Urteil des BVerwG, Az. 6 C 9.11

Videoüberwachung, Land Hamburg, Bildaufzeichnung, Unverletzlichkeit der Wohnung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 9.11
OVG 4 Bf 276/07
Verkündet
am 25. Januar 2012
Bärhold
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. Januar 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Graulich, Hahn und
Prof. Dr. Hecker
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Hamburgi-
schen Oberverwaltungsgerichts vom 22. Juni 2010 wird
zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin wendet sich gegen eine offene Videoüberwachung der Reeper-
bahn in Hamburg durch eine vor dem von ihr bewohnten Haus aufgestellte Ka-
mera. Die Reeperbahn wurde seit März 2006 durch 12 Videokameras offen po-
lizeilich überwacht. Die verwendeten Kameras können um 360° geschwenkt
und variabel geneigt werden, verfügen über eine Zoomfunktion und wurden in
der Polizeieinsatzzentrale (PEZ) der Beklagten gesteuert. Dort wurden die Bil-
der auf eine Monitorwand übertragen, die aus 12 Bildschirmen für die einzelnen
Kamerastandorte und einem größeren, mittig angeordneten Bildschirm bestand,
auf dem jeweils ein Kamerabild als Großbild aufgeschaltet werden konnte. Die
Videobilder wurden durch Mitarbeiter der PEZ täglich 24 Stunden lang über-
wacht. Zum Schutz der während des Schwenkens erfassten Privatbereiche
wurde eine sog. „Schwarzschaltung“ etabliert.
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Die Klägerin ist Mieterin einer Wohnung im zweiten Obergeschoss des Gebäu-
des mit der Straßenbezeichnung ... Eine der Kameras wurde gegenüber diesem
Gebäude an einem Pfahl auf dem Mittelstreifen der Reeperbahn in ungefähr
4 m Höhe befestigt und erfasste in ihrem Schwenkbereich auch das Wohnhaus
der Klägerin einschließlich der von ihr bewohnten Räume.
Mit Schreiben vom 27. März 2006 beantragte die Klägerin bei der Beklagten,
Videoaufnahmen durch die Fenster ihrer Wohnung mittels mechanischer Sper-
ren an der Videokamera vor ihrem Haus (z.B. durch Verhüllen mit einer Mülltü-
te) unmöglich zu machen. Zur Begründung berief sie sich auf ihr Grundrecht auf
Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG). Die Beklagte lehnte dies mit
Schreiben vom 29. März 2006 unter Hinweis auf die bereits praktizierte
„Schwarzschaltung“ zum Schutz privater Bereiche ab.
In einem einstweiligen Rechtsschutzverfahren der Klägerin hat das Oberverwal-
tungsgericht der Beklagten im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, die
Videokamera freizuschalten, soweit sie die Wohnung der Klägerin erfasste. Im
Hauptsacheverfahren hat das Verwaltungsgericht der Beklagten mit Urteil vom
24. Mai 2007 untersagt, die „Schwarzschaltung“ der Videokamera aufzuheben,
soweit diese die Wohnung der Klägerin erfasst hat. Soweit die Klägerin ergän-
zend beantragt hat, der Beklagten eine dauerhafte „Schwarzschaltung“ auch
hinsichtlich des Eingangsbereichs ihres Hauses aufzugeben, hat das Verwal-
tungsgericht die Klage abgewiesen, weil der Eingangsbereich nicht vom
Schutzbereich des Wohnungsgrundrechts aus Art. 13 GG umfasst werde.
Im Berufungsverfahren hat die Klägerin beantragt, die Beklagte zu verurteilen,
die Videoüberwachung des Eingangsbereichs des Wohnhauses … und des
öffentlichen Straßenraums durch die auf dem Mittelstreifen der Reeperbahn in
Höhe dieses Hauses angebrachte Videokamera a) nach außen erkennbar un-
möglich zu machen, hilfsweise b) zu unterlassen. Mit Urteil vom 22. Juni 2010
hat das Oberverwaltungsgericht die Beklagte verurteilt, die Videoüberwachung
des Eingangsbereichs zu unterlassen. Soweit sich die Klägerin auch gegen ei-
ne Überwachung des öffentlichen Straßenraums wandte, hat es die Berufung
hingegen zurückgewiesen. Insoweit hat das Oberverwaltungsgericht u.a. aus-
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geführt: Die Überwachung greife zwar in das Grundrecht der Klägerin auf infor-
mationelle Selbstbestimmung ein. Jedoch stelle die Regelung des § 8 Abs. 3
HmbPolDVG eine verfassungsmäßige Ermächtigungsgrundlage dar. Die Norm
entspreche dem Gebot der Normenklarheit und Bestimmtheit. Dies gelte sowohl
mit Blick auf den Gesetzeszweck als auch den sachlich-zeitlichen und sachlich-
räumlichen Anwendungsbereich. Dem Land Hamburg stehe die Gesetzge-
bungskompetenz zu. Soweit die Norm des § 8 Abs. 3, Abs. 1 Satz 3
HmbPolDVG die Verhütung von Straftaten bezwecke, sei die Gesetzgebungs-
kompetenz des Landes Hamburg deshalb zu bejahen, weil die der Landesge-
setzgebung unterliegende Gefahrenabwehr den Bereich der Straftatenverhü-
tung umfasse. Die Gesetzgebungskompetenz stehe dem Land Hamburg aber
auch insoweit zu, als die Norm des § 8 Abs. 3, Abs. 1 Satz 3 HmbPolDVG das
Ziel einer Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten umfasse. Eine solche
Strafverfolgungsvorsorge sei Bestandteil des gerichtlichen Verfahrens und ge-
höre deshalb gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zur konkurrierenden Gesetzge-
bung des Bundes. Der Bund habe zwar in der Strafprozessordnung Regelun-
gen über Bildaufnahmen zum Zwecke der Strafverfolgung getroffen (§§ 100h,
163f, 81b StPO). Diese Regelungen seien aber mit Bezug auf eine offene Vi-
deoüberwachung nicht abschließend. Die Norm des § 8 Abs. 3, Abs. 1 Satz 3
HmbPolDVG sei verhältnismäßig. Die Regelung sei zur Erreichung des Geset-
zeszwecks geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne. Die
Beklagte habe von der Norm rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht. Die Video-
überwachung sei formell rechtmäßig und die Voraussetzungen des § 8 Abs. 3
HmbPolDVG seien erfüllt. Auch habe die Beklagte das ihr zustehende Ermes-
sen fehlerfrei ausgeübt.
Die Beklagte hat im Revisionsverfahren mitgeteilt: Um das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts umzusetzen und die Hauseingänge von der Überwachung
auszunehmen, seien die verpixelten Bereiche deutlich ausgeweitet und damit
der räumliche Überwachungsbereich der Kameras erheblich eingeschränkt
worden. In der Folge sei die Zahl der Einsätze, die durch die Videoüberwa-
chung ausgelöst worden seien, merklich zurückgegangen. Deshalb sei die an-
lasslose Dauerüberwachung der Reeperbahn nach § 8 Abs. 3 HmbPolDVG mit
Ablauf des 15. Juli 2011 eingestellt und die Kameras senkrecht nach unten
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ausgerichtet worden. Sie sollten nur noch auf der Grundlage des § 8 Abs. 1
HmbPolDVG eingesetzt werden, nämlich wenn bei öffentlichen Veranstaltungen
und Ansammlungen mit Straftaten zu rechnen sei.
Zur Begründung ihrer vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revision
hat die Klägerin ausgeführt: Ihr Unterlassungsbegehren sei nicht in der Haupt-
sache erledigt. Die Überwachung auf der Grundlage von § 8 Abs. 3
HmbPolDVG könne jederzeit wiederaufgenommen werden, zumal die Beklagte
tatsächlich zumindest zwei Kameras weiterhin ständig einsetze. Im Übrigen
könne das Rechtsschutzbedürfnis für die Unterlassungsklage nicht dadurch
entfallen, dass die Beklagte die Rechtsgrundlage für die Überwachung aus-
wechsele. In der Sache sei das Berufungsgericht zwar zu Recht davon ausge-
gangen, dass die streitgegenständliche Videoüberwachung in ihr Grundrecht
auf informationelle Selbstbestimmung eingreife. Entgegen der Auffassung der
Vorinstanz könne dieser Eingriff aber nicht auf die Rechtsgrundlage des § 8
Abs. 3, Abs. 1 Satz 3 HmbPolDVG gestützt werden. Das Land habe diese Vor-
schrift bereits aus formellen Gründen nicht erlassen dürfen, weil ihm die hierfür
erforderliche Gesetzgebungskompetenz fehle. Durch die §§ 100h i.V.m. 163f
StPO habe der Bundesgesetzgeber nicht nur den Bereich der verdeckten, son-
dern auch der offenen Videoüberwachung geregelt und damit abschließend von
seiner Befugnis zur Normsetzung Gebrauch gemacht. Dies ergebe sich schon
aus dem Wortlaut des § 100h Abs. 1 Nr. 1 StPO. Die Formulierung, wonach
Bildaufnahmen „auch ohne Wissen der Betroffenen“ angefertigt werden könn-
ten, lasse erkennen, dass die Regelung auch Bildaufnahmen umfasse, die mit
Wissen der Betroffenen angefertigt würden. Diese Auslegung werde durch die
Gesetzesbegründung und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
bestätigt. In der Gesetzesbegründung (BTDrucks 16/5846 S. 39) werde betont,
dass das Wissen der Betroffenen die Überwachung nicht unzulässig mache.
Zudem habe das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 12. Au-
gust 2010 (2 BvR 1447/10) klargestellt, dass sich die aus § 100h StPO vermit-
telte Befugnis weder auf Observationszwecke noch auf Einzelaufnahmen be-
schränke, sondern auch Videoaufzeichnungen umfasse. Einer landesgesetzli-
chen Regelung stehe im Übrigen auch § 81b StPO entgegen. Nach der Recht-
sprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 19. Oktober 1982
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- BVerwG 1 C 114.79 - BVerwGE 66, 202 <204> = Buchholz 402.41 Allgemei-
nes Polizeirecht Nr. 32) diene die Erhebung erkennungsdienstlicher Unterlagen
nach § 81b Alt. 2 StPO nicht der Aufklärung eines konkreten Strafverfahrens,
sondern - ähnlich wie die Bildaufzeichnung nach § 8 Abs. 3, Abs. 1 Satz 3
HmbPolDVG - der vorsorgenden Bereitstellung sächlicher Hilfsmittel für die
Strafaufklärung.
Die Vorschrift des § 8 Abs. 3, Abs. 1 Satz 3 HmbPolDVG verletze auch den
Wesentlichkeitsgrundsatz. Angesichts der Intensität des vorliegenden Eingriffs
zähle es zu den wesentlichen normativen Grundlagen, dass die Videoüberwa-
chung nur für Fälle der Straßenkriminalität sowie an Kriminalitätsbrennpunkten
anwendbar sei. Diese einschränkenden Merkmale seien aber nicht in der Norm
selbst geregelt. Insofern verletze die Regelung den Grundsatz der Bestimmt-
heit. Sie verstoße zudem gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit; inso-
weit fehle es an der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit im
engeren Sinn.
Schließlich fehle es an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage für die Bild-
aufzeichnung und -speicherung. Insbesondere sei die in § 8 Abs. 3, Abs. 1
Satz 3 HmbPolDVG geregelte Speicherfrist von einem Monat nicht erforderlich.
Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 24. Mai
2007 und das Urteil des Hamburgischen Oberverwal-
tungsgerichts vom 22. Juni 2010 zu ändern und die Be-
klagte zu verurteilen, die Videoüberwachung des öffentli-
chen Straßenraums durch die auf dem Mittelstreifen der
Reeperbahn in Höhe des Hauses … angebrachte Video-
kamera zu unterlassen,
hilfsweise,
festzustellen, dass die Videoüberwachung des öffentlichen
Straßenraums durch die auf dem Mittelstreifen der Ree-
perbahn in Höhe des Hauses … angebrachte Videokame-
ra bis zu deren Abschaltung rechtswidrig gewesen ist.
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Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie ist der Ansicht, die Klage sei unzulässig geworden. Die Hauptsache habe
sich erledigt. Die Videoüberwachung auf der Grundlage des § 8 Abs. 3
HmbPolDVG sei eingestellt. Die beiden von der Klägerin erwähnten Kameras
dienten nicht der dauernden Überwachung der Reeperbahn, sondern in einem
Fall, gestützt auf das Hausrecht, der Überwachung eines Polizeikommissariats,
im anderen Fall der Verkehrsüberwachung. Für den hilfsweise gestellten Fest-
stellungsantrag fehle das berechtigte Interesse. Im Übrigen habe das Oberver-
waltungsgericht die Klage in dem jetzt noch streitigen Umfang zu Recht abge-
wiesen.
Der Vertreter des Bundesinteresses unterstützt die Auffassung des Oberverwal-
tungsgerichts, für den Erlass des § 8 Abs. 3 HmbPolDVG habe eine Gesetzge-
bungskompetenz des Landes bestanden.
II
Die Revision der Klägerin ist zulässig, aber unbegründet; das angefochtene
Urteil verletzt kein Bundesrecht, soweit es die Klage abgewiesen hat. Das Beru-
fungsgericht hat zu Recht die Unterlassungsklage zwar als zulässig angesehen
(1.), in dem ausgesprochenen Umfang aber als unbegründet abgewiesen (2.).
1. Die Klage ist mit dem Hauptantrag weiterhin zulässig. Das mit ihm verfolgte
Unterlassungsbegehren hat sich nicht in der Hauptsache mit der Folge erledigt,
dass das Rechtsschutzinteresse der Klägerin entfallen wäre.
Streitgegenstand der allgemeinen Leistungsklage ist der auf einen bestimmten
Lebenssachverhalt gestützte Anspruch auf Verurteilung des Beklagten zur Vor-
nahme der begehrten Handlung oder zur Unterlassung der beanstandeten
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Handlung. Die beanstandete Handlung, die die Beklagte unterlassen soll, ist
hier eine Maßnahme nach § 8 Abs. 3 des Hamburgischen Gesetzes über die
Datenverarbeitung der Polizei (HmbPolDVG) vom 2. Mai 1991 (HmbGVBl
S. 187), nämlich die ohne konkreten Anlass vorgenommene und dauernde Vi-
deoüberwachung der Reeperbahn. Das Gesetz über die Datenverarbeitung der
Polizei unterscheidet in seinem § 8 zwischen der Überwachung von Ansamm-
lungen und Veranstaltungen aus konkretem Anlass (§ 8 Abs. 1 HmbPolDVG)
und der anlasslosen dauernden Überwachung von bestimmten, durch die Be-
gehung von Straftaten gekennzeichneten Orten (§ 8 Abs. 3 HmbPolDVG). Bei-
de Maßnahmen unterscheiden sich nach ihren rechtlichen und tatsächlichen
Voraussetzungen. Das Unterlassungsbegehren knüpft an die Maßnahme an,
die die Beklagte bisher betrieben hat und deren Fortsetzung oder Wiederholung
unterbleiben soll. Das ist hier allein eine Maßnahme nach § 8 Abs. 3
HmbPolDVG, die damit zugleich den Lebenssachverhalt darstellt, auf den der
Anspruch gestützt ist.
Obwohl die Beklagte nach ihrem Vortrag die Videokameras abgeschaltet hat,
die der dauernden anlasslosen Videoüberwachung der Reeperbahn dienen, hat
sich dadurch nicht das Begehren der Klägerin erledigt, eine solche Überwa-
chung der Reeperbahn durch die Kamera zu unterlassen, die vor dem Haus
postiert ist, in dem die Klägerin wohnt.
Die Hauptsache des Rechtsstreits hat sich objektiv erledigt, wenn der Kläger
infolge eines nachträglich eingetretenen Ereignisses sein Klagebegehren nicht
mehr mit Aussicht auf Erfolg weiterverfolgen kann, seinem Klagebegehren
vielmehr rechtlich oder tatsächlich die Grundlage entzogen worden ist. Es muss
eine Lage eingetreten sein, die eine Entscheidung über seinen Klageanspruch
erübrigt oder ausschließt. Das ist der Fall, wenn das Rechtsschutzziel in dem
Prozess nicht mehr zu erlangen ist, weil es entweder außerhalb des Prozesses
bereits erreicht ist oder überhaupt nicht mehr erreicht werden kann (vgl. Be-
schluss vom 15. August 1988 - BVerwG 4 B 89.88 - Buchholz 406.19 Nachbar-
schutz Nr. 82).
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Die Klägerin hat ihr Rechtsschutzziel - was hier allein in Betracht zu ziehen ist -
nicht bereits erreicht. Das wäre nur der Fall, wenn aus tatsächlichen oder recht-
lichen Gründen die beanstandete Videoüberwachung des öffentlichen Straßen-
raums durch die inmitten stehende Videokamera ausgeschlossen ist. Tatsäch-
lich wäre dies der Fall, wenn die Videokamera abgebaut ist; rechtlich wäre dies
der Fall, wenn die Beklagte sich gegenüber der Klägerin in rechtlich verbindli-
cher Weise verpflichtet hätte, die Videokamera nicht mehr für die streitige Maß-
nahme einer anlasslosen Dauerüberwachung der Reeperbahn einzusetzen. Die
bloße Mitteilung über die rein faktische Abschaltung der Videokamera genügt
hingegen nicht, zumal die Kamera ohne Anerkennung einer Rechtspflicht aus
Gründen technischer Unzweckmäßigkeit außer Betrieb genommen wurde. Je-
denfalls solange eine Wiederholungsgefahr als materiell-rechtliche Vorausset-
zung des geltend gemachten Unterlassungsanspruchs noch gegeben ist, erle-
digt sich die Unterlassungsklage nicht in der Hauptsache.
2. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Klägerin beruft sich zwar zu Recht
auf eine von der Beklagten ausgehende Wiederholungsgefahr (a)) für einen
Eingriff in ihr Recht auf informationelle Selbstbestimmung (b)). Dieser Eingriff ist
jedoch im streitigen Umfang durch § 8 Abs. 3 Satz 1 HmbPolDVG gerechtfertigt
(c)), und die angegriffene Maßnahme der Beklagten hält sich auch nach den
revisionsrechtlich nicht zu beanstandenden Feststellungen der Vorinstanz in
diesem gesetzlichen Rahmen (d)). Der Klägerin steht somit der von ihr verfolgte
Unterlassungsanspruch nicht zu.
a) Die für den Unterlassungsanspruch erforderliche Wiederholungsgefahr (Urteil
vom 15. Dezember 2005 - BVerwG 7 C 20.04 - Buchholz 11 Art. 4 GG Nr. 78
S. 12, 17) liegt vor. Dass weitere Eingriffe drohen, kann ohne weiteres ange-
nommen werden, wenn bereits eine Beeinträchtigung stattgefunden hat. Im Re-
gelfall wird die Behörde ihre Maßnahmen für rechtmäßig halten und keinen An-
lass sehen, von ihr Abstand zu nehmen. Sie wird sie in der Zukunft aufrecht-
erhalten und in diesem Sinne wiederholen wollen (Urteil vom 15. Dezember
2005 a.a.O. S. 17). Im vorliegenden Fall hat die Beklagte die anlasslose offene
Überwachung der Reeperbahn und insbesondere des Abschnittes vor der
Wohnung der Klägerin nicht aufgegeben, weil sie sich deren Rechtsstandpunkt
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zu eigen gemacht hätte, sondern weil sie den damit verbundenen Aufwand
nicht mehr für gerechtfertigt gehalten hat. Aus der Sicht der Klägerin kann somit
nicht ausgeschlossen werden, dass die Beklagte ihre Rechtsansicht einmal
wieder ändern könnte und sie dann ohne gerichtliche Entscheidung dem recht-
lichen Eingriff erneut ausgesetzt wäre.
b) Als Rechtsgrundlage für ihren Unterlassungsanspruch kommen die Grund-
rechte der Klägerin aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG in Betracht. Die
Grundrechte schützen den Bürger vor rechtswidrigen Beeinträchtigungen jeder
Art, auch solchen durch schlichtes Verwaltungshandeln (Verwaltungsrealakt).
Infolgedessen kann der Bürger, wenn ihm - wie dies hier von der Klägerin gel-
tend gemacht wird - eine derartige Rechtsverletzung droht, unmittelbar gestützt
auf das jeweils berührte Grundrecht Unterlassung verlangen, sofern ihm das
einfache Gesetzesrecht keinen solchen Anspruch vermittelt (Urteile vom
14. Dezember 1973 - BVerwG 4 C 50.71 - BVerwGE 44, 235 <243> = Buchholz
445.4 § 29 WHG Nr. 2; vom 21. September 1984 - BVerwG 4 C 51.80 - NJW
1985, 1481 und vom 18. April 1985 - BVerwG 3 C 34.84 - BVerwGE 71, 183
<189, 199> = Buchholz 418.32 AMG Nr. 11).
Den Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung berührt
auch die beobachtende und observierende Tätigkeit der Polizei (BVerfG, Be-
schluss vom 4. April 2006 - 1 BvR 518/02 - BVerfGE 115, 320 <342>
fahndung>). Das gilt nicht nur für die Anfertigung von Bildaufnahmen im Stra-
ßenverkehr (BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05 u.a. - BVerfGE
120, 378 <397 ff.> ; Kammerbeschluss vom
11. August 2009 - 2 BvR 941/08 - DVBl 2009, 1237
und Nichtannahmebeschluss vom 12. August 2010 - 2 BvR 1447/10 - DAR
2010, 574 ), sondern auch für eine offene Videoüberwa-
chung des öffentlichen Raums (BVerfG, Kammerbeschluss vom 23. Februar
2007 - 1 BvR 2368/06 - DVBl 2007, 497 ).
Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung greift die Videoüberwachung jeden-
falls insoweit in das Recht der Klägerin auf informationelle Selbstbestimmung
ein, als sie mittels Bildaufzeichnung im Sinne des § 8 Abs. 3 Satz 1
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HmbPolDVG erfolgt. Dies wäre zwar möglicherweise anders zu beurteilen,
wenn die aufgezeichneten Bilder unmittelbar nach der Aufzeichnung wieder
gelöscht würden (BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 a.a.O. S. 397). So liegt es
hier aber nicht. Wie sich aus § 8 Abs. 3 Satz 2, Abs. 1 Satz 3 und 4
HmbPolDVG ergibt, soll das aufgezeichnete Bildmaterial mindestens einen Mo-
nat lang aufbewahrt werden. Eine derartige Speicherung von Bildmaterial greift
insbesondere dann in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung
ein, wenn das Bildmaterial zur Vorbereitung von belastenden Maßnahmen ge-
gen Personen dienen soll, die in dem von der Überwachung erfassten Bereich
bestimmte unerwünschte Verhaltensweisen zeigen, und zugleich abschreckend
wirken und insofern das Verhalten der Betroffenen lenken soll (BVerfG, Kam-
merbeschluss vom 23. Februar 2007 a.a.O.). Dies ist hier der Fall. Das Beru-
fungsgericht legt die Vorschrift des § 8 Abs. 3, Abs. 1 Satz 3 HmbPolDVG in
Übereinstimmung mit der Gesetzesbegründung (BüDrucks 18/1487 S. 15) da-
hingehend aus, dass die Bildaufzeichnung und Speicherung sowohl der Straf-
tatverhütung durch Abschreckung als auch der Strafverfolgungsvorsorge durch
vorbereitende Verschaffung von Beweismaterial dienen soll. Die Bildaufzeich-
nung greift deshalb in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein (ein-
hellige Meinung in Rechtsprechung und Literatur, vgl. VGH Mannheim, Urteil
vom 21. Juli 2003 -1 S 377/02 - NVwZ 2004, 498; VG Halle, Beschluss vom
17. Januar 2000 - 3 B 121/99 HAL - LKV 2000, 164; Kloepfer/Breitkreutz,
DVBl 1998, 1149 <1152>; Roggan, NVwZ 2001, 134 <135>; Fischer, VBlBW
2002, 89 <92>; Collin, JuS 2006, 494; Ellermann, Die Polizei 2006, 271 f.;
Saurer, DÖV 2008, 17 <19>; Maximini, Polizeiliche Videoüberwachung öffentli-
cher Straßen und Plätze zur Kriminalitätsprävention, S. 89; Schnabel, NVwZ
2010, 1457).
Da das Recht auf informationelle Selbstbestimmung nicht nur den Schutz der
Privat- und Intimsphäre gewährleistet, sondern auch den informationellen
Schutzinteressen desjenigen Rechnung trägt, der sich in die Öffentlichkeit be-
gibt, entfällt der Eingriff in den Schutzbereich nicht dadurch, dass lediglich Da-
ten über Verhaltensweisen im öffentlichen Raum erhoben werden (BVerfG,
Kammerbeschluss vom 23. Februar 2007 a.a.O.). Es ist auch nicht als eine ei-
nen Eingriff ausschließende Einwilligung in die Informationserhebung zu wer-
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ten, wenn sich die Betroffenen in den Erfassungsbereich der Videokameras
begeben, obwohl sie aufgrund der angebrachten Hinweisschilder wissen, dass
sie gefilmt werden. Das Unterlassen eines ausdrücklichen Protests kann nicht
mit einer Einverständniserklärung gleichgesetzt werden (BVerfG, Kammerbe-
schluss vom 23. Februar 2007 a.a.O.).
Greift mithin die Videoüberwachung jedenfalls in ihrer Aufzeichnungsform in
das Recht der Klägerin auf informationelle Selbstbestimmung ein, kann dahin-
stehen, ob auch die bloße Bildübertragung einen solchen Eingriff bewirkt. Die
Frage, ob die bloße Bildübertragung (das sog. Kamera-Monitor-Prinzip) in das
Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreift, wäre zwar dann zu klä-
ren, wenn § 8 Abs. 3 HmbPolDVG die Bildübertragung an andere Vorausset-
zungen geknüpft hätte als die Bildaufzeichnung oder es hier sogar - wie in dem
Fall, der dem Beschluss des VG Halle vom 17. Januar 2000 (a.a.O.) zugrunde
lag - ausschließlich um eine Bildübertragung ginge. Dies ist aber bei § 8 Abs. 3
HmbPolDVG - im Gegensatz zu den entsprechenden Regelungen einiger ande-
rer Bundesländer (vgl. dazu: Lang, Die Polizei 2006, 265 <266>) - nicht der Fall.
§ 8 Abs. 3 HmbPolDVG regelt die Videoüberwachung als einheitliche Beobach-
tung nebst Speicherung (vgl. Zöller, NVwZ 2005, 1235).
c) Der Eingriff ist jedoch im streitigen Umfang durch § 8 Abs. 3 Satz 1
HmbPolDVG gerechtfertigt. Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestim-
mung wird nicht schrankenlos gewährleistet. Beschränkungen bedürfen aber
einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die dem verfassungsrecht-
lichen Gebot der Normenklarheit und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
entsprechen muss (BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR 209/83
u.a. - BVerfGE 65, 1 <44> ). Eine solche gesetzliche Grundlage
liegt in § 8 Abs. 3, Abs. 1 Satz 3 HmbPolDVG. Die Freie und Hansestadt Ham-
burg besaß zum Erlass dieser Norm die Gesetzgebungsbefugnis (aa)). Die
Norm ist ausreichend bestimmt (bb)) und verhältnismäßig (cc)).
aa) Die formelle Rechtmäßigkeit des § 8 Abs. 3 HmbPolDVG setzt voraus, dass
die Beklagte für diese Regelung die Gesetzgebungskompetenz hatte. Nach
Art. 70 Abs. 1 GG verfügen die Länder über das Recht der Gesetzgebung, so-
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weit die Gesetzgebungsbefugnis nicht dem Bund zugewiesen ist. Zu den bei
den Ländern verbleibenden Materien gehört u.a. das Recht der Gefahrenab-
wehr. Das Berufungsgericht hat § 8 Abs. 3 HmbPolDVG dahingehend ausge-
legt, dass diese Regelung sowohl der Verhütung von Straftaten (aaa)) als auch
der Vorsorge für die Verfolgung von Straftaten (Strafverfolgungsvorsorge)
(bbb)) dient (Berufungsurteil S. 29).
aaa) Zur Aufgabe der Gefahrenabwehr gehört auch die Gefahrenvorsorge, bei
der bereits im Vorfeld konkreter Gefahren staatliche Aktivitäten entfaltet wer-
den, um die Entstehung von Gefahren zu verhindern bzw. eine wirksame Be-
kämpfung sich später realisierender, momentan aber noch nicht konkret dro-
hender Gefahren zu ermöglichen. Die Gefahrenvorsorge umfasst auch die Ver-
hütung von noch nicht konkret drohenden Straftaten (Schenke, Polizei- und
Ordnungsrecht, 7. Aufl. 2011, § 1 Rn. 10). Der mit § 8 Abs. 3 Satz 1
HmbPolDVG verfolgte Zweck, Straftaten der Straßenkriminalität zu verhüten
oder - wenn sie drohen - ihre Abwehr vorzubereiten, ist - wie das Berufungsge-
richt zu Recht ausgeführt hat - dem Bereich der Gefahrenabwehr zuzuordnen
und unterfällt damit aufgrund von Art. 70 GG der Gesetzgebungskompetenz der
Länder. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegt die
Verhütung von Straftaten in der Gesetzgebungskompetenz der Länder für die
Gefahrenabwehr, und zwar auch dann, wenn sie vorbeugend für den Zeitraum
vor dem Beginn einer konkreten Straftat vorgesehen wird. Wie weit der Gesetz-
geber eine derartige Maßnahme in das Vorfeld künftiger Rechtsgutverletzung
verlegen darf, ist eine Frage des materiellen Rechts, berührt aber nicht die Ge-
setzgebungskompetenz des Landes (BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 - 1 BvR
668/04 - BVerfGE 113, 348 <368>).
Soweit an öffentlich zugänglichen Orten wiederholt Straftaten begangen worden
sind und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort auch künftig mit der
Begehung von Straftaten zu rechnen ist, dient die offene Beobachtung dieser
Orte mittels Bildübertragung und -aufzeichnung nach § 8 Abs. 3 HmbPolDVG
der Verhinderung von Straftaten. Die offene ausgewiesene Beobachtung soll
potentielle Straftäter von vornherein von der Begehung einer Straftat abschre-
cken und diese dadurch verhindern. Zur Abschreckung gehört die Bildaufzeich-
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nung. Sie erhöht die Effektivität der Abschreckung, weil der potentielle Täter
damit rechnen muss, dass seine Tat aufgezeichnet wird und die Aufzeichnung
nicht nur für seine Identifizierung, sondern auch als Beweismittel in einem
Strafverfahren zur Verfügung stehen wird. Die Beobachtung ermöglicht es zu-
dem den damit betrauten Beamten, sich anbahnende Gefahrenlagen, aus de-
nen sich typischerweise Straftaten entwickeln können, rechtzeitig zu erkennen
und Beamte vor Ort gezielt einzusetzen.
bbb) Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist die Videoüberwachung
allerdings nicht auf die Ziele beschränkt, Straftaten zu verhüten und deren Ab-
wehr vorzubereiten, sondern sie soll daneben auch der Vorsorge für die Verfol-
gung von Straftaten dienen. Diesem Ziel dient die Datenspeicherung, also die
Bildaufzeichnung einschließlich der einmonatigen anlasslosen Aufbewahrung.
Bei der Strafverfolgungsvorsorge handelt es sich um eine Kategorie des Si-
cherheitsrechts, die von der Gefahrenvorsorge ebenso wie von der Strafverfol-
gung zu unterscheiden ist (a1)). Sie gehört - wie die Vorinstanz ebenfalls zu
Recht ausgeführt hat - zu demjenigen Teil der konkurrierenden Gesetzgebung
aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG (b1)), von der der Bund noch nicht abschließend
Gebrauch gemacht hat (c1)).
a1) Unter Strafverfolgungsvorsorge versteht das Berufungsgericht - in Anleh-
nung an den in § 1 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 HmbPolDVG genannten Gesetzes-
zweck - die „Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten“ (Berufungsurteil
S. 20 und 29). Sie dient der zukünftigen Durchführung der Strafverfolgung in
Bezug auf mögliche spätere bzw. später bekannt werdende Straftaten. Ihrer
sich nach der Zielrichtung der Maßnahme bestimmenden Abgrenzung von der
Gefahrenvorsorge steht nicht im Wege, dass im Einzelfall ein polizeiliches Han-
deln sowohl unter dem Gesichtspunkt der Strafverfolgungsvorsorge wie auch
dem der Gefahrenvorsorge in Betracht kommt (Schenke, a.a.O. § 1 Rn. 11).
b1) Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Strafver-
folgungsvorsorge kompetenzmäßig dem „gerichtlichen Verfahren“ im Sinne des
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zuzuordnen, nämlich der Sicherung von Beweismitteln
für ein künftiges Strafverfahren (BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 a.a.O. S. 369;
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- 15 -
vgl. auch Schenke, a.a.O. § 2 Rn. 30). Daran ändert der Umstand nichts, dass
im Unterschied zur Strafverfolgung die Strafverfolgungsvorsorge ebenso wie die
Gefahrenvorsorge präventiv ansetzt. Zwar fehlt es im Zeitpunkt der Überwa-
chungsmaßnahme, anders als bei der Strafverfolgung im herkömmlichen Sinne,
an einer bereits begangenen Straftat. Die Verfolgungsvorsorge erfolgt in zeitli-
cher Hinsicht präventiv, betrifft aber gegenständlich das repressiv ausgerichtete
Strafverfahren. Die Daten werden zu dem Zweck der Verfolgung einer in der
Zukunft möglicherweise verwirklichten konkreten Straftat und damit letztlich nur
zur möglichen Verwertung in einem künftigen Strafverfahren erhoben. Eine Ver-
wertung der erhobenen Daten für diesen Zweck kommt erst in Betracht, wenn
tatsächlich eine Straftat begangen wurde und daraus strafprozessuale Konse-
quenzen gezogen werden. Die der Verfolgungsvorsorge zugeordneten Daten
und Informationen sind insofern dazu bestimmt, in ungewisser Zukunft in ein
Ermittlungs- und Hauptverfahren einzufließen. Es geht - jenseits eines konkre-
ten Anfangsverdachts - um die Beweisbeschaffung zur Verwendung in künfti-
gen Strafverfahren, nicht um eine präventive Datenerhebung zur Verhütung von
Straftaten. Eine solche Verfolgungsvorsorge gehört zum gerichtlichen Verfahren
im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG (BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 a.a.O.
S. 370 f.).
Die Zuordnung der Strafverfolgungsvorsorge zur Sachmaterie „gerichtliches
Verfahren“ innerhalb der konkurrierenden Gesetzgebung wird schließlich nicht
dadurch in Frage gestellt, dass das davon umfasste strafrechtliche Ermittlungs-
verfahren erst später beginnt. Sowohl im gerichtlichen Hauptverfahren als auch
im vorgelagerten Ermittlungsverfahren geht es um die Aufklärung eines konkre-
ten Straftatverdachts gegen einen konkreten Beschuldigten. Dies bedeutet in-
des nicht, dass nur für Maßnahmen nach Vorliegen eines Anfangsverdachts die
kompetenzrechtliche Zuordnung zum gerichtlichen Verfahren erfolgen kann.
Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG enthält keine Einschränkungen dahingehend, dass vor-
sorgende Maßnahmen, die sich auf die Durchführung künftiger Strafverfahren
beziehen, von der Zuweisung zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz
nicht erfasst sein sollen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 14. Dezember
2000 - 2 BvR 1741/99 u.a. - BVerfGE 103, 21 <30>). Die Ungewissheit, ob die
vorsorglich gespeicherten Daten für ein späteres Strafverfahren tatsächlich be-
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nötigt werden, kann sich bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Maßnah-
me auswirken, steht aber der Zuordnung der Regelungen zur Gesetzgebungs-
kompetenz für das gerichtliche Verfahren nicht entgegen (BVerfG, Urteil vom
27. Juli 2005 a.a.O. S. 371).
c1) Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung sind die Länder nach Art. 72
Abs. 1 GG von der Gesetzgebung ausgeschlossen, solange und soweit der
Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit durch Gesetz Gebrauch gemacht
hat. Inwieweit bundesgesetzliche Regelungen erschöpfend sind, kann nicht all-
gemein, sondern nur anhand der einschlägigen Bestimmungen und des jeweili-
gen Sachbereichs festgestellt werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Februar 2004
- 2 BvR 834/02 u.a. - BVerfGE 109, 190 <229>). Es ist in erster Linie auf das
Bundesgesetz selbst, sodann auf den hinter dem Gesetz stehenden Rege-
lungszweck, ferner auf die Gesetzgebungsgeschichte und die Gesetzesmateria-
lien abzustellen (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1998 - 1 BvR 2306/96
u.a. - BVerfGE 98, 265 <300 f.>). Der Bund macht von seiner Kompetenz nicht
nur dann Gebrauch, wenn er eine Regelung getroffen hat. Vielmehr kann auch
das absichtsvolle Unterlassen eine Sperrwirkung für die Länder erzeugen
(BVerfG, Beschluss vom 9. Februar 1972 - 1 BvR 111/68 - BVerfGE 32, 319
<327 f.>; Urteil vom 27. Oktober 1998 a.a.O. S. 300). Zu einem erkennbar ge-
wordenen Willen des Bundesgesetzgebers, zusätzliche Regelungen auszu-
schließen, darf sich ein Landesgesetzgeber nicht in Widerspruch setzen, selbst
wenn er das Bundesgesetz für unzureichend hält (vgl. BVerfG, Beschluss vom
9. Februar 1972 a.a.O. S. 327; Beschluss vom 28. November 1973 - 2 BvL
42/71 - BVerfGE 36, 193 <211 f.>; Beschluss vom 13. Februar 1974 - 2 BvL
11/73 - BVerfGE 36, 314 <320>; Beschluss vom 12. Dezember 1991 - 2 BvL
8/89 - BVerfGE 85, 134 <147>; Urteil vom 27. Oktober 1998 a.a.O. S. 300; Ur-
teil vom 10. Februar 2004 a.a.O. S. 230).
Der hamburgische Gesetzgeber war durch die Vorgaben des Bundes nicht ge-
hindert, die in § 8 Abs. 3 HmbPolDVG enthaltene Regelung über die offene an-
lasslose Videobeobachtung zu erlassen. Eine möglicherweise abschließende
Regelung der polizeilichen Befugnisse - sog. Kodifikationsprinzip - beinhaltet
die Strafprozessordnung gemäß § 6 EGStPO hinsichtlich der bei Bestehen ei-
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nes Anfangsverdachts im Sinne des § 152 Abs. 2 StPO einsetzenden Strafver-
folgung. Die Regelungen des Bundes auf dem Gebiet der Strafverfolgungsvor-
sorge hingegen sind nicht in einer vergleichbaren Weise dicht, dass sie ab-
schließend wirken. § 6 EGStPO erstreckt sich nicht auf die Strafverfolgungsvor-
sorge, denn es geht insoweit nicht um Maßnahmen, die vom Bestehen eines
Anfangsverdachts einer Straftat abhängen. Dies ist anders zu sehen, soweit der
Bundesgesetzgeber strafprozessuale Ermächtigungen zur Strafverfolgungsvor-
sorge geschaffen hat, wie z.B. in § 81b Alt. 2 StPO, § 81g StPO und § 484
StPO. Die davon erfassten Maßnahmen können nicht zugleich auf landespoli-
zeigesetzliche Ermächtigungsgrundlagen gestützt werden; Spielraum bleibt al-
lenfalls für landesgesetzliche Zuständigkeitsregelungen. Der Bundesgesetzge-
ber hat aber keine allgemeine abschließende Regelung hinsichtlich der Straf-
verfolgungsvorsorge getroffen. So bestimmt denn auch § 484 Abs. 4 StPO aus-
drücklich, dass sich die Verwendung personenbezogener Daten, die für Zwecke
künftiger Strafverfahren in Dateien der Polizei gespeichert sind oder werden,
grundsätzlich nach den Polizeigesetzen richtet. Ausgenommen hiervon wird nur
die Verwendung für Zwecke eines Strafverfahrens. Zu beachten ist zudem,
dass selbst in Fällen, in denen der Bundesgesetzgeber polizeiliche Befugnisse
auf dem Gebiet der Strafverfolgungsvorsorge normiert hat, dies nicht aus-
schließt, dass der Landesgesetzgeber entsprechende Befugnisse zum Zwecke
der mit der Strafverfolgungsvorsorge häufig parallel laufenden Gefahrenvorsor-
ge vorsieht (Schenke, a.a.O. § 2 Rn. 30).
§ 8 Abs. 3 HmbPolDVG dient neben der Gefahrenabwehr gleichrangig der
Strafverfolgungsvorsorge in einem Sachbereich, für den der Bund seine Ge-
setzgebungskompetenz noch nicht mit einer die Länder ausschließenden Wir-
kung in Anspruch genommen hat. Die Vorschrift dient namentlich durch die
Bildaufzeichnung der Gewinnung von Beweismitteln in künftigen Strafverfahren.
Dass die Bildaufzeichnungen aufbewahrt werden können, wenn sie zur Verfol-
gung von Straftaten benötigt werden (§ 8 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 4
HmbPolDVG), macht die Bildaufzeichnung selbst noch nicht zu einer Maßnah-
me der Strafverfolgung. Mit dieser Bestimmung hat der Gesetzgeber nur in der
verfassungsrechtlich gebotenen Weise eine künftige Verwendung der gewon-
nenen Daten geregelt, ohne dass aus diesem einen zugelassenen Verwen-
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dungszweck auf den ausschließlichen oder überwiegenden Zweck der offenen
Beobachtung mittels Bildübertragung und -aufzeichnung geschlossen werden
könnte. Ausweislich der Aufgabenzuweisung in § 1 Abs. 1 Satz 2 HmbPolDVG
hat der Gesetzgeber die Erhebung von Daten allgemein und damit auch die
Bildaufzeichnung nach § 8 Abs. 3 HmbPolDVG zur Verhütung von Straftaten
und zur Vorsorge für die Verfolgung künftiger Straftaten (vorbeugende Bekämp-
fung von Straftaten) zugelassen. Die offene Beobachtung und damit unmittelbar
verbunden die Bildaufzeichnung setzt zu einem Zeitpunkt ein, zu dem nicht
feststeht, ob und gegebenenfalls welche Straftat beobachtet und aufgezeichnet
werden wird. Beobachtung und Aufzeichnung treffen Vorsorge für den Fall,
dass eine Straftat im überwachten Bereich geschieht, für deren künftige Verfol-
gung auf die gewonnenen Daten zurückgegriffen werden kann. Die Bildauf-
zeichnung nach § 8 Abs. 3 HmbPolDVG berührt zwar in gewisser Weise den
Regelungsbereich des § 81b Alt. 2 StPO, der die Aufnahme von Lichtbildern
eines Beschuldigten für Zwecke künftiger Strafverfolgung ermöglicht. § 81b
Alt. 2 StPO regelt aber nicht abschließend, unter welchen Voraussetzungen
Bilder für Zwecke künftiger Strafverfolgung angefertigt werden dürfen. Aus dem
Regelungsinhalt des § 81b Alt. 2 StPO tritt kein Wille des Bundesgesetzgebers
hervor, landesrechtliche Regelungen auszuschließen, die nach dem Muster des
§ 8 Abs. 3 HmbPolDVG gestaltet sind. Diese weisen erhebliche tatbestandliche
Besonderheiten auf. Die dauernde Überwachung von Schwerpunkten der Kri-
minalität ohne konkreten Anlass entfaltet in örtlicher und zeitlicher Hinsicht eine
Breitenwirkung, die auf eine substantiell abweichende polizeitaktische Zweck-
bestimmung verweist, zumal sie funktional mit der Verhütung von Straftaten
verknüpft ist. Vor diesem Hintergrund kann keine Rede davon sein, die landes-
rechtliche Norm des § 8 Abs. 3 HmbPolDVG unterlaufe eine bestimmte bundes-
rechtliche Eingriffsschwelle und verfälsche so die konzeptionelle Entscheidung,
die der Bundesgesetzgeber mit § 81b Alt. 2 StPO getroffen habe. Dasselbe gilt
mit Blick auf § 100h und § 163f StPO. Bei der Observation nach diesen Be-
stimmungen handelt es sich um eine verdeckte, auf bestimmte Zielpersonen
fokussierte Ermittlungsmaßnahme, die im Hinblick auf ihr äußeres Gepräge,
ihren Einsatzzweck und die grundrechtliche Betroffenheit der observierten Per-
son bedeutsame Unterschiede zur offenen Beobachtung von Kriminalitäts-
schwerpunkten mittels Bildübertragung und -aufzeichnung aufweist. Zwar hat
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der Bundesgesetzgeber in § 100h StPO klargestellt, dass die an sich verdeckt
gedachte Observation nicht abgebrochen werden muss, wenn der Betroffene
sie gewahr wird. Das rückt die Observation aber nicht in bedeutsamer Weise
der offenen Videoüberwachung näher.
Die Vorschriften des Gesetzes über die Datenverarbeitung der Polizei genügen
- soweit es für die offene Beobachtung mittels Bildübertragung und -aufzeich-
nung auf sie ankommt - dem verfassungsrechtlichen Gebot hinreichender Be-
stimmtheit.
Das Bestimmtheitsgebot soll sicherstellen, dass der betroffene Bürger sich auf
belastende Maßnahmen einstellen kann, dass die gesetzesausführende Ver-
waltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vor-
findet und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können. Der An-
lass, der Zweck und die Grenzen des Eingriffs müssen in der Ermächtigung
bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden (BVerfG, Urteil
vom 27. Juli 2005 a.a.O. S. 375 ff.). Für Ermächtigungen zu Überwachungs-
maßnahmen verlangt das Bestimmtheitsgebot zwar nicht, dass die konkrete
Maßnahme für den Betroffenen vorhersehbar ist, wohl aber, dass die betroffene
Person grundsätzlich erkennen kann, bei welchen Anlässen und unter welchen
Voraussetzungen ein Verhalten mit dem Risiko der Überwachung verbunden ist
(BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 a.a.O S. 376). Da bei Maßnahmen zur Vor-
sorge für die Verfolgung künftiger Straftaten oder zur Verhütung von Straftaten
das Risiko einer Fehlprognose besonders hoch ist, sind bei entsprechenden
Regelungen besonders hohe Anforderungen an den Bestimmtheitsgrundsatz zu
stellen (BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 a.a.O S. 377 f.). Ermächtigt eine ge-
setzliche Regelung zu einem Eingriff in das Grundrecht auf informationelle
Selbstbestimmung, so hat das Gebot der Bestimmtheit und Klarheit auch die
bereichsspezifische Funktion, eine Umgrenzung des Anlasses der Maßnahme
und auch des möglichen Verwendungszwecks der betroffenen Information si-
cherzustellen (BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 a.a.O. S. 408). Ist der Zweck
nicht festgelegt, entsteht das Risiko einer Nutzung der Daten für Zwecke, für die
sie nicht erhoben wurden (BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 a.a.O S. 408). Die
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Norm des § 8 Abs. 3 HmbPolDVG genügt auch diesen rechtsstaatlichen Be-
stimmtheitsanforderungen.
bb) Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts sind die Verhütung von
Straftaten einschließlich der Vorbereitung ihrer Abwehr als auch die Vorsorge
für die Verfolgung künftiger Straftaten gleichermaßen und gleichrangige Ziele
der Videoüberwachung (Berufungsurteil S. 20 ff.). Ebenfalls hinreichend be-
stimmt geregelt sind insbesondere in den §§ 14 ff. HmbPolDVG die Zwecke, für
die die gewonnenen Daten künftig verwendet und weiter übermittelt werden
dürfen, sowie die Voraussetzungen, die hierbei einzuhalten sind.
Entgegen der Auffassung der Klägerin kann die Regelung des räumlichen An-
wendungsbereichs des § 8 Abs. 3 HmbPolDVG bundesrechtlich nicht bean-
standet werden. Er bezieht sich nach dem Wortlaut der Vorschrift auf öffentlich
zugängliche Orte, soweit dort wiederholt Straftaten begangen worden sind und
Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort auch künftig mit der Begehung
von Straftaten zu rechnen ist. Das Oberverwaltungsgericht hat diese Vorschrift
anhand des Regelungszusammenhangs und der Entstehungsgeschichte dahin
ausgelegt, dass mit dieser Umschreibung Schwerpunkte der Straßenkriminalität
gemeint sind. Dass diese Begriffe ihrerseits wiederum auslegungsbedürftig
sind, nimmt der Norm nicht die hinreichende Bestimmtheit. Wie die Überlegun-
gen des Oberverwaltungsgerichts zeigen, ist eine solche Auslegung möglich,
ohne dass dabei die bundesrechtlichen Grenzen überschritten werden müssten,
die der Bestimmtheitsgrundsatz einer noch möglichen Auslegung zieht.
cc) Die Vorschrift des § 8 Abs. 3 HmbPolDVG wahrt den Verhältnismäßigkeits-
grundsatz. Dieser verlangt, dass ein Grundrechtseingriff einem legitimen Zweck
dient (aaa)) und als Mittel zu diesem Zweck geeignet, erforderlich und ange-
messen (bbb)) ist (BVerfG, Urteil vom 27. Februar 2008 - 1 BvR 370/07 u.a. -
BVerfGE 120, 274 <318 f.). Dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügt auch
die Regelung über die Aufbewahrungsdauer der Bildaufnahmen (ccc)).
aaa) Die anlasslose Videoüberwachung nach § 8 Abs. 3 HmbPolDVG dient ei-
nem legitimen Zweck. Die damit beabsichtigte Gefahrenvorsorge dient dem
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Schutz von Personen und Sachen auf der Reeperbahn. Die Beklagte hat darge-
tan, dass es immer wieder zu Rechtsbeeinträchtigungen insbesondere durch
gewaltbereite Besucher kommt. Die Videoanlage ermöglicht die rasche Erken-
nung von Gefahrensituationen und daran anknüpfend den schnellen Einsatz
von Polizeibeamten zur Abwehr der Gefahr. Die außerdem bezweckte Strafver-
folgungsvorsorge ermöglicht die Aufbereitung von Beweismitteln für den Fall
geschehener Rechtsverletzungen und deren Verwendung für die Strafverfol-
gung. Dies sichert den staatlichen Strafverfolgungsanspruch.
bbb) Die als Mittel für diese Zwecke eingesetzte Videoüberwachung ist glei-
chermaßen geeignet (a1), erforderlich (b1) und angemessen (c1).
a1) Dass eine Videoüberwachung dazu geeignet ist, die Abwehr drohender
Straftaten der Straßenkriminalität vorzubereiten, liegt nach den Feststellungen
des Berufungsgerichts auf der Hand. Durch das aufgezeichnete und gespei-
cherte Bildmaterial können Straftaten erkannt und ggf. Täter ermittelt werden.
Durch die offene Ausgestaltung der Überwachungsmaßnahme können poten-
tielle Straftäter wirksam abgeschreckt werden. Keinesfalls sind Anhaltspunkte
dafür gegeben, dass die Videoüberwachung zur Erreichung dieser Ziele evident
ungeeignet sein könnte (Berufungsurteil S. 34).
b1) Das eingesetzte Mittel ist auch erforderlich. Insbesondere ist ein milderes,
gleichermaßen wirksames Mittel als die Videoüberwachung des öffentlichen
Raums zur Gefahrenvorsorge auf der Reeperbahn nicht ersichtlich. Der statt-
dessen erwägenswerte größere Personaleinsatz der Polizei trifft auf Finanzie-
rungsgrenzen. Die technische Beschaffenheit der Kameras - Zoomfunktion und
Anbringung in 4 m Höhe - verhilft zu einer größeren Übersicht als der stattdes-
sen vorstellbare Einsatz von Polizeibeamten auf der Reeperbahn selbst. Ein
Flaschenverbot würde zwar die Gefahr von Verletzungen durch deren Verwen-
dung als Waffen vermindern. Allerdings müsste dieses Verbot überwacht und
durchgesetzt werden, was ebenfalls den Personaleinsatz erhöhen würde.
c1) Der vom Gesetzgeber ermöglichte Eingriff ist auch nicht unverhältnismäßig
im engeren Sinn. Einbußen an grundrechtlich geschützter Freiheit dürfen nicht
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in unangemessenem Verhältnis zu den Zwecken stehen, denen die Grund-
rechtsbeschränkung dient. Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsge-
bundenheit der Person führen zwar dazu, dass der Einzelne Einschränkungen
seiner Grundrechte hinzunehmen hat, wenn überwiegende Allgemeininteressen
dies rechtfertigen. Der Gesetzgeber muss aber zwischen Allgemein- und Indivi-
dualinteressen einen angemessenen Ausgleich herstellen. Dabei spielt auf
grundrechtlicher Seite eine Rolle, unter welchen Voraussetzungen welche und
wie viele Grundrechtsträger wie intensiven Beeinträchtigungen ausgesetzt sind.
Maßgebend sind also insbesondere die Gestaltung der Einschreitschwellen, die
Zahl der Betroffenen und die Intensität der Beeinträchtigungen (BVerfG, Urteil
vom 27. Juli 2005 a.a.O. S. 382). Die anlasslose Überwachung des öffentlichen
Straßenraums stellt einen erheblichen Grundrechtseingriff dar, insbesondere für
Menschen, die aus persönlichen oder beruflichen Gründen gezwungen sind,
sich dieser Beobachtung häufig auszusetzen. Der mit § 8 Abs. 3 Satz 1
HmbPolDVG verfolgte Gesetzeszweck der Gefahrenvorsorge und der Strafver-
folgungsvorsorge dient jedoch in ebenso großem Maße nicht nur dem öffentli-
chen Interesse an der Sicherheit, sondern auch dem Individualrechtsschutz,
insofern damit Eingriffe in hochwertige Rechtsgüter wie Leben und körperliche
Unversehrtheit abgewehrt werden sollen. Als Anwohnerin kommt die Klägerin
somit - gewollt oder ungewollt - selbst in den Genuss der Schutzwirkung der
Kameraüberwachung.
Die Regelung des § 8 Abs. 3 Satz 1 HmbPolDVG verletzt deshalb nicht die An-
gemessenheit, weil ihr ein Ausnahmecharakter zukommt. Die Überwachung ist
nämlich nur zulässig, soweit am Einsatzort wiederholt Straftaten begangen wor-
den sind und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort auch künftig mit
der Begehung von Straftaten zu rechnen ist. Dies verhindert eine grenzenlose
Ausdehnung der Überwachung auf beliebige Teile des Hamburger Stadtgebie-
tes und somit ein andernfalls drohendes Übermaß an Überwachung. Gemildert
wird in diesem Zusammenhang das Gewicht des staatlichen Eingriffs durch die
Offenheit seiner Durchführung und durch die Begrenzung der Beobachtungen
auf das Verhalten von Menschen in der Öffentlichkeit.
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ccc) Die Eingriffsschwere wird durch die Möglichkeit der Behörden verstärkt, die
erhobenen Daten - wie in § 8 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 3 Satz 2, Abs. 1 Satz 3
und 4 HmbPolDVG vorgesehen - zu Zwecken der Gefahrenvorsorge und der
Strafverfolgungsvorsorge für einen Monat oder zur Verfolgung von Ordnungs-
widrigkeiten von erheblicher Bedeutung oder von Straftaten sogar darüber hi-
naus zu speichern. Die Verwertung in anderen Zusammenhängen ist ein eigen-
ständiger Eingriff (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvF 3/92 -
BVerfGE 110, 33 <68 f.>). Nach § 8 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Abs. 1 Satz 3 und 4
HmbPolDVG sind Bild- und Tonaufzeichnungen, in Dateien suchfähig gespei-
cherte personenbezogene Daten sowie zu einer Person suchfähig angelegte
Akten spätestens einen Monat nach der Datenerhebung zu löschen oder zu
vernichten (Satz 3). Dies gilt nicht, wenn die Daten zur Verfolgung von Ord-
nungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung oder von Straftaten benötigt wer-
den oder Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Person künftig Strafta-
ten begehen wird, und die Aufbewahrung zur vorbeugenden Bekämpfung von
Straftaten mit erheblicher Bedeutung erforderlich ist (Satz 4). Diese Regelungen
genügen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.
Die grundsätzliche Aufbewahrungsfrist in § 8 Abs. 1 Satz 3 HmbPolDVG von ei-
nem Monat nach Speicherung genügt den Bearbeitungsanforderungen bei der
Auswertung eines täglichen Datenvolumens von 24 Stunden Beobachtungszeit
aus mehreren Kameras. Der Gesetzgeber hat insofern in nachvollziehbarer
Weise darauf hingewiesen, dass Straftaten zum Teil erst verzögert angezeigt
und eine schnelle Löschung die Aufklärung des angezeigten Sachverhaltes un-
nötig erschweren würde (BüDrucks 18/1487 S. 15). Sie belastet den Einzelnen
in vertretbarem Maße, insbesondere weil er nicht in individualisierter Weise mit
den Aufnahmen festgehalten wird, sondern als Teil einer grundsätzlich anony-
men Menge von Passanten auf der Reeperbahn. Die Begrenzung der Aufbe-
wahrungsfrist auf einen Monat verhindert ferner - wie das Berufungsgericht zu-
treffend ausgeführt hat - dass eine Sammlung nicht anonymisierter Daten auf
Vorrat zu unbestimmten oder noch nicht bestimmbaren Zwecken entstehen
kann (Berufungsurteil S. 37).
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Die Regelung wird nicht durch die in § 8 Abs. 1 Satz 4 HmbPolDVG vorgesehe-
ne Möglichkeit einer zeitlich darüber hinaus gehenden Aufbewahrung für Zwe-
cke der Strafverfolgung oder der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten von er-
heblicher Bedeutung unverhältnismäßig. Liegt ein entsprechender Tatverdacht
vor, überwiegt das staatliche Verfolgungsinteresse das Interesse der Betroffe-
nen an der sofortigen Löschung der erhobenen Bilddaten.
Verhältnismäßig im engeren Sinne ist schließlich die durch § 8 Abs. 3 Satz 2
i.V.m. Abs. 1 Satz 3 und 4 HmbPolDVG eröffnete Möglichkeit, die im Zuge der
offenen Videoüberwachung erhobenen Bilddaten zu einer Person auch dann
länger als einen Monat aufzubewahren, wenn Tatsachen die Annahme rechtfer-
tigen, dass die Person künftig Straftaten begehen wird, und die Aufbewahrung
zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten mit erheblicher Bedeutung erfor-
derlich ist. Insofern schlägt entscheidend zu Buche, dass der Gesetzgeber die
Eingriffsvoraussetzungen von zwei Seiten her eng ausgestaltet hat, indem er
einerseits eine auf Tatsachen gestützte Prognose verlangt und andererseits
nicht jedes, sondern nur ein auf Straftaten von erheblicher Bedeutung gerichte-
tes Bekämpfungsinteresse für die weitere Aufbewahrung genügen lässt. Im Hin-
blick auf den hohen Rang der staatlichen Bekämpfung schwerwiegender Krimi-
nalität und die von dieser für die Allgemeinheit wie den einzelnen Grundrechts-
träger ausgehenden Gefahren liegt darin keine unangemessene Verkürzung
der grundrechtlichen Schutzansprüche der Betroffenen aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m.
Art. 1 Abs. 1 GG.
d) Die getroffene Maßnahme der Videobeobachtung hält sich nach den insoweit
revisionsrechtlich nicht überprüfbaren Feststellungen des Oberverwaltungsge-
richts schließlich innerhalb der landesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage. Im
Falle einer Wiederinbetriebnahme der Anlage hätte die Beklagte freilich zu
überprüfen, ob sie die verfolgten Schutzzwecke quantitativ auch erreichen wür-
de, wenn sie die durch das Oberverwaltungsgericht rechtskräftig aufgegebenen
Verpixelungen der Kameras einhält.
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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Neumann
Büge
Dr. Graulich
Hahn
Prof. Dr. Hecker
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 €
festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).
Neumann
Büge
Dr. Graulich
Hahn
Prof. Dr. Hecker
54
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Polizeirecht:
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
GG
Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1
HmbPolDVG
§ 8
Stichworte:
Unterlassungsklage; Wiederholungsgefahr; Reeperbahn; offene Videoüberwa-
chung; anlasslose offene Überwachung; Bildaufzeichnung; Gefahrenabwehr;
Gefahrenvorsorge; Strafverfolgungsvorsorge; Strafverfolgung; Gesetzgebungs-
kompetenz; Rechtsstaatsprinzip; Bestimmtheitsgrundsatz; Verhältnismäßig-
keitsgrundsatz.
Leitsätze:
1. Der Bundesgesetzgeber hat im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung
aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG keine allgemeine abschließende Regelung hinsicht-
lich der Strafverfolgungsvorsorge getroffen.
2. Der Landesgesetzgeber ist nicht gehindert, Befugnisse zum Zwecke der Ge-
fahrenvorsorge zu treffen, selbst wenn der Bundesgesetzgeber parallel dazu
Regelungen zur Strafverfolgungsvorsorge getroffen hat.
Urteil des 6. Senats vom 25. Januar 2012 - BVerwG 6 C 9.11
I. VG Hamburg vom 24.05.2007 - Az.: VG 4 K 2800/06 -
II. OVG Hamburg vom 22.06.2010 - Az.: OVG 4 Bf 276/07 -