Urteil des BVerwG vom 25.02.2009, 6 C 48.07

Entschieden
25.02.2009
Schlagworte
Europäische Kommission, Förderung der Kultur, Förderung der Filmproduktion, Sonderabgabe, Unternehmen, Verfassungskonforme Auslegung, Finanzielle Beteiligung, Erlass, Anbieter, Leistungsfähigkeit
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 6 C 48.07 VG 22 A 522.04

Verkündet am 25. Februar 2009 Zweigler als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 25. Februar 2009 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge, Dr. Graulich, Dr. Bier und Dr. Möller

beschlossen:

Das Verfahren wird ausgesetzt.

Dem Bundesverfassungsgericht wird gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob §§ 66, 66a und 67 Abs. 1 und 2 des Filmförderungsgesetzes in der Bekanntmachung der Neufassung vom 24. August 2004 (BGBl I S. 2277) mit Art. 3 Abs. 1 und 20 Abs. 3 GG vereinbar sind.

Gründe:

I

1Die Klägerin betreibt ein Filmtheater. Durch Bescheide vom 30. August 2004

zog die Beklagte sie unter Angabe der Leinwandnummern zur Zahlung von

Filmabgaben nach dem Filmförderungsgesetz in Höhe von insgesamt

25 461,30 für die Monate Januar bzw. Februar bis Juni 2004 heran. Nach

erfolglosem Widerspruch hat die Klägerin am 8. Dezember 2004 beim Verwaltungsgericht Berlin Klage gegen diese Bescheide erhoben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 20. September 2007 im Wesentlichen aus

folgenden Gründen abgewiesen:

2Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Filmabgabe sei § 66 FFG i.d.F. des

Vierten Gesetzes zur Änderung des Filmförderungsgesetzes vom 22. Dezember 2003. Danach habe, wer entgeltliche Vorführungen von Filmen mit einer

Laufzeit von mehr als 58 Minuten veranstalte, eine Filmabgabe für jede Spielstelle vom Umsatz aus dem Verkauf von Eintrittskarten zu entrichten, sofern der

Umsatz je Spielstelle (Leinwand) im Jahr 75 000 übersteige. Dass die Tatbestandsvoraussetzungen der Norm vorlägen, sei zwischen den Beteiligten

unstreitig. Die Vorschrift stehe auch mit dem Grundgesetz in Einklang.

3Der Bund sei zur Regelung der Filmabgabe gemäß Art. 72 Abs. 2 i.V.m. Art. 74

Abs. 1 Nr. 11 GG zuständig. Die Gesetzgebungskompetenz für die Filmabgabe

richte sich nicht nach Art. 105 GG, da die Filmabgabe keine Steuer sei. Der

Bundesgesetzgeber habe sich an die Vorgaben des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG

gehalten. Nach dieser Vorschrift erstrecke sich die konkurrierende Gesetzgebung auf das „Recht der Wirtschaft“. Davon seien alle das wirtschaftliche Leben

und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen umfasst. Diese

Voraussetzungen erfülle das Filmförderungsgesetz. Denn nicht die kulturelle,

sondern die wirtschaftliche Förderung des Films stehe im Vordergrund. Dass

bis 1994 für die allgemeinen Rechtsverhältnisse des Films nur eine Rahmenkompetenz des Bundes und danach überhaupt keine Bundeskompetenz mehr

existiert habe, sei unerheblich. Art. 75 Nr. 2 GG habe den Film als Meinungsverbreitungsinstitut und Massenkommunikationsmittel angesprochen, nicht aber

als Objekt filmwirtschaftlicher Produktions- und Absatzförderung.

4Die bundeseinheitlichen Regelungen des Filmförderungsgesetzes, insbesondere § 66 FFG, seien im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich. Selbst wenn man

das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG verneinte, wäre der

Bund zu den mit dem Dritten und Vierten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgesetzes erfolgten Änderungen befugt gewesen. Aus Art. 125a Abs. 2

Satz 1 GG folge, dass der Bundesgesetzgeber auch für Änderungen von Bundesgesetzen zuständig bleibe, solange er an die wesentlichen Elemente der in

dem fortgeltenden Bundesgesetz enthaltenen Regelungen anknüpfe. Die Änderungen im Dritten und Vierten Gesetz zur Änderung des Filmförderungsgeset-

zes enthielten keine Neukonzeption, sondern knüpften an die wesentlichen

Elemente der bisherigen Regelungen an, soweit sie die Erhebung der Abgabe

der Filmtheater und der Videowirtschaft bzw. die Beiträge der Fernsehveranstalter beträfen.

5Die Erhebung und Bemessung der Filmabgabe seien mit den besonderen Anforderungen vereinbar, die sich für Sonderabgaben mit Finanzierungszweck

aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung des Grundgesetzes ergäben. Die

Filmabgabe diene einem Zweck, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgehe. Die Filmtheater 66 FFG) bildeten zusammen mit den Programmanbietern der Videowirtschaft einschließlich der Video-on-Demand-Anbieter 66a

FFG) sowie den Fernsehveranstaltern 67 FFG) eine homogene Gruppe. Die

Homogenität folge aus dem gemeinsamen wirtschaftlichen Interesse an der

Vermarktung deutscher Kinofilme und einer unabhängigen, sich auf dem internationalen Markt bewährenden deutschen Filmproduktion. Die Homogenität der

Gruppe werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass die öffentlich-rechtlichen

Rundfunkanstalten und die Fernsehveranstalter privaten Rechts keine Filmabgabe zu leisten hätten, sondern aufgrund vertraglicher Vereinbarungen Beiträge

zur Förderung des deutschen Films leisteten. Die Fernsehveranstalter stünden

nicht außerhalb der sonderabgabepflichtigen Gruppe, sondern seien ihr

zugeordnet. Eine Gruppe werde nicht dadurch inhomogen, dass Teile der

Gruppe von der Abgabepflicht ausgenommen würden, wenn ein sachlicher

Grund hierfür bestehe. Ein sachlicher Grund für die Freistellung der Fernsehveranstalter von der Abgabepflicht liege vor. Die Fernsehveranstalter seien von

der Finanzierungsverantwortung nicht befreit, sondern leisteten ebenso wie die

Filmtheaterbetreiber und die Videoanbieter Beiträge zur Finanzierung der Aufgaben der Filmförderungsanstalt und zur Förderung des deutschen Films.

6Der Gleichheitssatz gestatte die Sonderbelastung einer Gruppe nur, wenn die

Gruppe dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näherstehe

als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Dies sei hier

der Fall, denn die Gruppe der Filmtheaterbetreiber, der Videoanbieter und der

Fernsehveranstalter stehe der Förderung der deutschen Filmwirtschaft näher

als die Gemeinschaft der Steuerzahler. Das Aufkommen aus der Filmabgabe

werde gruppennützig verwendet. Die Einnahmen aus der Filmabgabe der Filmtheater und der Videowirtschaft sowie die freiwilligen Beiträge der Fernsehveranstalter seien nach §§ 67a, 67b und 68 FFG überwiegend für die Filmproduktion einzusetzen (§§ 22, 32, 41, 47 FFG). Daneben würden im Wesentlichen

der Absatz von Filmen und von mit Filmen bespielten Bildträgern (§§ 53, 53a,

53b FFG), das Abspiel von Filmen in Filmtheatern 56 FFG) sowie Videotheken 56a FFG) gefördert. Soweit das Filmabspiel in Filmtheatern gefördert

werde, profitierten die Betreiber von Filmtheatern unmittelbar von der Abgabe.

Der Gesetzgeber habe seinen Anpassungs- und Prüfungspflichten genügt. Die

Erhebung der Filmabgabe sei auf fünf Jahre befristet. Aus der allgemeinen Begründung des Gesetzentwurfs ergebe sich, dass der Gesetzgeber geprüft habe,

ob weiterhin ein Bedürfnis für eine von Standorteffekten unabhängige Filmförderung bestehe und wie das Fördersystem auszugestalten sei.

7Der Gesetzgeber habe im Jahr 2004, auf das sich die streitige Abgabe beziehe,

keine haushaltsrechtliche Dokumentationspflicht verletzt. Für den Haushaltsplan

des Jahres 2004 habe noch keine Pflicht bestanden, die Sonderabgabe in einer

dem Haushaltsplan beigefügten Anlage zu dokumentieren, da die haushaltsrechtlichen Informationspflichten zwingend erst bei den nach dem 31. Dezember 2003 festzustellenden Haushaltsplänen zu erfüllen seien und der

Haushaltsplan des Jahres 2004 vorher festzustellen gewesen sei 1 BHO).

8Grundrechte der Klägerin seien nicht verletzt. Sofern man einen Eingriff in den

Schutzbereich der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) bejahe, sei dieser zumindest gerechtfertigt. Ein Eingriff in Art. 14 Abs. 1 GG liege nicht vor.

9Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene und

mit Zustimmung der Beklagten eingelegte Sprungrevision der Klägerin, mit der

sie ihr erstinstanzliches Begehren weiterverfolgt. Sie macht geltend, das angefochtene Urteil verletze revisibles Recht, denn das Filmförderungsgesetz stehe

mit dem Grundgesetz nicht in Einklang.

10Die Klägerin beantragt,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Berlin vom 20. September 2007 die Bescheide der Beklagten vom 30. August 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 4. November 2004 aufzuheben.

11Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

12Sie verteidigt - ebenso wie der Vertreter des Bundesinteresses - das angefochtene Urteil.

II

13Das Verfahren wird ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht wird gemäß

Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob §§ 66, 66a und 67

Abs. 1 und 2 des Filmförderungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung

vom 24. August 2004 (BGBl I S. 2277 - FFG 2004 -) mit Art. 3 Abs. 1 und 20

Abs. 3 GG vereinbar sind. Diese Vorschriften lauten:

㤠66 Filmabgabe

(1) Wer entgeltliche Vorführungen von Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten veranstaltet, hat für jede Spielstelle vom Umsatz aus dem Verkauf von Eintrittskarten eine Filmabgabe zu entrichten, sofern der Umsatz je Spielstelle im Jahr 75 000 Euro übersteigt.

(2) Die Filmabgabe beträgt bei einem Jahresumsatz bis zu 125 000 Euro 1,8 vom Hundert, bei einem Jahresumsatz von bis zu 200 000 Euro 2,4 vom Hundert und bei einem Jahresumsatz von über 200 000 Euro 3 vom Hundert.

(3) Für die Bestimmung der Umsatzgrenzen ist der Umsatz des Vorjahres zugrunde zu legen. Ist der Umsatz nur während eines Teils des Vorjahres erzielt worden, wird der Jahresumsatz errechnet, indem der durchschnittliche

monatliche Umsatz des Vorjahres mit der Zahl zwölf multipliziert wird. Liegen keine Vorjahresumsätze vor, können die Umsatzgrenzen entsprechend Satz 2 anhand der Monatsumsätze im Abgabejahr errechnet werden.

(4) Die Abgabe ist monatlich jeweils bis zum Zehnten des folgenden Monats an die FFA zu zahlen.

(5) Für die Berechnung der Filmmieten und, falls der Veranstalter Mieter oder Pächter eines Filmtheaters und die Höhe seines Umsatzes Grundlage für die Berechnung der Miete oder Pacht ist, für die Berechnung der Miete oder Pacht ist die Berechnungsgrundlage um die Filmabgabe zu vermindern.

§ 66a Filmabgabe der Videowirtschaft

(1) Wer als Inhaber der Lizenzrechte Bildträger, die mit Filmen mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten bespielt sind, in der Bundesrepublik Deutschland zur Vermietung oder zum Weiterverkauf in den Verkehr bringt oder unmittelbar an Letztverbraucher verkauft (Programmanbieter), hat vom Umsatz eine Filmabgabe zu entrichten. Von der Abgabepflicht sind Special-Interest-Programme aus dem Bildungs-, Hobby-, Ausbildungs- und Tourismusbereich sowie Bildträger ausgenommen, die mit aneinander gereihten und bebilderten Auszügen von Musikstücken bespielt sind.

(2) Absatz 1 gilt entsprechend für Inhaber von Lizenzrechten, die entgeltlich einzelne Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten im Wege elektronischer Individualkommunikation verwerten.

(3) Die Filmabgabe beträgt bei einem Nettoumsatz bis zu 30 000 000 Euro 1,8 vom Hundert, bei einem Nettoumsatz von bis zu 60 000 000 Euro 2 vom Hundert und bei einem Nettoumsatz von über 60 000 000 Euro 2,3 vom Hundert.

(4) Die Abgabe ist monatlich jeweils bis zum Zehnten des folgenden Monats an die FFA zu zahlen.

§ 67 Beiträge der Rundfunkanstalten und der Fernsehveranstalter privaten Rechts und sonstige Zuwendungen

(1) Die Beiträge und sonstigen Leistungen der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten und der Fernsehveranstalter privaten Rechts werden mit der FFA vereinbart. Die Beiträge sind nach Maßgabe des § 67b zu verwenden.

(2) Die Beiträge und sonstigen Leistungen von Anbietern, die Filme mit einer Laufzeit von mehr als 58 Minuten innerhalb eines festgelegten Programmangebots im Wege individueller Zugriffs- und Abrufdienste gegen Entgelt bereitstellen, werden durch Vereinbarung mit der FFA geregelt.

(3) …“

141. Auf die Gültigkeit des § 66 FFG 2004 und der damit nach dem Abgabensystem des Gesetzes in unauflösbarem Zusammenhang stehenden Regelungen in

§§ 66a und 67 Abs. 1 und 2 FFG 2004 kommt es für die Entscheidung des Senats über die Revision der Klägerin an (Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, § 80 Abs. 2

Satz 1 BVerfGG). Sind die vorgenannten Bestimmungen verfassungsgemäß, so

ist der angefochtene Abgabenbescheid rechtmäßig mit der Folge, dass die

Revision gegen das die Klage abweisende erstinstanzliche Urteil zurückzuweisen ist. An sonstigen, von der Frage nach der Verfassungsmäßigkeit der Bestimmungen unabhängigen Mängeln leidet der Bescheid nicht; darüber besteht

zwischen den Beteiligten kein Streit. Ergibt sich dagegen ein Verstoß gegen das

Grundgesetz, fehlt es an einer verfassungsgemäßen und daher wirksamen

Rechtsgrundlage für die Heranziehung der Klägerin zur Filmabgabe. Nach der

im Folgenden näher darzulegenden Rechtsauffassung des Senats liegt ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und zugleich

gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) vor, weil im Gesetz keine

Bestimmungen über die Höhe der Beteiligung der Fernsehveranstalter (einschließlich der gleichgestellten Anbieter im Sinne von § 67 Abs. 2 FFG 2004) an

den Kosten der Filmförderung getroffen sind und infolgedessen keine hinreichende Belastungsgleichheit zwischen diesen Abgabepflichtigen und den in

§§ 66 und 66a FFG 2004 angesprochenen übrigen Abgabepflichtigen, nämlich

den Kinobetreibern und den Unternehmen der Videowirtschaft (einschließlich

der gleichgestellten Anbieter im Sinne von § 66a Abs. 2 FFG 2004), besteht.

Wird - wie hier - eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht mit einem

Gleichheitsverstoß begründet, nimmt das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung an (vgl. jüngst Beschluss vom 17. April 2008 - 2 BvL 4/05 -

juris Rn. 31 f. m.w.N.), dass es für die Feststellung der Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten Norm ausreicht, wenn die Verfassungswidrigerklärung der Norm dem Kläger die Chance offenhält, eine für ihn günstigere

Regelung durch den Gesetzgeber zu erreichen. Kann der Gesetzgeber den

Gleichheitsverstoß nach der Aussetzung des Verfahrens bei einer Neuregelung

auf verschiedenen Wegen beseitigen, ist die Norm schon dann entscheidungserheblich, wenn sich bei einer der möglichen Entscheidungsvarianten für den

Kläger eine günstigere Regelung ergibt. Die Entscheidungserheblichkeit ist nur

in den Fällen zu verneinen, in denen die Schaffung einer für den Kläger günstigeren Regelung durch den Gesetzgeber schlechthin ausgeschlossen ist, weil

der Gesetzgeber hieran aus Rechtsgründen oder aus offenkundigen tatsächlichen Gründen gehindert ist. Im Streitfall ist es nicht ausgeschlossen, dass der

Gesetzgeber bei einer Neuregelung die erforderliche Belastungsgleichheit zwischen den Abgabepflichtigen in der Weise herstellt, dass sich für die Klägerin

eine niedrigere Abgabe ergibt. Ebenso wenig ist es ausgeschlossen, dass der

Gesetzgeber wegen erheblicher Schwierigkeiten bei der Herstellung der Belastungsgleichheit künftig auf die Erhebung der Filmabgabe verzichtet.

152. Der Senat geht davon aus, dass die Erhebung der Filmabgabe im Hinblick

auf die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes und die weiteren verfassungsrechtlichen Voraussetzungen, unter denen der Bund eine solche Abgabe erheben darf, keinen durchgreifenden Bedenken begegnet (a). Nach Ansicht des

Senats ist die Abgabenregelung in §§ 66, 66a und 67 Abs. 1 und 2 FFG 2004

aber deswegen mit dem Grundgesetz unvereinbar, weil sie nicht die erforderliche Belastungsgleichheit zwischen den Abgabepflichtigen wahrt (b).

16a) aa) Die Zuständigkeit des Bundes zur Regelung der Filmförderung und der

Filmabgabe im Filmförderungsgesetz 2004 ergibt sich aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11

i.V.m. Art. 125a Abs. 2 Satz 1 und Art. 72 Abs. 2 (a.F.) GG.

17(1) Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG besteht eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Recht der Wirtschaft. Der Begriff „Recht

der Wirtschaft“ ist in einem weiten Sinn zu verstehen und umfasst nicht nur

Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und

Verbreitung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen, sondern auch

alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als

solche regelnden Normen (vgl. Urteil vom 21. April 2004 - BVerwG 6 C 20.03 -

BVerwGE 120, 311 <314> = Buchholz 451.622 EAG Nr. 1 S. 3). Die Einordnung eines Gesetzes in diesen Zuständigkeitsbereich hängt davon ab, welchen

Zweck es aufgrund objektiver Auslegung seiner Normen verfolgt (vgl. Urteil vom

8. Februar 1974 - BVerwG 7 C 40.72 - BVerwGE 45, 1 <2 ff.> = Buchholz

451.551 FFG Nr. 1 S. 2 ff.).

18Die Bestimmungen des Filmförderungsgesetzes 2004 belegen, dass ihm primär

wirtschaftliche Zielsetzungen zugrunde liegen. Das ergibt sich hinreichend deutlich bereits aus der grundlegenden Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004,

wonach „die Filmförderungsanstalt die Struktur der deutschen Filmwirtschaft

und die kreativ-künstlerische Qualität des deutschen Films als Voraussetzung

für seinen Erfolg im Inland und im Ausland“ fördert. Das Qualitätsmerkmal hat

somit nach der Entscheidung des Gesetzgebers eine dienende Bedeutung, und

zwar in Bezug auf den wirtschaftlichen Erfolg des deutschen Films, auf den es

dem Gesetzgeber nach seiner Grundaussage, die Struktur der deutschen

Filmwirtschaft fördern zu wollen, in erster Linie ankommt. In diesem Licht sind

alle folgenden Einzelvorschriften zu verstehen, vor allem auch diejenigen, welche die nach § 2 Abs. 3, § 14 ff., § 68a FFG 2004 im Vordergrund stehende

Aufgabe der Gewährung von Förderungshilfen betreffen. Das gilt insbesondere

für die generellen und speziellen Qualitätsanforderungen bei der Filmproduktionsförderung 19 Satz 2, § 32 Abs. 1 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1 FFG 2004).

In diesem Sinne ist auch bei der von Preisen und Festivalerfolgen abhängigen

Referenzfilmförderung der wirtschaftliche Erfolg dominierend: Zwar führt die

Prämierung eines Films dazu, dass die für die Förderung notwendige Mindestzuschauerzahl deutlich reduziert wird 22 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 Satz 3

und 4 FFG 2004). Für die Höhe der Förderung bildet aber in jedem Fall der Zuschauererfolg gemeinsam mit der Prämierung die ausschlaggebende Messgröße 22 Abs. 1 Satz 1 und 2, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 und 6, Abs. 6 FFG

2004); dabei steht die Prämierung insofern in einem Zusammenhang mit dem

Zuschauererfolg, als prämierte Filme wegen der Werbewirkung der Prämierung

(vgl. § 22 Abs. 3 Satz 4 FFG 2004) häufig auch bei den Zuschauern erfolgreich

sind. Dass die im Rahmen der Mittelverwendung ebenfalls nicht unerhebliche

Absatz- und Abspielförderung (§§ 53 ff., 56 ff. FFG 2004) vorwiegend wirtschaftlichen Zwecken dient, liegt ohnehin auf der Hand.

19Zwar ist nicht zu verkennen, dass der Gesetzgeber mit dem Erlass des Vierten

Änderungsgesetzes zum Filmförderungsgesetz vom 22. Dezember 2003,

BGBl I S. 2771, das zu der hier anzuwendenden Neufassung des Gesetzes

vom 24. August 2004 geführt hat, die Bedeutung der Qualität des deutschen

Films - namentlich seiner „kreativ-künstlerischen“ Qualität - für die Filmförderung gegenüber dem früheren Rechtszustand erheblich verstärkt hat; dies lässt

darauf schließen, dass es ihm bei der Novellierung des Gesetzes auch um die

Erhöhung der Qualität um ihrer selbst willen ging, weil er den Film nicht nur als

ein Wirtschafts-, sondern auch als ein Kulturgut ansah (vgl. BTDrucks 15/1506

S. 18: „Kulturwirtschaftsgut“; S. 19: „... auch kulturelle Ziele verfolgt“). Doch tritt

die kulturelle Motivation des Gesetzgebers hinter dem im Wege der objektiven

Auslegung zu erschließenden Hauptzweck des Gesetzes, der es als ein Wirtschaftsförderungsgesetz kennzeichnet, zurück und ist daher für seine kompetenzielle Einordnung nicht bestimmend (vgl. Urteil vom 8. Februar 1974 a.a.O.

jeweils S. 4 ff.).

20Die Herleitung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus dem Recht der

Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG steht nicht im Widerspruch dazu, dass

die Europäische Kommission die Filmförderung des Bundes nach Art. 87 Abs. 3

Buchst. d EG als Beihilfe zur Förderung der Kultur genehmigt hat (Kommissionsbeschluss vom 15. Oktober 2003, Hinweis und Internet-Fundstelle in

ABl Nr. C 295 S. 15). Die Bewertung des Filmförderungsgesetzes 2004 unter

dem Gesichtspunkt des Verbots von Beihilfen nach Art. 87 Abs. 1 EG steht in

einem grundlegend anderen Sach- und Regelungszusammenhang als seine

Einordnung in das System der Zuständigkeiten von Bund und Ländern nach

Art. 30, 70 ff. GG. Daher ist es nicht ausgeschlossen, dass auch eine Filmförderung, die primär wirtschaftlichen und daneben kulturellen Zwecken dient,

gemeinschaftsrechtlich als Förderung von Kultur von dem generellen Beihilfeverbot ausgenommen wird. Auf die Frage, ob die Europäische Kommission in

der Begründung ihrer Genehmigungsentscheidung die nationalen Förderungszwecke in jeder Hinsicht richtig beschrieben hat, kommt es nicht an.

21Der Kompetenztitel nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG deckt nicht nur die im Filmförderungsgesetz 2004 geregelte Förderungstätigkeit der Filmförderungsanstalt,

sondern außerdem auch die dort zugleich vorgesehene Erhebung der

Filmabgabe. Bei der Filmabgabe handelt es sich weder um eine Steuer noch

um eine sog. Vorzugslast (Gebühr, Beitrag), sondern um eine sog. Sonderabgabe, die der Finanzierung der Förderungstätigkeit der Filmförderungsanstalt

dient (Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion). Die Gesetzgebungskompetenz zur Einführung einer derartigen Abgabe folgt als Annexkompetenz aus der

jeweiligen Sachzuständigkeit, hier derjenigen aus Art. 74 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl.

BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 - BVerfGE 55, 274 <309>;

BVerwG, Urteil vom 21. April 2004 a.a.O. S. 313 f. bzw. S. 2 m.w.N.).

22(2) Auch die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme der konkurrierenden

Gesetzgebungskompetenz durch den Bund waren beim Erlass des Filmförderungsgesetzes 2004 erfüllt.

23Diese Voraussetzungen sind durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Oktober 1994, BGBl I S. 3146, mit Wirkung vom 15. November

1994 verschärft worden. Während nach Art. 72 Abs. 2 GG a.F. die Ausübung

der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes im Wesentlichen

an ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung geknüpft war, über dessen

Vorliegen in erster Linie der Bundesgesetzgeber selbst zu entscheiden hatte

(vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Oktober 2002 - 2 BvF 1/01 - BVerfGE 106, 62

<136> m.w.N.; s. etwa BVerfG, Beschluss vom 22. April 1953 - 1 BvL 18/52 -

BVerfGE 2, 213 <224 f.>), verlangt Art. 72 Abs. 2 GG n.F., dass das Gesetz zur

Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich ist. Das Filmförderungsgesetz hat bereits am 15. November 1994 - damals in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. Januar 1993, BGBl I S. 66 -

bestanden und genügte bis zu diesem Zeitpunkt den Anforderungen des Art. 72

Abs. 2 GG a.F. Ob das Gesetz seitdem, insbesondere in den Fassungen, die es

durch das Dritte Änderungsgesetz vom 6. August 1998, BGBl I S. 2046, und

das Vierte Änderungsgesetz vom 22. Dezember 2003, BGBl I S. 2771, erhalten

hat, auch den verschärften Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 GG n.F. genügt,

begegnet Bedenken. Ernsthaft zu erwägen ist insoweit nur der Gesichtspunkt

der Wirtschaftseinheit. Die Wahrung der Wirtschaftseinheit liegt im gesamtstaatlichen Interesse, wenn es um die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des

Wirtschaftsraums der Bundesrepublik Deutschland durch bundeseinheitliche

Rechtssetzung geht. Der Erlass von Bundesgesetzen zur Wahrung der Wirtschaftseinheit steht dann im gesamtstaatlichen, also im gemeinsamen Interesse

von Bund und Ländern, wenn Landesregelungen oder das Untätigbleiben der

Länder erhebliche Nachteile für die Gesamtwirtschaft mit sich bringen (vgl.

BVerfG, Urteil vom 24. Oktober 2002 a.a.O. S. 146 f.). Nach der Begründung

der Bundesregierung zum Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des

Filmförderungsgesetzes waren drei Gründe für die Inanspruchnahme des

Kompetenztitels nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG maßgeblich: eine von Standorteffekten unabhängige Filmförderung, kultur- und medienpolitische Gesichtspunkte des Bundes einschließlich des Aspekts der auswärtigen Kulturpolitik

sowie die effektive Unterstützung des Filmschaffens in Deutschland und der

Verbreitung des deutschen Films im In- und Ausland (BTDrucks 15/1506 S. 19).

Die Übereinstimmung dieser Gründe mit der Auslegung, die das Bundesverfassungsgericht Art. 72 Abs. 2 GG n.F. gegeben hat, ist zweifelhaft. Dagegen könnte sprechen, dass auch die Länder den deutschen Kinofilm mit erheblichen Mitteln fördern (BTDrucks 15/1506 S. 18). Für die Anwendbarkeit des

Art. 72 Abs. 2 GG n.F. mag angeführt werden, dass bei einem Wegfall der

standortunabhängigen Förderung des Bundes ein gleichwertiger Ersatz auf der

Länderebene möglicherweise nicht zur Verfügung steht.

24Die Frage kann indes offenbleiben, weil dem Bund jedenfalls die Übergangsvorschrift des Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG zugutekommt. Danach gilt Recht, das

aufgrund des Art. 72 Abs. 2 GG in der bis zum 15. November 1994 geltenden

Fassung erlassen worden ist, als Bundesrecht fort. Durch Bundesgesetz kann

bestimmt werden, dass es durch Landesrecht ersetzt werden kann (Art. 125a

Abs. 2 Satz 2 GG). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

(Urteil vom 9. Juni 2004 - 1 BvR 636/02 - BVerfGE 111, 10 <29 ff.>) sichert

Art. 125a Abs. 2 GG nicht nur den Fortbestand des bisherigen Rechts, sondern

ermöglicht dem Bund darüber hinaus auch Änderungen des fortgeltenden

Rechts. Die Änderungskompetenz des Bundes ist, sofern die Voraussetzungen

des Art. 72 Abs. 2 GG n.F. nicht gegeben sind, allerdings eng auszulegen und

an die Beibehaltung der wesentlichen Elemente der in dem fortgeltenden Bundesgesetz enthaltenen Regelung geknüpft. Diese darf vom Bundesgesetzgeber

lediglich modifiziert werden. Zu einer grundlegenden Neukonzeption sind dagegen nur die Länder befugt, jedoch erst nach einer Freigabe durch Bundesgesetz.

25Der Bund hat sich mit dem Erlass des Dritten und des Vierten Änderungsgesetzes zum Filmförderungsgesetz in dem so abgesteckten Rahmen seiner übergangsrechtlichen Änderungskompetenz gehalten. Die damit bewirkten Änderungen des Gesetzes sind zwar im Detail umfangreich, stellen sich aber gleichwohl nur als Modifikationen unter Beibehaltung der Grundkonzeption der Filmförderung dar. Daran ändert der Umstand nichts, dass das Gesetz in der Fassung des Dritten Änderungsgesetzes - wie auch schon frühere Gesetzesfassungen - die Erhebung der Filmabgabe auf fünf Jahre befristete, sodass sich

das Vierte Änderungsgesetz insoweit als ein Verlängerungsgesetz darstellt

(s. § 75 Abs. 1 FFG 2004). Zwar hat das Bundesverfassungsgericht zum Erlass

eines Verlängerungsgesetzes in anderem Zusammenhang ausgeführt, dass

dieser dem Erlass eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleichkomme (BVerfG, Beschluss vom 12. November 1958 - 2 BvL 4/56

u.a. - BVerfGE 8, 274 <290 f., 295>). Diese Sichtweise ist jedoch bei Anwendung der Fortgeltungsregel des Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG nicht sachgerecht,

weil es danach allein auf die inhaltliche Kontinuität der bereits vor dem 15. November 1994 bestehenden gesetzlichen Konzeption ankommt. Die Fünfjahresfrist für die Erhebung der Filmabgabe hatte ersichtlich den Zweck, die verfassungsrechtlich in gewissen Abständen gebotene (BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1980 a.a.O. S. 308) Überprüfung des Fortbestands der Voraussetzungen für die Erhebung der Abgabe zu ermöglichen, und trug damit gerade dem

Kontinuitätsgedanken in Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG Rechnung: Die weitere

Erhebung der Abgabe lag nahe, wenn die bei ihrer Einführung bestehende

Sach- und Rechtslage im Wesentlichen unverändert fortbestand; andernfalls

wäre die Geltung der betreffenden Vorschriften nicht verlängert worden.

26bb) Der Senat meint, dass die nach dem Filmförderungsgesetz im Jahr 2004 zu

erhebende Filmabgabe auch die weiteren verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Zulässigkeit einer derartigen Sonderabgabe erfüllt.

27Das Bundesverfassungsgericht unterwirft Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion in ständiger Rechtsprechung (s. zuletzt Urteil vom 3. Februar 2009

- 2 BvL 54/06 - juris Rn. 97 ff. m.w.N.) unter Hinweis auf die Begrenzungs- und

Schutzfunktion der bundesstaatlichen Finanzverfassung die den Abgabepflichtigen neben der Steuerpflicht aufgebürdeten Zusatzbelastungen und das Budgetrecht des Parlaments strengen Anforderungen, die gewährleisten sollen,

dass sie gegenüber den Steuern seltene Ausnahmen bleiben. Danach darf sich

der Gesetzgeber der Abgabe nur im Rahmen der Verfolgung eines Sachzwecks

bedienen, der über die bloße Mittelbeschaffung hinausgeht. Mit einer

Sonderabgabe darf nur eine homogene Gruppe belegt werden, die in einer

spezifischen Beziehung (Sachnähe) zu dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck steht und der deshalb eine besondere Finanzierungsverantwortung

zugerechnet werden kann. Darüber hinaus muss das Abgabenaufkommen

gruppennützig verwendet werden. Das erstmals in dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Juli 2003 - 2 BvL 1/99 u.a. - (BVerfGE 108, 186

<218 f.>) zusätzlich aufgestellte Erfordernis einer vollständigen haushaltsrechtlichen Dokumentation findet auf die Filmabgabe für das Jahr 2004 noch keine

Anwendung (a.a.O. S. 232).

28(1) Der Gesetzgeber verfolgt, wie bereits erwähnt, mit der Erhebung der Filmabgabe den über die bloße Mittelbeschaffung hinausgehenden Sachzweck der

wirtschaftlichen Filmförderung.

29(2) Die nach §§ 66, 66a und 67 Abs. 1 und 2 FFG 2004 an der Finanzierung der

Filmförderung Beteiligten - die Kinobetreiber, die Unternehmen der Videowirtschaft und die Fernsehveranstalter (einschließlich der gleichgestellten Anbieter) - bilden eine homogene Gruppe; denn sie sind in der gesellschaftlichen

Wirklichkeit durch annähernd gemeinsame Gegebenheiten und Interessenlagen

verbunden, die sie von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar

machen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Mai 2004 - 2 BvR 2374/99 - BVerfGE

110, 370 <390>). Das folgt aus ihrer gemeinsamen Eigenschaft als Verwerter

von Kinofilmen. Neue Filme werden im Allgemeinen zunächst in Filmtheatern

aufgeführt, dann von den Unternehmen der Videowirtschaft verwertet und

schließlich im Fernsehen ausgestrahlt; dabei sind die einzelnen Verwertungsstufen zu ihrem Schutz durch mehr oder weniger große zeitliche Abstände

getrennt (s. § 30 FFG 2004; sog. Auswertungskaskade; vgl. dazu BTDrucks

15/1506 S. 19). Die Verwertung der von Dritten produzierten Filme bildet mithin

bei allen drei Untergruppen eine wichtige Grundlage ihrer Tätigkeit, die sie zu

einer Gesamtgruppe zusammenführt. Auch die öffentlich-rechtlichen und die

privaten Fernsehveranstalter gehören mithin, wenngleich sie an der letzten

Stelle der Verwertungskette stehen und ihre Programme überwiegend selbst

gestalten, zu derjenigen real vorhandenen Gruppe, deren Existenz eine zentrale Voraussetzung für die Abgabenerhebung darstellt und die zugleich den Kreis

der Abgabepflichtigen bestimmt.

30Die gleichgerichtete Tätigkeit der Gruppenmitglieder als Filmverwerter findet

ihren Ausdruck und zudem ihre Bestätigung in einer gemeinsamen Interessenlage, die die Produktion von Filmen betrifft. Um durch Vorführungen, den Verkauf, die Vermietung oder die Fernsehausstrahlung Einnahmen erzielen bzw.

ihren gesetzlichen Auftrag erfüllen zu können, sind die Gruppenangehörigen auf

die kontinuierliche Versorgung mit Neuproduktionen angewiesen. Das daraus

notwendig erwachsende Interesse an der Filmproduktion im Allgemeinen

schließt ein auf die Herstellung von deutschen Filmen gerichtetes Interesse ein.

Das gilt namentlich für die am Anfang der Verwertungskette stehenden Filmtheater. Immerhin bewegte sich der Anteil des deutschen Films am Kinomarkt

seit den 1970er Jahren auf einem Niveau von 10 bis 17 % (BTDrucks 15/1506

S. 18). Ungeachtet der nicht unerheblichen Schwankungsbreite dieser Daten ist

der Marktanteil der deutschen Filmwirtschaft danach nicht so gering, dass der

deutsche Film als für die Sicherung des Nachschubs an Filmen irrelevant anzusehen wäre.

31(3) Die Unternehmen der Kino- und Videowirtschaft sowie die Fernsehveranstalter weisen zu der mit der Filmabgabe finanzierten Aufgabe eine besondere

Sachnähe auf. In Anbetracht der beschriebenen gemeinsamen Interessen ste-

hen sie der zu finanzierenden Aufgabe, nämlich der Förderung der deutschen

Filmwirtschaft und der Erhaltung ihrer Leistungsfähigkeit bei der Herstellung

von Filmen, evident näher als jede andere Gruppe und die Gesamtheit der

Steuerpflichtigen.

32(4) Der Gesetzgeber hat der Gruppe der Filmverwerter aus hinreichend tragfähigen Gründen die Finanzierungsverantwortung für die Tätigkeit der Filmförderungsanstalt zugewiesen.

33Bei der Filmabgabe handelt es sich nicht um eine Sonderabgabe, die bei der

Zurechnung von Sonderlasten der Abgabepflichtigen an den Verursachungsgedanken anknüpft und ihre Rechtfertigung in einer Verantwortlichkeit für die

Folgen gruppenspezifischer Zustände oder Verhaltensweisen findet. Mit der

Tätigkeit der Filmförderungsanstalt und der Erhebung der Filmabgabe bezweckt

der Gesetzgeber u.a. „die Verbesserung der ökonomischen Leistungsfähigkeit

der deutschen Filmwirtschaft“ (BTDrucks 15/1506 S. 18). Eine zurechenbare

Verantwortlichkeit der Kino- und Videowirtschaft sowie der Fernsehveranstalter

für die Leistungsfähigkeit sowie den Fortbestand der deutschen Filmwirtschaft

ist nicht ersichtlich. Vielmehr geht es um eine zwangsweise durchgeführte

Fördermaßnahme, zu deren Finanzierung die Gruppe der Abgabepflichtigen

aus Gründen eines Nutzens herangezogen wird, den der Gesetzgeber dieser

Gruppe zugedacht hat (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Februar 2009 a.a.O.

Rn. 105).

34Lässt sich - wie hier - eine Finanzierungsverantwortung der Abgabepflichtigen

praktisch ausschließlich mit Blick auf Zweck und Wirkung staatlicher Förderungsmaßnahmen zugunsten der belasteten Gruppe begründen, so bedarf es

zur Rechtfertigung der Abgabe der Feststellung eines „evidenten“ Gruppennutzens (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Februar 2009 a.a.O. Rn. 108). Der erforderliche

greifbare Gruppennutzen kann sich vor allem dann ergeben, wenn es bei den

staatlichen Fördermaßnahmen um das plausibel begründete Erfordernis geht,

erheblichen Beeinträchtigungen entgegenzuwirken oder spezielle Nachteile

auszugleichen, die die Gruppenangehörigen besonders betreffen und die von

diesen selbst voraussichtlich nicht oder jedenfalls nicht mit gleicher Er-

folgsaussicht kompensiert werden können (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Februar

2009 a.a.O. Rn. 110). Nach diesen Grundsätzen ist die Finanzierungsverantwortung hier zu bejahen.

35Dem Filmförderungsgesetz 2004 liegt - ebenso wie den früheren Fassungen

des Gesetzes - eine Analyse der ökonomischen Lage der deutschen Filmwirtschaft durch die Bundesregierung zugrunde. In dem Entwurf der Bundesregierung zum Vierten Änderungsgesetz zum Filmförderungsgesetz (BTDrucks

15/1506 S. 18 f.) heißt es, dass sich der deutsche Film (weiterhin) in einer

schwierigen Lage befinde. Er verfüge nur über eine schwache Eigenkapitaldecke, die seine Kreditfähigkeit beeinträchtige; zudem seien die aufzubringenden

Produktions- und Vermarktungskosten erheblich gestiegen. Der Kinomarkt

werde durch den US-amerikanischen Film (Hollywood) dominiert. Ohne die

staatliche Förderung würden deutsche sowie europäische Produktionen im Allgemeinen sowohl national als auch weltweit allenfalls noch eine marginale Rolle

spielen. In den Gesprächen mit den Verbänden der Filmwirtschaft, den Vertretern der Bundesländer und den Filmförderungen der Länder im „Bündnis für

den Film“ sei allseits die Notwendigkeit betont worden, die von Standorteffekten

unabhängige Filmförderung durch die Filmförderungsanstalt fortzusetzen und

nach Möglichkeit auszubauen. Die Klägerin zieht die Richtigkeit dieser Ausführungen der Bundesregierung nicht in Zweifel; im Gegenteil fasst auch sie ausdrücklich die Möglichkeit eines Zusammenbruchs der deutschen Filmproduktion

ins Auge. Hiernach ist anzunehmen, dass die staatliche Filmförderung in

Deutschland einschließlich der Förderungstätigkeit der Filmförderungsanstalt für

die deutsche Filmwirtschaft existenznotwendig ist. Ferner gibt es bislang keine

Anzeichen für das Zustandekommen einer die Tätigkeit der Filmförderungsanstalt ersetzenden Eigeninitiative aller Filmverwerter mit gleicher Wirksamkeit.

36Unter diesen Umständen kommt die Tätigkeit der Filmförderungsanstalt nicht

nur dem deutschen Film zugute, sondern wirkt sich zugleich auch - zwar mittelbar, aber dennoch greifbar und infolgedessen die Erhebung der Filmabgabe

rechtfertigend - zugunsten der Unternehmen der Kino- und der Videowirtschaft

und der Fernsehveranstalter aus, weil diese durch einen Zusammenbruch der

deutschen Filmproduktion in besonderer Weise nachteilig betroffen wären.

Denn der Erfolg der Unternehmen und Anstalten bei den Zuschauern und damit

auch ihre wirtschaftlichen Ergebnisse hängen entscheidend von der Vielfalt und

der Reichhaltigkeit ihres Spielfilmangebots ab, zu dem der deutsche Film, wie

erwähnt, mit einem beachtlichen Anteil beiträgt. Es kann nicht angenommen

werden, dass ein Wegfall des deutschen Films durch ausländische, insbesondere US-amerikanische Filme vollständig ausgeglichen würde. Sein beachtlicher und in jüngerer Zeit der Tendenz nach steigender Umsatzanteil spricht

vielmehr dafür, dass beim inländischen Publikum eine spezielle Nachfrage nach

mit den Mitteln des Films erzählten Geschichten besteht, die Themen der

deutschen Gesellschaft und Historie aufgreifen und bearbeiten. In diesem

Spektrum sind ausländische Filme, die eine andere sozio-kulturelle Realität

widerspiegeln, kein gleichwertiger Ersatz (vgl. BTDrucks 15/1506 S. 18). Diese

Aussage ist nicht etwa nur normativ-kultureller Natur, sondern beansprucht

auch im Rahmen tatsächlicher wirtschaftlicher Geschehensabläufe Plausibilität.

Da deutsche Filme zumindest bei einem Teil des deutschen Publikums auf ein

besonderes Interesse stoßen, müsste in Anbetracht der Vielfalt anderer Optionen der Freizeitgestaltung mit einem Rückgang der Nachfrage nach filmischen

Erzeugnissen beim Publikum gerechnet werden, wenn deutsche Filme nicht

mehr im Angebot wären. Die beschriebenen Zusammenhänge gelten für alle

hier in Rede stehenden Verwertergruppen gleichermaßen, die insgesamt die

homogene Gruppe der Abgabepflichtigen bilden.

37Die Annahme eines Gruppennutzens für die Abgabepflichtigen wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Filmförderungsanstalt viele - auch qualitativ

wertvolle - Filme fördert, die beim deutschen Publikum keinen oder nur einen

geringen Anklang finden. Wie die Klägerin selbst hervorhebt, lässt sich der Erfolg eines Films praktisch kaum vorhersagen; daher ist eine gewisse Breite der

Förderung nötig, um einzelne besonders erfolgreiche Filme zu fördern. Dass die

Filmförderungsanstalt ihre Förderungsleistungen (auch) nach dem Kriterium der

Qualität vergibt, steht gleichfalls nicht im Widerspruch zur Annahme eines

Gruppennutzens; denn nach der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden

Einschätzung des Gesetzgebers 1 Abs. 1 FFG 2004) ist die Qualität eines

Films - zumindest tendenziell - geeignet, die Chance seines Erfolgs bei den

Zuschauern zu erhöhen (vgl. dazu auch Urteil vom 8. Februar 1974 a.a.O. S. 7

bzw. S. 6).

38(5) Schließlich genügt die Filmabgabe auch insofern den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion, als ihr

Aufkommen - jedenfalls überwiegend - ihrem dargelegten Zweck entsprechend

und darum gruppennützig (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 2005 - 2 BvR 2335,

2391/95 - BVerfGE 113, 128 <150 f.>) verwendet wird. Der größte Teil des Aufkommens wird für Beihilfen zur Filmproduktion verwendet (§§ 67a Abs. 1 und 2,

§ 67b Abs. 1, § 68 Abs. 1 Nr. 1 und 2 FFG 2004). Zur Förderung der Filmproduktion gehört auch die der Nachwuchsförderung dienende Förderung des

Kurzfilms und die Drehbuchförderung 68 Abs. 1 Nr. 3 und 4 FFG 2004). Die

Absatz- und die Abspielförderung wird abweichend von der vom Gesetz sonst

in Anspruch genommenen Finanzierungsverantwortung der Gesamtgruppe der

Filmverwerter ausschließlich aus dem Abgabenaufkommen der Kinobetreiber

und der Unternehmen der Videowirtschaft finanziert 67a Abs. 1, § 68 Abs. 1

Nr. 5 bis 7 FFG 2004) und kommt auch nur diesen Untergruppen zugute

(§§ 53 ff., 56 ff. FFG 2004).

39b) Der Senat ist jedoch davon überzeugt, dass die hier maßgeblichen Vorschriften über die Erhebung der Filmabgabe gegen das Gebot der Abgabengerechtigkeit in der Form der Belastungsgleichheit verstoßen.

40aa) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl.

etwa Beschluss vom 20. August 1997 - BVerwG 8 B 170.97 - BVerwGE 105,

144 <150> = Buchholz 401.64 § 4 AbwAG Nr. 5 S. 18; Urteil vom 17. Mai 2006

- BVerwG 6 C 22.04 - BVerwGE 126, 60 Rn. 50 = Buchholz 402.41 Allgemeines

Polizeirecht Nr. 81; Beschluss vom 15. April 2008 - BVerwG 9 B 66.07 - Buchholz 401.63 Kur- und Fremdenverkehrsabgabe Nr. 9 Rn. 9) wird das Recht der

Abgaben durch den aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Grundsatz der Abgabengleichheit oder Abgabengerechtigkeit beherrscht. Ebenso spricht das

Bundesverfassungsgericht unter Bezugnahme auf Art. 3 Abs. 1 GG nicht nur

von dem Gebot der Steuergerechtigkeit, sondern auch - über das Steuerrecht

hinausgehend - von dem Gebot der Abgabengerechtigkeit (vgl. BVerfG, Be-

schluss vom 10. März 1998 - 1 BvR 178/97 - BVerfGE 97, 332 <346>). Dabei

bedeutet Abgabengerechtigkeit insbesondere Belastungsgleichheit (vgl. Urteile

vom 20. Dezember 2000 - BVerwG 11 C 7.00 - BVerwGE 112, 297 <302> =

Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 94 S. 9 und vom 25. Juli 2001

- BVerwG 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 <44> = Buchholz 421.2 Hochschulrecht

Nr. 158 S. 29 f.; Beschluss vom 22. März 2007 - BVerwG 10 BN 5.06 - Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 49 Rn. 9). Diese wird in erster Linie dadurch gewährleistet, dass nach Art. 3 Abs. 1 GG grundsätzlich jeder, der den Abgabentatbestand erfüllt, zur Zahlung der Abgabe verpflichtet ist (vgl. Urteil vom 23. Mai

1973 - BVerwG 4 C 33.70 - BVerwGE 42, 222 <227 f.> = Buchholz 445.2 § 81

WVVO Nr. 3 S. 5 f.). Darüber hinaus muss auch der gewählte Abgabenmaßstab

den Anforderungen des Art. 3 Abs. 1 GG genügen. Zwar genießt der Gesetzgeber bei der Wahl des Abgabenmaßstabs eine weitgehende Gestaltungsfreiheit, die die Befugnis zur Typisierung und Pauschalierung sowie zur Verfolgung verhaltenslenkender Nebenzwecke einschließt (vgl. Beschlüsse vom

28. März 1995 - BVerwG 8 N 3.93 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren

Nr. 75 S. 36 und vom 30. Januar 1997 - BVerwG 8 NB 2.96 - BVerwGE 104, 60

<63> = Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 83 S. 62 f.; Urteil vom

25. Juli 2001 a.a.O. S. 44 bzw. S. 29 f.). Der gewählte Maßstab muss aber,

gemessen an dem Zweck der Abgabenerhebung, sachgerecht sein. Durch die

Anwendung eines solchen Maßstabs wird zwischen den Abgabepflichtigen die

nach Art. 3 Abs. 1 GG gebotene verhältnismäßige Belastungsgleichheit hergestellt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1979 - 2 BvL 5/76 - BVerfGE 50,

217 <227>).

41Als allgemeiner Grundsatz des Abgabenrechts gilt der Grundsatz der Belastungsgleichheit u.a. auch für die Sonderabgaben. Ihm ist sogar bei diesen Abgaben eine besondere Bedeutung beizumessen. Denn unter dem Gesichtspunkt der Belastungsgleichheit kommt die Sonderabgabe vor allem der Steuer

nahe, weil sie - insofern nicht anders als die Steuer - „voraussetzungslos“, d.h.

ohne individuelle Gegenleistung erhoben wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 3. Februar 2009 a.a.O. Rn. 99; BVerwG, Beschluss vom 3. August 2007 - BVerwG

6 B 33.07 - Buchholz 451.61 KWG Nr. 22 Rn. 12). Infolgedessen gewinnt der

mit der Sonderabgabe verbundene Eingriff in die Vermögens- und Rechtssphä-

re des Abgabepflichtigen ähnlich wie bei der Steuer seine Rechtfertigung nicht

zuletzt aus der Gleichheit der Lastenzuteilung (vgl. für die Steuer BVerfG, Urteil

vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89 - BVerfGE 84, 239 <269>). Das hat Folgen

nicht nur für die materiellen Abgabennormen, sondern zugleich auch für die

Verfahrensregeln, nach denen die Abgabe erhoben wird; diese dürfen nicht die

Gleichheit des Belastungserfolgs prinzipiell verfehlen (vgl. BVerfG, Urteil vom

27. Juni 1991 a.a.O. S. 271).

42bb) Für eine Sonderabgabe der hier in Rede stehenden Art bedeutet dies zunächst, dass grundsätzlich alle Angehörigen der als homogen und finanzierungsverantwortlich erkannten Gruppe zu der Abgabe heranzuziehen sind, welche der Finanzierung der staatlichen Aufgabe dient. Das hat unter den gegebenen Umständen nach dem Maßstab der Leistungsfähigkeit sowie des Nutzens

zu geschehen, den der einzelne Gruppenangehörige - bei generalisierender

und damit zwangsläufig weitgehend typisierender Betrachtung - aus der staatlichen Tätigkeit zieht. Besteht die Gruppe der Abgabepflichtigen wie hier aus

mehreren Untergruppen, so ist es gerechtfertigt, bei der Bemessung der Abgabe den Besonderheiten der Untergruppen im Verhältnis zueinander Rechnung

zu tragen (vgl. Urteil vom 21. April 2004 a.a.O. S. 329 ff. bzw. S. 15 f.). Dabei ist

anzustreben, dass jede Untergruppe sich in dem Maß an der Finanzierung der

staatlichen Aufgabe beteiligt, in welchem sie daraus Vorteile erlangt.

43Die Abgabengerechtigkeit und insbesondere der Grundsatz der Belastungsgleichheit verbieten es nicht, den Angehörigen einer bestimmten Untergruppe

zu gestatten, ihre Finanzierungsbeiträge statt im Wege der Heranziehung durch

Bescheid auf der Grundlage von Verträgen mit dem Staat zu erbringen, falls für

diese Form der Abgabenerhebung besondere sachliche Gründe sprechen.

Zwar ist das Abgabenrecht aus Gründen der Gleichheit der Abgabepflichtigen

dem Grundsatz nach vertragsfeindlich; jedoch darf der Gesetzgeber von diesem Grundsatz Ausnahmen zulassen (vgl. Urteil vom 14. August 1992

- BVerwG 8 C 19.90 - BVerwGE 90, 310 <312> = Buchholz 406.11 § 124

BauGB Nr. 1 S. 3 m.w.N.). Das heißt allerdings nicht, dass er sich aus diesem

Anlass von den allgemeinen Grundsätzen des Abgabenrechts lösen könnte.

Vielmehr behalten diese Grundsätze auch bei Verträgen, in denen es um die

Erhebung von Abgaben geht, in situationsentsprechendem Maße Geltung (vgl.

zur Wahrung der Abgabengerechtigkeit und Belastungsgleichheit bei der vertraglichen Ablösung von Erschließungsbeiträgen gemäß § 133 BauGB: Urteile

vom 25. November 1988 - BVerwG 8 C 58.87 - Buchholz 406.11 § 133 BBauG

Nr. 103 S. 4 f., vom 1. Dezember 1989 - BVerwG 8 C 44.88 - BVerwGE 84, 183

<189> = Buchholz 406.11 § 133 BBauG Nr. 105 S. 10 und vom 9. November

1990 - BVerwG 8 C 36.89 - BVerwGE 87, 77 <83> = Buchholz 406.11 § 133

BauG Nr. 109 S. 19). Aus diesem Grund ist es mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar, wenn die Leistung der Sonderabgabe bei Teilen der Abgabepflichtigen infolge der Zulassung von Verträgen in deren Belieben steht. Der Gesetzgeber

muss daher zugleich mit der partiellen Abkehr von der Abgabenerhebung durch

Bescheid und deren Ersetzung durch die Vertragsform dafür sorgen, dass der

Abschluss der vorgesehenen Verträge verpflichtend ist und dass die vertraglich

zu erbringenden Finanzierungsbeiträge der Höhe nach nicht hinter dem zurückbleiben, was zur Wahrung der Belastungsgleichheit zwischen den Abgabepflichtigen erforderlich ist. Andernfalls wird dieses verfassungsrechtliche Ziel,

das - jedenfalls bei den Steuern und den Sonderabgaben - auch die tatsächliche Gleichheit des Belastungserfolgs umfasst, schwerwiegend verfehlt.

44Die vorbezeichneten Anforderungen des Gleichheitssatzes sind zugleich ein

Gebot des aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) folgenden Gesetzesvorbehalts, demzufolge die Ordnung der Lebensverhältnisse vor allem bei

der Berührung von Grundrechten dem Gesetzgeber obliegt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 - BVerfGE 49, 89 <126 f.>). Zwar erfasst das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für Eingriffe in „Freiheit und

Eigentum“ verwaltungsrechtliche Verträge in der Regel nicht, weil es bei ihnen,

auch soweit Grundrechtspositionen eines Vertragspartners berührt werden, angesichts seiner einverständlichen Mitwirkung nicht in dem Sinne zu Eingriffen

kommt, in dem dies bei jenem Erfordernis gesetzlicher Grundlage vorausgesetzt wird (vgl. Urteil vom 6. Juli 1973 - BVerwG 4 C 22.72 - BVerwGE 42, 331

<335> = Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 7 S. 26 f.). Anders verhält es sich jedoch, wenn sich der Abschluss von Verträgen aus sonstigen Gründen als ein

Handeln im grundrechtsrelevanten Bereich darstellt. Bei der Zulassung von

Verträgen über Abgaben wird der grundrechtliche Bezug durch das Grundrecht

der anderen Abgabepflichtigen aus Art. 3 Abs. 1 GG vermittelt, das dem Gesetzgeber gebietet, zur Wahrung der Belastungsgleichheit in der dargelegten

Richtung tätig zu werden.

45cc) Den genannten Anforderungen trägt das Filmförderungsgesetz 2004 nicht in

vollem Umfang Rechnung.

46Allerdings kann das Gesetz verfassungskonform dahin verstanden werden,

dass auch die der „homogenen Gruppe“ der Filmverwerter angehörenden Fernsehveranstalter verpflichtet sind, sich an der der Gruppe auferlegten Finanzierung der Filmförderung des Bundes zu beteiligen. Wenn es in § 67 Abs. 1

Satz 1 FFG 2004 heißt, dass die Beiträge und sonstigen Leistungen der Fernsehveranstalter mit der Filmförderungsanstalt vereinbart werden, so kann darin

ein Gesetzesbefehl im Sinne eines Kontrahierungszwangs erblickt werden.

47Keinen Bedenken unterliegt auch, dass den Fernsehveranstaltern - im Gegensatz zu den beiden anderen abgabepflichtigen Untergruppen der Kinobetreiber

und der Unternehmen der Videowirtschaft - überhaupt gestattet wird, ihre dem

Grunde nach bestehende Finanzierungspflicht im Einzelnen mittels eines Vertrags mit der Filmförderungsanstalt zu regeln. Dafür gibt es sachliche Gründe.

Die Fernsehveranstalter sind ihrer Zahl nach überschaubar und (zumindest

teilweise) besonders leistungsfähig. Sie erbringen Sachleistungen, indem sie

sich im Rahmen von Gemeinschaftsproduktionen an der Herstellung von Kinofilmen beteiligen und in ihren Programmen mit der fernsehtypischen Breitenwirkung für Kinofilme werben. In dieser Hinsicht unterscheiden sie sich von den

Unternehmen der Kino- und Videowirtschaft. Zudem werden die Fernsehveranstalter durch den Abschluss von Verträgen dazu angereizt, aus eigenem Interesse und Antrieb, mithin „freiwillig“, über das zur Wahrung der Belastungsgleichheit nötige Maß hinaus zur Filmförderung des Bundes beizutragen.

48Das Gesetz unterlässt es jedoch, diejenigen Kriterien zu benennen, nach denen

sich die (mindestens) erwartete finanzielle Beteiligung der Fernsehveranstalter

an der staatlichen Filmförderungsaufgabe bemisst. Weder legt es - im

Gegensatz zu den Regelungen in §§ 66, 66a FFG 2004 für die Filmabgabe der