Urteil des BVerwG, Az. 6 C 50.07

Europäische Kommission, Förderung der Kultur, Förderung der Filmproduktion, Sonderabgabe
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 6 C 50.07
VG 22 A 524.04
Verkündet
am 25. Februar 2009
Zweigler
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. Februar 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge,
Dr. Graulich, Dr. Bier und Dr. Möller
beschlossen:
Das Verfahren wird ausgesetzt.
Dem Bundesverfassungsgericht wird gemäß Art. 100
Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob
§§ 66, 66a und 67 Abs. 1 und 2 des Filmförderungsgeset-
zes in der Bekanntmachung der Neufassung vom 24. Au-
gust 2004 (BGBl I S. 2277) mit Art. 3 Abs. 1 und 20 Abs. 3
GG vereinbar sind.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin betreibt ein Filmtheater. Durch Bescheide vom 30. August 2004
zog die Beklagte sie unter Angabe der Leinwandnummern zur Zahlung von
Filmabgaben nach dem Filmförderungsgesetz in Höhe von insgesamt
505 228,04 € für unterschiedliche Zeiträume zwischen Januar und Juni 2004
heran. Nach erfolglosem Widerspruch hat die Klägerin am 8. Dezember 2004
beim Verwaltungsgericht Berlin Klage gegen diese Bescheide erhoben. Das
Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 20. September 2007 im We-
sentlichen aus folgenden Gründen abgewiesen:
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Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Filmabgabe sei § 66 FFG i.d.F. des
Vierten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 22. Dezem-
ber 2003. Danach habe, wer entgeltliche Vorführungen von Filmen mit einer
Laufzeit von mehr als 58 Minuten veranstalte, eine Filmabgabe für jede Spiel-
stelle vom Umsatz aus dem Verkauf von Eintrittskarten zu entrichten, sofern
der Umsatz je Spielstelle (Leinwand) im Jahr 75 000 € übersteige. Dass die
Tatbestandsvoraussetzungen der Norm vorlägen, sei zwischen den Beteiligten
unstreitig. Die Vorschrift stehe auch mit dem Grundgesetz in Einklang.
Der Bund sei zur Regelung der Filmabgabe gemäß Art. 72 Abs. 2 i.V.m. Art. 74
Abs. 1 Nr. 11 GG zuständig. Die Gesetzgebungskompetenz für die Filmabgabe
richte sich nicht nach Art. 105 GG, da die Filmabgabe keine Steuer sei. Der
Bundesgesetzgeber habe sich an die Vorgaben des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG
gehalten. Nach dieser Vorschrift erstrecke sich die konkurrierende Gesetzge-
bung auf das „Recht der Wirtschaft“. Davon seien alle das wirtschaftliche Leben
und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen umfasst. Diese
Voraussetzungen erfülle das Filmförderungsgesetz. Denn nicht die kulturelle,
sondern die wirtschaftliche Förderung des Films stehe im Vordergrund. Dass
bis 1994 für die allgemeinen Rechtsverhältnisse des Films nur eine
Rahmenkompetenz des Bundes und danach überhaupt keine Bundeskompe-
tenz mehr existiert habe, sei unerheblich. Art. 75 Nr. 2 GG habe den Film als
Meinungsverbreitungsinstitut und Massenkommunikationsmittel angesprochen,
nicht aber als Objekt filmwirtschaftlicher Produktions- und Absatzförderung.
Die bundeseinheitlichen Regelungen des Filmförderungsgesetzes, insbesonde-
re § 66 FFG, seien im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG zur Wahrung der Wirt-
schaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich. Selbst wenn man
das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG verneinte, wäre der
Bund zu den mit dem Dritten und Vierten Gesetz zur Änderung des Filmförde-
rungsgesetzes erfolgten Änderungen befugt gewesen. Aus Art. 125a Abs. 2
Satz 1 GG folge, dass der Bundesgesetzgeber auch für Änderungen von Bun-
desgesetzen zuständig bleibe, solange er an die wesentlichen Elemente der in
dem fortgeltenden Bundesgesetz enthaltenen Regelungen anknüpfe. Die Än-
derungen im Dritten und Vierten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsge-
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setzes enthielten keine Neukonzeption, sondern knüpften an die wesentlichen
Elemente der bisherigen Regelungen an, soweit sie die Erhebung der Abgabe
der Filmtheater und der Videowirtschaft bzw. die Beiträge der Fernsehveran-
stalter beträfen.
Die Erhebung und Bemessung der Filmabgabe seien mit den besonderen An-
forderungen vereinbar, die sich für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck
aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung des Grundgesetzes ergäben. Die
Filmabgabe diene einem Zweck, der über die bloße Mittelbeschaffung hinaus-
gehe. Die Filmtheater (§ 66 FFG) bildeten zusammen mit den Programmanbie-
tern der Videowirtschaft einschließlich der Video-on-Demand-Anbieter (§ 66a
FFG) sowie den Fernsehveranstaltern (§ 67 FFG) eine homogene Gruppe. Die
Homogenität folge aus dem gemeinsamen wirtschaftlichen Interesse an der
Vermarktung deutscher Kinofilme und einer unabhängigen, sich auf dem inter-
nationalen Markt bewährenden deutschen Filmproduktion. Die Homogenität der
Gruppe werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass die öffentlich-rechtlichen
Rundfunkanstalten und die Fernsehveranstalter privaten Rechts keine
Filmabgabe zu leisten hätten, sondern aufgrund vertraglicher Vereinbarungen
Beiträge zur Förderung des deutschen Films leisteten. Die Fernsehveranstalter
stünden nicht außerhalb der sonderabgabepflichtigen Gruppe, sondern seien
ihr zugeordnet. Eine Gruppe werde nicht dadurch inhomogen, dass Teile der
Gruppe von der Abgabepflicht ausgenommen würden, wenn ein sachlicher
Grund hierfür bestehe. Ein sachlicher Grund für die Freistellung der Fernseh-
veranstalter von der Abgabepflicht liege vor. Die Fernsehveranstalter seien von
der Finanzierungsverantwortung nicht befreit, sondern leisteten ebenso wie die
Filmtheaterbetreiber und die Videoanbieter Beiträge zur Finanzierung der
Aufgaben der Filmförderungsanstalt und zur Förderung des deutschen Films.
Der Gleichheitssatz gestatte die Sonderbelastung einer Gruppe nur, wenn die
Gruppe dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näherstehe
als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Dies sei hier
der Fall, denn die Gruppe der Filmtheaterbetreiber, der Videoanbieter und der
Fernsehveranstalter stehe der Förderung der deutschen Filmwirtschaft näher
als die Gemeinschaft der Steuerzahler. Das Aufkommen aus der Filmabgabe
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werde gruppennützig verwendet. Die Einnahmen aus der Filmabgabe der Film-
theater und der Videowirtschaft sowie die freiwilligen Beiträge der Fernsehver-
anstalter seien nach §§ 67a, 67b und 68 FFG überwiegend für die Filmproduk-
tion einzusetzen (§§ 22, 32, 41, 47 FFG). Daneben würden im Wesentlichen
der Absatz von Filmen und von mit Filmen bespielten Bildträgern (§§ 53, 53a,
53b FFG), das Abspiel von Filmen in Filmtheatern (§ 56 FFG) sowie Videothe-
ken (§ 56a FFG) gefördert. Soweit das Filmabspiel in Filmtheatern gefördert
werde, profitierten die Betreiber von Filmtheatern unmittelbar von der Abgabe.
Der Gesetzgeber habe seinen Anpassungs- und Prüfungspflichten genügt. Die
Erhebung der Filmabgabe sei auf fünf Jahre befristet. Aus der allgemeinen Be-
gründung des Gesetzentwurfs ergebe sich, dass der Gesetzgeber geprüft ha-
be, ob weiterhin ein Bedürfnis für eine von Standorteffekten unabhängige Film-
förderung bestehe und wie das Fördersystem auszugestalten sei.
Der Gesetzgeber habe im Jahr 2004, auf das sich die streitige Abgabe beziehe,
keine haushaltsrechtliche Dokumentationspflicht verletzt. Für den Haus-
haltsplan des Jahres 2004 habe noch keine Pflicht bestanden, die Sonderab-
gabe in einer dem Haushaltsplan beigefügten Anlage zu dokumentieren, da die
haushaltsrechtlichen Informationspflichten zwingend erst bei den nach dem
31. Dezember 2003 festzustellenden Haushaltsplänen zu erfüllen seien und der
Haushaltsplan des Jahres 2004 vorher festzustellen gewesen sei (§ 1 BHO).
Grundrechte der Klägerin seien nicht verletzt. Sofern man einen Eingriff in den
Schutzbereich der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) bejahe, sei dieser zumin-
dest gerechtfertigt. Ein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG liege nicht vor.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene und
mit Zustimmung der Beklagten eingelegte Sprungrevision der Klägerin, mit der
sie ihr erstinstanzliches Begehren weiterverfolgt. Sie macht geltend, das ange-
fochtene Urteil verletze revisibles Recht, denn das Filmförderungsgesetz stehe
mit dem Grundgesetz nicht in Einklang.
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Die Klägerin beantragt,
unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts
Berlin vom 20. September 2007 die Bescheide der Be-
klagten vom 30. August 2004 in der Gestalt des Wider-
spruchsbescheids vom 4. November 2004 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie verteidigt - ebenso wie der Vertreter des Bundesinteresses - das angefoch-
tene Urteil.
II
Das Verfahren wird ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht wird gemäß
Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob §§ 66, 66a und 67
Abs. 1 und 2 des Filmförderungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung
vom 24. August 2004 (BGBl I S. 2277 - FFG 2004 -) mit Art. 3 Abs. 1 und 20
Abs. 3 GG vereinbar sind. Diese Vorschriften lauten:
㤠66 Filmabgabe
(1) Wer entgeltliche Vorführungen von Filmen mit einer
Laufzeit von mehr als 58 Minuten veranstaltet, hat für jede
Spielstelle vom Umsatz aus dem Verkauf von Eintrittskar-
ten eine Filmabgabe zu entrichten, sofern der Umsatz je
Spielstelle im Jahr 75 000 Euro übersteigt.
(2) Die Filmabgabe beträgt bei einem Jahresumsatz bis zu
125 000 Euro 1,8 vom Hundert, bei einem Jahresumsatz
von bis zu 200 000 Euro 2,4 vom Hundert und bei einem
Jahresumsatz von über 200 000 Euro 3 vom Hundert.
(3) Für die Bestimmung der Umsatzgrenzen ist der Um-
satz des Vorjahres zugrunde zu legen. Ist der Umsatz nur
während eines Teils des Vorjahres erzielt worden, wird der
Jahresumsatz errechnet, indem der durchschnittliche
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monatliche Umsatz des Vorjahres mit der Zahl zwölf mul-
tipliziert wird. Liegen keine Vorjahresumsätze vor, können
die Umsatzgrenzen entsprechend Satz 2 anhand der Mo-
natsumsätze im Abgabejahr errechnet werden.
(4) Die Abgabe ist monatlich jeweils bis zum Zehnten des
folgenden Monats an die FFA zu zahlen.
(5) Für die Berechnung der Filmmieten und, falls der Ver-
anstalter Mieter oder Pächter eines Filmtheaters und die
Höhe seines Umsatzes Grundlage für die Berechnung der
Miete oder Pacht ist, für die Berechnung der Miete oder
Pacht ist die Berechnungsgrundlage um die Filmabgabe
zu vermindern.
§ 66a Filmabgabe der Videowirtschaft
(1) Wer als Inhaber der Lizenzrechte Bildträger, die mit
Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten bespielt
sind, in der Bundesrepublik Deutschland zur Vermietung
oder zum Weiterverkauf in den Verkehr bringt oder unmit-
telbar an Letztverbraucher verkauft (Programmanbieter),
hat vom Umsatz eine Filmabgabe zu entrichten. Von der
Abgabepflicht sind Special-Interest-Programme aus dem
Bildungs-, Hobby-, Ausbildungs- und Tourismusbereich
sowie Bildträger ausgenommen, die mit aneinander ge-
reihten und bebilderten Auszügen von Musikstücken be-
spielt sind.
(2) Absatz 1 gilt entsprechend für Inhaber von Lizenzrech-
ten, die entgeltlich einzelne Filme mit einer Laufzeit von
mehr als 58 Minuten im Wege elektronischer Individual-
kommunikation verwerten.
(3) Die Filmabgabe beträgt bei einem Nettoumsatz bis zu
30 000 000 Euro 1,8 vom Hundert, bei einem Nettoumsatz
von bis zu 60 000 000 Euro 2 vom Hundert und bei einem
Nettoumsatz von über 60 000 000 Euro 2,3 vom Hundert.
(4) Die Abgabe ist monatlich jeweils bis zum Zehnten des
folgenden Monats an die FFA zu zahlen.
§ 67 Beiträge der Rundfunkanstalten und
der Fernsehveranstalter privaten Rechts
und sonstige Zuwendungen
(1) Die Beiträge und sonstigen Leistungen der öffentlich-
rechtlichen Rundfunkanstalten und der Fernsehveranstal-
ter privaten Rechts werden mit der FFA vereinbart. Die
Beiträge sind nach Maßgabe des § 67b zu verwenden.
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(2) Die Beiträge und sonstigen Leistungen von Anbietern,
die Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten in-
nerhalb eines festgelegten Programmangebots im Wege
individueller Zugriffs- und Abrufdienste gegen Entgelt be-
reitstellen, werden durch Vereinbarung mit der FFA gere-
gelt.
(3) …“
1. Auf die Gültigkeit des § 66 FFG 2004 und der damit nach dem Abgabensys-
tem des Gesetzes in unauflösbarem Zusammenhang stehenden Regelungen in
§§ 66a und 67 Abs. 1 und 2 FFG 2004 kommt es für die Entscheidung des Se-
nats über die Revision der Klägerin an (Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, § 80 Abs. 2
Satz 1 BVerfGG). Sind die vorgenannten Bestimmungen verfassungsgemäß, so
ist der angefochtene Abgabenbescheid rechtmäßig mit der Folge, dass die
Revision gegen das die Klage abweisende erstinstanzliche Urteil zurückzuwei-
sen ist. An sonstigen, von der Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der Be-
stimmungen unabhängigen Mängeln leidet der Bescheid nicht; darüber besteht
zwischen den Beteiligten kein Streit. Ergibt sich dagegen ein Verstoß gegen das
Grundgesetz, fehlt es an einer verfassungsgemäßen und daher wirksamen
Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zur Filmabgabe. Nach der
im Folgenden näher darzulegenden Rechtsauffassung des Senats liegt ein Ver-
stoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und zugleich
gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) vor, weil im Gesetz keine
Bestimmungen über die Höhe der Beteiligung der Fernsehveranstalter (ein-
schließlich der gleichgestellten Anbieter im Sinne von § 67 Abs. 2 FFG 2004) an
den Kosten der Filmförderung getroffen sind und infolgedessen keine hinrei-
chende Belastungsgleichheit zwischen diesen Abgabepflichtigen und den in
§§ 66 und 66a FFG 2004 angesprochenen übrigen Abgabepflichtigen, nämlich
den Kinobetreibern und den Unternehmen der Videowirtschaft (einschließlich
der gleichgestellten Anbieter im Sinne von § 66a Abs. 2 FFG 2004), besteht.
Wird - wie hier - eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht mit einem
Gleichheitsverstoß begründet, nimmt das Bundesverfassungsgericht in ständi-
ger Rechtsprechung an (vgl. jüngst Beschluss vom 17. April 2008 - 2 BvL 4/05 -
juris Rn. 31 f. m.w.N.), dass es für die Feststellung der Entscheidungserheb-
lichkeit der zur Prüfung gestellten Norm ausreicht, wenn die Verfassungswid-
rigerklärung der Norm dem Kläger die Chance offenhält, eine für ihn günstigere
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Regelung durch den Gesetzgeber zu erreichen. Kann der Gesetzgeber den
Gleichheitsverstoß nach der Aussetzung des Verfahrens bei einer Neuregelung
auf verschiedenen Wegen beseitigen, ist die Norm schon dann entscheidungs-
erheblich, wenn sich bei einer der möglichen Entscheidungsvarianten für den
Kläger eine günstigere Regelung ergibt. Die Entscheidungserheblichkeit ist nur
in den Fällen zu verneinen, in denen die Schaffung einer für den Kläger günsti-
geren Regelung durch den Gesetzgeber schlechthin ausgeschlossen ist, weil
der Gesetzgeber hieran aus Rechtsgründen oder aus offenkundigen tatsächli-
chen Gründen gehindert ist. Im Streitfall ist es nicht ausgeschlossen, dass der
Gesetzgeber bei einer Neuregelung die erforderliche Belastungsgleichheit zwi-
schen den Abgabepflichtigen in der Weise herstellt, dass sich für die Klägerin
eine niedrigere Abgabe ergibt. Ebenso wenig ist es ausgeschlossen, dass der
Gesetzgeber wegen erheblicher Schwierigkeiten bei der Herstellung der Belas-
tungsgleichheit künftig auf die Erhebung der Filmabgabe verzichtet.
2. Der Senat geht davon aus, dass die Erhebung der Filmabgabe im Hinblick
auf die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes und die weiteren verfassungs-
rechtlichen Voraussetzungen, unter denen der Bund eine solche Abgabe erhe-
ben darf, keinen durchgreifenden Bedenken begegnet (a). Nach Ansicht des
Senats ist die Abgabenregelung in §§ 66, 66a und 67 Abs. 1 und 2 FFG 2004
aber deswegen mit dem Grundgesetz unvereinbar, weil sie nicht die erforderli-
che Belastungsgleichheit zwischen den Abgabepflichtigen wahrt (b).
a) aa) Die Zuständigkeit des Bundes zur Regelung der Filmförderung und der
Filmabgabe im Filmförderungsgesetz 2004 ergibt sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11
i.V.m. Art. 125a Abs. 2 Satz 1 und Art. 72 Abs. 2 (a.F.) GG.
(1) Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG besteht eine konkurrierende Gesetzge-
bungskompetenz des Bundes für das Recht der Wirtschaft. Der Begriff „Recht
der Wirtschaft“ ist in einem weiten Sinn zu verstehen und umfasst nicht nur
Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und
Verbreitung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen, sondern auch
alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als
solche regelnden Normen (vgl. Urteil vom 21. April 2004 - BVerwG 6 C 20.03 -
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BVerwGE 120, 311 <314> = Buchholz 451.622 EAG Nr. 1 S. 3). Die Einord-
nung eines Gesetzes in diesen Zuständigkeitsbereich hängt davon ab, welchen
Zweck es aufgrund objektiver Auslegung seiner Normen verfolgt (vgl. Urteil vom
8. Februar 1974 - BVerwG 7 C 40.72 - BVerwGE 45, 1 <2 ff.> = Buchholz
451.551 FFG Nr. 1 S. 2 ff.).
Die Bestimmungen des Filmförderungsgesetzes 2004 belegen, dass ihm primär
wirtschaftliche Zielsetzungen zugrunde liegen. Das ergibt sich hinreichend deut-
lich bereits aus der grundlegenden Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004,
wonach „die Filmförderungsanstalt … die Struktur der deutschen Filmwirtschaft
und die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films als Voraussetzung
für seinen Erfolg im Inland und im Ausland“ fördert. Das Qualitätsmerkmal hat
somit nach der Entscheidung des Gesetzgebers eine dienende Bedeutung, und
zwar in Bezug auf den wirtschaftlichen Erfolg des deutschen Films, auf den es
dem Gesetzgeber nach seiner Grundaussage, die Struktur der deutschen
Filmwirtschaft fördern zu wollen, in erster Linie ankommt. In diesem Licht sind
alle folgenden Einzelvorschriften zu verstehen, vor allem auch diejenigen, wel-
che die nach § 2 Abs. 3, § 14 ff., § 68a FFG 2004 im Vordergrund stehende
Aufgabe der Gewährung von Förderungshilfen betreffen. Das gilt insbesondere
für die generellen und speziellen Qualitätsanforderungen bei der Filmprodukti-
onsförderung (§ 19 Satz 2, § 32 Abs. 1 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004).
In diesem Sinne ist auch bei der von Preisen und Festivalerfolgen abhängigen
Referenzfilmförderung der wirtschaftliche Erfolg dominierend: Zwar führt die
Prämierung eines Films dazu, dass die für die Förderung notwendige Mindest-
zuschauerzahl deutlich reduziert wird (§ 22 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 Satz 3
und 4 FFG 2004). Für die Höhe der Förderung bildet aber in jedem Fall der Zu-
schauererfolg gemeinsam mit der Prämierung die ausschlaggebende Messgrö-
ße (§ 22 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 und 6, Abs. 6 FFG
2004); dabei steht die Prämierung insofern in einem Zusammenhang mit dem
Zuschauererfolg, als prämierte Filme wegen der Werbewirkung der Prämierung
(vgl. § 22 Abs. 3 Satz 4 FFG 2004) häufig auch bei den Zuschauern erfolgreich
sind. Dass die im Rahmen der Mittelverwendung ebenfalls nicht unerhebliche
Absatz- und Abspielförderung (§§ 53 ff., 56 ff. FFG 2004) vorwiegend wirt-
schaftlichen Zwecken dient, liegt ohnehin auf der Hand.
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Zwar ist nicht zu verkennen, dass der Gesetzgeber mit dem Erlass des Vierten
Änderungsgesetzes zum Filmförderungsgesetz vom 22. Dezember 2003,
BGBl I S. 2771, das zu der hier anzuwendenden Neufassung des Gesetzes
vom 24. August 2004 geführt hat, die Bedeutung der Qualität des deutschen
Films - namentlich seiner „kreativ-künstlerischen“ Qualität - für die Filmförde-
rung gegenüber dem früheren Rechtszustand erheblich verstärkt hat; dies lässt
darauf schließen, dass es ihm bei der Novellierung des Gesetzes auch um die
Erhöhung der Qualität um ihrer selbst willen ging, weil er den Film nicht nur als
ein Wirtschafts-, sondern auch als ein Kulturgut ansah (vgl. BTDrucks 15/1506
S. 18: „Kulturwirtschaftsgut“; S. 19: „... auch kulturelle Ziele verfolgt“). Doch tritt
die kulturelle Motivation des Gesetzgebers hinter dem im Wege der objektiven
Auslegung zu erschließenden Hauptzweck des Gesetzes, der es als ein Wirt-
schaftsförderungsgesetz kennzeichnet, zurück und ist daher für seine kompe-
tenzielle Einordnung nicht bestimmend (vgl. Urteil vom 8. Februar 1974 a.a.O.
jeweils S. 4 ff.).
Die Herleitung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus dem Recht der
Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG steht nicht im Widerspruch dazu, dass
die Europäische Kommission die Filmförderung des Bundes nach Art. 87 Abs. 3
Buchst. d EG als Beihilfe zur Förderung der Kultur genehmigt hat (Kom-
missionsbeschluss vom 15. Oktober 2003, Hinweis und Internet-Fundstelle in
ABl Nr. C 295 S. 15). Die Bewertung des Filmförderungsgesetzes 2004 unter
dem Gesichtspunkt des Verbots von Beihilfen nach Art. 87 Abs. 1 EG steht in
einem grundlegend anderen Sach- und Regelungszusammenhang als seine
Einordnung in das System der Zuständigkeiten von Bund und Ländern nach Art.
30, 70 ff. GG. Daher ist es nicht ausgeschlossen, dass auch eine Filmför-
derung, die primär wirtschaftlichen und daneben kulturellen Zwecken dient,
gemeinschaftsrechtlich als Förderung von Kultur von dem generellen Beihilfe-
verbot ausgenommen wird. Auf die Frage, ob die Europäische Kommission in
der Begründung ihrer Genehmigungsentscheidung die nationalen Förderungs-
zwecke in jeder Hinsicht richtig beschrieben hat, kommt es nicht an.
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Der Kompetenztitel nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG deckt nicht nur die im Film-
förderungsgesetz 2004 geregelte Förderungstätigkeit der Filmförderungsanstalt,
sondern außerdem auch die dort zugleich vorgesehene Erhebung der
Filmabgabe. Bei der Filmabgabe handelt es sich weder um eine Steuer noch
um eine sog. Vorzugslast (Gebühr, Beitrag), sondern um eine sog. Sonderab-
gabe, die der Finanzierung der Förderungstätigkeit der Filmförderungsanstalt
dient (Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion). Die Gesetzgebungskompe-
tenz zur Einführung einer derartigen Abgabe folgt als Annexkompetenz aus der
jeweiligen Sachzuständigkeit, hier derjenigen aus Art. 74 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl.
BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274 <309>;
BVerwG, Urteil vom 21. April 2004 a.a.O. S. 313 f. bzw. S. 2 m.w.N.).
(2) Auch die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz durch den Bund waren beim Erlass des Filmförde-
rungsgesetzes 2004 erfüllt.
Diese Voraussetzungen sind durch das Gesetz zur Änderung des Grundgeset-
zes vom 27. Oktober 1994, BGBl I S. 3146, mit Wirkung vom 15. November
1994 verschärft worden. Während nach Art. 72 Abs. 2 GG a.F. die Ausübung
der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Wesentlichen
an ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung geknüpft war, über dessen
Vorliegen in erster Linie der Bundesgesetzgeber selbst zu entscheiden hatte
(vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Oktober 2002 - 2 BvF 1/01 - BVerfGE 106, 62
<136> m.w.N.; s. etwa BVerfG, Beschluss vom 22. April 1953 - 1 BvL 18/52 -
BVerfGE 2, 213 <224 f.>), verlangt Art. 72 Abs. 2 GG n.F., dass das Gesetz zur
Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wah-
rung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erfor-
derlich ist. Das Filmförderungsgesetz hat bereits am 15. November 1994 - da-
mals in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. Januar 1993, BGBl I S. 66 -
bestanden und genügte bis zu diesem Zeitpunkt den Anforderungen des Art. 72
Abs. 2 GG a.F. Ob das Gesetz seitdem, insbesondere in den Fassungen, die es
durch das Dritte Änderungsgesetz vom 6. August 1998, BGBl I S. 2046, und
das Vierte Änderungsgesetz vom 22. Dezember 2003, BGBl I S. 2771, erhalten
hat, auch den verschärften Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 GG n.F. genügt,
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begegnet Bedenken. Ernsthaft zu erwägen ist insoweit nur der Gesichtspunkt
der Wirtschaftseinheit. Die Wahrung der Wirtschaftseinheit liegt im gesamt-
staatlichen Interesse, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des
Wirtschaftsraums der Bundesrepublik Deutschland durch bundeseinheitliche
Rechtssetzung geht. Der Erlass von Bundesgesetzen zur Wahrung der Wirt-
schaftseinheit steht dann im gesamtstaatlichen, also im gemeinsamen Interesse
von Bund und Ländern, wenn Landesregelungen oder das Untätigbleiben der
Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich bringen (vgl.
BVerfG, Urteil vom 24. Oktober 2002 a.a.O. S. 146 f.). Nach der Begründung
der Bundesregierung zum Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des
Filmförderungsgesetzes waren drei Gründe für die Inanspruchnahme des
Kompetenztitels nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG maßgeblich: eine von Standort-
effekten unabhängige Filmförderung, kultur- und medienpolitische Gesichts-
punkte des Bundes einschließlich des Aspekts der auswärtigen Kulturpolitik
sowie die effektive Unterstützung des Filmschaffens in Deutschland und der
Verbreitung des deutschen Films im In- und Ausland (BTDrucks 15/1506 S. 19).
Die Übereinstimmung dieser Gründe mit der Auslegung, die das Bun-
desverfassungsgericht Art. 72 Abs. 2 GG n.F. gegeben hat, ist zweifelhaft. Da-
gegen könnte sprechen, dass auch die Länder den deutschen Kinofilm mit er-
heblichen Mitteln fördern (BTDrucks 15/1506 S. 18). Für die Anwendbarkeit des
Art. 72 Abs. 2 GG n.F. mag angeführt werden, dass bei einem Wegfall der stan-
dortunabhängigen Förderung des Bundes ein gleichwertiger Ersatz auf der
Länderebene möglicherweise nicht zur Verfügung steht.
Die Frage kann indes offenbleiben, weil dem Bund jedenfalls die Übergangs-
vorschrift des Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG zugutekommt. Danach gilt Recht, das
aufgrund des Art. 72 Abs. 2 GG in der bis zum 15. November 1994 geltenden
Fassung erlassen worden ist, als Bundesrecht fort. Durch Bundesgesetz kann
bestimmt werden, dass es durch Landesrecht ersetzt werden kann (Art. 125a
Abs. 2 Satz 2 GG). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
(Urteil vom 9. Juni 2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10 <29 ff.>) sichert
Art. 125a Abs. 2 GG nicht nur den Fortbestand des bisherigen Rechts, sondern
ermöglicht dem Bund darüber hinaus auch Änderungen des fortgeltenden
Rechts. Die Änderungskompetenz des Bundes ist, sofern die Voraussetzungen
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des Art. 72 Abs. 2 GG n.F. nicht gegeben sind, allerdings eng auszulegen und
an die Beibehaltung der wesentlichen Elemente der in dem fortgeltenden Bun-
desgesetz enthaltenen Regelung geknüpft. Diese darf vom Bundesgesetzgeber
lediglich modifiziert werden. Zu einer grundlegenden Neukonzeption sind dage-
gen nur die Länder befugt, jedoch erst nach einer Freigabe durch Bundesge-
setz.
Der Bund hat sich mit dem Erlass des Dritten und des Vierten Änderungsgeset-
zes zum Filmförderungsgesetz in dem so abgesteckten Rahmen seiner über-
gangsrechtlichen Änderungskompetenz gehalten. Die damit bewirkten Ände-
rungen des Gesetzes sind zwar im Detail umfangreich, stellen sich aber gleich-
wohl nur als Modifikationen unter Beibehaltung der Grundkonzeption der Film-
förderung dar. Daran ändert der Umstand nichts, dass das Gesetz in der Fas-
sung des Dritten Änderungsgesetzes - wie auch schon frühere Gesetzesfas-
sungen - die Erhebung der Filmabgabe auf fünf Jahre befristete, sodass sich
das Vierte Änderungsgesetz insoweit als ein Verlängerungsgesetz darstellt
(s. § 75 Abs. 1 FFG 2004). Zwar hat das Bundesverfassungsgericht zum Erlass
eines Verlängerungsgesetzes in anderem Zusammenhang ausgeführt, dass
dieser dem Erlass eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Geset-
zes gleichkomme (BVerfG, Beschluss vom 12. November 1958 - 2 BvL 4/56
u.a. - BVerfGE 8, 274 <290 f., 295>). Diese Sichtweise ist jedoch bei Anwen-
dung der Fortgeltungsregel des Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG nicht sachgerecht,
weil es danach allein auf die inhaltliche Kontinuität der bereits vor dem 15. No-
vember 1994 bestehenden gesetzlichen Konzeption ankommt. Die Fünfjahres-
frist für die Erhebung der Filmabgabe hatte ersichtlich den Zweck, die verfas-
sungsrechtlich in gewissen Abständen gebotene (BVerfG, Urteil vom 10. De-
zember 1980 a.a.O. S. 308) Überprüfung des Fortbestands der Voraussetzun-
gen für die Erhebung der Abgabe zu ermöglichen, und trug damit gerade dem
Kontinuitätsgedanken in Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG Rechnung: Die weitere
Erhebung der Abgabe lag nahe, wenn die bei ihrer Einführung bestehende
Sach- und Rechtslage im Wesentlichen unverändert fortbestand; andernfalls
wäre die Geltung der betreffenden Vorschriften nicht verlängert worden.
25
- 15 -
bb) Der Senat meint, dass die nach dem Filmförderungsgesetz im Jahr 2004 zu
erhebende Filmabgabe auch die weiteren verfassungsrechtlichen Anforderun-
gen an die Zulässigkeit einer derartigen Sonderabgabe erfüllt.
Das Bundesverfassungsgericht unterwirft Sonderabgaben mit Finanzierungs-
funktion in ständiger Rechtsprechung (s. zuletzt Urteil vom 3. Februar 2009
- 2 BvL 54/06 - juris Rn. 97 ff. m.w.N.) unter Hinweis auf die Begrenzungs- und
Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung die den Abgabepflich-
tigen neben der Steuerpflicht aufgebürdeten Zusatzbelastungen und das Bud-
getrecht des Parlaments strengen Anforderungen, die gewährleisten sollen,
dass sie gegenüber den Steuern seltene Ausnahmen bleiben. Danach darf sich
der Gesetzgeber der Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks
bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer
Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer
spezifischen Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der Abgabenerhebung verfolg-
ten Zweck steht und der deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung
zugerechnet werden kann. Darüber hinaus muss das Abgabenaufkommen
gruppennützig verwendet werden. Das erstmals in dem Beschluss des Bundes-
verfassungsgerichts vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. - (BVerfGE 108, 186
<218 f.>) zusätzlich aufgestellte Erfordernis einer vollständigen haushaltsrecht-
lichen Dokumentation findet auf die Filmabgabe für das Jahr 2004 noch keine
Anwendung (a.a.O. S. 232).
(1) Der Gesetzgeber verfolgt, wie bereits erwähnt, mit der Erhebung der Film-
abgabe den über die bloße Mittelbeschaffung hinausgehenden Sachzweck der
wirtschaftlichen Filmförderung.
(2) Die nach §§ 66, 66a und 67 Abs. 1 und 2 FFG 2004 an der Finanzierung der
Filmförderung Beteiligten - die Kinobetreiber, die Unternehmen der Video-
wirtschaft und die Fernsehveranstalter (einschließlich der gleichgestellten An-
bieter) - bilden eine homogene Gruppe; denn sie sind in der gesellschaftlichen
Wirklichkeit durch annähernd gemeinsame Gegebenheiten und Interessenlagen
verbunden, die sie von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar
machen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99 - BVerfGE
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110, 370 <390>). Das folgt aus ihrer gemeinsamen Eigenschaft als Verwerter
von Kinofilmen. Neue Filme werden im Allgemeinen zunächst in Filmtheatern
aufgeführt, dann von den Unternehmen der Videowirtschaft verwertet und
schließlich im Fernsehen ausgestrahlt; dabei sind die einzelnen Verwer-
tungsstufen zu ihrem Schutz durch mehr oder weniger große zeitliche Abstände
getrennt (s. § 30 FFG 2004; sog. Auswertungskaskade; vgl. dazu BTDrucks
15/1506 S. 19). Die Verwertung der von Dritten produzierten Filme bildet mithin
bei allen drei Untergruppen eine wichtige Grundlage ihrer Tätigkeit, die sie zu
einer Gesamtgruppe zusammenführt. Auch die öffentlich-rechtlichen und die
privaten Fernsehveranstalter gehören mithin, wenngleich sie an der letzten
Stelle der Verwertungskette stehen und ihre Programme überwiegend selbst
gestalten, zu derjenigen real vorhandenen Gruppe, deren Existenz eine zentra-
le Voraussetzung für die Abgabenerhebung darstellt und die zugleich den Kreis
der Abgabepflichtigen bestimmt.
Die gleichgerichtete Tätigkeit der Gruppenmitglieder als Filmverwerter findet
ihren Ausdruck und zudem ihre Bestätigung in einer gemeinsamen Interessen-
lage, die die Produktion von Filmen betrifft. Um durch Vorführungen, den Ver-
kauf, die Vermietung oder die Fernsehausstrahlung Einnahmen erzielen bzw.
ihren gesetzlichen Auftrag erfüllen zu können, sind die Gruppenangehörigen auf
die kontinuierliche Versorgung mit Neuproduktionen angewiesen. Das daraus
notwendig erwachsende Interesse an der Filmproduktion im Allgemeinen
schließt ein auf die Herstellung von deutschen Filmen gerichtetes Interesse ein.
Das gilt namentlich für die am Anfang der Verwertungskette stehenden Film-
theater. Immerhin bewegte sich der Anteil des deutschen Films am Kinomarkt
seit den 1970er Jahren auf einem Niveau von 10 bis 17 % (BTDrucks 15/1506
S. 18). Ungeachtet der nicht unerheblichen Schwankungsbreite dieser Daten ist
der Marktanteil der deutschen Filmwirtschaft danach nicht so gering, dass der
deutsche Film als für die Sicherung des Nachschubs an Filmen irrelevant anzu-
sehen wäre.
(3) Die Unternehmen der Kino- und Videowirtschaft sowie die Fernsehveran-
stalter weisen zu der mit der Filmabgabe finanzierten Aufgabe eine besondere
Sachnähe auf. In Anbetracht der beschriebenen gemeinsamen Interessen ste-
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hen sie der zu finanzierenden Aufgabe, nämlich der Förderung der deutschen
Filmwirtschaft und der Erhaltung ihrer Leistungsfähigkeit bei der Herstellung
von Filmen, evident näher als jede andere Gruppe und die Gesamtheit der
Steuerpflichtigen.
(4) Der Gesetzgeber hat der Gruppe der Filmverwerter aus hinreichend tragfä-
higen Gründen die Finanzierungsverantwortung für die Tätigkeit der Filmförde-
rungsanstalt zugewiesen.
Bei der Filmabgabe handelt es sich nicht um eine Sonderabgabe, die bei der
Zurechnung von Sonderlasten der Abgabepflichtigen an den Verursachungs-
gedanken anknüpft und ihre Rechtfertigung in einer Verantwortlichkeit für die
Folgen gruppenspezifischer Zustände oder Verhaltensweisen findet. Mit der
Tätigkeit der Filmförderungsanstalt und der Erhebung der Filmabgabe bezweckt
der Gesetzgeber u.a. „die Verbesserung der ökonomischen Leistungsfähigkeit
der deutschen Filmwirtschaft“ (BTDrucks 15/1506 S. 18). Eine zurechenbare
Verantwortlichkeit der Kino- und Videowirtschaft sowie der Fernsehveranstalter
für die Leistungsfähigkeit sowie den Fortbestand der deutschen Filmwirtschaft
ist nicht ersichtlich. Vielmehr geht es um eine zwangsweise durchgeführte
Fördermaßnahme, zu deren Finanzierung die Gruppe der Abgabepflichtigen
aus Gründen eines Nutzens herangezogen wird, den der Gesetzgeber dieser
Gruppe zugedacht hat (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Februar 2009 a.a.O.
Rn. 105).
Lässt sich - wie hier - eine Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen
praktisch ausschließlich mit Blick auf Zweck und Wirkung staatlicher Förde-
rungsmaßnahmen zugunsten der belasteten Gruppe begründen, so bedarf es
zur Rechtfertigung der Abgabe der Feststellung eines „evidenten“ Gruppennut-
zens (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Februar 2009 a.a.O. Rn. 108). Der erforderliche
greifbare Gruppennutzen kann sich vor allem dann ergeben, wenn es bei den
staatlichen Fördermaßnahmen um das plausibel begründete Erfordernis geht,
erheblichen Beeinträchtigungen entgegenzuwirken oder spezielle Nachteile
auszugleichen, die die Gruppenangehörigen besonders betreffen und die von
diesen selbst voraussichtlich nicht oder jedenfalls nicht mit gleicher Er-
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- 18 -
folgsaussicht kompensiert werden können (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Februar
2009 a.a.O. Rn. 110). Nach diesen Grundsätzen ist die Finanzierungsverant-
wortung hier zu bejahen.
Dem Filmförderungsgesetz 2004 liegt - ebenso wie den früheren Fassungen
des Gesetzes - eine Analyse der ökonomischen Lage der deutschen Filmwirt-
schaft durch die Bundesregierung zugrunde. In dem Entwurf der Bundesregie-
rung zum Vierten Änderungsgesetz zum Filmförderungsgesetz (BTDrucks
15/1506 S. 18 f.) heißt es, dass sich der deutsche Film (weiterhin) in einer
schwierigen Lage befinde. Er verfüge nur über eine schwache Eigenkapitalde-
cke, die seine Kreditfähigkeit beeinträchtige; zudem seien die aufzubringenden
Produktions- und Vermarktungskosten erheblich gestiegen. Der Kinomarkt
werde durch den US-amerikanischen Film (Hollywood) dominiert. Ohne die
staatliche Förderung würden deutsche sowie europäische Produktionen im All-
gemeinen sowohl national als auch weltweit allenfalls noch eine marginale Rolle
spielen. In den Gesprächen mit den Verbänden der Filmwirtschaft, den Ver-
tretern der Bundesländer und den Filmförderungen der Länder im „Bündnis für
den Film“ sei allseits die Notwendigkeit betont worden, die von Standorteffekten
unabhängige Filmförderung durch die Filmförderungsanstalt fortzusetzen und
nach Möglichkeit auszubauen. Die Klägerin zieht die Richtigkeit dieser Ausfüh-
rungen der Bundesregierung nicht in Zweifel; im Gegenteil fasst auch sie aus-
drücklich die Möglichkeit eines Zusammenbruchs der deutschen Filmproduktion
ins Auge. Hiernach ist anzunehmen, dass die staatliche Filmförderung in
Deutschland einschließlich der Förderungstätigkeit der Filmförderungsanstalt für
die deutsche Filmwirtschaft existenznotwendig ist. Ferner gibt es bislang keine
Anzeichen für das Zustandekommen einer die Tätigkeit der Filmförde-
rungsanstalt ersetzenden Eigeninitiative aller Filmverwerter mit gleicher Wirk-
samkeit.
Unter diesen Umständen kommt die Tätigkeit der Filmförderungsanstalt nicht
nur dem deutschen Film zugute, sondern wirkt sich zugleich auch - zwar mittel-
bar, aber dennoch greifbar und infolgedessen die Erhebung der Filmabgabe
rechtfertigend - zugunsten der Unternehmen der Kino- und der Videowirtschaft
und der Fernsehveranstalter aus, weil diese durch einen Zusammenbruch der
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- 19 -
deutschen Filmproduktion in besonderer Weise nachteilig betroffen wären.
Denn der Erfolg der Unternehmen und Anstalten bei den Zuschauern und damit
auch ihre wirtschaftlichen Ergebnisse hängen entscheidend von der Vielfalt und
der Reichhaltigkeit ihres Spielfilmangebots ab, zu dem der deutsche Film, wie
erwähnt, mit einem beachtlichen Anteil beiträgt. Es kann nicht angenommen
werden, dass ein Wegfall des deutschen Films durch ausländische, insbeson-
dere US-amerikanische Filme vollständig ausgeglichen würde. Sein beachtli-
cher und in jüngerer Zeit der Tendenz nach steigender Umsatzanteil spricht
vielmehr dafür, dass beim inländischen Publikum eine spezielle Nachfrage nach
mit den Mitteln des Films erzählten Geschichten besteht, die Themen der
deutschen Gesellschaft und Historie aufgreifen und bearbeiten. In diesem
Spektrum sind ausländische Filme, die eine andere sozio-kulturelle Realität
widerspiegeln, kein gleichwertiger Ersatz (vgl. BTDrucks 15/1506 S. 18). Diese
Aussage ist nicht etwa nur normativ-kultureller Natur, sondern beansprucht
auch im Rahmen tatsächlicher wirtschaftlicher Geschehensabläufe Plausibilität.
Da deutsche Filme zumindest bei einem Teil des deutschen Publikums auf ein
besonderes Interesse stoßen, müsste in Anbetracht der Vielfalt anderer Optio-
nen der Freizeitgestaltung mit einem Rückgang der Nachfrage nach filmischen
Erzeugnissen beim Publikum gerechnet werden, wenn deutsche Filme nicht
mehr im Angebot wären. Die beschriebenen Zusammenhänge gelten für alle
hier in Rede stehenden Verwertergruppen gleichermaßen, die insgesamt die
homogene Gruppe der Abgabepflichtigen bilden.
Die Annahme eines Gruppennutzens für die Abgabepflichtigen wird nicht da-
durch in Frage gestellt, dass die Filmförderungsanstalt viele - auch qualitativ
wertvolle - Filme fördert, die beim deutschen Publikum keinen oder nur einen
geringen Anklang finden. Wie die Klägerin selbst hervorhebt, lässt sich der Er-
folg eines Films praktisch kaum vorhersagen; daher ist eine gewisse Breite der
Förderung nötig, um einzelne besonders erfolgreiche Filme zu fördern. Dass die
Filmförderungsanstalt ihre Förderungsleistungen (auch) nach dem Kriterium der
Qualität vergibt, steht gleichfalls nicht im Widerspruch zur Annahme eines
Gruppennutzens; denn nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden
Einschätzung des Gesetzgebers (§ 1 Abs. 1 FFG 2004) ist die Qualität eines
Films - zumindest tendenziell - geeignet, die Chance seines Erfolgs bei den
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- 20 -
Zuschauern zu erhöhen (vgl. dazu auch Urteil vom 8. Februar 1974 a.a.O. S. 7
bzw. S. 6).
(5) Schließlich genügt die Filmabgabe auch insofern den verfassungsrechtli-
chen Anforderungen an eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion, als ihr
Aufkommen - jedenfalls überwiegend - ihrem dargelegten Zweck entsprechend
und darum gruppennützig (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 2005 - 2 BvR 2335,
2391/95 - BVerfGE 113, 128 <150 f.>) verwendet wird. Der größte Teil des Auf-
kommens wird für Beihilfen zur Filmproduktion verwendet (§§ 67a Abs. 1 und 2,
§ 67b Abs. 1, § 68 Abs. 1 Nr. 1 und 2 FFG 2004). Zur Förderung der Filmpro-
duktion gehört auch die der Nachwuchsförderung dienende Förderung des
Kurzfilms und die Drehbuchförderung (§ 68 Abs. 1 Nr. 3 und 4 FFG 2004). Die
Absatz- und die Abspielförderung wird abweichend von der vom Gesetz sonst
in Anspruch genommenen Finanzierungsverantwortung der Gesamtgruppe der
Filmverwerter ausschließlich aus dem Abgabenaufkommen der Kinobetreiber
und der Unternehmen der Videowirtschaft finanziert (§ 67a Abs. 1, § 68 Abs. 1
Nr. 5 bis 7 FFG 2004) und kommt auch nur diesen Untergruppen zugute
(§§ 53 ff., 56 ff. FFG 2004).
b) Der Senat ist jedoch davon überzeugt, dass die hier maßgeblichen Vorschrif-
ten über die Erhebung der Filmabgabe gegen das Gebot der Abgabengerech-
tigkeit in der Form der Belastungsgleichheit verstoßen.
aa) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl.
etwa Beschluss vom 20. August 1997 - BVerwG 8 B 170.97 - BVerwGE 105,
144 <150> = Buchholz 401.64 § 4 AbwAG Nr. 5 S. 18; Urteil vom 17. Mai 2006
- BVerwG 6 C 22.04 - BVerwGE 126, 60 Rn. 50 = Buchholz 402.41 Allgemeines
Polizeirecht Nr. 81; Beschluss vom 15. April 2008 - BVerwG 9 B 66.07 - Buch-
holz 401.63 Kur- und Fremdenverkehrsabgabe Nr. 9 Rn. 9) wird das Recht der
Abgaben durch den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Grundsatz der Abgaben-
gleichheit oder Abgabengerechtigkeit beherrscht. Ebenso spricht das Bundes-
verfassungsgericht unter Bezugnahme auf Art. 3 Abs. 1 GG nicht nur von dem
Gebot der Steuergerechtigkeit, sondern auch - über das Steuerrecht
hinausgehend - von dem Gebot der Abgabengerechtigkeit (vgl. BVerfG, Be-
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- 21 -
schluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 - BVerfGE 97, 332 <346>). Dabei
bedeutet Abgabengerechtigkeit insbesondere Belastungsgleichheit (vgl. Urteile
vom 20. Dezember 2000 - BVerwG 11 C 7.00 - BVerwGE 112, 297 <302> =
Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 94 S. 9 und vom 25. Juli 2001
- BVerwG 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 <44> = Buchholz 421.2 Hochschulrecht
Nr. 158 S. 29 f.; Beschluss vom 22. März 2007 - BVerwG 10 BN 5.06 - Buch-
holz 401.9 Beiträge Nr. 49 Rn. 9). Diese wird in erster Linie dadurch gewähr-
leistet, dass nach Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich jeder, der den Abgabentatbe-
stand erfüllt, zur Zahlung der Abgabe verpflichtet ist (vgl. Urteil vom 23. Mai
1973 - BVerwG 4 C 33.70 - BVerwGE 42, 222 <227 f.> = Buchholz 445.2 § 81
WVVO Nr. 3 S. 5 f.). Darüber hinaus muss auch der gewählte Abgabenmaßstab
den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG genügen. Zwar genießt der Ge-
setzgeber bei der Wahl des Abgabenmaßstabs eine weitgehende Gestaltungs-
freiheit, die die Befugnis zur Typisierung und Pauschalierung sowie zur Verfol-
gung verhaltenslenkender Nebenzwecke einschließt (vgl. Beschlüsse vom
28. März 1995 - BVerwG 8 N 3.93 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren
Nr. 75 S. 36 und vom 30. Januar 1997 - BVerwG 8 NB 2.96 - BVerwGE 104, 60
<63> = Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 83 S. 62
f.
; Urteil vom
25. Juli 2001 a.a.O. S. 44 bzw. S. 29 f.). Der gewählte Maßstab muss aber,
gemessen an dem Zweck der Abgabenerhebung, sachgerecht sein. Durch die
Anwendung eines solchen Maßstabs wird zwischen den Abgabepflichtigen die
nach Art. 3 Abs. 1 GG gebotene verhältnismäßige Belastungsgleichheit herge-
stellt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 - BVerfGE 50,
217 <227>).
Als allgemeiner Grundsatz des Abgabenrechts gilt der Grundsatz der Belas-
tungsgleichheit u.a. auch für die Sonderabgaben. Ihm ist sogar bei diesen Ab-
gaben eine besondere Bedeutung beizumessen. Denn unter dem Gesichts-
punkt der Belastungsgleichheit kommt die Sonderabgabe vor allem der Steuer
nahe, weil sie - insofern nicht anders als die Steuer - „voraussetzungslos“, d.h.
ohne individuelle Gegenleistung erhoben wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Feb-
ruar 2009 a.a.O. Rn. 99; BVerwG, Beschluss vom 3. August 2007 - BVerwG
6 B 33.07 - Buchholz 451.61 KWG Nr. 22 Rn. 12). Infolgedessen gewinnt der
mit der Sonderabgabe verbundene Eingriff in die Vermögens- und Rechtssphä-
41
- 22 -
re des Abgabepflichtigen ähnlich wie bei der Steuer seine Rechtfertigung nicht
zuletzt aus der Gleichheit der Lastenzuteilung (vgl. für die Steuer BVerfG, Urteil
vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <269>). Das hat Folgen
nicht nur für die materiellen Abgabennormen, sondern zugleich auch für die
Verfahrensregeln, nach denen die Abgabe erhoben wird; diese dürfen nicht die
Gleichheit des Belastungserfolgs prinzipiell verfehlen (vgl. BVerfG, Urteil vom
27. Juni 1991 a.a.O. S. 271).
bb) Für eine Sonderabgabe der hier in Rede stehenden Art bedeutet dies zu-
nächst, dass grundsätzlich alle Angehörigen der als homogen und finanzie-
rungsverantwortlich erkannten Gruppe zu der Abgabe heranzuziehen sind, wel-
che der Finanzierung der staatlichen Aufgabe dient. Das hat unter den gegebe-
nen Umständen nach dem Maßstab der Leistungsfähigkeit sowie des Nutzens
zu geschehen, den der einzelne Gruppenangehörige - bei generalisierender
und damit zwangsläufig weitgehend typisierender Betrachtung - aus der staatli-
chen Tätigkeit zieht. Besteht die Gruppe der Abgabepflichtigen wie hier aus
mehreren Untergruppen, so ist es gerechtfertigt, bei der Bemessung der Abga-
be den Besonderheiten der Untergruppen im Verhältnis zueinander Rechnung
zu tragen (vgl. Urteil vom 21. April 2004 a.a.O. S. 329 ff. bzw. S. 15 f.). Dabei ist
anzustreben, dass jede Untergruppe sich in dem Maß an der Finanzierung der
staatlichen Aufgabe beteiligt, in welchem sie daraus Vorteile erlangt.
Die Abgabengerechtigkeit und insbesondere der Grundsatz der Belastungs-
gleichheit verbieten es nicht, den Angehörigen einer bestimmten Untergruppe
zu gestatten, ihre Finanzierungsbeiträge statt im Wege der Heranziehung durch
Bescheid auf der Grundlage von Verträgen mit dem Staat zu erbringen, falls für
diese Form der Abgabenerhebung besondere sachliche Gründe sprechen.
Zwar ist das Abgabenrecht aus Gründen der Gleichheit der Abgabepflichtigen
dem Grundsatz nach vertragsfeindlich; jedoch darf der Gesetzgeber von die-
sem Grundsatz Ausnahmen zulassen (vgl. Urteil vom 14. August 1992
- BVerwG 8 C 19.90 - BVerwGE 90, 310 <312> = Buchholz 406.11 § 124
BauGB Nr. 1 S. 3 m.w.N.). Das heißt allerdings nicht, dass er sich aus diesem
Anlass von den allgemeinen Grundsätzen des Abgabenrechts lösen könnte.
Vielmehr behalten diese Grundsätze auch bei Verträgen, in denen es um die
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- 23 -
Erhebung von Abgaben geht, in situationsentsprechendem Maße Geltung (vgl.
zur Wahrung der Abgabengerechtigkeit und Belastungsgleichheit bei der ver-
traglichen Ablösung von Erschließungsbeiträgen gemäß § 133 BauGB: Urteile
vom 25. November 1988 - BVerwG 8 C 58.87 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG
Nr. 103 S. 4 f., vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 44.88 - BVerwGE 84, 183
<189> = Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 105 S. 10 und vom 9. November
1990 - BVerwG 8 C 36.89 - BVerwGE 87, 77 <83> = Buchholz 406.11 § 133
BauG Nr. 109 S. 19). Aus diesem Grund ist es mit Art. 3 Abs. 1 GG unverein-
bar, wenn die Leistung der Sonderabgabe bei Teilen der Abgabepflichtigen in-
folge der Zulassung von Verträgen in deren Belieben steht. Der Gesetzgeber
muss daher zugleich mit der partiellen Abkehr von der Abgabenerhebung durch
Bescheid und deren Ersetzung durch die Vertragsform dafür sorgen, dass der
Abschluss der vorgesehenen Verträge verpflichtend ist und dass die vertraglich
zu erbringenden Finanzierungsbeiträge der Höhe nach nicht hinter dem zu-
rückbleiben, was zur Wahrung der Belastungsgleichheit zwischen den Abgabe-
pflichtigen erforderlich ist. Andernfalls wird dieses verfassungsrechtliche Ziel,
das - jedenfalls bei den Steuern und den Sonderabgaben - auch die tatsächli-
che Gleichheit des Belastungserfolgs umfasst, schwerwiegend verfehlt.
Die vorbezeichneten Anforderungen des Gleichheitssatzes sind zugleich ein
Gebot des aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgenden Geset-
zesvorbehalts, demzufolge die Ordnung der Lebensverhältnisse vor allem bei
der Berührung von Grundrechten dem Gesetzgeber obliegt (vgl. BVerfG, Be-
schluss vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 - BVerfGE 49, 89 <126 f.>). Zwar er-
fasst das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für Eingriffe in „Freiheit und
Eigentum“ verwaltungsrechtliche Verträge in der Regel nicht, weil es bei ihnen,
auch soweit Grundrechtspositionen eines Vertragspartners berührt werden, an-
gesichts seiner einverständlichen Mitwirkung nicht in dem Sinne zu Eingriffen
kommt, in dem dies bei jenem Erfordernis gesetzlicher Grundlage vorausge-
setzt wird (vgl. Urteil vom 6. Juli 1973 - BVerwG 4 C 22.72 - BVerwGE 42, 331
<335> = Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 7 S. 26 f.). Anders verhält es sich je-
doch, wenn sich der Abschluss von Verträgen aus sonstigen Gründen als ein
Handeln im grundrechtsrelevanten Bereich darstellt. Bei der Zulassung von
Verträgen über Abgaben wird der grundrechtliche Bezug durch das Grundrecht
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der anderen Abgabepflichtigen aus Art. 3 Abs. 1 GG vermittelt, das dem Ge-
setzgeber gebietet, zur Wahrung der Belastungsgleichheit in der dargelegten
Richtung tätig zu werden.
cc) Den genannten Anforderungen trägt das Filmförderungsgesetz 2004 nicht in
vollem Umfang Rechnung.
Allerdings kann das Gesetz verfassungskonform dahin verstanden werden,
dass auch die der „homogenen Gruppe“ der Filmverwerter angehörenden Fern-
sehveranstalter verpflichtet sind, sich an der der Gruppe auferlegten Finanzie-
rung der Filmförderung des Bundes zu beteiligen. Wenn es in § 67 Abs. 1
Satz 1 FFG 2004 heißt, dass die Beiträge und sonstigen Leistungen der Fern-
sehveranstalter mit der Filmförderungsanstalt vereinbart werden, so kann darin
ein Gesetzesbefehl im Sinne eines Kontrahierungszwangs erblickt werden.
Keinen Bedenken unterliegt auch, dass den Fernsehveranstaltern - im Gegen-
satz zu den beiden anderen abgabepflichtigen Untergruppen der Kinobetreiber
und der Unternehmen der Videowirtschaft - überhaupt gestattet wird, ihre dem
Grunde nach bestehende Finanzierungspflicht im Einzelnen mittels eines Ver-
trags mit der Filmförderungsanstalt zu regeln. Dafür gibt es sachliche Gründe.
Die Fernsehveranstalter sind ihrer Zahl nach überschaubar und (zumindest
teilweise) besonders leistungsfähig. Sie erbringen Sachleistungen, indem sie
sich im Rahmen von Gemeinschaftsproduktionen an der Herstellung von Kino-
filmen beteiligen und in ihren Programmen mit der fernsehtypischen Breitenwir-
kung für Kinofilme werben. In dieser Hinsicht unterscheiden sie sich von den
Unternehmen der Kino- und Videowirtschaft. Zudem werden die Fernsehveran-
stalter durch den Abschluss von Verträgen dazu angereizt, aus eigenem Inte-
resse und Antrieb, mithin „freiwillig“, über das zur Wahrung der Belastungs-
gleichheit nötige Maß hinaus zur Filmförderung des Bundes beizutragen.
Das Gesetz unterlässt es jedoch, diejenigen Kriterien zu benennen, nach denen
sich die (mindestens) erwartete finanzielle Beteiligung der Fernsehveranstalter
an der staatlichen Filmförderungsaufgabe bemisst. Weder legt es - im
Gegensatz zu den Regelungen in §§ 66, 66a FFG 2004 für die Filmabgabe der
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Kinobetreiber und Unternehmen der Videowirtschaft - Abgabenmaßstäbe und
Abgabensätze fest, noch bestimmt es von den Fernsehveranstaltern zu erbrin-
gende absolute Beträge oder relative Finanzierungsanteile. Die gesetzlichen
Kriterien für die Bemessung der Filmabgabe der Kinobetreiber und der Unter-
nehmen der Videowirtschaft lassen sich nicht unverändert auf den ganz anders
strukturierten Bereich des Fernsehens übertragen und bieten daher nicht ein-
mal Anhaltspunkte für die Gestaltung der Verträge mit den Fernsehveranstal-
tern. Der Gesetzgeber hat somit die Fernsehveranstalter in die Lage versetzt,
die Höhe ihrer Geldleistungen an die Filmförderungsanstalt mit dieser frei aus-
zuhandeln, wobei sie jederzeit von ihrer Verhandlungsmacht im Sinne des von
ihnen gewünschten Ergebnisses Gebrauch machen können. Dies steht mit
Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3 GG nicht in Einklang.
Die Festlegung von Kriterien für die Bemessung der Finanzierungsbeiträge der
Fernsehveranstalter war nicht deswegen entbehrlich, weil die Fernsehveran-
stalter in der Vergangenheit über viele Jahre hinweg auf der Grundlage von
längerfristigen Verträgen in beträchtlichem Umfang zur Filmförderung des Bun-
des finanziell beigetragen haben und weil der Gesetzgeber bei der Verabschie-
dung des Filmförderungsgesetzes 2004 davon ausgegangen ist, dass es auch
künftig zum Abschluss derartiger Verträge, und zwar mit einem noch höheren
Leistungsvolumen als bisher, kommen werde (vgl. BTDrucks 15/1506 S. 20).
Denn es bedarf aus den genannten Gründen einer Entscheidung
darüber, welche Finanzierungsbeiträge der Fernsehveranstalter - vor allem im
Verhältnis zu den übrigen Abgabepflichtigen, aber auch im Verhältnis unterein-
ander - vom Staat als angemessen angesehen werden. Hoffnungen auf den
Fortbestand oder sogar auf eine Verbesserung der bisherigen Finanzierungs-
praxis können diese Entscheidung nicht ersetzen. Dabei geht der Senat davon
aus, dass der Gesetzgeber oder der gesetzlich ausreichend ermächtigte Ver-
ordnungsgeber im Stande ist, für den Umfang der Finanzierungspflicht der
Fernsehveranstalter geeignete Kriterien zu finden. Ob dies dieselben sind wie
diejenigen in §§ 66, 66a FFG 2004 - Prozentanteil vom Umsatz - oder die vom
Gesetzgeber schon einmal ins Auge gefassten - Zahl der ausgestrahlten Filme
und Zuschaueranteil (BTDrucks 13/9695 S. 23) - oder andere, kann auf sich
beruhen. Sollten sich wider Erwarten auch bei Ausschöpfung zulässiger Typi-
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sierungsspielräume taugliche Kriterien nicht finden lassen, wäre der Verzicht
auf die Erhebung der Filmabgabe nicht zu vermeiden. Denn da die Fernseh-
veranstalter, für die die Ausstrahlung von Filmen wesentlicher Programmbe-
standteil ist, zu der „homogenen Gruppe“ zählen, die mit der Filmabgabe belegt
ist, kann ohne Verstoß gegen den Gleichheitssatz und das Rechtsstaatsprinzip
von ihrer auch der Höhe nach in ausreichendem Maße normativ geregelten
Kostenbeteiligung nicht abgesehen werden.
dd) Die Pflicht der Fernsehveranstalter zur Mitfinanzierung der Filmförderung
des Bundes entfällt nicht etwa deswegen, weil sie gegen die in Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG garantierte Rundfunkfreiheit in der Form der Programmfreiheit ver-
stieße (a.A. Lerche, Fernsehabgabe und Bundeskompetenz, Rechtsgutachten
für den Hessischen Rundfunk, 1974, S. 48 ff.). Zwar führt diese Pflicht zu einer
Erhöhung der Kosten für die Ausstrahlung von Filmen, sodass sich Rückwir-
kungen auf den Anteil des Spielfilmangebots an dem nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2
GG vom Veranstalter frei zu gestaltenden Gesamtprogramm nicht ausschließen
lassen. Andererseits ist die Finanzierungspflicht ihrerseits die Folge eines ver-
fassungsrechtlichen Gebots, nämlich des aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Ge-
bots der Abgabengerechtigkeit. Da sich die Fernsehveranstalter unter dem
Blickwinkel des Art. 3 Abs. 1 GG in keiner wesentlich anderen Lage als die an-
deren abgabepflichtigen Filmverwerter befinden, gehört ihre Finanzierungs-
pflicht zu den finanziellen Rahmenbedingungen für die Verwertung von Filmen,
denen in vergleichbarer Weise auch die anderen Filmverwerter ausgesetzt sind.
Infolgedessen kann mangels eines spezifischen Programmbezugs (s. Art. 5
Abs. 2 GG) den möglichen Auswirkungen der Pflicht auf die Programm-
gestaltung kein verfassungsrechtlich ausschlaggebendes Gewicht beigemessen
werden. Die Annahme einer Verletzung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG liegt
deshalb umso ferner, weil sich die Fernsehveranstalter, wie erwähnt, schon in
der Vergangenheit ohne einen fühlbaren rechtlichen Zwang und damit aus frei-
en Stücken in beträchtlichem Umfang an den Kosten der Filmförderung des
Bundes beteiligt haben. Auch aus diesem Grund kann von einem unzulässigen
„Durchkreuzen“ der Programmfreiheit durch eine finanzielle Regelung des Staa-
tes (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 6. Oktober 1992 - 1 BvR 1586/89 u.a. -
BVerfGE 87, 181 <198>) nicht die Rede sein. Das gilt auch dann, wenn sich
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zukünftig aufgrund der erforderlichen gesetzlichen Neuregelung höhere Finan-
zierungsbeiträge der Fernsehveranstalter ergeben sollten. Bei alledem versteht
es sich von selbst, dass der Gesetzgeber durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
gehindert ist, den Fernsehveranstaltern die Ausstrahlung von Filmen un-
zumutbar zu erschweren oder gar die Absicht zu verfolgen, das Spielfilmange-
bot im Fernsehen zu reduzieren.
3. Aus den vorangegangenen Ausführungen ergibt sich zugleich, dass eine ver-
fassungskonforme Auslegung der entscheidungserheblichen Vorschriften, mit
der die dargestellten Gründe für die Verfassungswidrigkeit der Regelung ausge-
räumt werden könnten, nicht möglich ist.
Dr. Bardenhewer Büge Dr. Graulich
Dr. Bier Dr. Möller
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