Urteil des BVerwG vom 21.06.2006
Werbung, Anschrift, Allgemeininteresse, Freiheit
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 5.05
OVG 1 Bf 176/03
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 21. Juni 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Hahn,
Büge, Dr. Graulich und Dr. Bier
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Das Urteil des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts
vom 19. November 2004 wird aufgehoben.
Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwal-
tungsgerichts Hamburg vom 5. Februar 2003 wird zurück-
gewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des Re-
visionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger begehrt die Eintragung einer Auskunftssperre in das Melderegister
der Beklagten, soweit die ihn betreffenden Daten erkennbar für Zwecke der
Direktwerbung verarbeitet werden sollen. Er beantragte anlässlich der Anmel-
dung seiner Wohnung am 30. März 1999 eine Auskunftssperre. Unter dem
18. April 1999 wiederholte er diesen Antrag und trug vor, dass Dritte durch sei-
ne beruflich bedingte Nutzung des Internets über ihn unbemerkt ein Interes-
senprofil erstellen könnten. Infolgedessen erhalte er unaufgefordert Zuschriften.
Er wünsche nicht, dass seine Privatanschrift bekannt werde. Sei eine Anschrift
erst einmal bekannt geworden, so werde sie mittels der neuen Medien immer
weiter verbreitet.
Mit Bescheid vom 14. Mai 1999 lehnte die Beklagte den Antrag des Klägers auf
Einrichtung einer Auskunftssperre im Melderegister ab. Eine solche Sperre
könne nur in besonders gelagerten Einzelfällen eingetragen werden. So sei es
nach § 34 Abs. 5 des Hamburgischen Meldegesetzes (HmbMG) erforderlich,
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der Meldebehörde gegenüber das Vorliegen von Tatsachen glaubhaft zu ma-
chen, die die Annahme rechtfertigten, dass dem Kläger oder einer anderen
Person bei Bekanntwerden der Anschrift eine Gefahr für Leben, Gesundheit,
persönliche Freiheit oder ähnliche schutzwürdige Belange erwachsen könne.
Dem Vorbringen des Klägers lasse sich eine solche Gefährdung nicht entneh-
men.
Der Widerspruch des Klägers gegen diesen Bescheid blieb erfolglos.
Auf die daraufhin vom Kläger erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht an-
tragsgemäß die Beklagte unter Aufhebung ihrer entgegenstehenden Bescheide
verpflichtet, im Melderegister eine die Daten des Klägers betreffende Aus-
kunftssperre einzutragen, soweit diese Daten erkennbar für Zwecke der Direkt-
werbung verarbeitet werden sollen.
Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht mit dem ange-
fochtenen Urteil das erstinstanzliche Urteil aufgehoben und die Klage abgewie-
sen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der vom Kläger geltend gemachte An-
spruch auf Eintragung einer Auskunftssperre im Melderegister lasse sich weder
aus dem Hamburgischen Meldegesetz noch aus dem Hamburgischen Daten-
schutzgesetz (HmbDSG) herleiten und ergebe sich auch nicht aus Art. 14
Buchst. b der Europäischen Datenschutzrichtlinie.
Der Kläger könne sich nicht mit Erfolg auf § 34 Abs. 5 HmbMG berufen, denn
es sei nichts dafür ersichtlich, dass aus einer Auskunft über seine Anschrift im
Rahmen einer einfachen Melderegisterauskunft nach § 34 Abs. 1 HmbMG eine
Gefahr für Leben, Gesundheit oder die persönliche Freiheit erwachsen könne.
Es lägen auch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass ihm eine Gefahr für „ähnli-
che schutzwürdige Interessen“ drohe. Sein Recht auf informationelle Selbstbe-
stimmung werde nicht verletzt. Die Anschrift jedes Einwohners müsse für ein
gedeihliches Leben in unserer Gesellschaft grundsätzlich für jedermann fest-
stellbar sein. Das Allgemeininteresse überwiege grundsätzlich die Interessen
des Betroffenen an der Verhinderung der Weitergabe der betreffenden Daten.
Es würde zudem angesichts der großen Zahl der von der Meldebehörde jährlich
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zu erteilenden ca. 300 000 Auskünfte zu einem hohen Verwaltungsaufwand
führen, wenn die Beklagte jedes Auskunftsersuchen daraufhin überprüfen
müsste, ob der Auskunftsbegehrende die erbetene Anschrift für Zwecke der
Direktwerbung nutzen wolle und ob der Betroffene die Auskunft nicht wolle.
Hinzu komme, dass die Direktwerbung nicht gesetzwidrig sei und sich der Be-
troffene nach § 28 Abs. 4 BDSG unmittelbar gegen die Zusendung weiteren
Werbematerials wenden könne.
Auch auf § 6 HmbMG könne der Kläger sein Begehren nicht stützen. Die Vor-
schrift gewähre dem Betroffenen keinen Anspruch auf Einrichtung einer Aus-
kunftssperre. Auch sei die hier relevante Verarbeitung durch Rechtsvorschrift
- nämlich durch § 34 Abs. 1 HmbMG - vorgeschrieben. Schließlich greife auch
das Hamburgische Datenschutzgesetz nicht ein, da das Hamburgische Melde-
gesetz für Auskunftssperren besondere Vorschriften enthalte, die gemäß § 2
Abs. 7 HmbDSG den datenschutzrechtlichen Bestimmungen vorgingen. Auch
auf Art. 14 Buchst. b der Europäischen Datenschutzrichtlinie könne der Kläger
sein Begehren nicht stützen. Zwar entfalte die Richtlinie unmittelbare Wirkung.
Auch sei die Frist für ihre Umsetzung abgelaufen. Sie sei jedoch im Jahre 2001
in Deutschland umgesetzt worden. Es sei auch nicht überzeugend, wenn das
Verwaltungsgericht beanstande, dass die Regelung nicht in das Hamburgische
Melderecht umgesetzt worden sei, weil ein Widerspruchsrecht gegen die Wei-
tergabe von Daten zu Zwecken der Direktwerbung dort nicht vorgesehen sei.
Mit der rechtzeitig eingelegten Revision erstrebt der Kläger die Wiederherstel-
lung des erstinstanzlichen Urteils. Zur Begründung führt er aus: Nach beiden
Alternativen des Art. 14 Buchst. b der EG-Datenschutzrichtlinie ergebe sich das
Recht, der Weitergabe personenbezogener Daten durch die Meldebehörde zu
widersprechen, sofern die Daten erkennbar Zwecken der Direktwerbung dienen
sollten. Erforderlich für die Anwendbarkeit der ersten Alternative des Art. 14
Buchst. b der EG-Datenschutzrichtlinie sei lediglich, dass die Weitergabe der
Daten auch Zwecken der Direktwerbung diene, wobei es unerheblich sei, dass
diese Zwecksetzung beim Empfänger der Daten bestehe. Für die Annahme
einer weitergehenden Einschränkung ihres Anwendungsbereichs biete die
Richtlinie keinen Anhalt.
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Die Beklagte ist demgegenüber der Ansicht, aus Art. 14 Buchst. b der EG-Da-
tenschutzrichtlinie ergebe sich kein Anspruch auf Eintragung einer Auskunfts-
sperre. Art. 14 Buchst. b der EG-Datenschutzrichtlinie sei durch § 28 Abs. 4 des
Bundesdatenschutzgesetzes umgesetzt worden. Das darin vorgesehene Wi-
derspruchsrecht richte sich gegen die Werbung treibende verantwortliche
Stelle. Dies könne nur eine Stelle sein, die dem Dritten Abschnitt des Bundes-
datenschutzgesetzes über nicht-öffentliche Stellen und öffentlich-rechtliche
Wettbewerbsunternehmen unterfalle. Damit sei die gesetzgeberische Wertung
verbunden, dass öffentliche Stellen - und damit auch Meldeämter - keine Da-
tenverarbeitung für Zwecke der Direktwerbung betrieben. Eine Melderegister-
auskunft sei nicht auf Werbezwecke gerichtet. Der Zweck der Melderegister-
auskunft bestehe allein darin, den Betroffenen für den Anfragenden identifizier-
bar und auffindbar zu machen. Dieser nach nationalem Recht vorhandene
Zweck der Melderegisterauskunft werde durch die EG-Datenschutzrichtlinie
nicht in Frage gestellt.
II
Die Entscheidung kann mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Ver-
handlung ergehen (§ 101 Abs. 2 i.V.m. §§ 141, 125 Abs. 1 VwGO).
Die Revision hat Erfolg. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt Bun-
desrecht und stellt sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 137
Abs. 1 Nr. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hätte die Beru-
fung der Beklagten gegen das erstinstanzliche Urteil zurückweisen müssen.
Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.
1. Die Klage ist zulässig. Das auf die Einrichtung einer melderechtlichen Aus-
kunftssperre gerichtete Begehren ist als Verpflichtungsklage statthaft (§ 42
Abs. 1 VwGO). Die Eintragung einer Auskunftssperre im Melderegister ist ein
Verwaltungsakt. Es handelt sich um einen konstitutiven Rechtsakt der Melde-
behörde, der die Anforderungen an eine Regelung mit Außenwirkung im Sinne
von § 35 Satz 1 VwVfG erfüllt, da hiermit die gegenüber Dritten wirkende An-
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ordnung verbunden ist, die Anschrift des Klägers nicht bekannt zu geben (vgl.
Wollweber, in: Roßnagel , Handbuch Datenschutzrecht, 2003, Ab-
schnitt 8.5, Datenschutz im Melde-, Ausweis- und Passwesen, Rn. 28).
Dem Kläger fehlt auch nicht das Rechtsschutzinteresse. Er muss sich nicht
darauf verweisen lassen, anstatt der Einrichtung einer Auskunftssperre im Mel-
deregister den Eingang von Werbepost abzuwarten und dann unter Berufung
auf § 28 Abs. 4 des Bundesdatenschutzgesetzes - BDSG - bei der verantwortli-
chen Stelle der Nutzung oder Übermittlung seiner Daten für Zwecke der Wer-
bung oder der Markt- oder Meinungsforschung zu widersprechen. Der Kläger
möchte nämlich weitergehend bereits von der ersten Zusendung von Werbe-
post verschont werden. Ebenso wenig entfällt sein Rechtsschutzinteresse, weil
er sich zwecks Abwehr von Direktwerbung in die sog. „Robinson-Liste“ (vgl. da-
zu etwa Breinlinger, in: Roßnagel , Handbuch Datenschutzrecht, 2003,
Abschnitt 7.6, Datenschutz im Marketing, Rn. 88) eintragen lassen könnte. Es
handelt sich insoweit um eine freiwillige Selbstbeschränkung der Werbewirt-
schaft, deren Reichweite zudem begrenzt ist. Auf diesem Weg würde er allen-
falls verhindern können, dass die dem Listenverbund angeschlossenen Firmen
seine Daten zu Werbezwecken benutzen. Demgegenüber verspricht die Aus-
kunftssperre eine größere Wirksamkeit.
2. Die Klage ist auch begründet. Die Ablehnung der Auskunftssperre im Melde-
register durch die Beklagte ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen
Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Zwar hat das Berufungsgericht im Ergebnis zutreffend entschieden, dass der
Kläger die begehrte Auskunftssperre nicht nach § 34 Abs. 5 Satz 1 des Ham-
burgischen Meldegesetzes, hier anwendbar in der Fassung des Änderungsge-
setzes vom 28. Dezember 2004 (GVBl S. 527), - HmbMG - verlangen kann (a).
Es hat aber zu Unrecht einen Anspruch aus § 6 HmbMG verneint (b).
a) Nach § 34 Abs. 5 Satz 1 HmbMG hat die Meldebehörde auf Antrag oder von
Amts wegen eine Auskunftssperre im Melderegister einzutragen, wenn Tatsa-
chen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, dass dem Betroffenen oder ei-
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ner anderen Person durch eine Melderegisterauskunft eine Gefahr für Leben,
Gesundheit, persönliche Freiheit oder ähnliche schutzwürdige Interessen er-
wachsen kann. Diese Bestimmung stimmt - da der Freien und Hansestadt
Hamburg insoweit kein eigener Regelungsspielraum verblieb - wörtlich überein
mit § 21 Abs. 5 Satz 1 des das Meldewesen der Länder regelnden Melde-
rechtsrahmengesetzes des Bundes - MRRG -. Infolgedessen unterliegt die
Auslegung und Anwendung des Landesmelderechts der uneingeschränkten
Kontrolle durch das Revisionsgericht anhand des genannten bundesrechtlichen
Maßstabs (vgl. Urteil vom 20. März 2002 - BVerwG 6 C 12.01 - Buchholz
402.43 § 12 MRRG Nr. 5 = NJW 2002, 2579 m.w.N.).
Das Berufungsgericht hat zutreffend aus dem Inhalt und der Entstehungsge-
schichte der Auskunftssperre nach § 21 Abs. 5 Satz 1 MRRG gefolgert, dass
sie für jede Art der Melderegisterauskunft gilt und unbeschadet des etwaigen
Vorliegens der Voraussetzungen nach § 6 Satz 1 und 2 MRRG insbesondere
dann eingreift, wenn der Meldebehörde einer der genannten Gefährdungstat-
bestände vom Betroffenen, auch unabhängig von einem konkreten Auskunfts-
ersuchen, mitgeteilt worden ist (vgl. BTDrucks 8/3825 S. 25). Eine solche, aus
schwerwiegendem Grund eingerichtete Auskunftssperre führt grundsätzlich
- vorbehaltlich eines zuverlässigen Gefährdungsausschlusses nach Anhörung
des Betroffenen im Einzelfall (§ 21 Abs. 5 Satz 2 MRRG, § 34 Abs. 5 Satz 2
HmbMG) - zu einer Verweigerung jedweder Melderegisterauskunft. Ihrer Wir-
kung nach ginge diese Sperre mithin hier wesentlich über das hinaus, was der
Kläger ausdrücklich - nur - beantragt und das Verwaltungsgericht auch nur zu-
gesprochen hat, nämlich „eine die Daten des Klägers betreffende Auskunfts-
sperre einzutragen, soweit diese Daten erkennbar für Zwecke der Direktwer-
bung verarbeitet werden sollen“. § 21 Abs. 5 Satz 1 MRRG (§ 34 Abs. 5 Satz 1
HmbMG) rechtfertigt daher das Klagebegehren nicht.
b) Die vom Kläger begehrte Auskunftssperre kann aber entgegen dem Beru-
fungsurteil auf § 6 HmbMG gestützt werden.
Nach dieser Vorschrift dürfen schutzwürdige Interessen der Betroffenen durch
die Verarbeitung personenbezogener Daten nicht beeinträchtigt werden
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(Satz 1). Schutzwürdige Interessen werden insbesondere beeinträchtigt, wenn
die Verarbeitung, gemessen an ihrer Eignung und ihrer Erforderlichkeit zu dem
vorgesehenen Zweck, den Betroffenen unverhältnismäßig belastet (Satz 2). Die
Prüfung, ob schutzwürdige Interessen der Betroffenen beeinträchtigt werden,
entfällt, wenn die Verarbeitung durch Rechtsvorschrift vorgeschrieben ist
(Satz 3). § 6 HmbMG entspricht inhaltlich vollständig § 6 MRRG, so dass auch
insoweit eine uneingeschränkte Kontrolle der Auslegung und Anwendung des
Landesmelderechts durch das Revisionsgericht stattfindet. Dass in § 6 HmbMG
- im Gegensatz zu dem auch die Erhebung und Nutzung von Daten erwähnen-
den § 6 MRRG - lediglich von „Verarbeitung“ personenbezogener Daten die
Rede ist, ist unerheblich, weil der landesrechtliche Verarbeitungsbegriff das
Erheben, Übermitteln und Nutzen personenbezogener Daten einschließt (§ 1
Abs. 3 Satz 2 HmbMG).
aa) Die Ansicht des Berufungsgerichts, § 6 HmbMG gewähre dem Betroffenen
generell keinen Anspruch auf Einrichtung einer Auskunftssperre, steht mit Sinn
und Zweck des § 6 MRRG nicht in Einklang. Die Vorschrift will der Meldebehör-
de gerade bei Melderegisterauskünften nach § 21 MRRG eine „Feinsteuerung“
immer dann ermöglichen, wenn sie zwar die Voraussetzungen für eine (einfa-
che) Melderegisterauskunft grundsätzlich als erfüllt ansieht, aber dennoch kon-
krete Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Interessen des
Betroffenen hat (vgl. Medert/Süßmuth, Melderecht des Bundes und der Länder,
Teil I, Stand März 2005, § 6 MRRG Rn. 9). Die nach § 6 MRRG zu beachten-
den schutzwürdigen Interessen des Betroffenen gehen über die schutzwürdigen
Interessen hinaus, die zu einer Auskunftssperre nach § 21 Abs. 5 MRRG
führen, denn § 6 MRRG verlangt nicht, dass sie ein ähnliches Gewicht haben
wie die Rechtsgüter Leben, Gesundheit und persönliche Freiheit. Werden
schutzwürdige Interessen des Betroffenen durch eine einfache Melderegister-
auskunft im Einzelfall beeinträchtigt, so ist sie nach § 6 MRRG unzulässig.
Lässt sich eine Fallgruppe feststellen, in der es stets zu einer Beeinträchtigung
schutzwürdiger Interessen des Betroffenen kommt, so muss die Meldebehörde
für die gesamte Fallgruppe von Melderegisterauskünften absehen. In derartigen
Fällen ist zur Vermeidung der Beeinträchtigung und zum Schutz des Betroffe-
nen eine Übermittlungssperre in das Melderegister einzutragen (vgl. Medert/
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Süßmuth, a.a.O. § 6 Rn. 9b). Hierbei handelt es sich der Sache nach um eine
Auskunftssperre, die allerdings - anders als die Auskunftssperre nach § 21
MRRG - nicht umfassend, sondern auf die Fallgruppe beschränkt ist. Eine sol-
che Sperre wird vom Kläger mit der vorliegenden Klage beansprucht.
bb) Auch die Auffassung des Berufungsgerichts, die einfache Melderegister-
auskunft sei „durch Rechtsvorschrift vorgeschrieben“, steht mit Bundesrecht
nicht im Einklang. Die Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung personenbezoge-
ner Daten ist nur dann im Sinne des § 6 Satz 3 MRRG vorgeschrieben, wenn
eine „Mussvorschrift“ vorliegt, mithin der Behörde kein Ermessensspielraum
verbleibt (vgl. Medert/Süßmuth, a.a.O. § 6 Rn. 10). Nur dann kann angenom-
men werden, der Normgeber habe die nötige Interessenabwägung bereits
selbst abschließend vorgenommen, so dass diese von der Verwaltung im Ein-
zelfall nicht mehr vorgenommen werden muss (vgl. BTDrucks 8/3825 S. 18).
Die Auskunftserteilung nach § 34 Abs. 1 HmbMG bzw. § 21 MRRG steht jedoch
im behördlichen Ermessen, so dass Raum für eine ergänzende Abwägung nach
§ 6 HmbMG bzw. § 6 MRRG verbleibt.
cc) Der Kläger hat einen Anspruch auf Eintragung der im Klageantrag näher
umschriebenen Auskunftssperre, weil er durch die entsprechenden Auskünfte in
seinen durch § 6 MRRG (§ 6 HmbMG) geschützten Interessen beeinträchtigt
wird.
§ 6 MRRG (§ 6 HmbMG) ist, wie Satz 2 verdeutlicht, eine einfachrechtliche
Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßig-
keit. Die Vorschrift verlangt daher eine Interessenabwägung, bei der das Inte-
resse des Betroffenen an der Geheimhaltung seiner Daten gegen das Interesse
der Meldebehörde oder eines Dritten an der Erhebung, Verarbeitung oder Nut-
zung abzuwägen ist (vgl. Medert/Süßmuth, a.a.O. § 6 MRRG Rn. 4a). Die hier-
nach vorzunehmende Abwägung fällt zugunsten des Klägers aus.
(1) Der in § 6 MRRG (§ 6 HmbMG) verwendete Begriff der „schutzwürdigen
Interessen“ umfasst vor allem das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2
Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) und das daraus abgeleitete Recht auf informati-
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onelle Selbstbestimmung. Dieses Recht gewährleistet die Befugnis des Einzel-
nen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönli-
chen Daten zu bestimmen (BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 - 1 BvR
209/83 - BVerfGE 65, 1 <43>) und wird durch die Erteilung von Melderegister-
auskünften an Dritte beeinträchtigt. Das Recht auf informationelle Selbstbe-
stimmung ist jedoch nicht schrankenlos gewährleistet. Der Betroffene muss
grundsätzlich Einschränkungen seines Rechts auf informationelle Selbstbe-
stimmung im überwiegenden Allgemeininteresse hinnehmen (BVerfG, Urteil
vom 15. Dezember 1983 a.a.O. S. 43 ff.; BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 2003
- BVerwG 6 C 23.02 - BVerwGE 119, 123 <127>). Diese Beschränkungen be-
dürfen einer gesetzlichen Grundlage. Ferner ist der Grundsatz der Verhältnis-
mäßigkeit zu beachten (BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 a.a.O. S. 44).
Ein Zwang zur Angabe personenbezogener Daten setzt grundsätzlich voraus,
dass der Gesetzgeber den Verwendungszweck bereichsspezifisch und präzise
bestimmt und dass die Angaben für diesen Zweck geeignet und erforderlich
sind. Die Verwendung der Daten ist grundsätzlich auf den gesetzlich bestimm-
ten Zweck begrenzt; ferner ist grundsätzlich ein - amtshilfefester - Schutz gegen
Zweckentfremdung durch Weitergabe- und Verwertungsverbote erforderlich
(BVerfG, Urteil vom 15. Dezember 1983 a.a.O. S. 46). Hiernach ist auch die
Weitergabe von Meldedaten grundsätzlich zulässig, sofern durch eine im über-
wiegenden Allgemeininteresse liegende gesetzliche Übermittlungsermächtigung
eine zweckgebundene Verwendung der Daten sichergestellt ist (Beschluss vom
2. Oktober 1991 - BVerwG 1 B 58.91 - Buchholz 403.1 Allgemeines
Datenschutzrecht Nr. 12 S. 15).
Das Melderegister ist zwar in erster Linie ein behördeninternes Register, das
sowohl dem innerdienstlichen Gebrauch der Meldebehörden dient als auch das
Informationsinteresse anderer Behörden befriedigen soll. Es hat jedoch, wie
sich aus § 21 MRRG (§ 34 HmbMG) ergibt, außerdem den Zweck, dem Infor-
mationsbedürfnis des privaten Bereichs, insbesondere der Wirtschaft, Rech-
nung zu tragen (vgl. Medert/Süßmuth, a.a.O. § 21 MRRG Rn. 5). Darin kommt,
wie das Berufungsgericht zutreffend hervorgehoben hat, die gesetzliche Wer-
tung zum Ausdruck, dass sich der Einzelne nicht ohne triftigen Grund seiner
Umwelt gänzlich entziehen kann, sondern erreichbar bleiben und es hinnehmen
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muss, dass andere - auch mit staatlicher Hilfe - mit ihm Kontakt aufnehmen.
Was die im Recht auf informationelle Selbstbestimmung angelegte Interessen-
abwägung anbelangt, ist das vom Gesetz unterstellte Informationsbedürfnis
hinsichtlich der Basisdaten Vor- und Familienname, Doktorgrad und Anschrift
grundsätzlich ein überwiegendes, die Grundrechtseinschränkung rechtfertigen-
des Allgemeininteresse, falls nicht die in § 21 Abs. 5 MRRG (§ 34 Abs. 5
HmbMG) genannten Voraussetzungen einer Auskunftssperre gegeben sind und
soweit nicht eine ergänzende Abwägung nach Maßgabe des § 6 MRRG (§ 6
HmbMG) im Einzelfall oder in einer Gruppe von Einzelfällen etwas anderes
ergibt.
Da der Kläger - wie bereits festgestellt - keine generelle, sondern nur eine auf
bestimmte Anfragen beschränkte Auskunftssperre begehrt, liegt seiner Klage
ein über das allgemeine Interesse an der Herrschaft über die eigenen Daten
hinausgehendes spezielles Geheimhaltungsinteresse zugrunde, das darauf
gerichtet ist, die Zusendung unerwünschter Werbung abzuwehren. Auch dieses
Interesse, das durch die allgemeine gesetzgeberische Interessenbewertung in
§ 21 MRRG (§ 34 HmbMG) nicht erfasst ist und daher im Rahmen der Abwä-
gung nach § 6 MRRG (§ 6 HmbMG) zusätzlich zugunsten des Klägers berück-
sichtigt werden muss, unterliegt dem Schutz des allgemeinen Persönlichkeits-
rechts nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG. Dies ist bereits vom Bundes-
gerichtshof in einem zivilrechtlichen Rechtsstreit festgestellt worden, der den
Einwurf von unerwünschtem Werbematerial in den Briefkasten betraf (BGH,
Urteil vom 20. Dezember 1988 - VI ZR 182/88 - BGHZ 106, 229). Der Bundes-
gerichtshof hat zur Begründung seiner Entscheidung, in der er dem Empfänger
der Werbung einen Unterlassungsanspruch gegen das werbende Unternehmen
zuerkannte, u.a. Folgendes ausgeführt: Der Wille des Bürgers, einer Konfronta-
tion mit der Suggestivwirkung der Werbung zu entgehen und seinen Lebensbe-
reich von jedem Zwang zur Auseinandersetzung mit Werbung nach Möglichkeit
freizuhalten, sei als Ausfluss seines personalen Selbstbestimmungsrechts
schutzwürdig. Jedenfalls für den Bereich der Privatsphäre setze sich das Recht
des Einzelnen, Aktivitäten entgegenzutreten, die unter gegenständlichem Ein-
dringen in seine Privatsphäre Einfluss auf seine Konsumentscheidungen zu
gewinnen suchten, angesichts des Stellenwerts dieses Bereichs für eine indivi-
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duelle Lebensgestaltung ohne Fremddiktat gegenüber den entgegenstehenden
Interessen der Werbewirtschaft grundsätzlich durch. Dem könne nicht entge-
gengehalten werden, der Einwurf von Werbematerial in Briefkästen bewege
sich noch unterhalb der Schwelle einer rechtlich erheblichen Beeinträchtigung,
weil sich eine solche Werbemaßnahme - gerade in einer Großstadt - unter den
heutigen Bedingungen des Wirtschaftslebens als ein sozialtypischer Vorgang
darstelle, dem der Einzelne als Mitglied der Gemeinschaft sich auch nicht unter
Berufung auf sein Persönlichkeitsrecht entziehen könne. Notwendigkeit, Üb-
lichkeit und Bedeutung der Werbung im heutigen Wirtschaftsleben stünden
nicht in Frage. Vielmehr gehe es darum, dass der Bürger einem unerwünschten
Eindringen der Werbung in seinen rechtlich geschützten Eigenbereich, das sich
über seinen erklärten Willen hinwegsetze, entgegentreten könne. Wenn sich
der Einzelne in diesen Grenzen gegen Maßnahmen der Werbewirtschaft be-
haupten könne, so werde damit weder die Wirtschaftswerbung als solche noch
auch nur die Werbemethode der Wurfwerbung in Frage gestellt. - Zwar betref-
fen diese Ausführungen des Bundesgerichtshofs eine andere Werbemethode
als die (personalisierte) Direktwerbung und überdies nicht das Verhältnis des
Bürgers zu der Registerauskünfte erteilenden Meldebehörde, sondern das Ver-
hältnis des Betroffenen zu dem werbenden Unternehmen. Sie lassen sich aber
insoweit auf den vorliegenden Rechtsstreit übertragen, als es um die Schutz-
würdigkeit der vom Kläger verfolgten Interessen geht. Dass seine Interessen
nicht wegen des Widerspruchsrechts nach § 28 Abs. 4 BDSG entfallen, ist be-
reits in anderem Zusammenhang festgestellt worden.
(2) Die dargelegten grundrechtlich geschützten Interessen des Klägers an der
Geheimhaltung seiner Daten werden nicht durch hinreichend gewichtige Inte-
ressen der werbenden Unternehmen und/oder der Allgemeinheit an der Daten-
übermittlung aufgewogen.
Zwar hat das Berufungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, dass Direktwer-
bung als solche nicht gesetzwidrig ist. Richtig ist auch, dass nicht von vornher-
ein angenommen werden kann, ein möglicher Adressat von Direktwerbung
werde deren Zusendung auf alle Fälle für unerwünscht halten; zumindest wiegt
die darin liegende Belästigung, wenn sie als solche empfunden wird, nicht
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schwer. Anders verhält es sich jedoch dann, wenn der umworbene Bürger - wie
hier - eindeutig zu erkennen gibt, dass er das Werbematerial nicht zu erhalten
wünscht. Eine solche Willensäußerung verlangt grundsätzlich Beachtung durch
den Werbenden. Das folgt aus dem Selbstbestimmungsrecht des Betroffenen,
das sich gegenüber dem Interesse des Unternehmers an der Werbung durch-
setzt (vgl. BGH, Urteil vom 20. Dezember 1988 a.a.O.).
Die vom Berufungsurteil in Bezug genommenen „Interessen der Allgemeinheit“
können dem Schutzbegehren des Klägers ebenfalls nicht mit Erfolg entgegen-
gesetzt werden. Das in § 21 Abs. 1 Satz 1 MRRG und § 34 Abs. 1 Satz 1
HmbMG vorausgesetzte allgemeine Informationsbedürfnis hinsichtlich der dort
genannten Basisdaten Vor- und Familienname, Doktorgrad und Anschrift stellt
sich zwar grundsätzlich als ein das etwaige private Geheimhaltungsinteresse
überwiegendes, die Grundrechtseinschränkung rechtfertigendes Allgemeininte-
resse dar. Ein Interesse des Einzelnen, sich gegenüber jedermann persönlich
unerreichbar zu machen, ist vorbehaltlich der in § 21 Abs. 5 Satz 1 MRRG (§ 34
Abs. 5 Satz 1 HmbMG) geregelten Ausnahmefälle nicht schutzwürdig. Darauf
ist das Rechtsschutzziel im vorliegenden Fall aber nicht gerichtet. Der Kläger
will seine Erreichbarkeit für andere Zwecke als die der Direktwerbung nicht
verhindern. Die von ihm abgelehnte Direktwerbung ist indes durch kein
„Interesse der Allgemeinheit“ gedeckt, sondern lediglich Ausdruck eines ande-
ren privaten Interesses, das seinem privaten Interesse entgegengesetzt ist und
keine höhere Geltung beanspruchen kann als dieses; im Gegenteil muss aus
den dargelegten Gründen das Werbeinteresse des Unternehmers im Falle des
Widerspruchs des umworbenen Bürgers hinter dessen Interesse an der Ver-
schonung von Werbung zurückstehen.
Dem Interesse des einzelnen Bürgers, unerwünschte Werbung nicht erst durch
Widerspruch gegenüber dem Werbenden (§ 28 Abs. 4 BDSG) abzuwehren,
sondern im Wege einer meldebehördlichen Übermittlungssperre gewisserma-
ßen schon an der Quelle abzufangen, lässt sich unter den hier vorliegenden
Umständen die Schutzwürdigkeit auch nicht deshalb absprechen, weil dies mit
einem unverhältnismäßigen, die Meldebehörde überfordernden Verwaltungs-
aufwand verbunden wäre. Zwar ist die Beklagte, die nach den Feststellungen
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des Berufungsgerichts mehrere Hunderttausend Auskünfte im Jahr erteilt, von
denen der größte Teil auf einfache Melderegisterauskünfte entfällt, offensicht-
lich nicht in der Lage, eigene Ermittlungen darüber anzustellen, welche Zwecke
die Auskunftssuchenden im Einzelfall verfolgen. Derartige Ermittlungen sinnt ihr
der Kläger aber auch nicht an. Er will die Übermittlungssperre vielmehr aus-
drücklich auf die Fälle beschränkt wissen, in denen der Werbezweck im Aus-
kunftsersuchen offen gelegt wird. Wenn die Meldebehörde in derart offenkun-
digen Fällen auf den vorab geäußerten Widerspruch des Betroffenen hin von
einer Übermittlung der zu Werbezwecken erbetenen Daten absieht, ist dies mit
keinem unzumutbaren Aufwand verbunden. Auch unter diesem Gesichtspunkt
ist daher das in dem vorliegenden Rechtsstreit verfolgte Interesse des Klägers
schutzwürdig im Sinne von § 6 Satz 1 MRRG und muss von der Beklagten be-
achtet werden.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Dr. Bardenhewer Dr. Hahn Büge
Dr. Graulich Dr. Bier
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes für das Revisionsverfahren wird auf
5 000 € festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2 GKG).
Dr. Bardenhewer Dr. Graulich Dr. Bier
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Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Melderecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
MRRG
§§ 6, 21
BDSG
§ 28
HmbMG
§§ 6, 34
Stichworte:
Melderecht; Melderegister; Melderegisterauskunft; einfache Auskunft; Aus-
kunftssperre; Werbung; Direktwerbung; Robinson-Liste; schutzwürdige Interes-
sen.
Leitsatz:
Die Meldebehörde darf eine einfache Melderegisterauskunft (§ 21 Abs. 1
MRRG) nicht erteilen, wenn diese erkennbar für Zwecke der Direktwerbung
begehrt wird und der Betroffene einer Weitergabe seiner Daten für solche
Zwecke zuvor ausdrücklich widersprochen hat.
Urteil des 6. Senats vom 21. Juni 2006 - BVerwG 6 C 05.05
I. VG Hamburg vom 05.02.2003 - Az.: 6 VG 3795/99 -
II. OVG Hamburg vom 19.11.2004 - Az.: OVG 1 Bf 176/03 -