Urteil des BVerwG, Az. 6 CN 2.02

Gefahr, Öffentliche Sicherheit, Obg, Wahrscheinlichkeit
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
Verkündet
am 20. August 2003
Thiele
BVerwG 6 CN 2.02
Justizobersekretärin
OVG 4 D 89/00.NE
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 20. August 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. B a r d e n h e w e r und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. H a h n , B ü g e , Dr. G r a u l i c h und V o r m e i e r
für Recht erkannt:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Brandenburg vom 20. Juni 2002 wird geändert.
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 13 der Ordnungsbehörd-
lichen Verordnung über das Halten und Führen von Hunden
(Hundehalterverordnung - HundehV) vom 25. Juli 2000 wird für
nichtig erklärt.
Die weitergehende Revision wird zurückgewiesen.
Im Verfahren OVG 4 D 72/00.NE trägt der Antragsgegner bis
zur Abtrennung des Verfahrens 4 D 20/02.NE drei Viertel der
Gerichtskosten sowie die außergerichtlichen Kosten der An-
tragsteller; von der Abtrennung bis zur Verbindung zum Verfah-
ren 4 D 89/00.NE trägt der Antragsgegner die Gerichtskosten
und die außergerichtlichen Kosten der Antragsteller. Von der
Verbindung zum Verfahren OVG 4 D 89/00.NE bis zum erstin-
stanzlichen Urteil trägt der Antragsgegner drei Elftel der Ge-
richtskosten sowie die außergerichtlichen Kosten der An-
tragsteller. Der Antragsgegner trägt ferner im Umfang seiner
Beteiligung an den Gerichtskosten seine eigenen in dieser In-
stanz entstandenen außergerichtlichen Kosten. Im Übrigen
bleibt es bei der Kostenregelung durch das Oberverwaltungsge-
richt.
Der Antragsgegner trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Die Antragsteller wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen Teile der Ord-
nungsbehördlichen Verordnung über das Halten und Führen von Hunden (Hundehal-
terverordnung - HundehV) des Landes Brandenburg vom 25. Juli 2000 (GVBl II
S. 235).
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Der Antragsteller zu 1 betreibt eine Tierarztpraxis und ist Halter einer 10jährigen
Rottweilerhündin, für die ein sog. Negativzeugnis vom 1. November 2000 vorliegt.
Der Antragsteller zu 2 hält einen 8jährigen American Staffordshire Terrier, für den ein
Negativzeugnis unter dem 26. Februar 1999 erteilt wurde. Sein Antrag auf Erteilung
einer Erlaubnis zur Haltung des Hundes wurde mit Bescheid vom 10. Juli 2001 abge-
lehnt und zugleich die Haltung untersagt.
Der Antragsteller zu 3 hält einen sieben Jahre alten American Staffordshire Terrier,
für den unter dem 25. März 1999 ein Negativzeugnis erteilt wurde. Eine Erlaubnis ist
bislang nicht erteilt worden.
Die Antragsteller haben im Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht beantragt, die
Hundehalterverordnung mit Ausnahme von § 14 HundehV für nichtig zu erklären.
Mit Urteil vom 20. Juni 2002 hat das Oberverwaltungsgericht § 16 HundehV insoweit
als unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 12 Abs. 1 Satz 2 der Verfassung des
Landes Brandenburg erklärt, als er bei Haltern von Hunden nach § 8 Abs. 3 Ziff. 1, 3,
4, 11, 12 und 13, deren Ungefährlichkeit nicht durch Vorlage eines Negativzeugnis-
ses nachgewiesen wird, die Erteilung einer Erlaubnis von einem berechtigten Inte-
resse abhängig macht. Im Übrigen hat es die Anträge abgewiesen. Zur Begründung
hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Die Hundehalterverordnung beruhe auf der Ermächtigungsgrundlage in § 25 Abs. 1
i.V.m. § 1 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes (OBG). Danach könne eine Rege-
lung unter den Voraussetzungen der sog. polizeilichen Generalklauseln getroffen
werden. Für den von der Hundehalterverordnung geregelten Lebensausschnitt sei
eine abstrakte Gefahrenlage gegeben, wie sie mit der Haltung von Hunden verbun-
den sei. Spontan-aggressives Verhalten liege im Bereich artgemäßen Hundeverhal-
tens und könne auch bei guter Haltung situationsbezogen schon mit Blick auf den
artgemäßen Verteidigungs- und Beutetrieb nicht ausgeschlossen werden. Deshalb
sei bei generell-abstrakter Betrachtungsweise davon auszugehen, dass von Hunden
artspezifische Gefahren ausgingen, die im Einzelfall Schäden an Leib und Leben von
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Menschen und anderen Tieren nach sich ziehen könnten. Darüber hinaus gehe von
den in den Rassekatalogen des § 8 Abs. 2 und 3 HundehV erwähnten Hunderassen
gegenüber der Gesamtheit der übrigen Hunderassen ein erhöhtes Gefahrenpotential
aus, welches spezifische, gerade den Erlass weiterer die Haltung und Führung sol-
cher Hunderassen regulierender Vorschriften rechtfertige. Einer weitergehenden,
durch den parlamentarischen Landesgesetzgeber vorzunehmenden Güterabwägung
habe es nicht bedurft, weil die Umstände, welche eine abstrakte Gefahr begründeten,
im Bereich der Gefahrenabwehr nicht erst wissenschaftlich erforscht sein müssten.
Die Regelungen in § 8 Abs. 2 und 3 HundehV verstießen auch nicht gegen den
allgemeinen Gleichheitssatz. Dem Einwand, die Hundelisten in § 8 Abs. 2 und 3
HundehV beruhten auf unzureichenden tatsächlichen Feststellungen, Untersuchun-
gen und wissenschaftlichen Belegen, sowie dem Vorwurf, der Verordnungsgeber
habe es versäumt, die erforderlichen tatsächlichen Ermittlungen und fachlichen Ab-
wägungen vorzunehmen, könne nicht gefolgt werden. Die Übergangsregelung in
§ 16 HundehV sei unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 12 Abs. 1 Satz 2
der Verfassung des Landes Brandenburg teilweise unvollständig.
Die Antragsteller tragen zur Begründung ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelas-
senen Revisionen im Wesentlichen vor: Die Hundehalterverordnung habe keine aus-
reichende Ermächtigungsgrundlage. Unter Verstoß gegen die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts werde die generalklauselartige Ermächtigungsgrundlage
des § 25 Abs. 1 OBG für ausreichend erachtet, um Hunde im Rahmen von Rasselis-
ten als gefährlich zu bewerten. Auf diese Weise werde eine lediglich zur Bekämpfung
abstrakter Gefahren bestimmte Ermächtigung zur Regelung eines bloßen Ge-
fahrenverdachts eingesetzt. Die in § 8 Abs. 2 und Abs. 3 HundehV enthaltene Auf-
zählung von Hunderassen verstoße ferner gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz,
weil beispielsweise die Deutsche Dogge sowie der Deutsche und der Kaukasische
Schäferhund darin nicht enthalten seien.
Der Antragsteller zu 1 beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg vom 20. Juni
2002 zu ändern und § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 13 der Ordnungsbehördlichen Ver-
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ordnung des Landes Brandenburg über das Halten und Führen von Hunden
vom 25. Juli 2000 für nichtig zu erklären.
Die Antragsteller zu 2 und 3 beantragen,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg vom 20. Juni
2002 zu ändern und § 8 Abs. 2 Nr. 2 der Ordnungsbehördlichen Verordnung
des Landes Brandenburg über das Halten und Führen von Hunden vom 25. Juli
2000 für nichtig zu erklären.
Der Antragsgegner beantragt,
die Revisionen zurückzuweisen.
Zur Begründung wird u.a. ausgeführt, die allgemeine Verordnungsermächtigung des
Polizei- und Ordnungsrechts in § 25 Abs. 1 OBG sei eine ausreichende Ermächti-
gungsgrundlage zum Erlass der Hundehalterverordnung. Bei der Haltung von Hun-
den seien abstrakte Gefahren zu gewärtigen, deren Abwehr die Verordnung diene.
Die Hundehalterverordnung sei in Abstimmung mit den Gremien des Landtags erlas-
sen worden. Die Typisierung und Generalisierung bei der Bewertung des Gefähr-
dungspotentials von Hunden durch Aufstellung von Rasselisten (§ 8 HundehV) sei
rechtlich unbedenklich. Es bestünden jeweils ausreichende Anhaltspunkte für eine
gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit. Im Hinblick auf die unterschiedliche Ver-
trautheit der Bevölkerung mit einzelnen nicht in die Listen aufgenommenen Hunde-
rassen - z.B. Boxer, Deutsche Dogge und Deutscher Schäferhund - liege auch keine
Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes durch die Auflistung vor. Auch die
Differenzierung zwischen den in § 8 Abs. 2 und den in § 8 Abs. 3 HundehV genann-
ten Rassen sei nicht zu beanstanden, weil bei den in § 8 Abs. 2 HundehV benannten
Hunden das Prognoserisiko, das mit einer nur widerlegbaren Vermutung der Gefähr-
lichkeit verbunden sei, im Gegensatz zu den Hunden im Sinne von § 8 Abs. 3
HundehV nicht tragbar sei. Einer weitergehenden, durch den Landesgesetzgeber
vorzunehmenden Güterabwägung habe es nicht bedurft, weil die Umstände, welche
eine abstrakte Gefahr begründeten, im Bereich der Gefahrenabwehr nicht erst wis-
senschaftlich erforscht sein müssten, um sie bekämpfen zu dürfen.
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II.
Die Revisionen, die - wie die Antragsteller in der mündlichen Verhandlung vor dem
Senat klargestellt haben - lediglich die Ablehnung der Normenkontrollanträge gegen
§ 8 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 13 HundehV betreffen, sind begründet. Das
angefochtene Urteil beruht insoweit auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137
Abs. 1 Nr. 1 VwGO). § 8 Abs. 2 Nr. 2 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 13 HundehV ist nichtig,
so dass das angefochtene Urteil entsprechend zu ändern ist (§ 144 Abs. 3 Nr. 1
VwGO).
1. Für § 8 Abs. 2 Nr. 2 HundehV fehlt es an einer Verordnungsermächtigung. Die
Aufnahme bestimmter Hunderassen in die Liste des § 8 Abs. 2 HundehV und die
Behandlung der Hunde dieser Rassen als "gefährliche Hunde" im Sinne von § 8
Abs. 1 Nr. 1 HundehV lassen sich nicht als Maßnahmen zur Abwehr der von solchen
Hunden ausgehenden Gefahren rechtfertigen. Die gegenteilige Auffassung des
Oberverwaltungsgerichts verstößt gegen Bundesrecht.
a) Die Hundehalterverordnung ist auf die gesetzliche Verordnungsermächtigung in
§ 25 Abs. 1 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden
(Ordnungsbehördengesetz - OBG) in der Fassung der Bekanntmachung vom
21. August 1996 (GVBl S. 266), zuletzt geändert durch Gesetz vom 19. Dezember
2000 (GVBl S. 19), gestützt. Danach können ordnungsbehördliche Verordnungen zur
Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung erlassen werden.
Bundesrecht gebietet, den in § 25 Abs. 1 OBG verwendeten Begriff der Abwehr von
Gefahren in dem das Polizei- und Ordnungsrecht der Länder der Bundesrepublik
Deutschland prägenden, überkommenen Sinn auszulegen. Mit diesem Inhalt ent-
spricht die Vorschrift dem aus dem Grundgesetz folgenden Gebot der Bestimmtheit
von Verordnungsermächtigungen, das aber zugleich auf die Grenzen der Ermächti-
gung nach Maßgabe des Urteils des Senats vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 -
(BVerwGE 116, 347, 349 ff.) führt:
Aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfassungssystem (Art. 20 Abs. 1
und 3, Art. 28 Abs. 1 GG) folgt, dass in einem Gesetz, durch das die Exekutive zum
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Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt wird, Inhalt, Zweck und Ausmaß der er-
teilten Ermächtigung bestimmt werden. Das Parlament soll sich seiner Verantwortung
als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, dass es einen Teil
der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser
Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen
zu haben, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was
dem Bürger gegenüber zulässig sein soll. Das Erfordernis hinreichender Bestimmt-
heit stellt die notwendige Ergänzung und Konkretisierung des aus dem Demokratie-
und Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes dar.
Welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, hängt von
den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der
Maßnahme, namentlich der Grundrechtsrelevanz der Regelung ab (vgl. BVerfGE 58,
257, 277 f.; BVerwGE 110, 253, 255 f.).
Die Verwendung der polizeilichen Generalklauseln als Grundlage sicherheitsbehörd-
licher Verordnungen ist unter den genannten verfassungsrechtlichen Aspekten un-
bedenklich, wenn und soweit sie in jahrzehntelanger Entwicklung durch Rechtspre-
chung und Lehre nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend präzisiert, in ihrer Be-
deutung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt sind (vgl. BVerfGE 54,
143, 144). § 25 Abs. 1 OBG ermächtigt die darin genannten Stellen zum Erlass von
Verordnungen zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung.
Dabei handelt es sich, wie aus der Ermächtigung zum Erlass einer normativen Rege-
lung ohne weiteres folgt und vom Oberverwaltungsgericht auch in seiner Entschei-
dung vorausgesetzt worden ist (UA S. 26), um abstrakte Gefahren. Eine abstrakte
Gefahr ist nach herkömmlichem Verständnis, das dem angefochtenen Urteil ersicht-
lich zugrunde liegt, immer dann anzunehmen, wenn mit bestimmten Lebenssachver-
halten nach den Gesetzen der Erfahrung generell mit hinreichender Wahrscheinlich-
keit Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung verbunden sind.
Der klassische Gefahrenbegriff, der auch § 25 Abs. 1 OBG zugrunde liegt, ist da-
durch gekennzeichnet, dass "aus gewissen gegenwärtigen Zuständen nach dem
Gesetz der Kausalität gewisse andere Schaden bringende Zustände und Ereignisse
erwachsen werden" (vgl. Urteil des PrOVG vom 15. Oktober 1894, PrVBI 16, 125,
126). Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach
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dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht
noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Ge-
fahrenverdacht oder ein "Besorgnispotenzial" (vgl. Urteil vom 19. Dezember 1985
- BVerwG 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300, 315). Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht
bietet keine Handhabe, derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu
begegnen. Die Befugnisse und Ermächtigungen der Verwaltungsbehörden nach dem
Ordnungsbehördengesetz des Landes Brandenburg umfassen Vorsorgemaßnahmen
nicht.
Maßgebliches Kriterium zur Feststellung einer Gefahr ist die hinreichende Wahr-
scheinlichkeit des Schadenseintritts (vgl. Urteil vom 26. Februar 1974 - BVerwG 1 C
31.72 - BVerwGE 45, 51, 57). Das trifft nicht nur für die "konkrete" Gefahr zu, die zu
Abwehrmaßnahmen im Einzelfall berechtigt, sondern auch für die den sicherheits-
rechtlichen Verordnungen zugrunde liegende "abstrakte" Gefahr. Die abstrakte Ge-
fahr unterscheidet sich von der konkreten Gefahr nicht durch den Grad der Wahr-
scheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den Bezugspunkt der Gefahren-
prognose oder, wie der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil
vom 26. Juni 1970 - BVerwG 4 C 99.67 - (DÖV 1970, 713, 715) gesagt hat, durch die
Betrachtungsweise: Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn in dem zu beurteilenden
konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend
wahrscheinlich gerechnet werden kann; eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn
eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder
Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein
Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit
generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu bekämpfen; das hat zur Folge,
dass auf den Nachweis der Gefahr eines Schadenseintritts im Einzelfall verzichtet
werden kann (vgl. auch Beschluss vom 24. Oktober 1997 - BVerwG 3 BN 1.97 -
Buchholz 418.9 TierSchG Nr. 10). Auch die Feststellung einer abstrakten Gefahr
verlangt mithin eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte Prognose: Es
müssen - bei abstrakt-genereller Betrachtung - hinreichende Anhaltspunkte vor-
handen sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigen.
Dabei liegt es im Wesen von Prognosen, dass die vorhergesagten Ereignisse wegen
anderer als der erwarteten Geschehensabläufe ausbleiben können. Von dieser mit
jeder Prognose verbundenen Unsicherheit ist die Ungewissheit zu unterscheiden, die
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bereits die tatsächlichen Grundlagen der Gefahrenprognose betrifft. Ist die Behörde
mangels genügender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachver-
halte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu der erforderlichen Gefah-
renprognose nicht im Stande, so liegt keine Gefahr, sondern - allenfalls - eine mögli-
che Gefahr oder ein Gefahrenverdacht vor. Zwar kann auch in derartigen Situationen
ein Bedürfnis bestehen, zum Schutz der etwa gefährdeten Rechtsgüter, namentlich
höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben und körperlicher Unversehrtheit von Men-
schen, Freiheitseinschränkungen anzuordnen. Doch beruht ein solches Einschreiten
nicht auf der Feststellung einer Gefahr; vielmehr werden dann Risiken bekämpft, die
jenseits des Bereichs feststellbarer Gefahren verbleiben. Das setzt eine Risikobe-
wertung voraus, die - im Gegensatz zur Feststellung einer Gefahr - über einen
Rechtsanwendungsvorgang weit hinausgeht und mehr oder weniger zwangsläufig
neben der Beurteilung der Intensität der bestehenden Verdachtsmomente eine Ab-
schätzung der Hinnehmbarkeit der Risiken sowie der Akzeptanz oder Nichtakzeptanz
der in Betracht kommenden Freiheitseinschränkungen in der Öffentlichkeit ein-
schließt, mithin - in diesem Sinne - "politisch" geprägt oder mitgeprägt ist (vgl.
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats - 3. Kammer - vom 28. Februar 2002 - 1 BvR
1676/01 - DVBl 2002, 614). Eine derart weit reichende Bewertungs- und Entschei-
dungskompetenz steht den Polizei- und Ordnungsbehörden aufgrund der Verord-
nungsermächtigungen nach Art des § 25 Abs. 1 OBG nicht zu. Denn es wäre mit den
dargelegten Grundsätzen der Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen zu Rechts-
verordnungen der Exekutive und des Vorbehalts des Gesetzes nicht vereinbar, wenn
die Exekutive ohne strikte Bindung an den überlieferten Gefahrenbegriff kraft eigener
Bewertung über die Notwendigkeit oder Vertretbarkeit eines Verordnungserlasses
entscheiden könnte. Die rechtsstaatliche und demokratische Garantiefunktion der
sicherheitsrechtlichen Verordnungsermächtigungen wäre in Frage gestellt, könnte die
Exekutive nach diesen Vorschriften bereits einen mehr oder minder begründeten
Verdacht zum Anlass für generelle Freiheitseinschränkungen nehmen. Vielmehr ist
es Sache des zuständigen Gesetzgebers, sachgebietsbezogen darüber zu entschei-
den, ob, mit welchem Schutzniveau (vgl. hierzu Urteil vom 19. Dezember 1985,
a.a.O., S. 316) und auf welche Weise Schadensmöglichkeiten vorsorgend entgegen-
gewirkt werden soll, die nicht durch ausreichende Kenntnisse belegt, aber auch nicht
auszuschließen sind (vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel, Polizei- und Ordnungsrecht, 2002,
S. 65 m.w.N.). Allein der Gesetzgeber ist befugt, unter Abwägung der widerstreiten-
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den Interessen die Rechtsgrundlagen für Grundrechtseingriffe zu schaffen, mit denen
Risiken vermindert werden sollen, für die - sei es aufgrund neuer Verdachtsmo-
mente, sei es aufgrund eines gesellschaftlichen Wandels oder einer veränderten
Wahrnehmung in der Bevölkerung - Regelungen gefordert werden. Das geschieht
üblicherweise durch eine Absenkung der Gefahrenschwelle in dem ermächtigenden
Gesetz von der "Gefahrenabwehr" zur "Vorsorge" gegen drohende Schäden (vgl.
etwa § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG, § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG, § 6 Abs. 2 GenTG, § 7
BBodSchG). Demgegenüber ist in § 25 Abs. 1 OBG ausschließlich von "Abwehr von
Gefahren", nicht hingegen von "Vorsorge" oder "Vorbeugung" die Rede. Auch darin
zeigt sich positiv-rechtlich, dass dem Gefahrenbegriff nicht aus sich heraus eine
Erstreckung auf die Aufgabe der Risiko- oder Gefahrenvorsorge innewohnt.
b) Das Oberverwaltungsgericht hat hinsichtlich der in § 8 Abs. 2 HundehV aufgezähl-
ten Hunderassen eine abstrakte Gefahr im Sinne des § 25 Abs. 1 OBG für gegeben
erachtet, ohne die Voraussetzungen einer solchen Gefahr in Abgrenzung von denje-
nigen einer bloßen Gefahrenvorsorge ordnungsgemäß festzustellen.
Nach § 8 Abs. 2 HundehV gelten Hunde der fünf dort aufgeführten Rassen oder
Gruppen sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen Hunden aufgrund
rassespezifischer Merkmale oder Zucht als unwiderleglich gefährlich im Sinne von
§ 8 Abs. 1 Nr. 1 HundehV. Die von den Antragstellern zu 2 und 3 gehaltenen Hunde
gehören zu der unter § 8 Abs. 2 Nr. 2 HundehV aufgelisteten Rasse der "American
Staffordshire Terrier". Diese Vorschrift ist von der in der dargelegten Weise verfas-
sungskonform auszulegenden Ermächtigung in § 25 Abs. 1 OBG zum Erlass von
Verordnungen zur Abwehr abstrakter Gefahren nicht gedeckt.
Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung der von ihm angenommenen ras-
sebedingten abstrakten Gefahren im Wesentlichen ausgeführt: Von den in den Ras-
sekatalogen des § 8 Abs. 2 und 3 HundehV erwähnten Hunderassen gehe gegen-
über der Gesamtheit der übrigen Hunderassen ein erhöhtes Gefahrenpotential aus,
welches spezifische, gerade den Erlass weiterer die Haltung und Führung solcher
Hunderassen regulierender Vorschriften rechtfertigten. Hierbei sei die Anknüpfung an
die Zugehörigkeit zu einer Rasse kein sachfremdes Kriterium zur Bestimmung von
gefährlichen Hunden. Der aus der Veterinärwissenschaft, von Teilen der rechts-
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wissenschaftlichen Literatur und teilweise auch von der Rechtsprechung erhobene
Einwand, es gebe keine gefährlichen Hunde kraft ihrer Rassezugehörigkeit, sondern
nur individuell und rasseunabhängig feststellbar aggressive Hunde, überzeuge nicht.
Anknüpfungspunkt sei nicht eine festgestellte oder vermutete individuelle Gefährlich-
keit des einzelnen Hundes, sondern ein genetisches Potential und körperliche
Merkmale, welche bei dem Hinzutreten weiterer Umstände die aufgelisteten Hunde
zu einer Gefahr werden lassen könnten. Zwar sei es gesicherte Erkenntnis, dass die
genetische Disposition nicht alleinige Ursache für Aggressionen und damit einherge-
hende Gefahren darstelle. Vielmehr spreche Überwiegendes dafür, dass mehrere
Faktoren, insbesondere Umwelteinflüsse und darunter vor allem diejenigen, die dem
Hundehalter zuzurechnen seien, Hunde gefährlich machen könnten. Andererseits sei
es ebenso unzweifelhaft, dass die Rassezugehörigkeit, die zugrunde liegende Zucht
und nicht zuletzt die körperliche Konstitution schon für sich betrachtet nicht unbe-
trächtliche Gefahrenpotentiale darstellen könnten. Dass in der fachwissenschaftli-
chen Literatur unterschiedliche Auffassungen dazu bestünden, in welchem Umfang
diese Eigenschaften gegenüber Umweltfaktoren zur Gefährlichkeit eines Hundes
beitrügen, führe nicht etwa dazu, insoweit nur von einem "Gefahrenverdacht" auszu-
gehen. Auch wenn der Einfluss genetischer bzw. morphologischer Faktoren nicht
einheitlich beurteilt werde, stehe doch fest, dass diese Faktoren sich neben weiteren
Ursachen auf die Gefährlichkeit eines Hundes auswirkten und deshalb ein zulässiger
Anknüpfungspunkt für die Annahme abstrakter Gefahren sein könnten. Danach habe
das Gericht keinen Zweifel, dass insbesondere bei Hunden der dort genannten Ras-
sen oder durch Kreuzungen mit ihnen nach allgemeiner Lebenserfahrung beim Hin-
zutreten weiterer Umstände erhebliche Gefahren für Leib und Leben von Menschen
und anderen Tieren zu gewärtigen seien. Die abstrakte Gefährlichkeit resultiere aus
der zuchtspezifischen Erscheinungsform, der überdurchschnittlichen Körpergröße
oder Wendigkeit, der Kopfform und einer damit einhergehenden hohen Beißkraft
sowie aus ihrer bekannten Zuchtgeschichte, welche Rückschlüsse auf eine reduzier-
te Hemmschwelle und eingeschränktes Sozialverhalten zuließen.
Diese Erwägungen überschreiten den der Verordnungsermächtigung zugrunde lie-
genden herkömmlichen Gefahrenbegriff. Den Ausführungen des Oberverwaltungs-
gerichts ist kein ausreichender Beleg dafür zu entnehmen, dass allein die Rasse ei-
nes Hundes eine Gefahr im polizeirechtlichen Sinn begründet. Das Oberverwal-
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tungsgericht weist selbst auf die "gesicherte Erkenntnis" hin, dass die genetische
Disposition nicht alleinige Ursache für Aggressionen sei. Seine Erwägung, dass sich
genetische bzw. morphologische Faktoren neben weiteren Ursachen auf die Gefähr-
lichkeit eines Hundes auswirken können, rechtfertigt die Annahme einer abstrakten
Gefahr nicht. Denn diese Erwägung entband das Oberverwaltungsgericht nicht von
der aufgrund veterinärmedizinischer Erkenntnisse oder auch anhand von hinreichend
gesicherten Erfahrungswerten vorzunehmenden Prüfung, ob die Hunde bestimmter
Rassen typischerweise ein höheres Aggressionspotential aufweisen als andere
Hunde. Die vom Oberverwaltungsgericht hierzu gewonnenen und in dem Urteil
wiedergegebenen Erkenntnisse, die von ihm zu Recht lediglich als "Anhaltspunkte"
bezeichnet werden, begründen einen Gefahrenverdacht, nicht aber die hinreichende
Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts. Dem steht nicht entgegen, dass das
Oberverwaltungsgericht ausdrücklich auf den Gesichtspunkt des Gefahrenverdachts
hinweist und die Auffassung vertritt, die von ihm festgestellte Gefährdungslage gehe
über einen solchen Verdacht hinaus. Entscheidend ist, ob diese Bewertung von den
in dem Urteil getroffenen Feststellungen getragen wird. Ist das - wie hier - nicht der
Fall, kann die Erwägung, die Schwelle eines Gefahrenverdachts sei überschritten,
nicht die Annahme einer Gefahr im polizeirechtlichen Sinn begründen. Demgemäß
spricht das Oberverwaltungsgericht an anderer Stelle seines Urteils (UA S. 41) unter
handgreiflicher Verkennung der Voraussetzungen einer abstrakten Gefahr von einer
dem Verordnungsgeber vorbehaltenen "Gefahrenabschätzung", die nur daraufhin zu
überprüfen sei, ob sie auf einer hinreichend verlässlichen Tatsachenermittlung
beruhe und nicht offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar sei. Die von dem
Oberverwaltungsgericht angenommene Gefährdungslage weicht mithin nicht von
derjenigen ab, von der der erkennende Senat in seinem bereits erwähnten Urteil vom
3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - (a.a.O., S. 354) zur Niedersächsischen Gefahrtier-
Verordnung ausgegangen ist. Danach lässt sich aus der Zugehörigkeit zu einer
Hunderasse allein nach dem Erkenntnisstand der Fachwissenschaft nicht ableiten,
dass von den Hundeindividuen Gefahren ausgehen. Zwar besteht der Verdacht, dass
Hunde bestimmter Rassen ein genetisch bedingtes übersteigertes
Aggressionsverhalten aufweisen. Es ist jedoch in der Wissenschaft umstritten,
welche Bedeutung diesem Faktor neben zahlreichen anderen Ursachen - Erziehung
und Ausbildung des Hundes, Sachkunde und Eignung des Halters sowie situative
Einflüsse - für die Auslösung aggressiven Verhaltens zukommt. Insbesondere liegen
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dazu weder aussagekräftige Statistiken oder sonstiges belastbares Erfahrungswis-
sen noch genetische Untersuchungen vor.
Auch der vom Antragsgegner angesprochene Grundsatz, dass im Hinblick auf die
Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter - Leben und körperliche Unversehrtheit von
Menschen - bereits die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts zur Begrün-
dung einer (abstrakten) Gefahr ausreichen kann, eröffnet dem Verordnungsgeber
nach § 25 Abs. 1 OBG nicht die Möglichkeit, zur Gefahrenabwehr an die Zugehörig-
keit eines Hundes zu einer Rasse oder einem Typ anzuknüpfen. Richtig ist, dass der
Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, der für die Annahme einer Ge-
fahr erforderlich ist, von der Größe und dem Gewicht des drohenden Schadens ab-
hängt: Die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts muss umso größer sein, je ge-
ringer der möglicherweise eintretende Schaden ist, und sie darf umso kleiner sein, je
schwerer der etwa eintretende Schaden wiegt (vgl. Urteil vom 2. Juli 1991 - BVerwG
1 C 4.90 - BVerwGE 88, 348, 351). Gleichwohl muss auch dann, wenn ein schwer-
wiegender Schaden befürchtet wird, aufgrund allgemeiner Lebenserfahrung oder der
Erkenntnisse fachkundiger Stellen zumindest eine gewisse Wahrscheinlichkeit für
den Eintritt dieses Schadens sprechen. Von solchen (echten) Gefahrenlagen sind
diejenigen Fälle zu unterscheiden, in denen - wie hier - wegen erheblicher Erkennt-
nislücken lediglich ein Gefahrenverdacht besteht. In diesen Fällen kommen nach
dem allgemeinen Recht der Gefahrenabwehr in erster Linie Maßnahmen zur weite-
ren Erforschung des Sachverhaltes in Betracht. Dagegen sind Maßnahmen, die über
die Abklärung des Verdachts hinaus auf die Abwehr der vermuteten Gefahr gerichtet
sind, ohne spezialgesetzliche Ermächtigung zur Gefahrenvorsorge grundsätzlich
nicht zulässig, und zwar auch dann nicht, wenn höchstrangige Rechtsgüter auf dem
Spiel stehen. Zwar setzt die Feststellung einer Gefahr nicht notwendig die genaue
Kenntnis der zum Schadenseintritt führenden Kausalverläufe voraus; vielmehr lässt
sich ein bestehender Ursachenzusammenhang und damit die hinreichende Wahr-
scheinlichkeit des Schadenseintritts - namentlich wenn es um die Feststellung abs-
trakter Gefahren geht - auch indirekt mit Hilfe statistischer Methoden nachweisen.
Doch liegen, wie bereits erwähnt, hinsichtlich der erhöhten Gefährlichkeit bestimmter
Hunderassen derzeit weder aussagekräftige Statistiken noch sonstige gesicherte
Erkenntnisse vor, auf die der Antragsgegner sich beim Erlass der angegriffenen Ver-
ordnung hätte stützen können.
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Nach alledem ist es Sache des parlamentarischen Gesetzgebers, darüber zu befin-
den, ob er aufgrund des bestehenden Gefahrenverdachts eine Ermächtigungsgrund-
lage für Grundrechtseingriffe schafft. Auf diese parlamentarische Legitimation kann
nicht deshalb verzichtet werden, weil nach brandenburgischem Verfassungsrecht der
Landtag und seine Ausschüsse über die Vorbereitung von Verordnungen frühzeitig
und vollständig zu unterrichten ist (Art. 94 Satz 1 der Verfassung des Landes Bran-
denburg). Ist die Einschränkung von grundrechtlichen Freiheiten dem parlamentari-
schen Gesetzgeber vorbehalten, soll damit gesichert werden, dass Entscheidungen
von solcher Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das die Volksvertretung
anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte
zu klären. Die bloße Unterrichtung des Landtags und seiner Ausschüsse von einer
beabsichtigten Verordnung trägt dem nicht Rechnung. Selbst im Fall der Zustimmung
eines Gesetzgebungsorgans zu einer Verordnung verliert diese nicht ihren Charakter
als Rechtsverordnung (vgl. BVerfGE 2, 237, 255).
2. § 8 Abs. 3 Nr. 13 HundehV ist ebenfalls nicht von der Verordnungsermächtigung
des § 25 Abs. 1 OBG gedeckt und deshalb nichtig. Nach § 8 Abs. 3 Satz 1 HundehV
gelten dreizehn dort aufgelistete Rassen oder Gruppen von Hunden sowie deren
Kreuzungen untereinander oder mit anderen Hunden als gefährliche Hunde im Sinne
des § 8 Abs. 1 Nr. 1 HundehV, solange der Hundehalter nicht im Einzelfall der örtli-
chen Ordnungsbehörde nachgewiesen hat, dass der Hund keine gesteigerte Kampf-
bereitschaft, Angriffslust, Schärfe oder eine andere in der Wirkung vergleichbare Ei-
genschaft gegenüber Mensch oder Tier aufweist; der vom Antragsteller zu 1 gehal-
tene Hund gehört zu der unter Nr. 13 aufgelisteten Rasse der "Rottweiler". Die Vor-
aussetzungen für die Erteilung dieses sog. Negativzeugnisses muss der Halter alle
zwei Jahre erneut nachweisen (§ 8 Abs. 3 Satz 4 HundehV). § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 13
HundehV steht nicht mit der Verordnungsermächtigung des § 25 Abs. 1 OBG im
Einklang. Die Erwägungen zu § 8 Abs. 2 Nr. 2 HundehV gelten entsprechend.
Der erkennende Senat hat erwogen, § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 13 HundehV im Interesse
des bundesrechtlichen Gebots der Normerhaltung dahin auszulegen, dass er ledig-
lich zu Gefahrerforschungseingriffen aufgrund eines Gefahrenverdachts ermächtigt,
was von der Verordnungsermächtigung gedeckt wäre (vgl. Urteil vom 18. Dezember
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2002 - BVerwG 6 CN 3.01 - Umdruck S. 16 ff.). Eine solche Auslegung kommt aber
nicht in Betracht, weil sie der erkennbaren Regelungsabsicht des Verordnungsgebers
zuwiderliefe. Hätte § 8 Abs. 3 Satz 1 Nr. 13 HundehV als Ermächtigung für Ge-
fahrerforschungseingriffe Bestand, unterfielen die von der Bestimmung erfassten
Hunde einem strengeren Regiment als die vom Verordnungsgeber als unwiderleglich
gefährlich eingestuften Hunde im Sinne von § 8 Abs. 2 Nr. 2 HundehV, für dessen
Anwendung wegen seiner Nichtigkeit kein Raum ist.
3. Es besteht kein Anlass, die der Beurteilung des Senats unterliegenden Bestim-
mungen trotz ihrer Rechtswidrigkeit ganz oder teilweise für weiter anwendbar zu er-
klären. Selbst wenn ein solcher Ausspruch gemäß § 47 Abs. 5 VwGO in Betracht
kommen sollte, lägen die ihn rechtfertigenden Voraussetzungen nicht vor. Insbeson-
dere ist der notwendige Schutz der Bevölkerung vor den von Hunden ausgehenden
Gefahren in Anbetracht der vorhandenen Mittel vor allem des Strafrechts und des
allgemeinen Sicherheitsrechts gewahrt (vgl. Urteil vom 3. Juli 2002, a.a.O., S. 358).
4. Die Kostenentscheidung folgt für den ersten Rechtszug aus § 155 Abs. 1 Satz 1,
§ 159 VwGO und für die Revisionsinstanz aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Bardenhewer Hahn Büge
Graulich Vormeier
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 12 000 € fest-
gesetzt.
G r ü n d e :
Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 13 Abs. 1 Satz 2, § 14 Abs. 1 Satz 1 GKG, § 5
ZPO.
Bardenhewer Hahn Graulich