner Rechts-
widrigkeit ganz oder teilweise für weiter anwendbar zu erklären. Selbst wenn ein sol-
cher Ausspruch gemäß § 47 Abs. 5 VwGO in Betracht kommen sollte, lägen die ihn
rechtfertigenden Voraussetzungen nicht vor. Insbesondere ist der notwendige Schutz
der Bevölkerung vor den von Hunden ausgehenden Gefahren in Anbetracht der vor-
handenen Mittel vor allem des Strafrechts und des allgemeinen Sicherheitsrechts ge-
wahrt (vgl. Urteil vom 3. Juli 2002, a.a.O., 358).
2. Der gegen § 8 Abs. 1 Nr. 1 HundehV gerichtete Antrag ist unbegründet.
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Nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 HundehV gelten u.a. solche Hunde als "gefährliche Hunde",
bei denen aufgrund rassespezifischer Merkmale, Zucht, Ausbildung oder Abrichten
von einer über das natürliche Maß hinausgehenden Kampfbereitschaft, Angriffslust
oder Schärfe oder einer anderen in ihrer Wirkung vergleichbaren, Mensch oder Tier
gefährdenden Eigenschaft auszugehen ist. Diese Vorschrift ist vom Oberverwal-
tungsgericht zu Recht als insgesamt gültig angesehen worden.
Der bundesrechtliche Grundsatz der Normerhaltung erfordert, eine Vorschrift erst
dann für nichtig zu erklären, wenn sie sich auch nach sorgfältiger und lückenloser,
insbesondere den Gesamtzusammenhang der getroffenen Regelung mitberücksich-
tigender Auslegung als mit höherrangigem Recht vereinbar erweist (Urteil vom
18. Dezember 2002, a.a.O., UA S. 24). Unter Beachtung dieses Grundsatzes kann
§ 8 Abs. 1 Nr. 1 HundehV dahin verstanden werden, dass die Regelung auf Hunde-
individuen anzuwenden ist, die eine über das natürliche Maß hinausgehende Kampf-
bereitschaft, Angriffslust, Schärfe oder eine andere vergleichbare, Menschen oder
Tiere gefährdende Eigenschaft besitzen, ohne dass es entscheidend darauf an-
kommt, aus welchen Gründen eine derartige feststellbare Eigenschaft vorhanden ist.
Dies entspricht der Rechtsprechung des Senats zu einer mit der hier in Rede ste-
henden Bestimmung vergleichbaren Vorschrift der Gefahrhundeverordnung des
Landes Schleswig-Holstein (vgl. Urteil vom 18. Dezember 2002, a.a.O., UA S. 24 f.).
In dieser Auslegung hält sich § 8 Abs. 1 Nr. 1 HundehV im Rahmen der die Gefah-
renabwehr betreffenden Ermächtigungsgrundlage des § 25 Abs. 1 OBG. Denn von
Hunden, welche die genannten Eigenschaften haben, gehen Gefahren aus, die durch
eine Rechtsverordnung bekämpft werden dürfen.
Die Vorschrift knüpft an bestimmte Eigenschaften sowie an Umstände an, die zu
diesen Eigenschaften geführt haben, nämlich rassespezifische Merkmale, Zucht,
Haltung, Ausbildung oder Abrichtung. Wenn das Hundeindividuum Menschen und
Tiere gefährdende Eigenschaften hat, so ist es im Hinblick auf die Gefahrenabwehr
ohne Bedeutung, wie es sie erworben hat. Der Umstand, dass § 8 Abs. 1 Nr. 1
HundehV auch mögliche Ursachen der gefährdenden Eigenschaften aufzählt, stellt
bei diesem Verständnis lediglich eine Beschreibung von Anhaltspunkten dar, die zu
den gefährlichen Eigenschaften einzelner Hunde beigetragen haben können und
Hinweise darauf geben können, dass diese Eigenschaften vorliegen könnten, ohne
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dass die möglichen Ursachen ihrerseits der Feststellung bedürfen, wenn die gefähr-
denden Eigenschaften vorliegen. Unter diesen Umständen ist eine gewisse Unschär-
fe des im Tatbestand der Norm genannten Begriffs "rassespezifische Merkmale" oh-
ne Bedeutung für die Anwendung der Norm, die auf die Bekämpfung einer aus be-
stimmten Eigenschaften individueller Hunde resultierenden Gefahr zielt. Es ist eine
Frage der Feststellbarkeit im Tatsächlichen, ob ein bestimmter Hund eine oder meh-
rere dieser Eigenschaften aufweist.
Demnach betrifft die Regelung in § 8 Abs. 1 Nr. 1 HundehV insgesamt - einschließ-
lich des Begriffs "rassespezifische Merkmale" - Hundeindividuen mit bestimmten "Ei-
genschaften". Ist bei einem Hundeindividuum eine Menschen oder Tiere gefährden-
de Eigenschaft festgestellt, so unterliegt es keinen Bedenken, darin eine Gefahr im
Sinne des Polizeirechts zu sehen, die Anknüpfungspunkt von Regelungen zur Ver-
hinderung des Eintritts von Schäden ist. Individuelle Eigenschaften von Hunden, die
Menschen oder Tier gefährden, begründen nicht nur einen Gefahrenverdacht, son-
dern eine Gefahr.
Der Umstand, dass § 8 Abs. 1 Nr. 1 HundehV zusätzlich auf die Ursachen der ge-
fährdenden Eigenschaften abstellt, lässt sich nach dem Gesagten dahin verstehen,
dass bestimmte bei einem Hundeindividuum vorliegende Umstände Anlass für die
Ermittlung bieten, ob der Hund gefährliche Eigenschaften hat. Dieser Ermittlung dient
das Erlaubnisverfahren des § 10 HundehV. Die Norm beschreibt bei diesem
Verständnis neben den Voraussetzungen für die Annahme eines "gefährlichen Hun-
des" die Voraussetzungen eines Gefahrenverdachts, deren Vorliegen zu dem Er-
laubnisverfahren nach § 10 HundehV führt. Bei diesem Ansatz ist die Norm nicht nur
Grundlage für Maßnahmen der Gefahrenabwehr, sondern darüber hinaus auch An-
knüpfungspunkt für ein grundsätzlich zulässiges Gefahrermittlungsprogramm. Auch
insoweit kann § 25 Abs. 1 OBG, ohne gegen Bundesrecht zu verstoßen, Rechts-
grundlage für § 8 Abs. 1 Nr. 1 HundehV sein. Dass ein Gefahrenverdacht bei Vorlie-
gen bestimmter rassespezifischer Merkmale vorliegen kann und der Verordnungsge-
ber daran ein Programm zur Gefahrerforschung anknüpft, begegnet aus der Sicht
des Bundesrechts keine Bedenken.
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3. Mit dem Antrag gegen § 16 HundehV macht die Antragstellerin sinngemäß gel-
tend, die Übergangsvorschrift müsse auch auf den von ihr geführten und unter das
Regelungsregiment von § 8 Abs. 3 Satz 1 HundehV fallenden Hund erstreckt wer-
den. Da sie nur insoweit gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt ist, als sie
in eigenen Rechten verletzt sein oder werden kann, ist dieser Antrag bei sachgerech-
ter Auslegung (§ 88 VwGO) nur für den Fall als gestellt anzusehen, dass der von ihr
angegriffene § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 3 HundehV nicht für nichtig erklärt wird.
Dies geschieht aber mit der vorliegenden Entscheidung. Somit ist über den als Hilfs-
begehren zu verstehenden Antrag gegen § 16 HundehV nicht mehr zu entscheiden.
4. Die Kostenentscheidung folgt für den ersten Rechtszug aus § 155 Abs. 1 Satz 1,
§ 159 VwGO und für die Revisionsinstanz aus § 155 Abs. 1 Satz 3, § 159 Satz 1
VwGO.
Bardenhewer Hahn Büge
Graulich Vormeier
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 4 000 € fest-
gesetzt.
G r ü n d e :
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 13 Abs. 1 Satz 2, § 14 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Bardenhewer Hahn Graulich
Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Polizeirecht
Fachpresse: nein
Rechtsquellen:
OBG BrbG § 25 Abs. 1
HundehV Brbg § 8
Stichworte:
Hundehaltung; gefährliche Hunde; abstrakte Gefahr; "rassespezifische Merkmale".
Urteil des 6. Senats vom 20. August 2003 - BVerwG 6 CN 3.02
I. OVG Frankfurt (Oder) vom 20.06.2002 - Az.: 4 D 89/00.NE -