Urteil des BVerwG vom 19.05.2008
Unterliegen, Unternehmen, Bier, Anteil
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 42.07
VG 1 K 4556/04
In der Verwaltungsstreitsache
- 2 -
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 19. Mai 2008
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Büge,
Dr. Graulich, Vormeier und Dr. Bier
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin die
Klage zurückgenommen hat. Insoweit ist das Urteil des
Verwaltungsgerichts Köln vom 15. September 2005 wir-
kungslos.
Unter Aufhebung des angefochtenen Urteils im Übrigen
wird die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an das Verwaltungsgericht Köln zurückverwie-
sen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussent-
scheidung vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin betreibt Telekommunikationsnetze und bietet u.a. Sprachtelefon-
dienstleistungen an. Im Rahmen sogenannter Paketprodukte verknüpft sie An-
schlusstarife und Optionstarife, die nach Maßgabe des Telekommunikationsge-
setzes vom 25. Juli 1996 regulierungsbehördlich genehmigt worden sind, mit
sonstigen Leistungen, deren Entgelte nicht der Genehmigungspflicht unterlie-
gen, zu einheitlichen Tarifangeboten. Bei den Angeboten, die den Gegenstand
des vorliegenden Verfahrens bilden, wurde jeweils ein analoger bzw. ein ISDN-
Telefonanschluss mit Verbindungsleistungen und zusätzlichen Leistungsmerk-
malen, die keinen Sprachtelefondienst darstellen, zusammengefasst.
Mit Beschluss vom 8. Juni 2004 stellte die Regulierungsbehörde fest, dass die
von der Klägerin erhobenen Entgelte und entgeltrelevanten Bestandteile der
Allgemeinen Geschäftsbedingungen für näher bezeichnete Paketangebote der
1
2
- 3 -
Genehmigungspflicht unterliegen. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen
aus, es handele sich um Angebote von Sprachtelefondienst, da die Pakete je-
weils auch Sprachtelefondienstleistungen enthielten. Die bei isolierter Betrach-
tung genehmigungspflichtigen Leistungselemente seien nicht mit den jeweils
genehmigten Entgelten in die Pakete einbezogen worden. Abgesehen von einer
insgesamt deutlich längeren Kündigungsfrist für die Paketangebote reiche nach
den eigenen Angaben der Klägerin zumindest bei einigen Paketen der für die
zusätzlichen Leistungsmerkmale verbleibende Anteil der Überlassungsentgelte
für die Deckung der Kosten nicht aus. Darin liege ein nicht genehmigter Rabatt
auf die Entgelte für Sprachtelefondienstleistungen.
Mit der Klage hat die Klägerin geltend gemacht, die von der Beklagten festge-
stellte Verpflichtung sei unbeschadet der Frage ihrer Rechtmäßigkeit jedenfalls
mit dem Inkrafttreten des Telekommunikationsgesetzes vom 22. Juni 2004 er-
loschen; die umstrittene Genehmigungspflicht bestehe auch nicht nach der
Übergangsregelung in § 150 Abs. 1 dieses Gesetzes fort.
Die Klägerin hat beantragt,
1. festzustellen, dass die Verpflichtungen aus dem Be-
scheid der Regulierungsbehörde vom 8. Juni 2004 nicht
nach § 150 Abs. 1 TKG n.F. wirksam geblieben sind,
2. hilfsweise, den vorgenannten Bescheid aufzuheben.
Das Verwaltungsgericht hat dem Hauptantrag stattgegeben, da die umstrittene
Verpflichtung jedenfalls mit Inkrafttreten des Telekommunikationsgesetzes 2004
erloschen sei. Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Verwaltungsgericht
zugelassene Revision eingelegt.
Auf den Vorlagebeschluss des Senats vom 17. Mai 2006 - BVerwG 6 C 14.05 -
(BVerwGE 126, 74 = Buchholz 442.066 § 150 TKG Nr. 1) hat der Europäische
Gerichtshof mit Urteil vom 22. November 2007 - Rs. C-262/06 - entschieden,
dass das frühere innerstaatliche Gebot zur Genehmigung von Entgelten für die
Erbringung von Sprachtelefondienstleistungen durch marktbeherrschende Un-
3
4
5
6
- 4 -
ternehmen und die diesbezüglichen feststellenden Verwaltungsakte nach dem
gemeinschaftlichen Rechtsrahmen vorübergehend aufrechtzuerhalten sind.
Daraufhin hat die Klägerin ihre Klage in Bezug auf den Hauptantrag mit Einwil-
ligung der Beklagten zurückgenommen, an dem Hilfsantrag aber festgehalten.
II
1. Das Klageverfahren ist im Hinblick auf den Hauptantrag nach § 92 Abs. 3
Satz 1 VwGO einzustellen, nachdem die Klägerin insoweit die Klage zurückge-
nommen hat. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist in diesem Umfang wir-
kungslos (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 2 ZPO).
2. In Bezug auf den hilfsweise gestellten Antrag auf Aufhebung des Beschlus-
ses der Regulierungsbehörde vom 8. Juni 2004 hat die Revision, über die der
Senat gemäß § 101 Abs. 2 i.V.m. § 125 Abs. 1, § 141 Satz 1 VwGO ohne
mündliche Verhandlung entscheiden kann, dagegen Erfolg. Das angefochtene
Urteil ist aufzuheben, soweit sich aus ihm ergibt, dass über den Hilfsantrag - im
Hinblick auf die stattgebende Entscheidung über den Hauptantrag - nicht zu
entscheiden ist. In diesem Umfang kann das Urteil der Vorinstanz keinen Be-
stand haben, nachdem die Klägerin den Hauptantrag in der Revisionsinstanz
aufgrund des für sie ungünstigen Ausgangs des Vorlageverfahrens vor dem
Europäischen Gerichtshof zurückgenommen hat.
a) Der Hilfsantrag, mit dem sich die Klägerin gegen die Feststellung der Regu-
lierungsbehörde wendet, dass die Entgelte und entgeltrelevanten Bestandteile
ihrer allgemeinen Geschäftsbedingungen für näher bezeichnete Paketangebote
der Genehmigungspflicht nach § 25 Abs. 1 des Telekommunikationsgesetzes
vom 25. Juli 1996 (BGBl I S. 1120) - TKG 1996 - unterliegen, ist zulässig.
Insbesondere fehlt der Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung
des Revisionsgerichts hierfür nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Nach § 150
Abs. 1 Satz 1 des Telekommunikationsgesetzes vom 22. Juni 2004 (BGBl I
7
8
9
10
11
- 5 -
S. 1190) - TKG 2004 - bleiben nicht nur die vor Inkrafttreten dieses Gesetzes
getroffenen Feststellungen marktbeherrschender Stellungen, sondern auch die
daran anknüpfenden Verpflichtungen wirksam, bis sie durch neue Entschei-
dungen nach diesem Gesetz ersetzt werden. Wie in dem Beschluss des Senats
vom 17. Mai 2006 (a.a.O.) nach nationalem Recht begründet und in dem Urteil
des Europäischen Gerichtshofs vom 22. November 2007 (a.a.O.) gemein-
schaftsrechtlich bestätigt, bezieht sich diese Übergangsvorschrift u.a. auf ge-
setzliche Verpflichtungen wie die hier umstrittene Entgeltgenehmigungspflicht
nach § 25 Abs. 1 TKG 1996. Auch ist der Übergangszeitraum noch nicht end-
gültig abgelaufen. Zwar hat die Bundesnetzagentur hinsichtlich des Zugangs
zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten sowie öffentlicher Inlands-
gespräche an festen Standorten (Märkte 1 bis 6 der Empfehlung der EU-
Kommission über relevante Produkt- und Dienstmärkte) am 23. Juni 2006 eine
Regulierungsverfügung aufgrund des neuen Rechts erlassen. Diese ist aber
nicht bestandskräftig, da sie ihrerseits von der Klägerin angefochten wurde und
eine abschließende Entscheidung hierüber noch aussteht (s. Revisionsverfah-
ren BVerwG 6 C 38.07). Die Klägerin hat jedenfalls für den Fall, dass ihre Klage
gegen die Regulierungsverfügung Erfolg haben sollte, ein schutzwürdiges Inte-
resse an einer gerichtlichen Entscheidung über den im vorliegenden Rechts-
streit verfolgten Aufhebungsanspruch (s. auch Beschluss des Senats vom
15. März 2007 - BVerwG 6 C 20.06 - juris Rn. 3).
b) Mit dem hilfsweise gestellten Anfechtungsantrag hat die Revision auch in der
Sache Erfolg. Sie führt zur Zurückverweisung an die Vorinstanz, weil dem Se-
nat eine abschließende Entscheidung in der Sache nicht möglich ist (§ 144
Abs. 3 Nr. 2 VwGO).
Die angefochtene Feststellung ist nicht deshalb rechtswidrig, weil sie einer aus-
drücklichen Rechtsgrundlage entbehrt. Nach ständiger Rechtsprechung reicht
es aus, wenn die Ermächtigungsgrundlage für eine Feststellung dem Gesetz im
Wege der Auslegung unter Rückgriff auf den Normzweck entnommen werden
kann (s. zuletzt Urteil vom 14. Februar 2007 - BVerwG 6 C 28.05 - Buchholz
442.066 § 150 TKG Nr. 3 Rn. 29 m.w.N.). Das ist hier der Fall. Nach dem
Zweck des § 25 Abs. 1 TKG 1996 besteht ein praktisches Bedürfnis für die Klä-
12
13
- 6 -
rung der zwischen den Beteiligten umstrittenen Frage, inwieweit die dort ge-
nannte Entgeltgenehmigungspflicht auch für sogenannte Paketangebote be-
steht.
Was die materielle Rechtmäßigkeit der angegriffenen Feststellung betrifft, un-
terliegen der Genehmigungspflicht nach § 25 Abs. 1 TKG 1996 u.a. Entgelte
und entgeltrelevante Bestandteile der Allgemeinen Geschäftsbedingungen für
das Angebot von Sprachtelefondienstleistungen im Rahmen der Lizenzklas-
sen 3 und 4, sofern der Lizenznehmer, wie hier die Klägerin, über eine markt-
beherrschende Stellung verfügt. Maßstab für die Entgeltregulierung sind die
Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung (§ 24 Abs. 1 TKG 1996). Die
Entgelte dürfen - vorbehaltlich eines sachlich gerechtfertigten Grundes - weder
Aufschläge enthalten, die nur aufgrund der marktbeherrschenden Stellung
durchsetzbar sind, noch Abschläge, die die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer
Unternehmen beeinträchtigen (§ 24 Abs. 2 Nr. 1 und 2 TKG 1996).
Umfassen sogenannte Paketangebote - wie hier - der Entgeltgenehmigungs-
pflicht unterliegende Sprachtelefondienstleistungen zusammen mit anderen, für
sich genommen nicht entgeltgenehmigungspflichtigen Dienstleistungen, kann
der Normzweck des § 25 Abs. 1 TKG 1996 die Erstreckung der Genehmi-
gungspflicht auf das Gesamtentgelt gebieten. Dies gilt jedenfalls dann, wenn
das marktbeherrschende Unternehmen Einnahmen aus den bereits für sich
genommen genehmigungspflichtigen Entgelten für Sprachtelefondienstleistun-
gen benötigt, um die Kosten der zusätzlichen Leistungsmerkmale zu decken,
weil der allein auf sie entfallende Anteil der Entgelte zur Kostendeckung nicht
ausreicht. Denn anderenfalls hätte es das marktbeherrschende Unternehmen
ohne Weiteres in der Hand, die in § 24 TKG 1996 niedergelegten Regulie-
rungsmaßstäbe, insbesondere das Verbot ungerechtfertigter Abschläge (§ 24
Abs. 2 Nr. 2), zum Nachteil der Wettbewerber zu umgehen. Unabhängig davon
ob insoweit eine Kostenunterdeckung bezüglich der in dem Paket zusätzlich zu
den Sprachtelefondienstleistungen enthaltenen weiteren Leistungen ausreicht,
wie die Beklagte meint, oder ob darüber hinaus mit der Klägerin der Nachweis
zu fordern ist, dass eine Finanzierung der zusätzlichen Leistungsmerkmale aus
anderen Quellen als den Einnahmen der Sprachtelefondienste ausscheidet,
14
15
- 7 -
fehlt es jedenfalls an den für eine Sachentscheidung notwendigen Feststellun-
gen, die das Verwaltungsgericht - von seinem Standpunkt aus konsequent -
bislang nicht getroffen hat.
Das gleiche gilt für die zwischen den Beteiligten ebenfalls umstrittene Frage, ob
die Kündigungsfristen, die bei den Paketangeboten im Vergleich zu den von der
Beklagten bereits genehmigten Anschlusstarifen länger sind, als „entgeltrele-
vante Bestandteile“ der Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Klägerin die
Annahme einer Genehmigungspflichtigkeit der Gesamtpakete rechtfertigen. Als
entgeltrelevant werden zwar nicht nur die Klauseln angesehen, die die Modali-
täten der Entgeltberechnung oder -bezahlung betreffen (wie Fälligkeiten und
Abrechnungszeiträume), sondern auch solche, die wesentlich oder unmittelbar
auf die Kalkulation des Entgelts Einfluss haben (s. VG Köln, Urteil vom 2. Mai
2002 - 1 K 8007/98 - MMR 2002, 636; Schuster/Stürmer, in BeckTKG, 2. Aufl.
2000, § 25 Rn. 8 f.). Auch insoweit hat aber das Verwaltungsgericht die erfor-
derlichen tatsächlichen Feststellungen bisher nicht getroffen.
3. Die Entscheidung über die Kosten ist der Schlussentscheidung vorzubehal-
ten.
Dr. Bardenhewer
Büge
Dr. Graulich
Vormeier
Dr. Bier
16
17
- 8 -
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 50 000 €
festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG).
Dr. Bardenhewer
Vormeier
Dr. Bier