Urteil des BVerwG, Az. 6 CN 1.13

Vorbehalt des Gesetzes, Staatliches Handeln, Rechtsverordnung, Ermächtigung
BVerwGE: ja
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Staatskirchenrecht
Sachgebietsergänzung:
Arbeitszeitrecht
Rechtsquelle/n:
GG Art. 4 Abs. 1 und 2; Art. 9 Abs. 1 und 3; Art. 140
WRV Art. 139
VwGO § 47 Abs. 2 Satz 1; § 61; § 138 Nr. 6
ArbZG § 9, 10, 13
BedGewV § 1 Nr. 1, 4, 5, 8, 9, 10
Stichwort/e:
Normenkontrollverfahren; Antragsbefugnis; Prozessführungsbefugnis; kirchlicher
Gemeindeverband; Genehmigungsbedürftigkeit der Klageerhebung; Rückwirkung
der Genehmigung; Ablauf der Antragsfrist; Gewerkschaft; Vereinigungsfreiheit;
Koalitionsfreiheit; Schutzpflicht; Sonn- und Feiertagsschutz; Beschäftigung von
Arbeitnehmern; Zulassung von Ausnahmen; Rechtsverordnung;
Gesetzesvorbehalt; Wesentlichkeitstheorie; Bestimmtheitsgrundsatz; Vermeidung
erheblicher Schäden; Bedürfnisse der Bevölkerung; Erforderlichkeit von
Ausnahmen; Videotheken; öffentliche Bibliotheken; Brauereien;
Getränkeindustrie; Eisfabriken; Großhandel; Buchmachergewerbe; Callcenter;
Lotto- und Totogesellschaften; Verfahrensfehler; fehlende Begründung.
Leitsatz/-sätze:
1. Eine Gewerkschaft ist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt für einen
Normenkontrollantrag gegen eine Rechtsverordnung, die in ihrem
Tätigkeitsbereich gestützt auf § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG eine
Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen zulässt.
2. Der Vorbehalt des Gesetzes erfordert nicht, dass die Beschäftigung von
Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen in der Getränkeindustrie, in Eisfabriken
und im Großhandel mit deren Erzeugnissen sowie in Callcentern wegen der
Wesentlichkeit dieser Ausnahmen vom Sonn- und Feiertagsschutz nur durch den
parlamentarischen Gesetzgeber, nicht aber auf der Grundlage der Ermächtigung
in § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG durch den Verordnungsgeber zugelassen
wird.
3. Die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen in
Videotheken und die nicht weiter eingegrenzte Beschäftigung in Callcentern sind
nicht im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG zur Befriedigung täglicher
oder an diesen Tagen besonders hervortretender Bedürfnisse der Bevölkerung
erforderlich, um erhebliche Schäden zu vermeiden.
Urteil des 6. Senats vom 26. November 2014 - BVerwG 6 CN 1.13
I. VGH Kassel vom 12. September 2013
Az: VGH 8 C 1776/12.N
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 CN 1.13
VGH 8 C 1776/12.N
Verkündet
am 26. November 2014
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 26. November 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich, Dr. Möller, Hahn und
Prof. Dr. Hecker
für Recht erkannt:
Soweit der Hessische Verwaltungsgerichtshof § 1 Abs. 1
Nr. 8 der Verordnung über die Zulassung der Beschäfti-
gung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern an Sonn-
und Feiertagen (Bedarfsgewerbeverordnung - BedGewV)
vom 12. Oktober 2011 (GVBl I S. 664) für unwirksam er-
klärt hat, wird sein Urteil vom 12. September 2013 geän-
dert. Insoweit werden die Normenkontrollanträge der An-
tragsteller abgelehnt.
Soweit der Hessische Verwaltungsgerichtshof § 1 Abs. 1
Nr. 4 und Nr. 5 BedGewV für unwirksam erklärt hat, wird
sein Urteil aufgehoben. In diesem Umfang wird die Sache
zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Ver-
waltungsgerichtshof zurückverwiesen.
Im Übrigen wird die Revision des Antragsgegners gegen
das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom
12. September 2013 zurückgewiesen.
Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfah-
rens bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
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G r ü n d e :
I
Die Antragsteller wenden sich mit ihren Normenkontrollanträgen gegen Be-
stimmungen der Hessischen Bedarfsgewerbeverordnung.
Gestützt auf § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a und Abs. 2 Satz 1 ArbZG erließ die
Hessische Landesregierung am 12. Oktober 2011 die Verordnung über die Zu-
lassung der Beschäftigung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern an
Sonn- und Feiertagen (Bedarfsgewerbeverordnung - BedGewV), die im Gesetz-
und Verordnungsblatt vom 1. November 2011 bekannt gemacht wurde (GVBl I
S. 664). Die Verordnung regelt, dass abweichend von dem generellen Verbot
des § 9 Abs. 1 ArbZG an Sonn- und Feiertagen in bestimmten Bereichen mit je
unterschiedlichen zeitlichen Beschränkungen Arbeitnehmer beschäftigt werden
dürfen, soweit die Arbeiten nicht an Werktagen durchgeführt werden können.
Zu diesen Bereichen gehören Videotheken und öffentliche Bibliotheken (§ 1
Abs. 1 Nr. 1 BedGewV), Brauereien, Betriebe zur Herstellung von alkoholfreien
Getränken oder Schaumwein und Betriebe des Großhandels mit Erzeugnissen
dieser Betriebe (§ 1 Abs. 1 Nr. 4 BedGewV), Fabriken zur Herstellung von Roh-
und Speiseeis sowie Betriebe des Großhandels mit diesen Erzeugnissen (§ 1
Abs. 1 Nr. 5 BedGewV), Buchmachergewerbe zur Annahme von Wetten für
Veranstaltungen (§ 1 Abs. 1 Nr. 8 BedGewV), Dienstleistungsunternehmen mit
der Entgegennahme von Aufträgen, der Auskunftserteilung und der Beratung
per Telekommunikation (§ 1 Abs. 1 Nr. 9 BedGewV) sowie Lotto- und Totoge-
sellschaften mit der elektronischen Geschäftsabwicklung (§ 1 Abs. 1 Nr. 10
BedGewV).
Die Antragstellerin zu 1, die ver.di Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft, hat
nach ihren Angaben in Hessen ca. 168 000 Mitglieder, von denen ca. 6 700 in
Dienstleistungsunternehmen beschäftigt sind. Der Antragsteller zu 2, das Evan-
gelische Dekanat Darmstadt-Stadt, ist aus den 20 Evangelischen Kirchenge-
meinden im Gebiet der Stadt Darmstadt gebildet. Es gehört wie der Antragstel-
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ler zu 3, das Evangelische Dekanat Vorderer Odenwald, zur Evangelischen Kir-
che in Hessen und Nassau. Der Antragsteller zu 3 ist aus insgesamt 40 Evan-
gelischen Kirchengemeinden gebildet.
Die Antragstellerin zu 1 hat am 3. September 2012, die Antragsteller zu 2 und
zu 3 haben am 29. Oktober 2012 beim Verwaltungsgerichtshof Normenkon-
trollanträge gegen die Bedarfsgewerbeverordnung eingereicht und beantragt,
§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 4, 5, 8, 9 und 10 BedGewV für unwirksam zu erklären. Die An-
tragsteller zu 2 und 3 haben Genehmigungen der Kirchenverwaltung der Lan-
deskirche jeweils vom 23. August 2013 zur Erhebung der Klage im Verwal-
tungsstreitverfahren nachgereicht. Die Antragsteller haben geltend gemacht:
Die Verordnung sei in dem angegriffenen Umfang rechtswidrig. Insoweit lägen
die Voraussetzungen für Ausnahmen nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG
nicht vor. Die Beschäftigung von Arbeitnehmern in diesen Bereichen diene nicht
dazu, besondere Bedürfnisse in einem wesentlichen Teil der Bevölkerung zu
decken, um dadurch erhebliche Schäden zu vermeiden.
Der Antragsgegner ist den Normenkontrollanträgen entgegengetreten und hat
vorgetragen: Der Antrag der Antragstellerin zu 1 sei bereits unzulässig. Sie sei
nicht antragsbefugt. Der Antrag sei unbegründet. Die angegriffenen Vorschriften
der Verordnung dienten der Vermeidung erheblicher Schäden, die darin lägen,
dass Bedürfnisse der Bevölkerung, namentlich solche der Freizeitgestaltung
und der saisonalen Versorgung mit Eis und Getränken, nicht befriedigt würden.
Er habe sich insbesondere daran orientiert, dass sich seit dem Inkrafttreten des
Arbeitszeitgesetzes das Freizeit- und Verbraucherverhalten der Bevölkerung
sowie die ökonomischen Rahmenbedingungen gravierend verändert hätten.
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch das angefochtene Urteil die Ausnah-
meregelungen in § 1 Abs. 1 Nr. 1, 4, 5, 8, 9 und 10 BedGewV für unwirksam
erklärt: Die Normenkontrollanträge seien zulässig. Die Antragstellerin zu 1 kön-
ne geltend machen, durch die angegriffene Verordnung in ihrem Grundrecht auf
Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 3 GG in Verbindung mit Art. 140 GG und
Art. 139 WRV verletzt zu werden. Ob die Antragsteller zu 2 und zu 3 im Zeit-
punkt ihrer Antragstellung berechtigt und fähig gewesen seien, ihre Rechte vor
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einem staatlichen Gericht ohne die nach der Dekanatssynodalordnung erforder-
liche Genehmigung der Kirchenleitung geltend zu machen, könne offenbleiben,
weil die Kirchenleitung die erforderlichen Genehmigungen nachträglich erteilt
habe. Die Normenkontrollanträge seien begründet. § 1 Abs. 1 Nr. 4 BedGewV
(Getränkeindustrie und -großhandel), § 1 Abs. 1 Nr. 5 BedGewV (Fabriken für
Roh- und Speiseeis sowie entsprechender Großhandel) und § 1 Abs. 1 Nr. 9
BedGewV (Callcenter) seien ohne hinreichende Ermächtigungsgrundlage er-
gangen. Der Verordnungsgeber habe hier im grundrechtsrelevanten Bereich
wesentliche Grundentscheidungen getroffen, die nicht ihm zustünden, sondern
dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten seien. Die Ausnahme in § 1
Abs. 1 Nr. 1 BedGewV zugunsten von Videotheken und öffentlichen Bibliothe-
ken diene nicht der Vermeidung erheblicher Schäden. Die Nutzer dieser Ein-
richtungen könnten sich auf deren Schließung an Sonn- und Feiertagen einstel-
len, indem sie ihre Vorbereitungen für die Gestaltung dieser Tage schon am
Samstag oder einem anderen arbeitsfreien Tag träfen. Auch die Ausnahme in
§ 1 Abs. 1 Nr. 10 BedGewV für Toto- und Lottogesellschaften diene nicht der
Vermeidung erheblicher Schäden. Würden Gewinner und Gewinnquoten um
einen Tag verzögert ermittelt und mitgeteilt, liege darin kein solcher Schaden.
Die Ausnahme in § 1 Abs. 1 Nr. 8 BedGewV zugunsten des Buchmacherge-
werbes sei nicht hinreichend bestimmt. Nach der Begründung für die Bedarfs-
gewerbeverordnung habe diese Ausnahme offenbar nur Pferderennen erfassen
sollen. Die Regelung sei jedoch nicht auf zertifizierte bzw. konzessionierte
Buchmacher beschränkt, die ausschließlich Pferdewetten abschließen und
vermitteln dürften.
Mit seiner vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision verfolgt der An-
tragsgegner sein Begehren weiter, die Normenkontrollanträge abzulehnen: Die
Anträge seien unzulässig. Die Antragstellerin zu 1 sei nicht antragsbefugt. Es
sei ausgeschlossen, dass sie durch die angegriffenen Vorschriften in eigenen
Rechten, namentlich in ihrem Grundrecht auf Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 3
GG in Verbindung mit Art. 140 GG, Art. 139 WRV verletzt werde. Der Sonn-
und Feiertagsschutz nach diesen Bestimmungen sei nicht funktional auf die
Inanspruchnahme und Verwirklichung des Grundrechts der Koalitionsfreiheit
angelegt. Den Antragstellern zu 2 und zu 3 fehle die Prozessführungsbefugnis.
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Ihnen seien kirchenrechtlich keine Aufgaben und damit korrespondierende
Rechte zugewiesen, die sich auf den Sonntagsschutz bezögen. Bis zum Ablauf
der Antragsfrist habe keine für die Antragstellung erforderliche Genehmigung
der Kirchenleitung vorgelegen. Eine Heilung dieses Mangels durch eine nach-
trägliche Genehmigung scheide aus. Das angefochtene Urteil sei nicht mit
Gründen versehen, soweit der Verwaltungsgerichtshof angenommen habe, die
Ausnahme zugunsten des Buchmachergewerbes in § 1 Abs. 1 Nr. 8 BedGewV
sei zu unbestimmt und deshalb unwirksam. Worin der Grund für die Unbe-
stimmtheit liegen solle, sei nicht verständlich. In der Sache habe der Verwal-
tungsgerichtshof zu Unrecht angenommen, die Ausnahmen in § 1 Abs. 1 Nr. 4,
5 und 9 BedGewV verstießen gegen den Parlamentsvorbehalt. Der Gesetzge-
ber habe in § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG alles Wesentliche für die Beant-
wortung der Frage geregelt, wann Ausnahmen vom Sonn- und Feiertagsschutz
in Betracht kämen. Die Ausnahmen zugunsten der Videotheken, öffentlichen
Bibliotheken und Lotto- und Totogesellschaften dienten der Vermeidung erheb-
licher Schäden für die Belange der Verbraucher.
Die Antragsteller wiederholen und vertiefen ihr bisheriges Vorbringen, nament-
lich ihre Ausführungen zu ihrer Antragsbefugnis.
Der Vertreter des Bundesinteresses hebt hervor: Der Verwaltungsgerichtshof
überdehne die Anforderungen, die sich aus dem Vorbehalt des Gesetzes ergä-
ben. Der Gesetzgeber habe in § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG alle abwä-
gungserheblichen Gesichtspunkte sowie deren generelle Gewichtung klar be-
nannt und damit alles Wesentliche für die Zulassung weiterer Ausnahmen von
dem grundsätzlichen Verbot einer Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn-
und Feiertagen selbst geregelt.
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Die Revision des Antragsgegners ist nur zum Teil begründet.
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Der Verwaltungsgerichtshof hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht die Normen-
kontrollanträge aller Antragsteller für zulässig gehalten. In der Sache ist das
angefochtene Urteil mit Bundesrecht vereinbar, soweit der Verwaltungsge-
richtshof § 1 Abs. 1 Nr. 1 (Videotheken und öffentliche Bibliotheken) sowie § 1
Abs. 1 Nr. 10 BedGewV (Lotto- und Totogesellschaften) für ungültig erklärt hat.
Das angefochtene Urteil verletzt aber Bundesrecht, soweit der Verwaltungsge-
richtshof § 1 Abs. 1 Nr. 4 BedGewV (Brauereien und Betriebe zur Herstellung
von alkoholfreien Getränken oder Schaumwein sowie Betriebe des Großhan-
dels), § 1 Abs. 1 Nr. 5 BedGewV
(
Fabriken zur Herstellung von Roh- und Spei-
seeis sowie Betriebe des Großhandels), § 1 Abs. 1 Nr. 8 BedGewV (Buchma-
chergewerbe) und § 1 Abs. 1 Nr. 9 BedGewV (Dienstleistungsunternehmen zur
Entgegennahme von Aufträgen, Auskunftserteilung und Beratung per Tele-
kommunikation - Callcenter) für ungültig erklärt hat. Hinsichtlich § 1 Abs. 1 Nr. 9
BedGewV ist das Urteil jedoch aus anderen Gründen im Ergebnis richtig. Ob
dies hinsichtlich § 1 Abs. 1 Nr. 4 und Nr. 5 BedGewV ebenfalls zutrifft, lässt sich
auf der Grundlage der bisherigen tatsächlichen Feststellungen nicht beurteilen.
Dagegen erweist sich das angefochtene Urteil hinsichtlich § 1 Abs. 1 Nr. 8
BedGewV auch nicht aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig, ohne dass
insoweit weitere tatsächliche Feststellungen erforderlich wären.
1. Die Anträge sind zulässig.
a) Der Antragstellerin zu 1, der ver.di Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft,
fehlt weder die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO noch das
Rechtsschutzinteresse.
aa) Die Antragstellerin kann geltend machen, durch die angegriffenen Bestim-
mungen der Bedarfsgewerbeverordnung in ihren Rechten verletzt zu sein. Hier-
für reicht ihr Vortrag aus, dass diese Bestimmungen mit der Ermächtigungs-
grundlage in § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a des Arbeitszeitgesetzes (ArbZG) vom
6. Juni 1994 (BGBl I S. 1170) nicht vereinbar sind. § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a
ArbZG ist auch den Interessen von Vereinen und Gewerkschaften zu dienen
bestimmt. Die dort geregelten Voraussetzungen für den Erlass einer Rechts-
verordnung sind in diesem Sinne drittschützend. Die begünstigte Gewerkschaft
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kann sich darauf berufen, die Voraussetzungen für den Erlass der Rechtsver-
ordnung hätten nicht vorgelegen und die Verordnung verstoße dadurch gegen
eine auch sie schützende Rechtsnorm.
§ 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG konkretisiert mit den Voraussetzungen, unter
denen Arbeitnehmer an Sonn- und Feiertagen ausnahmsweise beschäftigt wer-
den dürfen, auf der Ebene des einfachen Rechts den verfassungsrechtlichen
Schutzauftrag, der sich für den Gesetzgeber aus Art. 140 GG in Verbindung mit
Art. 139 WRV ergibt. Nach Art. 139 WRV bleiben der Sonntag und die staatlich
anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung
gesetzlich geschützt. Die Gewährleistung von Tagen der Arbeitsruhe und der
seelischen Erhebung ist auch darauf ausgerichtet, den Grundrechtsschutz zu
stärken; sie konkretisiert insofern die aus den jeweils einschlägigen Grundrech-
ten folgenden staatlichen Schutzpflichten (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember
2009 - 1 BvR 2857, 2858/07 - BVerfGE 125, 39 <80 f.>). Der zeitliche Gleich-
klang einer für alle Bereiche regelmäßigen Arbeitsruhe ist ein grundlegendes
Element für die Wahrnehmung der verschiedenen Formen sozialen Lebens. Die
Arbeitsruhe an Sonn- und Feiertagen ist dabei auch für die Rahmenbedingun-
gen des Wirkens der politischen Parteien der Gewerkschaften und sonstiger
Vereinigungen bedeutsam (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 a.a.O. S. 83).
Der objektivrechtliche Schutzauftrag, der in der Sonn- und Feiertagsgarantie
begründet ist (Art. 139 WRV), ist mithin auf die Stärkung des Schutzes derjeni-
gen Grundrechte angelegt, die in besonderem Maße auf Tage der Arbeitsruhe
und der seelischen Erhebung angewiesen sind
(
BVerfG, Urteil vom
1. Dezember 2009 a.a.O. S. 84). Mit der Gewährleistung rhythmisch wiederkeh-
render Tage der Arbeitsruhe fördert und schützt die Sonn- und Feiertagsgaran-
tie dabei nicht nur die Ausübung der Religionsfreiheit, sondern dient neben wei-
teren Grundrechten ebenso der Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG), auch in
Gestalt der Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG), die sich so effektiver wahrneh-
men lassen (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember 2009 a.a.O. S. 82).
Rhythmisch wiederkehrende Tage der Arbeitsruhe und eine damit einherge-
hende regelmäßige Arbeitsruhe für alle fördern und erleichtern die Möglichkeit
des Einzelnen, sich in einem Verein oder einer Koalition zu gemeinsamem Tun
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zusammenzufinden. Spiegelbildlich wird zugleich die Möglichkeit der Vereini-
gung selbst gefördert und erleichtert, ihren Zweck zu verwirklichen, der gerade
in der Organisation von gemeinschaftlich wahrzunehmenden Interessen be-
steht. Wenn der Vereinigung abgeleitet aus der Vereinigungsfreiheit eine An-
tragsbefugnis zugebilligt wird, wird ihr mithin, anders als der Antragsgegner
meint, nicht etwa erlaubt, die Rechte ihrer Mitglieder als eigene wahrzunehmen.
Sie nimmt vielmehr ein Recht wahr, das ihr selbst als Vereinigung zusteht.
Zwar muss darüber hinaus die Vereinigung oder die Gewerkschaft durch die
angegriffene Rechtsnorm in ihrem Tätigkeitsbereich betroffen sein. Sie kann
eine Rechtsnorm nicht angreifen, wenn deren Anwendung sich nicht negativ auf
die Verwirklichung gerade ihrer Vereinigungsfreiheit auswirken kann. An dieser
Einschränkung scheitert die Antragsbefugnis der Antragstellerin indes nicht. Die
Bedarfsgewerbeverordnung gestaltet den Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe
im Dienstleistungsbereich aus, in dem die Antragstellerin tätig ist.
bb) Der Antragstellerin fehlt nicht das Rechtsschutzinteresse.
Das Erfordernis eines allgemeinen Rechtsschutzinteresses neben der Antrags-
befugnis soll nur vermeiden, dass die Gerichte in eine Normprüfung eintreten
müssen, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist. Maßgeblich ist, ob der
Antragsteller durch die von ihm angestrebte Nichtigerklärung der Norm seine
Rechtsstellung verbessern kann (Urteil vom 23. April 2002 - BVerwG 4 CN
3.01 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 156). Dies ist hier schon deshalb der Fall,
weil mit der Nichtigerklärung der angegriffenen Normen ein Eingriff in die
Grundrechte der Antragstellerin unterbliebe.
b) Auch die Anträge der Antragsteller zu 2 und zu 3, der Evangelischen Deka-
nate Darmstadt-Stadt und Vorderer Odenwald, sind zulässig.
aa) Die Antragsteller zu 2 und zu 3 sind antragsbefugt. Sie können ebenfalls
geltend machen, die angegriffenen Normen verstießen gegen den auch für sie
drittschützenden § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG, der auf der Ebene des ein-
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fachen Rechts den verfassungsrechtlichen Schutzauftrag konkretisiert, der sich
für sie aus der Glaubensfreiheit des Art. 4 Abs. 1 und 2 GG ergibt.
Entgegen den insoweit geäußerten Zweifeln des Antragsgegners sind die De-
kanate nicht bloße übergeordnete Verwaltungsinstanzen oder Dachverbände,
die an dem eigentlichen religiösen Auftrag nicht teilhaben. Sie sind vielmehr in
ihrem Bereich Religionsgemeinschaften und Träger des Grundrechts aus Art. 4
Abs. 1 und 2 GG. Nach Art. 17 der Ordnung der Evangelischen Kirche in
Hessen und Nassau (Kirchenordnung - KO) in der Fassung vom 20. Februar
2010, Amtsblatt der Evangelischen Kirche in Hessen und Nassau (ABl) 2010
S. 118, hat das Dekanat den Auftrag, das kirchliche Leben in der Region zu
gestalten und so das Evangelium in seinem Bereich zu bezeugen. Es dient der
Erfüllung gemeinsamer Aufgaben, der Förderung der Zusammenarbeit und dem
missionarischen Wirken in der Welt. Das Dekanat trägt Verantwortung für die
Entwicklung der kirchlichen Handlungsfelder in seinem Gebiet und fördert neue
kirchliche Arbeit in seinem Gebiet.
bb) Die Antragsteller zu 2 und zu 3 sind nach § 61 Nr. 1 VwGO fähig, am Ver-
fahren beteiligt zu sein. Sie sind juristische Personen in der Gestalt von Körper-
schaften des öffentlichen Rechts.
Dies hat der Verwaltungsgerichtshof in Auslegung und Anwendung irrevisiblen
Rechts festgestellt. Nach § 1 Abs. 2 des Gesetzes zu dem Vertrag des Landes
Hessen mit den Evangelischen Kirchen in Hessen vom 10. Juni 1960
(GVBl I S. 54) in Verbindung mit Art. 1 Abs. 4 dieses Vertrages sind die Kir-
chen, die Kirchengemeinden und die aus ihnen gebildeten Verbände Körper-
schaften des öffentlichen Rechts. Nach Art. 16 Satz 1 KO werden die Dekanate
aus den Kirchengemeinden eines zusammengehörenden Gebietes gebildet.
Hieraus hat der Verwaltungsgerichtshof geschlossen, dass die Dekanate Kör-
perschaften des öffentlichen Rechts sind. An die Auslegung irrevisiblen Rechts
durch den Verwaltungsgerichtshof ist das Bundesverwaltungsgericht als Revisi-
onsgericht auch dann gemäß § 173 Satz 1 VwGO, § 560 ZPO gebunden, wenn
das irrevisible Recht Normen der Verwaltungsprozessordnung ergänzt, welche
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von Amts wegen zu prüfende Sachurteilsvoraussetzungen regeln (Urteil vom
1. Juli 1988 - BVerwG 4 C 15.85 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 69).
cc) Die Antragsteller zu 2 und zu 3 sind prozessführungsbefugt.
Die Prozessführungsbefugnis setzt voraus, dass der Antragsteller prozessual
berechtigt ist, im eigenen Namen (also nicht als Vertreter eines anderen) den
von ihm geltend gemachten Anspruch alleine (als alleiniger potentieller Rechts-
inhaber) geltend zu machen. Die Prozessführungsbefugnis kann fehlen, wenn
jemand ein Recht im eigenen Namen geltend macht, das nicht ihm oder ihm nur
gemeinsam mit anderen zusteht.
Die Antragsteller zu 2 und zu 3 sind befugt, über das von ihnen behauptete
Recht aus Art. 4 Abs. 1 und 2 GG einen Prozess im eigenen Namen zu führen.
Daran ändert sich nichts dadurch, dass Beschlüsse des Dekanatssynodalvor-
stands über die Erhebung einer Klage vor einem staatlichen Gericht nach § 26
Abs. 3 Buchst. b der Dekanatssynodalordnung (DSO) vom 26. November 2003
(ABl 2004, 87) der Genehmigung durch die Kirchenverwaltung bedürfen und
erst mit deren Erteilung wirksam werden. Die Vorschrift beschränkt nicht die
Befugnis des Dekanatssynodalvorstands, das Dekanat nach außen wirksam zu
vertreten. Diese Befugnis ist anderweit in § 24 DSO geregelt. Ebenso wie die
weiteren Genehmigungsvorbehalte in § 26 Abs. 3 DSO räumt die Vorschrift der
Kirchenverwaltung als Aufsichtsbehörde ein Kontrollrecht bei als wichtig ange-
sehenen Vorgängen ein. Sie betrifft damit nur die interne Willensbildung. Das
gerichtlich geltend gemachte Recht steht aber weiterhin allein den Antragstel-
lern zu. Dass ihre interne Willensbildung vor Antragstellung an einem Mangel
litt, nimmt ihnen nicht die Prozessführungsbefugnis.
Aus diesem Grund kann offenbleiben, ob eine Genehmigung, die erst nach Ab-
lauf der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erteilt wird, sich noch auf die
Zulässigkeit des Antrags auswirken könnte oder ob dies ausgeschlossen ist,
weil die Antragsfrist eine Ausschlussfrist ist.
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2. Die Normenkontrollanträge sind begründet, soweit § 1 Abs. 1 Nr. 1 BedGewV
die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen in Videotheken
und öffentlichen Bibliotheken zulässt. Insoweit ist die Verordnung von der Er-
mächtigungsgrundlage des § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG nicht gedeckt.
a) Entgegen der Auffassung der Antragsteller folgt dies allerdings (weder hier
noch bei den weiteren Bestimmungen der Verordnung) nicht bereits daraus,
dass § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG Ausnahmen nur für Betriebe zulasse,
der Antragsgegner aber Ausnahmen für Bereiche zugelassen habe.
§ 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG ermächtigt zum Erlass einer Rechtsverord-
nung und damit zum Erlass genereller Regelungen. Der Verordnungsgeber soll
nicht für einzelne konkrete Betriebe Ausnahmen zulassen, sondern muss die
Betriebe nach Branchen oder Tätigkeitsfeldern abstrakt umschreiben. Wenn er
dabei von „Bereichen“ spricht, weicht er mit dieser Wortwahl nicht von der Er-
mächtigungsgrundlage ab.
b) Jedoch liegen die Voraussetzungen der Ermächtigung nicht vor. Nach § 13
Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a und Abs. 2 Satz 1 ArbZG können die Landesregierungen
über die Ausnahmen in § 10 ArbZG hinaus durch Rechtsverordnung weitere
Ausnahmen von dem Verbot einer Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn-
und Feiertagen zur Vermeidung erheblicher Schäden unter Berücksichtigung
des Schutzes der Arbeitnehmer und der Sonn- und Feiertagsruhe für Betriebe
zulassen, in denen eine solche Beschäftigung zur Befriedigung täglicher oder
an diesen Tagen besonders hervortretender Bedürfnisse der Bevölkerung er-
forderlich ist.
Die Beschäftigung von Arbeitnehmern in Videotheken und öffentlichen Biblio-
theken an Sonn- und Feiertagen ist nicht erforderlich, um an diesen Tagen be-
sonders hervortretende Bedürfnisse der Bevölkerung zu befriedigen und ande-
renfalls eintretende erhebliche Schäden zu vermeiden.
aa) Es besteht ein enger sachlicher Zusammenhang zwischen einerseits den
Gründen, aus denen eine Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Fei-
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ertagen ausnahmsweise zugelassen werden darf, und andererseits den Schä-
den, deren Vermeidung die Zulassung einer Ausnahme dienen soll. Die Schä-
den bestehen darin, dass Bedürfnisse der Bevölkerung nur unzureichend be-
friedigt werden. Zu diesen Bedürfnissen gehören auch solche, welche die Mög-
lichkeit betreffen, die Freizeit an Sonn- und Feiertagen nach eigenen Vorstel-
lungen zu nutzen. Wird die Freizeitgestaltung jedenfalls für beachtliche Teile
der Bevölkerung beeinträchtigt, kann dies einen Schaden darstellen, zu dessen
Vermeidung eine Ausnahme zugelassen werden kann. Dass von der Ermächti-
gung (nur) zur Vermeidung erheblicher Schäden Gebrauch gemacht werden
darf, steuert dabei ebenso wie die vorgeschriebene Berücksichtigung des
Schutzes der Arbeitnehmer und der Sonn- und Feiertagsruhe die Anforderun-
gen, die an Bedeutung und Gewicht des Bedürfnisses zu stellen sind, dessen
sonst unterbleibende Befriedigung die Zulassung einer Ausnahme vom Be-
schäftigungsverbot rechtfertigen soll. Im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a
ArbZG „erforderlich“ ist die Befriedigung täglich oder an diesen Tagen beson-
ders hervortretender Bedürfnisse der Bevölkerung nur, wenn ihr Unterbleiben
einen erheblichen Schaden darstellt. Insoweit hat der Gesetzgeber den Gestal-
tungsspielraum des Verordnungsgebers bei der Auswahl der Bedürfnisse ein-
geschränkt, deren Befriedigung eine Ausnahme rechtfertigen soll.
bb) Bedürfnisse der Bevölkerung, die an Sonn- und Feiertagen besonders her-
vortreten, sind insbesondere solche, die der Freizeitgestaltung dienen. Der
Schutz der Sonn- und Feiertage nach Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 139
WRV ist nicht auf einen religiösen oder weltanschaulichen Sinngehalt der Sonn-
und Feiertage beschränkt. Die Regelung zielt in der säkularisierten Gesell-
schafts- und Staatsordnung auch auf die Verfolgung profaner Ziele wie die der
persönlichen Ruhe, Besinnung, Erholung und Zerstreuung. An den Sonn- und
Feiertagen soll grundsätzlich die Geschäftstätigkeit in Form der Erwerbsarbeit,
insbesondere der Verrichtung abhängiger Arbeit, ruhen, damit der Einzelne die-
se Tage allein oder in Gemeinschaft mit anderen ungehindert von werktäglichen
Verpflichtungen und Beanspruchungen nutzen kann. Die Bürger sollen sich an
Sonn- und Feiertagen von der beruflichen Tätigkeit erholen und das tun kön-
nen, was sie individuell für die Verwirklichung ihrer persönlichen Ziele und als
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Ausgleich für den Alltag als wichtig ansehen (BVerfG, Urteil vom 1. Dezember
2009 a.a.O. S. 85 f.).
Videotheken ermöglichen der Bevölkerung, die Freizeit zu gestalten, indem sie
Bildträger, wie Videokassetten und DVD, aber auch Computerspiele vermieten.
Sonn- und Feiertage bieten die nötige Zeit und Muße, um sich Filme eigener
Wahl, also unabhängig vom jeweiligen Angebot der Lichtspieltheater und des
Fernsehens, anzusehen. Jedoch ist es nicht erforderlich, Videotheken auch an
Sonn- und Feiertagen offenzuhalten, damit dieses Bedürfnis befriedigt werden
kann.
Bildträger, wie DVD, können ebenso wie Computerspiele werktags zum Ge-
brauch an Sonn- oder Feiertagen gemietet werden. Wer an Sonn- und Feierta-
gen eine DVD oder ein Computerspiel verwenden will, muss seinen Bedarf an
einem der vorangehenden Werktage decken oder etwa von der Vorführung von
Filmen an dem folgenden Sonntag oder Feiertag absehen (vgl. hierzu bereits:
(Urteil vom 19. April 1988 - BVerwG 1 C 50.86 - BVerwGE 79, 236 <242>).
Der Verordnungsgeber kann zwar bei dem Ausgleich gegenläufiger Schutzgüter
im Rahmen seines Gestaltungsspielraums auf eine geänderte soziale Wirklich-
keit, insbesondere auf Änderungen im Freizeitverhalten, Rücksicht nehmen. Es
mag sein, dass es inzwischen in weiten Kreisen der Bevölkerung als ein Mangel
empfunden wird, wenn der spontane Wunsch, sich einen bestimmten Film an-
zusehen, nicht sogleich erfüllt werden kann. Insbesondere über das Internet
lassen sich solche Wünsche ohne Aufschub realisieren. Dadurch mag die Ein-
stellung der Bevölkerung weithin geprägt sein, die eine sofortige Verfügbarkeit
von Angeboten voraussetzt und erwartet (so im Ergebnis: SächsVerfGH, Urteil
vom 21. Juni 2012 - Vf. 77-II-11 A - NVwZ-RR 2012, 873 <879>).
Ein alltäglich zu befriedigendes Erwerbsinteresse potenzieller Kunden genügt
jedoch grundsätzlich nicht, um Ausnahmen von dem verfassungsunmittelbar
verankerten Schutz der Sonn- und Feiertage zu rechtfertigen. Er muss nicht
allein deshalb zurückstehen, weil die Kunden ihren an Sonn- oder Feiertagen
bestehenden Bedarf etwa an DVD-Filmen zwar an Werktagen decken könnten,
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ihn aber nicht an diesen Tagen, sondern aufgrund eines spontanen Entschlus-
ses an Sonn- oder Feiertagen decken wollen. Es tritt unter Berücksichtigung
des Schutzes der Arbeitnehmer und der Sonn- und Feiertagsruhe kein erhebli-
cher Schaden im Sinne der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage ein, wenn
Wünsche nach einer bestimmten Freizeitgestaltung nur durch vorausschauende
Planung realisiert werden können.
cc) Aus denselben Gründen ist die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn-
und Feiertagen in öffentlichen Bibliotheken nicht erforderlich, um an diesen Ta-
gen besonders hervortretende Bedürfnisse der Bevölkerung zu befriedigen. Für
wissenschaftliche Präsenzbibliotheken gilt ohnedies eine Ausnahme bereits
aufgrund von § 10 Abs. 1 Nr. 7 ArbZG.
3. Die Normenkontrollanträge sind ferner begründet, soweit § 1 Abs. 1 Nr. 10
BedGewV die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen in
Lotto- und Totogesellschaften mit der elektronischen Geschäftsabwicklung zu-
lässt. Auch insoweit ist die Verordnung von der Ermächtigungsgrundlage des
§ 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG nicht gedeckt.
Lotto- und Totospielen mag als Freizeitaktivität den Sonn- und Feiertagen zu-
geordnet werden können. Die Entgegennahme von Spielscheinen ist jedoch
nicht erfasst. Abwicklung meint die Arbeiten nach der Ermittlung des Ergebnis-
ses. Die Kabinettsvorlage begründet die Regelung damit, in der Bevölkerung
bestehe ein dringendes Informationsbedürfnis für die zeitnahe Auswertung von
Lotto- und Totoergebnissen. Allerdings ist nicht erkennbar, dass ein Aufschub
der Abwicklung des Spiels, also die Mitteilung des Ergebnisses einschließlich
einer Gewinnquote, nicht auch auf die folgenden Werktage verschoben werden
kann. Auch insoweit ist die sofortige Befriedigung des Informationsbedürfnisses
nicht in einer Weise dringend, dass durch seinen Aufschub das Freizeitvergnü-
gen erheblichen Schaden nimmt.
4. Die Normenkontrollanträge sind begründet, soweit § 1 Abs. 1 Nr. 9 BedGewV
die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen in Dienstleis-
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tungsunternehmen mit der Entgegennahme von Aufträgen, der Auskunftsertei-
lung und der Beratung per Telekommunikation (Callcentern) zulässt.
a) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs ist diese Ausnahme
allerdings nicht schon deshalb von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt,
weil sie wegen ihrer Wesentlichkeit nur durch den parlamentarischen Gesetz-
geber hätte getroffen werden dürfen. Mit dieser Begründung verletzt das ange-
fochtene Urteil vielmehr Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO).
aa) Der Vorbehalt des Gesetzes verlangt, dass staatliches Handeln in bestimm-
ten grundlegenden Bereichen durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Ge-
setzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen,
und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Im grundrechtsrelevanten
Bereich bedeutet wesentlich in der Regel „wesentlich für die Verwirklichung der
Grundrechte“ (vgl. im Einzelnen: BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1998 - 1 BvR
1640/97 - BVerfGE 98, 218 <251>).
bb) Gemessen hieran hatte nicht der (Bundes-)Gesetzgeber selbst zu entschei-
den, ob für die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen in
Callcentern eine Ausnahme zugelassen werden soll. Er durfte diese Entschei-
dung vielmehr dem Verordnungsgeber überlassen. Was für die Wahrung des
Sonn- und Feiertagsschutzes und die Schutzpflichten für dadurch konkretisierte
Grundrechte wesentlich ist, hat der Gesetzgeber im Arbeitszeitgesetz geregelt.
Er hat festgelegt, dass das Verbot einer Beschäftigung von Arbeitnehmern an
Sonn- und Feiertagen die Regel ist, eine solche Beschäftigung nur als Aus-
nahme zugelassen werden kann. Er hat in § 13 Abs. 1 ArbZG festgelegt, wel-
che gegenläufigen Belange hinreichendes Gewicht haben, um eine Ausnahme
zu rechtfertigen, in Nr. 2 Buchst. a die Befriedigung von täglichen oder an Sonn-
und Feiertagen besonders hervortretenden Bedürfnissen der Bevölkerung. Er
hat hierzu weitere Voraussetzungen festgelegt, welche die Durchbrechung des
Sonn- und Feiertagsschutzes als Ausnahme sichern.
Auf die Zahl der Betroffenen allein kommt es dabei nicht an. Maßgeblich ist, ob
das mit der Ausnahme verfolgte Ziel ein solches Gewicht hat, das auch die Be-
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schäftigung einer großen Zahl von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen ge-
rechtfertigt erscheint, und ob die Beschäftigung an Sonn- und Feiertagen ihren
Ausnahmecharakter behält. Die hierfür notwendigen Vorgaben hat der Gesetz-
geber dem Verordnungsgeber durch die begrenzenden Voraussetzungen der
Ermächtigung gemacht.
cc) Unzutreffend ist die weitere Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, die Er-
mächtigung zu Gunsten der Landesregierung lasse nur Annahmen zu, durch
welche einem Regelungsbedürfnis regionaler Art Rechnung getragen werden
solle.
Zwar enthält die Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zu § 13
Abs. 2 ArbZG die Bemerkung, eine Landesverordnung komme insbesondere
dann in Frage, wenn das Regelungsbedürfnis regionaler Art sei (BTDrucks
12/5888 S. 30). Schon diese Bemerkung bringt nicht zum Ausdruck, dass der
Bundesgesetzgeber die Ermächtigung zu Gunsten der Landesregierungen auf
Regelungsbedürfnisse regionaler Art hat begrenzen wollen. Erst Recht hat eine
solche Begrenzung im Normtext keinen Anhalt gefunden. Der Gesetzgeber hat
in erster Linie die Bundesregierung zum Erlass der Rechtsverordnung nach
§ 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG ermächtigt und die Landesregierungen nur,
soweit die Bundesregierung von dieser Ermächtigung keinen Gebrauch macht.
In diesem Fall können die Landesregierungen „entsprechende Bestimmungen“
erlassen. Daraus ergibt sich, dass die Regelungskompetenz der Landesregie-
rungen inhaltlich nicht eingeschränkt ist, sondern sie ihnen in demselben Um-
fang übertragen wird, wie sie der Bundesregierung zusteht.
dd) Eine fehlende Regelungsbefugnis des Verordnungsgebers kann ferner nicht
daraus hergeleitet werden, dass dem Gesetzgeber - wie der Verwaltungsge-
richtshof meint - bei der Neufassung des Arbeitszeitgesetzes, jedenfalls bei
späteren Änderungen dieses Gesetzes, bekannt war, dass Callcenter auch an
Sonn- und Feiertagen auf unterschiedlichen - nach Auffassung des Verwal-
tungsgerichtshofs: zweifelhaften - Grundlagen tätig waren. Entgegen der Auf-
fassung des Verwaltungsgerichtshofs trägt die Schlussfolgerung nicht, wenn
der Gesetzgeber gleichwohl in den Katalog des § 10 ArbZG keine Ausnahme
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zu Gunsten von Callcentern aufgenommen habe, habe er damit zugleich die
Wertung getroffen, insoweit überwiege der Sonntagsschutz die Belange der
Betriebe und der Bevölkerung, die ihre Dienstleistungen nachfrage.
Dass der Gesetzgeber in möglicher Kenntnis der Verhältnisse Callcenter nicht
mit einer eigenen gesetzlichen Ausnahme bedacht hat, stellt kein beredtes
Schweigen dar. Der Gesetzgeber kann von einer gesetzlichen Regelung allein
deshalb Abstand genommen haben, weil er die Regelung dieses Sachverhalts
beispielsweise wegen dessen geringerer Bedeutung dem Verordnungsgeber
überlassen wollte.
b) Das angefochtene Urteil erweist sich jedoch aus anderen Gründen im Er-
gebnis als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1
Nr. 2 Buchst. a ArbZG für die Zulassung einer Ausnahme sind nicht erfüllt. Wei-
tere tatsächliche Feststellungen sind hierfür nicht erforderlich. Der Senat kann
deshalb insoweit in der Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1
VwGO).
§ 1 Abs. 1 Nr. 9 BedGewV erfasst zum einen Dienstleistungsunternehmen, die
als Dienstleister für andere Unternehmen per Telekommunikation Aufträge ent-
gegennehmen, Auskünfte erteilen und beraten. Er erfasst zum anderen Dienst-
leistungsunternehmen, die durch eigene Beschäftigte bezogen auf ihre eigenen
Dienstleistungen solche Leistungen anbieten. In beiden Fällen ist nicht weiter
eingegrenzt, in welchen Branchen oder Tätigkeitsfeldern diese Leistungen sol-
len erbracht werden dürfen.
Mit diesem Inhalt ist die Norm mit der Ermächtigungsgrundlage nicht vereinbar.
Ob die engen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt sind, lässt
sich angesichts der Weite der Ausnahme und der damit einhergehenden man-
gelnden Voraussehbarkeit der erfassten Branchen und Tätigkeitsfelder nicht
prüfen. Es ist jedoch ausgeschlossen, dass der Betrieb von Callcentern gleich-
gültig in welcher Branche oder für welche Tätigkeitsfelder stets erforderlich ist,
um tägliche oder an Sonn- und Feiertagen besonders hervortretende Bedürf-
nisse der Bevölkerung zu befriedigen.
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Unter den Branchen, für die Callcenter tätig sind, sind auch solche, bei denen
eine Ausnahme vom Verbot der Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn-
und Feiertagen mit der Ermächtigungsgrundlage nicht vereinbar ist. Dazu ge-
hört namentlich der Versandhandel, für den insbesondere der Antragsgegner
aufgrund eines gewandelten Verbraucherverhaltens ein Bedürfnis der Bevölke-
rung an der Entgegennahme von Aufträgen, der Auskunftserteilung und der
Beratung an Sonn- und Feiertagen per Telekommunikation annehmen möchte.
Zwar mag die Muße eines Sonn- und Feiertags vermehrt auch dazu genutzt
werden, die Angebote des Versandhandels in Ruhe zu sichten und überlegte
Kaufentscheidungen vorzubereiten. Jedoch ist die Erfüllung eines Erwerbswun-
sches durch Abgabe eines Auftrags, gegebenenfalls nach vorheriger Einholung
zusätzlicher Auskünfte oder weiterer Beratung auch an den folgenden Werkta-
gen ohne Weiteres möglich. Das Bedürfnis nach weiteren Auskünften, nach
Beratung oder Erteilung eines Auftrags muss nicht sofort befriedigt werden.
Diese Tätigkeiten sind eng der werktäglichen Geschäftigkeit und den alltägli-
chen Erwerbswünschen zuzurechnen. Ihr Aufschub ist hinzunehmen; eine er-
hebliche Einbuße des Freizeitwerts ist mit ihm nicht verbunden.
Allenfalls für einzelne Branchen mag es vorstellbar sein, dass angesichts eines
gewandelten Verbraucherverhaltens oder aus anderen Gründen an Sonn- und
Feiertagen ein Bedürfnis nach Entgegennahme von Aufträgen, nach Aus-
kunftserteilung und Beratung per Telekommunikation besteht, welches auch
unter Berücksichtigung des Schutzes der Arbeitnehmer und der Sonn- und Fei-
ertagsruhe eine Beschäftigung von Arbeitnehmern in Callcentern als erforder-
lich erscheinen lässt. Mangels jeden Anhaltspunktes im Normtext ist es den
Gerichten aber verwehrt, selbst einen eigenen Katalog zulässiger Felder für
eine Betätigung von Callcentern an Sonn- und Feiertagen aufzustellen, um die
Norm zumindest teilweise aufrechtzuerhalten. Soweit über Callcenter Dienste
abgewickelt werden, die an Sonn- und Feiertagen erreichbar sein müssen, um
sonst eintretende erhebliche Schäden an Rechtsgütern zu verhindern, bedarf
es einer übergangsweisen Aufrechterhaltung der Norm nicht. Nach § 10 Abs. 1
Nr. 1 ArbZG dürfen Arbeitnehmer an Sonn- und Feiertagen in Notdiensten be-
schäftigt werden. Die Vorschrift ist weit auszulegen. Sie erfasst alle Dienstleis-
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tungen und Tätigkeiten zur Hilfeleistung, wie Schlüsseldienste, Reparaturnot-
dienste und Sperrannahmedienste der Banken und Kreditkartenunternehmen.
Dies gilt unabhängig davon, ob diese Dienste in den Unternehmen selbst oder
über ausgelagerte Callcenter erreichbar sind.
5. Ob die Normenkontrollanträge begründet sind, soweit § 1 Abs. 1 Nr. 4
BedGewV die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen in
Brauereien, Betrieben zur Herstellung von alkoholfreien Getränken oder
Schaumwein sowie in Betrieben des Großhandels zulässt, kann der Senat nicht
abschließend entscheiden.
a) Insoweit verletzt der Verwaltungsgerichtshof aus den dargelegten Gründen
mit seiner Annahme Bundesrecht, diese Ausnahme sei schon deshalb nicht von
der Ermächtigungsgrundlage gedeckt, weil sie wegen ihrer Wesentlichkeit nur
durch den parlamentarischen Gesetzgeber hätte getroffen werden dürfen.
b) Das angefochtene Urteil erweist sich nicht schon deshalb aus anderen Grün-
den im Ergebnis als richtig, weil - wie die Antragsteller geltend gemacht haben -
die Verordnung (insgesamt und deshalb auch bezogen auf diese Regelung)
dem Abwägungsgebot nicht genügt und aus diesem Grund unabhängig davon
ungültig ist, ob die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG für
die in Rede stehende Ausnahme vorgelegen haben.
Die Gültigkeit einer untergesetzlichen Norm kann in der Regel nicht aus Män-
geln im Abwägungsvorgang hergeleitet werden. Der parlamentarische Gesetz-
geber leitet im Rahmen seiner Verordnungsermächtigung eigene Gestaltungs-
freiräume an den Verordnungsgeber weiter. Mit der Rechtssetzung durch Ver-
ordnung sind vorbehaltlich gesetzlicher Beschränkungen die Bewertungsspiel-
räume verbunden, die sonst dem parlamentarischen Gesetzgeber selbst zu-
stehen. Eine verwaltungsgerichtliche Überprüfung des Abwägungsvorgangs
des Normgebers setzt daher bei untergesetzlichen Normen eine besonders
ausgestaltete Bindung des Normgebers an gesetzlich formulierte Abwägungsdi-
rektiven voraus, wie sie etwa im Bauplanungsrecht vorgegeben sind. Sind sol-
che - wie hier - nicht vorhanden, kann die Rechtswidrigkeit einer Norm mit
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Mängeln im Abwägungsvorgang nicht begründet werden. Entscheidend ist al-
lein, ob das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens den anzulegenden rechtli-
chen Maßstäben entspricht (Urteil vom 26. April 2006 - BVerwG 6 C
19.05 - BVerwGE 125, 384 Rn. 16).
c) Ob das angefochtene Urteil sich deshalb aus anderen Gründen im Ergebnis
als richtig erweist, weil die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a
ArbZG für die Zulassung einer Ausnahme nicht erfüllt sind, kann der Senat
mangels ausreichender tatsächlicher Feststellungen nicht beurteilen. Insoweit
muss die Sache zur weiteren Klärung des Sachverhalts an den Verwaltungsge-
richtshof zurückverwiesen werden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
Auf der bisherigen Tatsachengrundlage lässt sich weder feststellen noch aus-
schließen, dass die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen
in Brauereien, Betrieben zur Herstellung von alkoholfreien Getränken oder
Schaumwein sowie in Betrieben des Großhandels erforderlich ist, um tägliche
oder an diesen Tagen besonders hervortretende Bedürfnisse der Bevölkerung
zu befriedigen.
aa) Allerdings liegt auf der Hand, dass Getränke nicht erst an Sonn- und Feier-
tagen produziert werden und zur Verfügung stehen, um Bedürfnisse der End-
verbraucher noch am selben Tag zu befriedigen. Soweit es um Brauereien und
Betriebe zur Herstellung von alkoholfreien Getränken und Schaumwein geht,
kann nur die Tatbestandsvariante in Betracht kommen, dass die Beschäftigung
der Arbeitnehmer (auch) an Sonn- und Feiertagen für die Befriedigung täglicher
Bedürfnisse der Bevölkerung erforderlich ist. § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG
verlangt in dieser Variante („täglicher Bedarf“) nicht, dass durch die Beschäfti-
gung an dem Sonntag ein Bedarf an demselben Sonntag befriedigt wird.
Dabei kann unterstellt werden, dass ein tägliches Bedürfnis an Brauereierzeug-
nissen und alkoholfreien Getränken vorhanden ist. Regelmäßig wird allerdings
die Befriedigung dieses Bedürfnisses keine Produktion auch an Sonn- und Fei-
ertagen erfordern, sondern durch den Ausstoß an Getränken an den übrigen
Tagen gedeckt werden können. Soweit § 1 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. a und b
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BedGewV eine Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen nur
in der Zeit vom 1. April bis zum 31. Oktober des Jahres zulässt, darf die Vor-
schrift ferner nicht dahin missverstanden werden, dass in dieser Zeit durchgän-
gig an jedem Sonn- und Feiertag die Beschäftigung von Arbeitnehmern zulässig
ist. Die Inanspruchnahme dieser Ausnahme steht unter dem allgemeinen Vor-
behalt in § 1 Abs. 1 BedGewV, dass die Arbeiten nicht an Werktagen durchge-
führt werden können. Dies kann allenfalls in Spitzenzeiten der Nachfrage zutref-
fen, also insbesondere im Sommer bei länger anhaltenden Hitzeperioden, wenn
etwa die Produktion aus den Zeiten geringerer Nachfrage und eine insoweit
mögliche Lagerhaltung nicht mehr ausreicht, auch den jetzt erhöhten Bedarf zu
decken, und die Kapazitäten der Getränkehersteller aus nachvollziehbaren wirt-
schaftlichen Gründen nicht auf einen solchen Spitzenbedarf ausgerichtet sind.
Sie könnten deshalb in derartigen Spitzenzeiten auf eine Produktion rund um
die Woche angewiesen sein, um den dann täglich gegebenen erhöhten Bedarf
auch (zeitversetzt zur Produktion) täglich decken zu können.
bb) Soweit die Ausnahme sich auf Betriebe des Großhandels bezieht (§ 1
Abs. 1 Nr. 4 Buchst. c BedGewV), kommt als Grundlage der Regelung nur die
Tatbestandsalternative in Betracht, dass die Belieferung der Kundschaft zur
Befriedigung von Bedürfnissen dient, die an Sonn- und Feiertagen besonders
hervortreten.
Für die Befriedigung der täglichen Bedürfnisse ist eine Ausnahme nicht erfor-
derlich. Außerhalb der Sonn- und Feiertage werden die Bedürfnisse der Bevöl-
kerung nach einer Versorgung mit Getränken in erster Linie über Verkaufsstel-
len befriedigt. Für ihre Belieferung ist der Großhandel nicht auf die Sonn- und
Feiertage angewiesen. Selbst ein größerer Absatz von Getränken am Wochen-
ende kann durch eine Belieferung am frühen Montag ausgeglichen werden.
An Sonn- und Feiertagen treten Bedürfnisse der Bevölkerung an Erzeugnissen
der Brauereien, an alkoholfreien (Erfrischungs-)Getränken und an Schaumwein
besonders hervor in Restaurants, Ausflugslokalen und an diesen Tagen geöff-
neten Vergnügungsstätten. Restaurants können sich grundsätzlich an Werkta-
gen ausreichend eindecken. Die Ermächtigung des § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a
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ArbZG dient nicht dazu, Fehldispositionen einzelner Unternehmen auszuglei-
chen (zutreffend: Richardi/Annuß, NZA 1999, 953 <956>). Dass eine Beliefe-
rung dieser Kunden des Großhandels an Sonn- und Feiertagen über den Aus-
gleich von Fehldispositionen hinaus erforderlich ist, die Bedürfnisse der Bevöl-
kerung dort zu befriedigen, hat der Verwaltungsgerichtshof nicht festgestellt.
Auch insoweit ist dem Senat eine abschließende Entscheidung nicht möglich.
6. Ob die Normenkontrollanträge begründet sind, soweit § 1 Abs. 1 Nr. 5
BedGewV die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen in
Fabriken zur Herstellung von Roh- und Speiseeis sowie in Betrieben des Groß-
handels mit diesen Erzeugnissen zulässt, kann der Senat ebenfalls nicht ab-
schließend entscheiden.
Auch insoweit verletzt der Verwaltungsgerichtshof aus den dargelegten Grün-
den mit seiner Annahme Bundesrecht, diese Ausnahme sei schon deshalb nicht
von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt, weil sie wegen ihrer Wesentlichkeit
nur durch den parlamentarischen Gesetzgeber hätte getroffen werden dürfen.
Ob die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a ArbZG für die Zulas-
sung dieser Ausnahme erfüllt sind und das angefochtene Urteil sich deshalb
aus anderen Gründen im Ergebnis als richtig erweist, kann der Senat mangels
ausreichender tatsächlicher Feststellungen nicht entscheiden. Insoweit muss
die Sache aus den ebenfalls bereits dargelegten Gründen zur weiteren Klärung
des Sachverhalts an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen werden.
7. Die Normenkontrollanträge sind unbegründet, soweit § 1 Abs. 1 Nr. 8
BedGewV die Beschäftigung von Arbeitnehmern an Sonn- und Feiertagen im
Buchmachergewerbe zur Annahme von Wetten für Veranstaltungen zulässt.
Insoweit ist die Verordnung von der Ermächtigungsgrundlage des § 13 Abs. 1
Nr. 2 Buchst. a ArbZG gedeckt.
a) Mit seiner gegenteiligen Annahme verletzt der Verwaltungsgerichtshof Bun-
desrecht.
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aa) Entgegen der Rüge des Antragsgegners leidet das angefochtene Urteil in-
soweit nicht an einem Verfahrensfehler im Sinne des § 138 Nr. 6 VwGO. Die
Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs genügen dem formalen Begrün-
dungserfordernis (zu ihm etwa: Beschluss vom 4. Dezember 1998 - BVerwG
8 B 187.98 - Buchholz 310 § 6 VwGO Nr. 1). Es ist erkennbar, mit welchen
Überlegungen der Verwaltungsgerichtshof zu seiner Annahme gelangt ist, § 1
Abs. 1 Nr. 8 BedGewV sei zu unbestimmt. Er hat der Begründung des Entwurfs
der Rechtsverordnung entnommen, der Verordnungsgeber habe mit dieser
Norm eine Ausnahme zu Gunsten der Buchmacher auf Pferderennbahnen für
Rennen an Sonn- und Feiertagen schaffen wollen. Der Verwaltungsgerichtshof
hat dem Wortlaut der Norm eine so eingeschränkte Ausnahme aber nicht ent-
nehmen können und deshalb gemeint, der Verordnungsgeber habe seinen Re-
gelungswillen nicht hinreichend bestimmt zum Ausdruck gebracht. Aus diesen
Überlegungen mag sich eine Unbestimmtheit der Norm nicht ergeben können.
Das begründet aber keinen formalen Mangel im Sinne des § 138 Nr. 6 VwGO.
bb) Bundesrecht verletzt aber die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, § 1
Abs. 1 Nr. 8 BedGewV sei nicht hinreichend bestimmt. Die Norm mag ausle-
gungsbedürftig sein, sie ist aber auch auslegungsfähig.
Nach dem Wortlaut des § 1 Abs. 1 Nr. 8 BedGewV dürfen Arbeitnehmer im
Buchmachergewerbe nicht schlechthin an Sonn- und Feiertagen beschäftigt
werden, sondern nur zur Entgegennahme von Wetten für Veranstaltungen. Da-
bei kann es sich nur um solche Veranstaltungen handeln, die an diesem Tage
stattfinden und für die sich deshalb aus anderen Vorschriften ergeben muss,
dass sie an diesen Tagen etwa aus Gründen der Freizeitgestaltung der Bevöl-
kerung auch stattfinden dürfen (hierzu: § 10 Abs. 1 Nr. 7 ArbZG). Ferner ergibt
sich aus der Bezugnahme auf Veranstaltungen zugleich, dass die Wetten nur
an der Stätte der Veranstaltung entgegen genommen werden dürfen. Erfasst
werden damit insbesondere Rennsportveranstaltungen, etwa auf Pferderenn-
bahnen.
b) In dieser Auslegung ist § 1 Abs. 1 Nr. 8 BedGewV von der Ermächtigungs-
grundlage gedeckt. Bei der Annahme von Wetten für Veranstaltungen am Ver-
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anstaltungsort handelt es sich um einen spezifischen Sonn- und Feiertagsbe-
darf, der als Bestandteil des Freizeiterlebnisses aus der Situation geboren ist
und, um nicht den Freizeitgenuss insgesamt zu gefährden, nur an Ort und Stel-
le befriedigt werden kann (zutreffend: Richardi/Annuß, a.a.O.).
Neumann
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 30 000 €
festgesetzt.
G r ü n d e :
Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1
GKG. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens waren insgesamt sechs selb-
ständig zu beurteilende Ausnahmen vom Beschäftigungsverbot, die jeweils ei-
gene Rechtsnormen und einen je eigenen Verfahrensgegenstand bilden. Der
Senat hat für jede angegriffene Rechtsnorm den Auffangwert von 5 000 € an-
gesetzt.
Neumann
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
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