Urteil des BVerwG, Az. 6 C 4.13

Öffentliche Sicherheit, Bundespolizei, Eisenbahn, Rechtswidrigkeit
Sachgebiet:
Polizei- und Ordnungsrecht
BVerwGE: nein
Fachpresse: ja
Rechtsquelle/n:
BPolG §§ 3, 23, 34
Stichwort/e:
Bundespolizei; Bahnpolizei; sachliche Zuständigkeit; Bahnhofsvorplatz;
Identitätsfeststellung; Datenabgleich.
Leitsatz/-sätze:
Die Bundespolizei hat die Aufgabe, auf dem Gebiet der Bahnanlagen der
Eisenbahnen des Bundes Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung
abzuwehren (§ 3 Abs. 1 BPolG). Maßgeblich für die Bestimmung des Begriffs
"Bahnanlage" ist die Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO).
Als "Anlagen einer Eisenbahn, die das Be- und Entladen sowie den Zu- und
Abgang ermöglichen oder fördern" (§ 4 Abs. 1 Satz 2 EBO) sind danach nur
solche Flächen im Vorfeld eines Bahnhofs einzustufen, bei denen objektive,
äußerlich klar erkennbare, d.h. räumlich präzise fixierbare Anhaltspunkte ihre
überwiegende Zuordnung zum Bahnverkehr im Unterschied zum
Allgemeinverkehr belegen.
Urteil des 6. Senats vom 28. Mai 2014 - BVerwG 6 C 4.13
I. VG Koblenz vom 11. April 2012
Az: VG 5 K 947/11.KO
II. OVG Koblenz vom 24. Januar 2013
Az: OVG 7 A 10816/12
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 4.13
OVG 7 A 10816/12
Verkündet
am 28. Mai 2014
Zweigler
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
- 2 -
hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 28. Mai 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich, Dr. Möller, Hahn und
Prof. Dr. Hecker
für Recht erkannt:
Auf die Revision des Klägers wird das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 24. Januar 2013
geändert. Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 11. April 2012 wird
zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des Re-
visionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger begehrt die Feststellung, dass die Feststellung seiner Identität mit
anschließendem Datenabgleich durch Beamte der Bundespolizei rechtswidrig
war. Er stand am 23. Juni 2011 zusammen mit mehreren Jugendlichen vor dem
Hauptbahnhof in Trier neben der Treppe des Haupteingangs zur Bahnhofshalle
und unterhielt sich mit ihnen. Gegen 17:50 Uhr forderten zwei Beamte der Bun-
despolizei den Kläger und die Jugendlichen zur Vorlage ihrer Ausweise auf.
Anhand der Ausweise führten sie mit Hilfe eines Funkgerätes einen Datenab-
gleich durch. Dabei wurde festgestellt, dass zu einer Person Erkenntnisse älte-
ren Datums als Betäubungsmittelkonsument vorlagen. Die von ihr mitgeführten
Sachen wurden daraufhin in Augenschein genommen, ohne etwas festzustel-
len. Zu dem Kläger und den anderen Personen lagen keine Erkenntnisse über
1
- 3 -
Handel oder Konsum von Betäubungsmitteln vor. Zu einer Person bestand eine
Sachfahndung. Anschließend erhielten alle Personen ihren Ausweis zurück.
Der Kläger hat am 7. Oktober 2011 Klage erhoben, gerichtet auf Feststellung
der Rechtswidrigkeit der gegen ihn ergriffenen polizeilichen Maßnahmen. Das
Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben.
Mit Urteil vom 24. Januar 2013 hat das Oberverwaltungsgericht auf die Beru-
fung der Beklagten das verwaltungsgerichtliche Urteil geändert und die Klage
abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die zulässige Klage sei unbe-
gründet. Die Identitätsfeststellung habe ihre Rechtsgrundlage in § 23 Abs. 1
Nr. 1 des Bundespolizeigesetzes - BPolG - gefunden. Die Bundespolizei sei
sachlich zuständig gewesen im Rahmen der ihr gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 1 BPolG
obliegenden Aufgabe, auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des
Bundes Gefahren für die Öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, die
den Benutzern drohen. Von dem in § 4 Abs. 1 der Eisenbahn-Bau- und Be-
triebsordnung - EBO - bestimmten Begriff der „Bahnanlagen“ sei auch ein
Bahnhofsvorplatz insoweit umfasst, als er im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 EBO
den Zu- und Abgang ermögliche oder fördere. Hierzu zähle allerdings - jeden-
falls bei größeren Plätzen - nicht der gesamte Bereich des Bahnhofsvorplatzes,
sondern nur jener, der in unmittelbarer Nähe des Eingangs zur Bahnhofshalle
liege. Nur insoweit weise ein Bahnhofsvorplatz die für die Zugehörigkeit zur
Bahnanlage maßgebliche Eisenbahnbetriebsbezogenheit auf, weil nur bei Per-
sonen, die sich in diesem Bereich aufhielten, regelmäßig davon ausgegangen
werden könne, dass sie auf dem Weg zu oder von dem Bahnhof seien. Im vor-
liegenden Fall sei die Identitätsfeststellung direkt neben der Treppe, die zum
Haupteingang in die Bahnhofshalle führe, und damit in dem zu den Bahnanla-
gen gehörenden Bereich des Bahnhofsvorplatzes erfolgt. Zu diesem Einschrei-
ten sei die Bundespolizei wegen des Verdachts, es würde mit Drogen gehan-
delt, nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 BPolG zur Abwehr einer Gefahr, die den Benutzern
der Bahn drohte, befugt gewesen. Die Identitätsfeststellung sei als Gefahrerfor-
schungseingriff zulässig gewesen, weil hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte
für den Verdacht des Drogenhandels bestanden hätten. Die Bundespolizei sei
deshalb zur weiteren Aufklärung des Sachverhalts berechtigt und die Identitäts-
kontrolle des Klägers in Verbindung mit dem anschließenden Datenabgleich
2
- 4 -
hierzu geeignet, erforderlich und angemessen gewesen. Der Datenabgleich sei
gestützt auf § 34 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BPolG rechtmäßig erfolgt.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene
Revision des Klägers, zu deren Begründung er vorträgt: Bahnhofsvorplätze sei-
en keine Bahnanlagen, weil sie zum Betrieb einer Eisenbahn nicht erforderlich
seien. Dieses bis zur Neufassung des § 4 Abs. 1 EBO im Jahr 1991 in der
Rechtsprechung vorherrschende Verständnis sei weiterhin zutreffend. Der Ver-
such des Oberverwaltungsgerichts, die notwendige Eingrenzung des Begriffs
der Bahnanlagen und hierüber der bundespolizeilichen Zuständigkeit dadurch
vorzunehmen, dass nur der in unmittelbarer Nähe des Eingangs zur Bahnhofs-
halle gelegene Bereich eines Bahnhofsvorplatzes erfasst sein soll, sei nicht
tragfähig. Die verfassungsrechtlich gebotene klare und für den Bürger voraus-
sehbare Abgrenzung der Zuständigkeitsbereiche von Bundespolizei und Lan-
despolizeien sei so nicht gewährleistet. Ungeachtet der fehlenden sachlichen
Zuständigkeit der Bundespolizei sei die strittige Identitätsfeststellung auch des-
halb rechtswidrig gewesen, weil keine konkrete Gefahr im Sinne von § 23
Abs. 1 Nr. 1 BPolG vorgelegen habe. Ein bloßer Gefahrenverdacht könne ein
Einschreiten nicht rechtfertigen. Aus der Rechtswidrigkeit der Identitätsfeststel-
lung folge die Rechtswidrigkeit des anschließenden Datenabgleichs.
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz
vom 24. Januar 2013 zu ändern und die Berufung der Be-
klagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz
vom 11. April 2012 zurückzuweisen.
Die Beklagte beantragt,
die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 24. Januar 2013
zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil. Die dagegen gerichtete Revision sei nur
insoweit zulässig, als sie auf die Klärung der Reichweite des Gebietes der
3
4
5
6
- 5 -
Bahnanlagen im Sinne von § 3 Abs. 1 BPolG gerichtet sei, deretwegen das
Oberverwaltungsgericht die Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung zuge-
lassen habe. Insoweit habe das Berufungsgericht zutreffend auf das hinrei-
chend trennscharfe Kriterium der Eisenbahnbetriebsbezogenheit abgestellt. Bei
der gebotenen Einzelfallbetrachtung erfülle der Bahnhofsvorplatz in Trier, über
den der Zugang zu Bahnhofshalle und Bahnsteigen erfolge und der von den
umliegenden Flächen deutlich abgegrenzt sei, dieses Kriterium. Die darüber
hinaus von der Revision aufgeworfenen Fragen der Identitätsfeststellung ein-
schließlich des zugrunde liegenden Sachverhalts und des Datenabgleichs seien
vom Oberverwaltungsgericht verbindlich festgestellt, die Revision insoweit un-
zulässig, jedenfalls aber unbegründet.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich an dem Verfahren. Er vertei-
digt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor, die strittige Identitätsfest-
stellung habe auch auf § 23 Abs. 1 Nr. 4 BPolG gestützt werden können.
II
Die Revision ist zulässig (1.) und begründet (2.).
1. Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision gemäß § 132 Abs. 1 i.V.m.
Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuge-
lassen. Das Bundesverwaltungsgericht ist an die Zulassung gebunden, § 132
Abs. 3 VwGO. Eine - grundsätzlich mögliche (vgl. Urteile vom 17. Oktober 1972
- BVerwG 3 C 82.71 - BVerwGE 41, 52 <53> [insoweit nicht veröffentlicht in
Buchholz 427.2 § 7 FG Nr. 10] und vom 23. Januar 1976 - BVerwG 7 C 79.74 -
Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 43 S. 19) - Beschränkung der Revisionszu-
lassung auf einen abtrennbaren Teil der angefochtenen Entscheidung hat das
Oberverwaltungsgericht nicht vorgenommen. Eine Beschränkung auf bestimmte
Rechtsfragen, wie sie die Beklagte unter Verkennung der notwendigen Unter-
scheidung von Zulassungsgrund und Zulassungsumfang anzunehmen scheint,
wäre von vornherein unzulässig (Urteile vom 17. Oktober 1972 und vom
23. Januar 1976 jeweils a.a.O.).
7
8
9
- 6 -
2. Die Revision ist begründet, denn das angefochtene Berufungsurteil verletzt
Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat zu Unrecht
das die Rechtswidrigkeit von Identitätsfeststellung (a)) und anschließendem
Datenabgleich (b)) feststellende Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und
die Klage abgewiesen. Die Feststellungsklage ist begründet.
a) Die streitgegenständliche Identitätsfeststellung nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 BPolG
war rechtswidrig, weil die Bundespolizei dafür sachlich nicht zuständig war.
Nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 BPolG kann die Bundespolizei die Identität einer Person
zur Abwehr einer Gefahr feststellen. Die notwendigen Maßnahmen, um eine
Gefahr abzuwehren, kann die Bundespolizei zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach
den §§ 1 bis 7 BPolG treffen. Da sie als Bahnpolizei tätig geworden ist, müssten
die Voraussetzungen für ihre sachliche Zuständigkeit nach § 3 BPolG vorgele-
gen haben. Nach § 3 Abs. 1 BPolG hat die Bundespolizei die Aufgabe, auf dem
Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes Gefahren für die öffent-
liche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, die den Benutzern, den Anlagen
oder dem Betrieb der Bahn drohen oder beim Betrieb der Bahn entstehen oder
von den Bahnanlagen ausgehen. Voraussetzung für die Zuständigkeit der Bun-
despolizei ist demnach mindestens, dass der Einsatzort sich „auf dem Gebiet
der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes“ befindet. Dies war bei dem
vom Oberverwaltungsgericht festgestellten Einsatzort nicht der Fall.
Maßgeblich für die Bestimmung des Begriffs „Bahnanlage“ ist § 4 Abs. 1 der
Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung vom 8. Mai 1967 (BGBl II 1967 S. 1563),
die zuletzt durch Artikel 1 der Verordnung vom 25. Juli 2012 (BGBl I S. 1703)
geändert worden ist (EBO). Bahnanlagen sind danach alle Grundstücke, Bau-
werke und sonstigen Einrichtungen einer Eisenbahn, die unter Berücksichtigung
der örtlichen Verhältnisse zur Abwicklung oder Sicherung des Reise- oder Gü-
terverkehrs auf der Schiene erforderlich sind. Dazu gehören auch Nebenbe-
triebsanlagen sowie sonstige Anlagen einer Eisenbahn, die das Be- und Entla-
den sowie den Zu- und Abgang ermöglichen oder fördern. Es gibt Bahnanlagen
der Bahnhöfe, der freien Strecke und sonstige Bahnanlagen. Fahrzeuge gehö-
10
11
12
13
- 7 -
ren nicht zu den Bahnanlagen. Gemeinsames Kriterium für die (objektive) Zu-
gehörigkeit zur Bahnanlage ist - nach der Rechtsprechung des Bundesverwal-
tungsgerichts - unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse die sog.
Eisenbahnbetriebsbezogenheit, d.h. die Verkehrsfunktion und der räumliche
Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb (Urteil vom 27. November 1996
- BVerwG 11 A 2.96 - BVerwGE 102, 269 <274 f.>, juris Rn. 21).
Als „Anlagen einer Eisenbahn, die das Be- und Entladen sowie den Zu- und
Abgang ermöglichen oder fördern“ (§ 4 Abs. 1 Satz 2 EBO) sind danach nur
solche Flächen im Vorfeld eines Bahnhofs einzustufen, bei denen objektive, äu-
ßerlich klar erkennbare, d.h. räumlich präzise fixierbare, Anhaltspunkte ihre
überwiegende Zuordnung zum Bahnverkehr im Unterschied zum Allgemeinver-
kehr belegen. Dies ist insbesondere bei Treppen und überdachten Flächen im
Eingangsbereich eines Bahnhofsgeländes der Fall. Danach handelten im vor-
liegenden Fall die Bahnpolizisten außerhalb ihrer Zuständigkeit. Der Einsatzort
befand sich nämlich vor dem Bahnhofsgebäude neben der Treppe auf dem
Bahnhofsvorplatz.
Ein Bahnhofsvorplatz beginnt, wo das Bahnhofsgebäude endet. Er ist genauso
der Platz vor dem Bahnhof wie er eine sonstige Verkehrsfläche in der jeweiligen
Gemeinde ist. Dementsprechend ist er nicht nur „eisenbahnbetriebsbezogen“,
sondern bezieht sich auch auf den sonstigen Verkehr auf dem Gemeindegebiet.
Für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auf einer solchen Fläche ist, sofern
nicht in der vorbezeichnet erwähnten Weise Anhaltspunkte die überwiegende
Zuordnung zum Bahnverkehr belegen, nicht eine Sonderpolizei des Bundes
zuständig, sondern die nach Landesrecht zu bestimmende Gefahrenabwehrbe-
hörde. Dem Ansatz des Oberverwaltungsgerichts, in „unmittelbarer Nähe des
Eingangs zur Bahnhofshalle“ liegende Bereiche von Bahnhofsvorplätzen in den
Bahnanlagenbegriff einzubinden, folgt der Senat nicht. Er erweist sich als nicht
hinreichend trennscharf. Es ist nicht ausgeschlossen, dass die Bundespolizei
als Bahnpolizei auch auf Flächen eingesetzt wird, die rechtlich nicht zum Gebiet
der Eisenbahnen des Bundes gehören. Dann muss die Zuständigkeit aber ko-
operationsrechtlich nach § 65 Abs. 1 BPolG ermöglicht werden. Dafür ist vorlie-
gend nichts erkennbar. Oder es müssen die Voraussetzungen einer Nacheile
14
15
- 8 -
nach § 58 Abs. 3 BPolG gegeben sein; auch an diesen Voraussetzungen fehlte
es offensichtlich im streitgegenständlichen Fall.
b) Die Rechtmäßigkeit des Datenabgleichs nach § 34 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bzw.
Satz 2 BPolG beurteilt sich nach den entsprechenden Gesichtspunkten wie die-
jenige der Identitätsfeststellung. Die Bundespolizei kann personenbezogene
Daten mit dem Inhalt von Dateien abgleichen, die sie zur Erfüllung der ihr oblie-
genden Aufgaben führt oder für die sie Berechtigung zum Abruf hat, wenn
Grund zu der Annahme besteht, dass dies zur Erfüllung einer sonstigen Aufga-
be der Bundespolizei erforderlich ist (Satz 1 Nr. 2), und sie kann ferner im
Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung erlangte personenbezogene Daten mit dem
Fahndungsbestand abgleichen (Satz 2). Rechtmäßigkeitsvoraussetzung ist
aber die sachliche Zuständigkeit der Bundespolizei als Bahnpolizei nach § 3
BPolG, die hier nicht gegeben war.
3. Die Kosten des Verfahrens hat die Beklagte zu tragen, weil sie unterlegen ist
(§ 154 Abs. 1 VwGO).
Neumann
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 €
festgesetzt.
Neumann
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
16
17