Urteil des BVerwG, Az. 6 C 39.06

Öffentliche Sicherheit, Rechtliches Gehör, Versammlungsfreiheit, Vorbehalt des Gesetzes
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
Verkündet
BVerwG 6 C 39.06
am 25. Juli 2007
OVG 1 B 7.04
Jesert
Justizobersekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 25. Juli 2007
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Bardenhewer und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. Hahn, Büge, Dr. Graulich und Dr. Bier
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 21. März
2006 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Vom 20. bis 22. Juli 2001 fand in Genua/Italien ein Treffen hochrangiger inter-
nationaler politischer Repräsentanten im Rahmen des sog. G 8-Gipfels statt.
Die Berliner Polizei erkannte nach Auswertung einschlägiger Aufrufe im Internet
eine breite Mobilisierung gewaltbereiter Globalisierungsgegner gegen diese
Veranstaltung. Anlass für die Beobachtungen der Polizei waren Vorkommnisse
bei vergleichbaren Großveranstaltungen. Im Juni 2001 war es in Göteborg in
Schweden zu massiven gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen der Po-
lizei und Globalisierungsgegnern gekommen, an denen auch deutsche Links-
extremisten teilnahmen. In diesem Zusammenhang waren zahlreiche Perso-
nen- und Sachschäden zu verzeichnen; die schwedische Polizei hatte sechs in
Berlin gemeldete Personen festgenommen. Auch im Zusammenhang mit einem
Treffen des Weltwirtschaftsforums im Juli 2001 in Salzburg hatten gewalttätige
Ausschreitungen unter Beteiligung deutscher Staatsangehöriger stattgefunden.
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Die Berliner Polizei verfügte über insgesamt sechs für sicherheitsrelevant ge-
haltene Daten des Klägers, darunter zwei jugendgerichtliche Strafverfahren
wegen Beschädigung öffentlicher Sachen und Körperverletzung, die jeweils mit
der Verhängung von Sanktionen geendet hatten.
Der Polizeipräsident in Berlin verfügte am 11. Juli 2001, dass der Kläger sich in
der Zeit vom 15. Juli bis zum 22. Juli 2001 täglich jeweils bis 12.00 Uhr unter
Vorlage eines gültigen Personaldokuments auf der Wache des Polizeiabschnitts
31, Brunnenstraße 175, 10119 Berlin, zu melden habe, und ordnete die
sofortige Vollziehung an. Zur Begründung der auf die polizeirechtliche General-
ermächtigung gestützten Meldeauflage wurde ausgeführt, es könne aufgrund
der intensiven Mobilisierung der linken Szene, vor allem auch im Berliner
Stadtgebiet, davon ausgegangen werden, dass ein Teil der gewaltbereiten
linksextremistischen Szene Berlins zu den angekündigten Protestveranstaltun-
gen nach Genua reisen werde. Aufgrund der diesjährigen massiven Auseinan-
dersetzungen in anderen europäischen Städten sei von einem hohen Gewalt-
potenzial auch deutscher, insbesondere Berliner Linksextremisten auszugehen,
die dem Ansehen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland schaden könn-
ten. Der Kläger gehöre zu dem Kreis linksextremistischer und gewaltbereiter
Täter, zumal er bereits Straftaten begangen habe und auch überregional aufge-
fallen sei. Zur Begründung bezog sich der Beklagte auf insgesamt sechs Vor-
kommnisse, bei denen der Kläger zwischen 1993 und 2000 als Täter bzw. Mit-
täter politisch motivierter Straftaten aufgetreten sei. Gegen diese Verfügung
legte der Kläger Widerspruch ein.
Am 12. Juli 2001 beschränkte das Landeseinwohneramt Berlin den Personal-
ausweis des Klägers dahingehend, dass der Personalausweis bis zum 22. Juli
2001 „nicht zum Verlassen des Gebietes des Geltungsbereichs des Grundge-
setzes über eine Auslandsgrenze berechtigt“. Diese Beschränkung habe zur
Folge, dass dem Kläger die Ausreise nach § 10 des Passgesetzes untersagt
sei. Auch dagegen legte der Kläger Widerspruch ein.
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Ein gegen die sofortige Vollziehung der Meldeauflage gerichtetes einstweiliges
Rechtsschutzverfahren blieb vor dem Verwaltungsgericht (VG 23 A 122.01) und
dem Oberverwaltungsgericht (OVG 1 SN 61.01) ohne Erfolg; in der Beschwer-
deinstanz dieses Verfahrens trug der Kläger erstmals vor, dass er beabsichtige,
nach Genua zu reisen.
Der Kläger hat sich nach dem Stattfinden des G 8-Gipfels im Wege der Fort-
setzungsfeststellungsklage gegen die Meldeauflage an das Verwaltungsgericht
gewandt.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 17. Dezember 2003 abge-
wiesen. Die dagegen eingelegte Berufung hat das Oberverwaltungsgericht mit
Urteil vom 21. März 2006 zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesent-
lichen ausgeführt:
Die vom Beklagten verfügte Meldeauflage habe ihre gesetzliche Grundlage in
§ 1 Abs. 1 und 3, § 17 Abs. 1 des Allgemeinen Gesetzes zum Schutz der öf-
fentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin vom 14. April 1992 (GVBl S. 119)
- ASOG - gefunden.
Das Verwaltungsgericht sei zutreffend von der formellen Rechtmäßigkeit des
Bescheides ausgegangen. Der ursprüngliche Anhörungsmangel (§ 28 Abs. 1
VwVfG) sei nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG, wenn nicht schon durch die Erhe-
bung des Widerspruchs, so doch in dem vom Kläger durchgeführten erstin-
stanzlichen Rechtsschutzverfahren geheilt worden (§ 45 Abs. 2 VwVfG). Im
Ausgangspunkt zutreffend habe das Verwaltungsgericht die für die Zulassung
der Berufung maßgebliche Rechtsfrage, ob § 17 Abs. 1 ASOG neben einer für
denselben Zeitraum erlassenen Beschränkung des Personalausweises an-
wendbar sei, entschieden.
Die Anwendung der polizeilichen Generalklausel sei nicht durch speziellere
bundesrechtliche Regelungen über pass- oder personalausweisrechtliche Aus-
reisebeschränkungen ausgeschlossen, weil sich die einschlägigen Vorschriften
nicht in einem sich gegenseitig ausschließenden Konkurrenzverhältnis gegen-
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überstünden. Die Voraussetzungen, unter denen eine ausreisebeschränkende
Maßnahme gemäß § 2 Abs. 2 PersAuswG gegenüber dem Ausweisinhaber
ergehen könne, seien durch die Verweisung auf die in § 7 Abs. 1 PassG aufge-
führten Passversagungsgründe abschließend geregelt. Nur das Vorliegen einer
- oder mehrerer - der in § 7 Abs. 1 Nr. 1 bis 9 PassG bezeichneten Gründe für
eine Passversagung oder -beschränkung (§ 7 Abs. 2 PassG) könne mithin eine
ausreisebeschränkende Anordnung nach § 2 Abs. 2 PersAuswG rechtfertigen.
Zu den in § 7 Abs. 1 PassG bezeichneten Schutzzielen einer Ausreisebe-
schränkung gehörten nicht die allgemeine Abwehr von Gefahren für die öffent-
liche Sicherheit oder Ordnung. Um dieses Ziel der polizeilichen Generalklausel
könne der Katalog des § 7 Abs. 1 PassG auch nicht im Wege der Auslegung
oder entsprechenden Anwendung erweitert werden. Demgegenüber könnten
nach § 17 Abs. 1 ASOG die Ordnungsbehörden und die Polizei die notwendi-
gen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die
öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Auf der Grundlage dieser lan-
desgesetzlichen Regelung könne eine Meldeauflage allerdings nur mit dem Ziel
der Gefahrenabwehr erlassen werden, etwa um eine Person an der Begehung
von Straftaten zu hindern. Dabei sei es unbeachtlich, ob Straftaten im Inland
oder im Ausland drohten (§§ 5 ff. StGB). Eine durch die Begehung von Strafta-
ten begründete Gefahr sei räumlich nicht begrenzt, so dass es nicht darauf an-
komme, wo der Schaden einzutreten drohe. Dem Polizeipräsidenten hätten
Erkenntnisse vorgelegen, wonach es im Jahre 2001 bei ähnlichen Veranstal-
tungen wie dem in Genua geplanten G 8-Gipfeltreffen zu gewalttätigen Aus-
schreitungen deutscher Globalisierungsgegner gekommen sei, und zwar in
Schweden, Spanien und Österreich. Bei allen Veranstaltungen seien zum Teil
erhebliche Sach- und Personenschäden entstanden, auch unter Beteiligung
deutscher Staatsangehöriger. Im Internet sowie durch Flugblätter sei die deut-
sche linksextremistische Szene frühzeitig aufgerufen worden, an den geplanten
Protestveranstaltungen in Genua teilzunehmen. Das Verwaltungsgericht sei
auch zu Recht davon ausgegangen, dass es sich bei dem Kläger um eine ge-
waltbereite Person gehandelt habe, die der linksextremistischen Szene zuzu-
rechnen gewesen sei. Er sei mehrfach einschlägig polizeilich aufgefallen und für
mindestens zwei politisch motivierte Straftaten, die seine linksextremistische
Haltung hervortreten ließen, rechtskräftig verurteilt worden. Auf der Grundlage
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dieser politisch motivierten (Straf-)Taten des Klägers sei mit hinreichender
Wahrscheinlichkeit zum Zeitpunkt des Erlasses der Meldeauflage davon aus-
zugehen gewesen, dass er sich bei der Teilnahme an Protestveranstaltungen in
Genua an drohenden gewalttätigen Ausschreitungen beteiligen werde.
Es habe ebenfalls kein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 GG vorgelegen. Der Kläger
habe sich auch nicht erfolgreich auf den Grundrechtsschutz des Art. 8 Abs. 1
GG berufen können, weil nach der zutreffenden Prognose des Beklagten zu
erwarten gewesen sei, dass er sich bei Versammlungen im Zusammenhang mit
dem G 8-Gipfel in Genua an gewalttätigen Ausschreitungen gegenüber Perso-
nen und/oder Sachen beteiligen werde. Art. 8 GG, der auch für Maßnahmen der
öffentlichen Gewalt gelte, wenn ihre Wirkungen im Ausland einträten, ge-
währleiste das Recht, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln. Friedlich-
keit und Waffenlosigkeit seien Bedingungen für den Eintritt des grundrechtli-
chen Schutzes. Dasselbe gelte für die Berufung des Klägers auf Art. 11 EMRK
und Art. 12 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Auch danach
sei nur die Teilnahme an friedlichen Versammlungen geschützt.
Zur Begründung der dagegen gerichteten, vom Senat zugelassenen Revision
trägt der Kläger vor, das angegriffene Urteil sei rechtsfehlerhaft, da es in Ver-
kennung der Konkurrenz zwischen § 2 Abs. 2 PersAuswG i.V.m. § 7 Abs. 1
Nr. 1 PassG und polizeilicher Generalklausel eine Meldeauflage für rechtmäßig
erkenne, sich damit zugleich in Widerspruch zu Art. 31 GG setze und auf die-
sen Verletzungen von Bundesrecht auch beruhe. Da sowohl die polizeirechtli-
che als auch die personalausweisrechtliche Maßnahme durch aufenthaltsbe-
schränkende Wirkung zu Lasten des Klägers demselben Zeck zu dienen be-
stimmt gewesen seien, griffen Art. 31 GG und der Spezialitätsgrundsatz; § 2
Abs. 2 PersAuswG i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG verdränge die polizeiliche
Generalklausel des § 17 BerlASOG.
Das Urteil verstoße außerdem gegen das Recht auf Versammlungsfreiheit aus
Art. 8 Abs. 1 GG und Art. 11 Abs. 1 EMRK. Der Schutzbereich von Art. 8 GG
sei auch bei einer im Ausland stattfindenden Versammlung eröffnet. In den
Schutzbereich von Art. 8 GG falle auch die Abreise zu einer Versammlung.
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Schließlich sei die Meldeauflage mit der Unionsbürgerfreizügigkeit aus Art. 18
Abs. 1 EGV und der passiven Dienstleistungsfreiheit aus Art. 49 EGV nicht ver-
einbar. Es sei mit Gemeinschaftsrecht nicht zu vereinbaren, dass ein EU-Mit-
gliedstaat einen Bürger mit der Begründung, bereits begangene Straftaten lie-
ßen die Begehung weiterer Straftaten im Ausland befürchten, mittels einer Mel-
deauflage daran hindere, in einen anderen EU-Mitgliedstaat zu reisen, um dort
an Demonstrationen teilzunehmen.
Das Urteil verstoße auch gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs aus
§ 108 Abs. 2 VwGO, Art. 103 Abs. 2 GG. Es gehe nämlich davon aus, dass die
Schutzbereiche der Art. 8 Abs. 1 GG, Art. 11 und 12 EMRK nicht eröffnet seien,
weil nach der Prognose des Beklagten zu erwarten gewesen sei, dass der Klä-
ger sich im Zusammenhang mit dem G 8-Gipfel in Genua an gewalttätigen Aus-
schreitungen gegen Personen oder Sachen beteiligen werde. Das Gericht habe
sich in seiner Urteilsbegründung nicht mit seinem, des Klägers, Vorbringen
auseinandergesetzt, dass er sich an einer friedlichen und genehmigten Ver-
sammlung habe beteiligen wollen.
Der Kläger beantragt,
unter Aufhebung des angefochtenen Urteils festzustellen,
dass der Bescheid des Polizeipräsidenten in Berlin vom
11. Juli 2001 rechtswidrig war,
hilfsweise,
das angegriffene Urteil aufzuheben und die Sache zur an-
derweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuver-
weisen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Er verteidigt das Berufungsurteil.
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II
Die Revision hat keinen Erfolg. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der
Verletzung von revisiblem Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO).
1. Die Verfahrensrügen, mit denen der Kläger dem Berufungsgericht einen Ge-
hörsverstoß und eine Verletzung seiner Begründungspflicht vorhält, sind unbe-
gründet.
a) Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2
VwGO) verpflichtet das Gericht, das Vorbringen der Beteiligten zur Kenntnis zu
nehmen und bei der Entscheidung in Erwägung zu ziehen. Das Gericht ist al-
lerdings nicht gehalten, sich mit jedem Vorbringen in den Gründen der Ent-
scheidung ausdrücklich zu befassen. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass
ein Gericht den von ihm entgegengenommenen Vortrag der Beteiligten in seine
Erwägungen einbezogen hat. Nur wenn besondere Umstände den eindeutigen
Schluss zulassen, dass es die Ausführungen eines Beteiligten entweder über-
haupt nicht zur Kenntnis genommen oder bei der Entscheidung nicht erwogen
hat, wird der Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt (stRspr; vgl. Beschlüsse
vom 5. Februar 1999 - BVerwG 9 B 797.98 - Buchholz 310 § 108 Abs. 2 VwGO
Nr. 4 und vom 7. Januar 2003 - BVerwG 6 B 66.02 -). Der Kläger wirft dem Be-
rufungsgericht vor, seinen Anspruch auf rechtliches Gehör dadurch verletzt zu
haben, dass es nicht auf sein Vorbringen eingegangen sei, an einer friedlichen
Demonstration in Genua teilnehmen zu wollen.
Dieser Vorwurf geht fehl. Das Berufungsgericht hat das Vorbringen des Klägers
ersichtlich zur Kenntnis genommen, ist ihm aber in der Sache nicht gefolgt.
Vielmehr war nach seiner ausdrücklichen Feststellung im Zeitpunkt des Erlas-
ses der Meldeauflage mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten, dass
sich der Kläger in Genua an gewalttätigen Ausschreitungen beteiligen werde.
b) Ohne Erfolg rügt der Kläger auch eine Verletzung von § 108 Abs. 1 VwGO,
weil das Gericht sich in den Urteilsgründen nicht mit seinem Vorbringen ausei-
nandergesetzt habe, an einer friedlichen und genehmigten Versammlung teil-
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nehmen zu wollen. Nach § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO müssen in einem Urteil die
Gründe angegeben werden, die für die richterliche Überzeugung leitend gewe-
sen sind. Diese Vorschrift verpflichtet das Gericht, in den Urteilsgründen die
tatsächlichen Umstände und rechtlichen Erwägungen wiederzugeben, die es
bestimmt haben, die Voraussetzungen für seine Entscheidung als erfüllt anzu-
sehen. Das Urteil muss erkennen lassen, dass das Gericht den ermittelten Tat-
sachenstoff wertend gesichtet hat und in welchen konkreten Bezug es ihn zu
den angewendeten Rechtsnormen gesetzt hat (Urteil vom 18. Februar 1981
- BVerwG 6 C 159.80 - BVerwGE 61, 365 = Buchholz 448.0 § 25 WPflG
Nr. 119). Diesen Anforderungen genügen die Gründe des Berufungsurteils.
2. Das Berufungsgericht hat die entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO als
Fortsetzungsfeststellungsklage zulässige Klage ohne Verstoß gegen revisibles
Recht als unbegründet beurteilt. Der durch Zeitablauf erledigte Bescheid des
Beklagten vom 11. Juli 2001 beruhte auf einer bundesrechtlich geeigneten und
ausreichenden Rechtsgrundlage (a) und verletzte weder die Grundrechte des
Klägers aus der Bundesverfassung (b) noch ein Menschenrecht nach der
Europäischen Menschenrechtskonvention (c) oder Freiheitsrechte nach dem
EG-Vertrag (d).
a) Das Berufungsgericht hat den angegriffenen Bescheid ebenso wie der Be-
klagte auf § 17 Abs. 1 BerlASOG gestützt. Danach können die Ordnungsbe-
hörde und die Polizei die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzel-
nen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzu-
wehren. Der Beklagte hat den Bescheid erlassen, um eine Gefahr für die öf-
fentliche Sicherheit, nämlich befürchtete Gewalttaten des Klägers in Genua, die
ggf. gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 1 StGB strafbar gewesen wären, abzuwenden. Mittel
hierfür war der Erlass einer Meldeauflage, mit der der Kläger an der Ausreise
aus dem Bundesgebiet und damit an der Begehung der Straftaten gehindert
werden sollte.
aa) Die Anwendung der polizeirechtlichen Generalermächtigung auf eine Mel-
deauflage der hier vorliegenden Art wird nicht dadurch ausgeschlossen, dass
dem Bund nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG die ausschließliche Gesetzgebungs-
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kompetenz u.a. für die Freizügigkeit, das Passwesen und das Ausweiswesen
zusteht.
Der kompetenzrechtliche Freizügigkeitsbegriff ist enger als derjenige der grund-
rechtlichen Gewährleistung in Art. 11 Abs. 1 GG, denn diese steht unter dem
Vorbehalt des Gesetzes und nicht nur des Bundesgesetzes (Art. 11 Abs. 2 GG).
Vor diesem Hintergrund ist anerkannt, dass allgemeine landesrechtliche Rege-
lungen über die Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung nicht unter die
Kompetenzmaterie der „Freizügigkeit“ nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG fallen (vgl.
SächsVerfGH, Urteil vom 10. Juli 2003 - Vf. 43-II-00 - LVerfGE 14, 333
<389 f.>). Die Länder sind daher kompetenzrechtlich auch insoweit zur Verhü-
tung und Unterbindung strafbarer Handlungen nach Maßgabe des allgemeinen
Polizeirechts berechtigt, als sie dabei in das Grundrecht auf Freizügigkeit ge-
mäß Art. 11 Abs. 1 GG eingreifen (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 2. Au-
gust 1990 - Vf. 3 - VII/89 u.a. - NVwZ 1991, 664 <666>).
Meldeauflagen, mit denen das Ziel verfolgt wird, Personen an der Begehung
von Straftaten im Ausland zu hindern, unterfallen auch nicht dem durch Art. 73
Abs. 1 Nr. 3 GG dem Bund vorbehaltenen Regelungsbereich des Pass- und
Ausweiswesens. Deshalb schließt auch diese Bundeskompetenz die Heranzie-
hung der landesrechtlichen Generalermächtigung als Rechtsgrundlage für der-
artige Meldeauflagen nicht aus.
Von seiner Zuständigkeit für das Pass- und Ausweiswesen hat der Bund durch
Erlass des Passgesetzes (PassG) und des Personalausweisgesetzes
(PersAuswG) Gebrauch gemacht. Nach § 8 und § 7 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2
PassG kann der räumliche Geltungsbereich des Passes eingeschränkt werden,
wenn bestimmte Tatsachen die Annahme begründen, dass der Passinhaber die
innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bun-
desrepublik Deutschland gefährdet, eine Einziehung des Passes aus einem
dieser Gründe jedoch unverhältnismäßig wäre. Als eine Gefährdung erheblicher
Belange der Bundesrepublik im Sinne von § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG können unter
besonderen Umständen auch Handlungen gewertet werden, die geeignet sind,
dem internationalen Ansehen Deutschlands zu schaden (vgl. Urteil vom
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29. August 1968 - BVerwG 1 C 67.67 - Buchholz 402.00 § 7 Passgesetz Nr. 8
= DÖV 1969, 74). Sprechen bestimmte Tatsachen dafür, dass von einem Pass-
inhaber bei seinem Aufenthalt im Ausland derartige Handlungen zu befürchten
sind, so rechtfertigt dies die Beschränkung des Reisepasses. Unter entspre-
chenden Voraussetzungen ist gemäß § 2 Abs. 2 PersAuswG auch eine Be-
schränkung des Personalausweises zulässig. Gemäß § 10 Abs. 1 PassG haben
die für die polizeiliche Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs zu-
ständigen Behörden dem Pass- bzw. Ausweisinhaber zur Durchsetzung der
Beschränkungen die Ausreise in das Ausland zu untersagen.
Demgegenüber umfasst der auf der Gesetzgebungsbefugnis der Länder für das
Polizeirecht beruhende Gefahrentatbestand der Generalermächtigung, auf den
die Meldeauflage gestützt ist, die allgemeinen Schutzgüter der öffentlichen
Sicherheit und Ordnung, insbesondere die Verhütung von Straftaten. Für die
Erfüllung dieses Gefahrentatbestands ist es grundsätzlich unerheblich, ob die
zu erwartende Straftat eines Deutschen im Inland stattfindet oder im Ausland.
Einen Auslandsbezug, den die pass- bzw. ausweisrechtliche Maßnahme vor-
aussetzt, kann die auf die Generalermächtigung gestützte Meldeauflage zwar
aufweisen, sie muss es aber nicht. Das tragende Ziel der Meldeauflage ist es
nicht, dem Betroffenen die Ausreise aus dem Bundesgebiet unmöglich zu ma-
chen, sondern zu verhindern, dass er an einem Ort, der nicht sein ständiger
Aufenthaltsort ist, eine Straftat begeht. Ob der (mutmaßliche) Tatort im Inland
oder im Ausland liegt, ist dabei prinzipiell gleichgültig. Dem Berufungsgericht ist
daher in der Einschätzung zu folgen, dass die Regelungen in der polizeilichen
Generalermächtigung einerseits und im Pass- sowie Personalausweisgesetz
andererseits an unterschiedliche Voraussetzungen knüpfen und unterschiedli-
chen Zielen dienen. Sie schließen sich daher nicht aus, sondern sind, je nach-
dem welchen Gefahren begegnet werden soll, jeweils für sich oder gleichzeitig
nebeneinander anwendbar (so im Ergebnis jeweils auch für Meldeauflagen ge-
gen sog. Hooligans VGH Mannheim, Beschluss vom 14. Juni 2000 - 1 S
1271/00 - DVBl 2000, 1630; VG Stuttgart, Beschluss vom 28. September 2005
- 11 K 3156/05 - NJW 2006, 1017; vgl. ferner die übereinstimmende Auffassung
von Bundesregierung und Bundesrat in BTDrucks 14/2888 vom 13. März 2000,
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S. 2 und 4; a.A.: Rachor, in Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4.
Aufl. 2007, Abschnitt F Rn. 833 ff.).
bb) Werden Meldeauflagen - wie im Fall des Klägers - zur Verhinderung der
Teilnahme an einer Versammlung erlassen, stehen der Heranziehung der poli-
zeilichen Generalermächtigung auch nicht die Vorschriften des Versammlungs-
gesetzes entgegen. Dieses Gesetz beruht auf der konkurrierenden Gesetzge-
bungsbefugnis des Bundes für das Versammlungsrecht gemäß Art. 74 Abs. 1
Nr. 3 GG a.F. Soweit das Versammlungsgesetz abschließende Regelungen
hinsichtlich der polizeilichen Eingriffsbefugnisse enthält, geht es daher als Spe-
zialgesetz dem allgemeinen Polizeirecht vor (BVerfG, Kammerbeschluss vom
26. Oktober 2004 - 1 BvR 1726/01 - NVwZ 2005, 80; BVerwG, Urteil vom
21. April 1989 - BVerwG 7 C 50.88 - BVerwGE 82, 34 <38>). Diese sog. Poli-
zeifestigkeit der Versammlungsfreiheit bedeutet freilich nicht, dass in die Ver-
sammlungsfreiheit nur auf der Grundlage des Versammlungsgesetzes einge-
griffen werden könnte; denn das Versammlungsgesetz enthält keine abschlie-
ßende Regelung für die Abwehr aller Gefahren, die im Zusammenhang mit
Versammlungen auftreten können. Vielmehr ist das Versammlungswesen im
Versammlungsgesetz nicht umfassend und vollständig, sondern nur teilweise
und lückenhaft geregelt, so dass in Ermangelung einer speziellen Regelung auf
das der allgemeinen Gefahrenabwehr dienende Polizeirecht des Landes zu-
rückgegriffen werden muss (vgl. Urteile vom 8. September 1981 - BVerwG 1 C
88.77 - BVerwGE 64, 55 <58> und vom 23. März 1999 - BVerwG 1 C 12.97 -
Buchholz 402.44 VersG Nr. 12). Das trifft namentlich für polizeiliche Befugnisse
während der Vorbereitung von Versammlungen und gegenüber anreisenden
Versammlungsteilnehmern zu (vgl. Urteil vom 26. Februar 1974 - BVerwG 1 C
31.72 - BVerwGE 45, 51 <55 ff.>; Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und
Versammlungsfreiheit, 14. Aufl. 2005, § 2 Rn. 49 ff.; Pieroth/Schlink/Kniesel,
Polizeirecht, 4. Aufl. 2007, § 20 Rn. 14, § 21 Rn. 46 ff.). Danach wird insbeson-
dere auch der Erlass einer Meldeauflage mit dem Ziel der Verhinderung der
Versammlungsteilnahme nicht durch den Anwendungsvorrang des Versamm-
lungsgesetzes ausgeschlossen.
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cc) Die Anwendung der Generalermächtigung als Grundlage für die umstrittene
Meldeauflage war auch nicht deswegen ausgeschlossen, weil es der vorrangi-
gen Schaffung einer speziellen Befugnisnorm bedurft hätte.
Ermächtigungen zu Grundrechtseingriffen bedürfen einer gesetzlichen Grund-
lage, die dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenbestimmtheit und Normen-
klarheit entspricht. Dieses Gebot ergänzt und konkretisiert den aus dem Demo-
kratie- und Rechtsstaatsprinzip folgenden Grundsatz des Vorbehalts des Ge-
setzes. Das Bestimmtheitsgebot soll insbesondere sicherstellen, dass die ge-
setzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende
Handlungsmaßstäbe vorfindet; freiheitsbegrenzende Entscheidungen dürfen
nicht einseitig in ihr Ermessen gestellt sein.
Die polizei- und ordnungsrechtliche Generalermächtigung genügt grundsätzlich
diesen Anforderungen. Mit ihren unbestimmten Rechtsbegriffen ist sie zwar in
besonderem Maße der Auslegung und Konkretisierung bedürftig. Sie ist aber in
jahrzehntelanger Entwicklung durch Rechtsprechung und Lehre nach Inhalt,
Zweck und Ausmaß hinreichend präzisiert, in ihrer Bedeutung geklärt und im
juristischen Sprachgebrauch verfestigt (Beschluss vom 24. Oktober 2001
- BVerwG 6 C 3.01 - BVerwGE 115, 189 <195 f.> = Buchholz 402.41 Allg. Poli-
zeirecht Nr. 70 S. 15). Polizeiliche Meldeauflagen der hier umstrittenen Art wei-
sen demgegenüber keine Besonderheiten auf, die die Schaffung einer speziel-
len Ermächtigungsgrundlage geböten.
(1) Maßnahmen der Gefahrenabwehr, die auf der Grundlage der Generaler-
mächtigung in die Freiheitsrechte der Bürger eingreifen, setzen eine konkrete
Gefahrenlage voraus. Solche Bezüge fehlen, soweit die polizeiliche Aufgabe
darin besteht, im Vorfeld der Gefahrenabwehr Vorsorge im Hinblick auf in der
Zukunft eventuell zu erwartende Gefahren, insbesondere die Begehung von
Straftaten, zu treffen. Für die Erfüllung derartiger Aufgaben müssen die Be-
stimmtheitsanforderungen spezifisch an dieser Vorfeldsituation ausgerichtet
werden. Sieht der Gesetzgeber in solchen Lagen Grundrechtseingriffe vor, hat
er hierfür eine spezielle Rechtsgrundlage mit handlungsbegrenzenden Tatbe-
standselementen zu schaffen (BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 - 1 BvR
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668/04 - BVerfGE 113, 348 <377 f.>). Werden die durch den Gefahrenbegriff
gezogenen Grenzen überschritten, so liegt darin ein Verstoß gegen Bundes-
recht, weil die Einhaltung dieser Grenzen unter dem Gesichtspunkt des Gebots
einer hinreichend bestimmten Ermächtigungsgrundlage bundesverfassungs-
rechtlich geboten ist (Urteil vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 - BVerwGE
116, 347 <350 f.> = Buchholz 402.41 Allg. Polizeirecht Nr. 71 S. 26).
Gleichwohl konnte die hier umstrittene Meldeauflage auf die polizeirechtliche
Generalermächtigung gestützt werden. Denn der dieser Auflage zugrunde lie-
gende Sachverhalt entspricht nicht derjenigen Konstellation, in der Maßnahmen
„im Vorfeld der Gefahrenabwehr“ oder zur „Vorsorge für Strafverfolgung im
Hinblick auf eventuell zu erwartende Straftaten“ getroffen werden. Vielmehr hat
das Berufungsgericht einen Sachverhalt festgestellt, den es als vom Begriff der
„im einzelnen Fall bestehenden Gefahr“ in der Generalermächtigung des § 17
Abs. 1 BerlASOG erfasst angesehen hat. Im Anschluss an das Verwaltungsge-
richt hat es angenommen, dass eine den Erlass einer Meldeauflage rechtferti-
gende Gefahr für die öffentliche Sicherheit im Sinne dieser Vorschrift vorgele-
gen habe. Im Internet sowie durch Flugblätter sei die deutsche linksextremisti-
sche Szene, in der der Kläger zum maßgeblichen Zeitpunkt fest verwurzelt ge-
wesen sei, frühzeitig aufgerufen worden, an den geplanten Protestveranstal-
tungen in Genua teilzunehmen. Bei früheren vergleichbaren Veranstaltungen
sei es wiederholt zu gewalttätigen Ausschreitungen deutscher Globalisierungs-
gegner gekommen. Unter diesen Umständen sowie im Hinblick auf die vom
Kläger in der Vergangenheit bereits begangenen politisch motivierten Straftaten
sei zum Zeitpunkt des Erlasses der Meldeauflage mit hinreichender Wahr-
scheinlichkeit davon auszugehen gewesen, dass der Kläger sich bei der Teil-
nahme an Protestveranstaltungen in Genua an gewalttätigen Ausschreitungen
beteiligen werde. Da diese Tatsachenfeststellungen vom Kläger im Revisions-
verfahren nicht mit zulässigen und begründeten Verfahrensrügen angegriffen
worden sind, hat der erkennende Senat sie ebenso wie die Auslegung und An-
wendung des dem Berliner Landesrecht zugehörenden § 17 Abs. 1 BerlASOG
als für sich verbindlich hinzunehmen (§ 137 Abs. 2 VwGO).
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(2) Eine spezielle Ermächtigungsgrundlage für die umstrittene Meldeauflage
war von Bundesrechts wegen auch nicht deshalb erforderlich, weil diese Maß-
nahme inzwischen möglicherweise von der Polizei zur Abwendung von Gewalt-
taten bei Großveranstaltungen standardmäßig und nicht nur in Ausnahmefällen
angewendet wird. Denn die polizeirechtliche Generalermächtigung dient auch
und nicht zuletzt der Bewältigung immer wieder vorkommender Gefahrensitua-
tionen und ist nicht auf „untypisches“, in der polizeilichen Praxis noch nicht er-
probtes Eingriffshandeln beschränkt. Zwar hat der Senat in Bezug auf den Ge-
setzesvorbehalt in Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG entschieden, dass die General-
klausel nicht dauerhaft als ausreichende Grundlage für den Eingriff in die Frei-
heit der Berufsausübung verwendet werden könne, wenn die Entscheidung
darüber, ob durch die betreffende Berufstätigkeit die öffentliche Ordnung ver-
letzt werde, „von einer verwickelten, in das Gebiet der Weltanschauungen hi-
neinreichenden, abwägenden Wertung einer Mehrzahl verschiedener Schutzin-
teressen“ abhänge (Beschluss vom 24. Oktober 2001 a.a.O. S. 194 bzw. S. 14
unter Hinweis auf das Urteil vom 23. Februar 1960 - BVerwG 1 C 240.58 -
BVerwGE 10, 164 <165>). Dieser Argumentationsansatz lässt sich jedoch nicht
auf das von der Polizei in den Jahren seit 1990 mit zunehmender Häufigkeit
verwendete Eingriffsinstrument der Meldeauflage übertragen. Denn er ist dem
besonderen Verhältnis des Polizeirechts der Länder zum bundesrechtlich ge-
ordneten Gewerberecht geschuldet und beruht im Wesentlichen auf der Wer-
tungsabhängigkeit der angesprochenen Sachmaterie, die ein Handeln des Ge-
setzgebers nahelegt. Demgegenüber kommt der Erlass von Meldeauflagen für
die Polizei immer dann in Betracht, wenn von bestimmten Personen die Gefahr
von Gewalttaten während einer bevorstehenden Großveranstaltung ausgeht.
Ein besonderes gesetzgeberisches Regelungsbedürfnis ist insoweit nicht zu
erkennen. Es ergibt sich auch nicht aus der Intensität der von den Betroffenen
hinzunehmenden Grundrechtseingriffe. Zwar greift eine Meldeauflage nicht un-
erheblich in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) des Adressaten
ein, indem sie ihn dazu zwingt, sich - u.U. mehrere Tage lang - auf der Poli-
zeiwache zu melden, und ist zudem regelmäßig mit einer Beschränkung der
Freizügigkeit (Art. 11 Abs. 1 GG) verbunden. Diese Grundrechtseingriffe gehen
jedoch nicht über das Maß an Beeinträchtigungen hinaus, das in der General-
ermächtigung für die Fälle einer drohenden Straftat des Adressaten einer Poli-
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zeiverfügung allgemein angelegt ist; insbesondere sind sie an Intensität nicht
mit einem Freiheitsentzug im Sinne von Art. 104 GG zu vergleichen. Allein mit
der Häufigkeit und Inhaltsähnlichkeit der zu ergreifenden Gefahrabwehrmaß-
nahmen lässt sich die Notwendigkeit einer speziellen gesetzlichen Regelung
nach dem Vorbild der polizeilichen „Standardermächtigungen“ (s. §§ 18 ff.
BerlASOG) nicht begründen. Der Ansicht, grundrechtsrelevantes polizeiliches
Eingriffshandeln, das den atypischen Bereich verlassen habe und in bestimm-
ten Gefahrenlagen häufig praktiziert werde, verlange stets nach einer gesetzli-
chen Spezialermächtigung (so z.B. Pieroth/Schlink/Kniesel, a.a.O § 7 Rn. 18 ff.;
Butzer, VerwArch 2002, 506 <522>), folgt der Senat nicht.
(3) Schließlich bedurfte die umstrittene Meldeauflage auch nicht im Hinblick auf
das Grundrecht des Klägers auf Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) einer
speziellen Ermächtigungsgrundlage.
Allerdings greift eine Meldeauflage, die den Betroffenen daran hindern soll, an
einer auswärtigen Versammlung teilzunehmen, auch und sogar hauptsächlich in
den Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG ein. Denn der Schutz dieses Grund-
rechts beschränkt sich nicht auf die Teilnahme an einer bestehenden Ver-
sammlung, sondern umfasst auch den Vorgang des Sich-Versammelns. Dazu
zählt namentlich der Zugang zu einer bevorstehenden oder sich bildenden Ver-
sammlung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1991 - 1 BvR 772/90 -
BVerfGE 84, 203 <209>). Der Grundrechtsschutz für die Anreise zu einer Ver-
sammlung besteht auch dann, wenn deutsche Staatsbürger das Staatsgebiet
der Bundesrepublik Deutschland verlassen wollen, um an einer Versammlung
im Ausland teilzunehmen, weil die Grundrechte die deutsche öffentliche Gewalt
auch insoweit binden, als die Wirkungen ihrer Betätigung im Ausland eintreten
(vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. März 1957 - 1 BvR 65/54 - BVerfGE 6, 290
<295>; Dietel/Ginzel/Kniesel, a.a.O. § 1 Rn. 71). Das in Art. 8 Abs. 1 GG ge-
währleistete Recht, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln, entfällt auch
nicht deshalb, weil die Polizeibehörde die Meldeauflage typischerweise und
auch im vorliegenden Fall gegen denjenigen verhängt, den sie verdächtigt, un-
friedliche Absichten zu hegen. Auch wenn Art. 8 Abs. 1 GG die Versammlungs-
freiheit nur den friedlichen Teilnehmern garantiert (BVerfG, Beschluss vom
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14. Mai 1985 - 1 BvR 233, 341/81 - BVerfGE 69, 315 <359 f.>), genügt die
Prognose künftiger Unfriedlichkeit noch nicht, die betreffende Person aus dem
Schutzbereich des Grundrechts auszuschließen; denn die unvermeidliche
Prognoseunsicherheit darf nicht von vornherein zu Lasten des Grundrechtsträ-
gers gehen.
Aus den vorstehenden Überlegungen folgt indes nicht, dass der mit einer Mel-
deauflage verbundene Eingriff in die Versammlungsfreiheit eine spezielle Er-
mächtigungsgrundlage erfordert und dass die polizeirechtliche Generalermäch-
tigung als Grundlage für den Eingriff ausscheidet. Zwar bedürfen gezielte Ein-
griffe in den Kernbereich dieses Grundrechts - insbesondere polizeiliche Maß-
nahmen gegen eine Person, die sich in einer Versammlung befindet - einer be-
sonderen gesetzlichen Ermächtigung; aus diesem Grund sind die im Vergleich
zum allgemeinen Polizeirecht engeren Voraussetzungen für beschränkende
Maßnahmen, die sich aus dem Versammlungsgesetz ergeben, Ausprägungen
des Schutzes der Versammlungsfreiheit (BVerfG, Kammerbeschluss vom
26. Oktober 2004 a.a.O.). Art. 8 Abs. 1 GG gebietet aber nicht, dass jeder Ein-
griff in die Versammlungsfreiheit unabhängig von seiner Art und seinem Ge-
wicht eine besondere versammlungsrechtliche Regelung erfährt. Eine solche
Regelung ist insbesondere für die Meldeauflage entbehrlich, weil diese hier wie
auch sonst in ihrem typischen Anwendungsbereich nicht darauf abzielt, das
Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken.
Da die Polizei mit der Meldeauflage das Ziel verfolgt, eine Person von der Ver-
sammlung fernzuhalten, die sich - mutmaßlich - unfriedlich verhalten und somit
nicht dem Schutz des Art. 8 Abs. 1 GG unterfallen wird, beabsichtigt sie nicht
die Einschränkung des Grundrechts, sondern nimmt diese nur - für den Fall der
Fehlprognose - als unbeabsichtigte Nebenfolge in Kauf. Schon wegen dieser
Besonderheit des Grundrechtseingriffs reicht die polizeirechtliche Generaler-
mächtigung zu seiner Rechtfertigung aus. Dies gilt umso mehr deswegen, weil
der Bundesgesetzgeber in § 2 Abs. 2 VersG die Störung öffentlicher Versamm-
lungen ausdrücklich für verboten erklärt hat.
b) Die Annahme des Berufungsgerichts, die umstrittene Meldeauflage verletze
den Kläger nicht in seinen im Grundgesetz gewährleisteten Rechten, da sie zur
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Abwehr der festgestellten konkreten Gefahr geeignet, erforderlich und - im en-
geren Sinne - verhältnismäßig gewesen sei, verstößt ebenfalls nicht gegen
Bundesrecht.
aa) Die Meldeauflage war zur Abwehr der vom Berufungsgericht festgestellten
Gefahr geeignet, denn mit ihrer Hilfe konnte der gewünschte Erfolg gefördert
werden, den Kläger an der Begehung von Straftaten anlässlich politischer Ver-
sammlungen in Genua zu hindern. Die Meldeauflage war auch erforderlich, weil
kein milderes Mittel zur Verfügung stand, um das mit ihr verfolgte Ziel gleich
wirksam zu fördern. Insbesondere musste der Beklagte sich zur Gefahrenab-
wehr nicht mit der gegen den Kläger etwa zeitgleich verhängten Personalaus-
weisbeschränkung gemäß § 2 Abs. 2 PersAuswG i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG
begnügen. Denn die am Wohnort zu befolgende Meldeauflage unterwarf den
Kläger einer weitaus wirkungsvolleren Kontrolle als derjenigen, der er aufgrund
der Personalausweisbeschränkung bei einem Ausreiseversuch seitens der
Grenzkontrollbehörden ausgesetzt war. Entsprechendes gilt im Ergebnis für
den Einwand des Klägers, die italienische Polizei sei zu gefahrenabwehrenden
Maßnahmen an Ort und Stelle in der Lage gewesen. Denn dem Berliner
Polizeipräsidenten stand, nachdem er die vom Kläger ausgehende Gefahr fest-
gestellt hatte, zur Gefahrenabwehr keine andere, gleich wirksame Maßnahme
als der Erlass des umstrittenen Bescheids zur Verfügung. Abgesehen davon
besteht bei Ausschreitungen einer großen Zahl von Personen, wie sie hier von
dem Beklagten befürchtet wurden, stets das Risiko, dass die Polizeibehörden
am Ort der Versammlung der Ausschreitungen nicht oder nicht vollständig Herr
zu werden vermögen. Diesem Risiko kann am ehesten dadurch begegnet wer-
den, dass die (potentiellen) Gewalttäter schon im Vorfeld identifiziert und von
der Versammlung ferngehalten werden.
bb) Der Bescheid verstieß auch nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismä-
ßigkeit im engeren Sinne.
(1) Das gilt zunächst im Hinblick auf den Eingriff in das Grundrecht des Klägers
auf Versammlungsfreiheit, das nach Art. 8 Abs. 2 GG unter dem allgemeinen
Vorbehalt der Beschränkung durch Gesetz steht, soweit es sich - wie hier - um
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Versammlungen unter freiem Himmel handelt. Zwar wurde dem Kläger durch
die Meldeauflage, sofern er, wie er vorträgt, tatsächlich keine unfriedlichen Ab-
sichten hegte, die Ausübung seines Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG in Genua
endgültig unmöglich gemacht. Die Meldeauflage diente jedoch dem Schutz
hochwertiger Rechtsgüter, nämlich - vor allem - der Bewahrung der körperli-
chen Unversehrtheit der Versammlungsteilnehmer, der eingesetzten Polizeibe-
amten und sonst beteiligter Dritter. Die Intensität des Grundrechtseingriffs, den
der Kläger hinnehmen musste, stand deshalb nicht außer Verhältnis zu dem
Schaden, den der Beklagte mit seinem Bescheid abwenden wollte. In Anbet-
racht der Hochwertigkeit der zu schützenden Rechtsgüter setzte der Erlass des
Bescheids auch nicht die Annnahme einer erhöhten Wahrscheinlichkeit des
Schadenseintritts voraus; vielmehr reicht die vom Berufungsgericht festgestellte
„hinreichende“, d.h. mehr als nur geringfügige Wahrscheinlichkeit zu seiner
Rechtfertigung aus. Wie bereits erwähnt, zielte die umstrittene Meldeauflage
lediglich auf die Einhaltung des in Art. 8 Abs. 1 GG und damit im Grundrechts-
tatbestand selbst formulierten Friedlichkeitsgebots; dass das Grundgesetz un-
friedliche Versammlungsteilnehmer von vornherein vom Grundrechtsschutz
ausnimmt, macht deutlich, wie sehr ihm an der Wahrung der Friedlichkeit von
Versammlungen gelegen ist.
(2) Aus entsprechenden Gründen griff die Meldeauflage auch nicht unverhält-
nismäßig in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) des Klägers
ein, welche ähnlich wie die Versammlungsfreiheit unter einem allgemeinen Ge-
setzesvorbehalt steht.
(3) Ebenso wenig wurde das Grundrecht des Klägers auf Freizügigkeit (Art. 11
Abs. 1 GG) verletzt, das ihm die Freiheit gewährleistete, ungehindert durch die
deutsche Staatsgewalt an jedem Ort innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt
und Wohnsitz zu nehmen (BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1989 - 1 BvR
921/85 - BVerfGE 80, 137 <150>) und das nach Art. 11 Abs. 2 GG u.a. zur Vor-
beugung gegen strafbare Handlungen beschränkt werden darf. Der Kläger hat
nicht geltend gemacht, er habe sich während der Dauer der Meldeauflage an
einen anderen Ort im Bundesgebiet begeben wollen. Für den Fall, dass sein
Grundrecht auf Freizügigkeit innerhalb des Bundesgebiets mit der Beschrän-
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kung seiner Meldepflicht auf eine bestimmte Polizeidienststelle in Berlin gleich-
wohl beeinträchtigt gewesen sein sollte, hat das Berufungsgericht angenom-
men, dass der Beklagte einem entsprechenden Wunsch des Klägers, wenn er
geäußert worden wäre, durch Abänderung des Meldeorts entsprochen hätte.
Dem ist der Kläger im Revisionsverfahren nicht entgegengetreten.
c) Auch das in Art. 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention gewähr-
leistete Versammlungsrecht wurde mit der Verhängung der Meldeauflage ge-
gen den Kläger nicht missachtet. Denn dieses Recht bot dem Kläger keinen
Schutz, der über den Schutz des Grundrechts aus Art. 8 GG hinausging. Es ist
ebenso wie das Grundrecht aus Art. 8 GG auf friedliche Versammlungen be-
schränkt und enthält überdies - insoweit abweichend von Art. 8 GG - einen aus-
drücklichen Eingriffsvorbehalt für Fälle der Verhütung von Straftaten.
d) Schließlich verstieß die Meldeauflage auch nicht gegen den Grundsatz der
Unionsbürgerfreizügigkeit nach Art. 18 Abs. 1 EG oder gegen die Dienstleis-
tungsfreiheit nach Art. 49 EG.
Nach Art. 18 Abs. 1 EG hat jeder Unionsbürger das Recht, sich im Hoheitsge-
biet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten; das gilt jedoch nur
„vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vor-
gesehenen Beschränkungen und Bedingungen“. Zur Ausfüllung dieses Vorbe-
halts kann nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf den
hinsichtlich der Verkehrsfreiheiten normierten Vorbehalt „aus Gründen der öf-
fentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit“ in Art. 39 Abs. 3, Art. 46 Abs. 1
EG zurückgegriffen werden (Urteil vom 10. November 1999 - BVerwG 6 C
30.98 - BVerwGE 110, 40 <57 f.> = Buchholz 448.0 § 3 WPflG Nr. 21 S. 12 f.
m.w.N.). Danach durfte die Freizügigkeit des Klägers aus Gründen der öffentli-
chen Ordnung, insbesondere zur Verhütung von Straftaten, beschränkt werden.
Dies ist mit dem Erlass der umstrittenen Meldeauflage in nicht zu beanstan-
dender, insbesondere verhältnismäßiger Weise geschehen.
Aus demselben Grund scheidet auch eine Verletzung der Dienstleistungsfreiheit
nach Art. 49 EG aus, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der
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Europäischen Gemeinschaften das Recht einschließt, in einem anderen Mit-
gliedstaat Dienstleistungen entgegenzunehmen (sog. passive Dienstleistungs-
freiheit, vgl. Urteil vom 31. Januar 1984 - Rs. 286/82 und 26/83, Luisi und
Carbone - Slg. 1984, 377). Denn die Dienstleistungsfreiheit darf ebenso wie die
Unionsbürgerfreizügigkeit aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit
und Gesundheit beschränkt werden (Art. 55 i.V.m. Art. 46 Abs. 1 EG). Im Übri-
gen wirft der Kläger mit seinem Vorbringen zu Art. 49 EG eine (eher) hypotheti-
sche Frage auf; denn er äußert sich nicht zu der Frage, welche Dienstleistun-
gen er in Genua entgegenzunehmen beabsichtigte. Es fehlt mithin an jeglicher
Darlegung, auf welche Weise sein Recht auf passive Dienstleistungsfreiheit
auch nur beeinträchtigt worden sein könnte.
3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Dr. Bardenhewer Dr. Hahn Büge
Dr. Graulich Dr. Bier
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 €
festgesetzt.
Dr. Bardenhewer Dr. Graulich Dr. Bier
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Sachgebiet:
BVerwGE: ja
Polizei- und Ordnungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BerlASOG
§ 17
GG
Art. 2, 8, 11, 73 Abs. 1 Nr. 3, Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 a.F.
PassG
§ 7 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2, §§ 8, 10 Abs. 1
PersAuswG
§ 2 Abs. 2
EMRK
Art. 11
EG
Art. 18, 39 Abs. 3, Art. 46 Abs. 1, Art. 49, 55
Stichworte:
Meldeauflage; Gewalttaten; Verhütung von Straftaten; Polizei; öffentliche Si-
cherheit und Ordnung; Passbeschränkung; Personalausweisbeschränkung;
Ausreise; Versammlung; Versammlungsfreiheit; Freizügigkeit; Unionsbürger-
freizügigkeit; allgemeine Handlungsfreiheit; Dienstleistungsfreiheit.
Leitsatz:
Die Polizei darf gegen Personen, bei denen die konkrete Gefahr besteht, dass
sie sich während einer bevorstehenden Versammlung im Ausland gewalttätig
verhalten werden, eine Meldeauflage verhängen, um sie an der Ausreise aus
dem Bundesgebiet und damit an der Begehung von Straftaten zu hindern.
Urteil des 6. Senats vom 25. Juli 2007 - BVerwG 6 C 39.06
I. VG Berlin
vom 17.12.2003 - Az.: VG 1 A 309.01 -
II. OVG Berlin-Brandenburg vom 21.03.2006 - Az.: OVG 1 B 7.04 -