Urteil des BVerwG vom 17.12.2014
Werbung, Veranstalter, Verbreitung, Berechtigung
BVerwGE: nein
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Rundfunkrecht einschl. Recht der Rundfunkanstalten, Filmrecht
einschl. Filmförderungsrecht, Presserecht und Recht der neuen
Medien
Rechtsquelle/n:
RStV § 20 Abs. 1
Stichwort/e:
Bundesweites Fernsehprogramm; Reichweite des Zulassungserfordernisses;
Prüfprogramm der Zulassungskontrolle; regional beschränkte Fernsehwerbung;
Finanzierungszweck von Fernsehwerbung; abweichende Regelung durch
(sonstiges) Landesrecht.
Leitsatz/-sätze:
Die regionale Differenzierung von Werbespots durch den Veranstalter eines
bundesweiten Rundfunkprogramms bedarf keiner gesonderten
rundfunkrechtlichen Zulassung und steht auch ansonsten mit Rundfunkrecht im
Einklang.
Urteil des 6. Senats vom 17. Dezember 2014 - BVerwG 6 C 32.13
I. VG Berlin vom 26. September 2013
Az: VG 27 K 231.12
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 32.13
VG 27 K 231.12
Verkündet
am 17. Dezember 2014
…
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 17. Dezember 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich, Dr. Möller, Hahn und
Prof. Dr. Hecker
für Recht erkannt:
Auf die Revision der Klägerin zu 2 wird das Urteil des
Verwaltungsgerichts Berlin vom 26. September 2013 ge-
ändert.
Es wird festgestellt, dass das mit Schreiben vom 4. Sep-
tember 2012 angezeigte Vorhaben der Auseinanderschal-
tung von Werbung in Kabelanlagen zwecks Einfügung de-
zentraler Werbespots im bundesweiten Programm „Pro
Sieben“ keiner rundfunkrechtlichen Erlaubnis bedarf und
nicht gegen Bestimmungen des Rundfunkrechts verstößt.
Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
Von den im erstinstanzlichen Klageverfahren bis zur Kla-
gerücknahme der vormaligen Klägerin zu 1 angefallenen
Gerichtskosten tragen die Beklagte drei Viertel und die
vormalige Klägerin zu 1 ein Viertel. Die Beklagte trägt die
im erstinstanzlichen Klageverfahren nach Klagerücknah-
me der Klägerin zu 1 angefallenen Gerichtskosten sowie
die außergerichtlichen Kosten der Klägerin zu 2. Die vor-
malige Klägerin zu 1 sowie die Beklagte tragen die ihnen
im erstinstanzlichen Klageverfahren entstandenen außer-
gerichtlichen Kosten jeweils selbst.
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G r ü n d e :
I
Die Klägerin zu 2 (im Folgenden: Klägerin) veranstaltet auf der Grundlage einer
von der Beklagten erteilten Sendeerlaubnis das bundesweite Fernsehprogramm
„Pro Sieben“. Sie beabsichtigt, in Kabelnetzen, über die dieses Programm auch
verbreitet wird, vereinzelt die Fernsehwerbung in der Weise auseinander zu
schalten, dass Werbespots mit regional beschränktem Verbreitungsgebiet („de-
zentrale Werbespots“) gesendet werden. Hiermit sollen Werbekunden gewon-
nen werden, für die eine bundesweite Werbung nicht attraktiv ist.
Die Muttergesellschaft der Klägerin zeigte der Beklagten das Vorhaben mit
Schreiben vom 4. September 2012 an und beantragte die Bestätigung seiner
Unbedenklichkeit im Rahmen der zugelassenen Veranstaltertätigkeit, hilfsweise
eine entsprechende Erweiterung der Sendeerlaubnis. Die von der Beklagten
befasste Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) der Landesmedienan-
stalten stellte sich im Beschlusswege auf den Standpunkt, dass das Vorhaben
lizenzerheblich sei. Alle Programminhalte einschließlich der Werbung bildeten
eine untrennbare Einheit. Ein bundesweites Programm dürfe nicht regional auf-
gespalten werden. Die Einfügung dezentraler Werbespots sei von der beste-
henden bundesweiten Lizenz nicht gedeckt und bedürfe einer Landeszulas-
sung, die sich nach Landesmedienrecht richte.
Die Beklagte unterrichtete die Klägerin über den Beschluss. Den gestellten An-
trag hat sie bislang nicht beschieden.
Mit ihrer am 31. Oktober 2012 erhobenen Klage begehrt die Klägerin die Fest-
stellung, dass ihr Vorhaben keiner gesonderten rundfunkrechtlichen Erlaubnis
bedarf; hilfsweise begehrt sie die Verpflichtung zu einer entsprechenden Ergän-
zung ihrer Sendeerlaubnis. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen:
Wie sich aus verschiedenen Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrags (RStV)
ergebe, seien Werbeinhalte ebenso wie redaktionell gestaltete Inhalte Bestand-
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teil des von einem Rundfunkveranstalter angebotenen Rundfunkprogramms.
Die Verbreitung von Werbung sei daher eine gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV
zulassungsbedürftige Veranstaltung von Rundfunk. Regional beschränkte Wer-
bung sei von der Sendeerlaubnis der Klägerin nicht gedeckt, da diese nur eine
bundesweite Programmverbreitung zulasse. Nichts anderes folge aus § 51b
RStV. Eine Ergänzung der Sendeerlaubnis komme nicht in Betracht. Für die
Zulassung regional differenzierter Werbefenster im Rahmen bundesweit ver-
breiteter Fernsehprogramme fehle es an der erforderlichen Rechtsgrundlage.
Die Klägerin verfolgt ihr Begehren im Rahmen der zugelassenen Sprungrevisi-
on weiter. Fernsehwerbung erfülle eine Finanzierungsfunktion und sei nicht Teil
des Rundfunkprogramms, sondern diesem nur beigefügt. Aus dem verfas-
sungsrechtlich geprägten Sinn der Zulassungskontrolle folge, dass es sich je-
denfalls nicht um ein im Sinne von § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV zulassungsbedürfti-
ges Rundfunkprogramm handle. Durch die Einfügung regional beschränkter
Werbespots verliere das Fernsehprogramm „Pro Sieben“ nicht seine Qualität
als bundesweites Programm.
Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Die Finanzierungsfunktion von
Werbung stehe deren Einordnung als Programmbestandteil nicht entgegen.
Werbung könne ein Einfluss auf die Meinungsbildung nicht abgesprochen wer-
den. Der Veranstalter sei für sämtliche gesendeten Inhalte - einschließlich der
Werbung - verantwortlich. Dies klarzustellen, sei ebenfalls Sinn der Zulassung.
Der Vertreter des Bundesinteresses trägt vor, die Länder teilten die rechtliche
Bewertung des Verwaltungsgerichts. Die Rundfunkkommission der Länder ha-
be die Aufnahme einer klarstellenden Bestimmung in den Rundfunkstaatsver-
trag in Aussicht genommen.
II
Die Revision der Klägerin ist begründet. Das angefochtene Urteil des Verwal-
tungsgerichts beruht auf der Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO,
§ 48 RStV) und stellt sich auch nicht im Ergebnis als richtig dar (§ 144 Abs. 4
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VwGO). Dies führt zum Ausspruch der aus dem Tenor ersichtlichen Feststel-
lung.
1. Das Klagebegehren ist begründet.
a. Die regionale Differenzierung von Werbespots durch den zugelassenen Ver-
anstalter eines bundesweiten Rundfunkprogramms bedarf keiner gesonderten
rundfunkrechtlichen Erlaubnis. § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV unterwirft Veranstalter
von Rundfunk lediglich in Bezug auf die Verbreitung redaktionell gestalteter
Programminhalte einer Zulassungspflicht. Nur insoweit gründet sich ihre Be-
rechtigung, das Programm zu verbreiten, auf die erteilte Zulassung und wird
zugleich diese Berechtigung durch die Zulassung und hierin enthaltene Maßga-
ben beschränkt. Daher kann dem Vorhaben der Klägerin nicht entgegengehal-
ten werden, sie sei lediglich als Veranstalterin eines bundesweiten Rundfunk-
programms (§ 20 Abs. 1 Satz 2 RStV) zugelassen worden. Diese Maßgabe
muss auch im Rahmen von § 51b RStV Beachtung finden.
aa. Gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV bedürfen private Veranstalter zur Veran-
staltung von Rundfunk einer Zulassung. „Rundfunk“ ist ausweislich von § 2
Abs. 1 Satz 1 RStV ein linearer Informations- und Kommunikationsdienst, mit-
tels dessen für die Allgemeinheit zum zeitgleichen Empfang Angebote in Be-
wegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans unter Benutzung elektromagneti-
scher Schwingungen veranstaltet und verbreitet werden. Aus § 2 Abs. 2 Nr. 14
RStV folgt, dass unter der „Veranstaltung“ von Rundfunk das Anbieten eines
Rundfunkprogramms unter eigener inhaltlicher Verantwortung zu verstehen ist.
„Rundfunkprogramm“ ist eine nach einem Sendeplan zeitlich geordnete Folge
von Inhalten (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 RStV). Das eigenverantwortliche Anbieten einer
solchermaßen geordneten Folge von Inhalten in Form ihrer Verbreitung als li-
nearer Informations- und Kommunikationsdienst unter Benutzung elektromag-
netischer Schwingungen ist mithin dasjenige Handeln, das ein Privater nur auf
Grundlage einer Zulassung im Sinne von § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV aufnehmen
darf.
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bb. Das Zulassungserfordernis nach § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV bezieht sich auf
das Anbieten redaktionell gestalteter Sendeinhalte. Der Regelungsgehalt der
Zulassung liegt darin, dem Veranstalter die Berechtigung zuzusprechen, solche
Sendeinhalte zu verbreiten. Ist das Zulassungserfordernis - wie im vorliegenden
Fall der Klägerin - erfüllt, ist der Veranstalter im Hinblick auf die Einfügung von
Werbung keinen aus § 20 Abs. 1 RStV herrührenden oder hierauf gestützten
Beschränkungen unterworfen. Die Berechtigung zur Einfügung von Werbung
folgt einfachgesetzlich aus § 43 Satz 1 RStV, wonach private Veranstalter ihre
Rundfunkprogramme durch Einnahmen aus Werbung finanzieren können (vgl.
zur verfassungsrechtlichen Grundlage: BVerfG, Urteil vom 5. Februar
1991 - 1 BvF 1/85 u.a. - BVerfGE 83, 238 <311>; Ladeur, in: Hahn/Vesting,
Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, RStV § 7 Rn. 5 m.w.N.). Beschränkt wird diese
Berechtigung nur durch Vorschriften des Rundfunkwerberechts.
(1) Dieses Verständnis von Gegenstand und Reichweite des Zulassungserfor-
dernisses ergibt sich noch nicht aus dem Wortlaut von § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV,
der ebenso wie der Wortlaut der Begriffsbestimmungen in § 2 Abs. 1 RStV für
die genannte wie für die gegenteilige, von der Beklagten vertretenen Sichtweise
offen ist.
(2) In gesetzessystematischer Hinsicht ist der Beklagten einzuräumen, dass
andere Bestimmungen des Rundfunkstaatsvertrags dem Wortlaut nach für ihre
Sichtweise sprechen. Insbesondere gilt dies für die Absätze 2 und 4 von § 7
RStV, in denen die Werbung dem „übrigen Programm“ gegenüber gestellt wird,
woraus auf ihre Programmqualität geschlossen werden könnte. Diesen Vor-
schriften ist jedoch im hier interessierenden Zusammenhang kein entscheiden-
des Gewicht beizumessen. Sie bezwecken den Schutz der redaktionellen Un-
abhängigkeit des Veranstalters, die Verhinderung von Irreführungen des Zu-
schauers sowie die Wahrung der Wettbewerbsneutralität des Rundfunks (vgl.
BVerwG, Urteil vom 23. Juli 2014 - 6 C 31.13 - juris Rn. 43). Der Normgeber hat
hiermit nicht zugleich Aussagen zu Gegenstand und Reichweite des rundfunk-
rechtlichen Zulassungserfordernisses intendiert. Noch hat er hiermit in allge-
meingültiger Weise die rechtliche Beziehung zwischen Werbung und Programm
regeln wollen. Gesetzessystematische Aspekte sprechen im Übrigen nicht aus-
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nahmslos für die Sichtweise der Beklagten. In der bereits genannten Vorschrift
des § 43 Satz 1 RStV wird die Werbung als Finanzierungsquelle des Pro-
gramms benannt, von diesem also kategorial unterschieden.
(3) Dass § 7 Abs. 2 und 4 RStV keinen tragfähigen Rückschluss auf die Reich-
weite des Zulassungserfordernisses für privaten Rundfunk erlaubt, wird entste-
hungsgeschichtlich dadurch untermauert, dass ähnlich lautende Formulierun-
gen längere Zeit auch im Fernsehwerberecht des öffentlich-rechtlichen Rund-
funks - für den kein Zulassungserfordernis besteht - gängig waren (vgl. § 22
Abs. 3 Satz 1 des ZDF-Staatsvertrags vom 6. Juni 1961, GVBl. NW S. 269).
(4) Der Sichtweise der Beklagten steht maßgeblich die Funktion des rundfunk-
rechtlichen Zulassungserfordernisses entgegen, wie sie verfassungsrechtlich
vorgegeben und hieran anknüpfend in den Vorschriften des Rundfunkstaatsver-
trags ausgeformt worden ist.
(a) Diese Funktion leitet sich aus dem verfassungsrechtlichen Befund ab, dass
die Rundfunkfreiheit der freien, individuellen und öffentlichen Meinungsbildung
dient und mit Blick hierauf positiver staatlicher Absicherung bedarf. Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG enthält den Auftrag an den Gesetzgeber, zur Gewährleistung der
Rundfunkfreiheit im Wege des Erlasses von Ordnungsregeln sicherzustellen,
dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite
und Vollständigkeit Ausdruck findet. Anlass der gesetzlichen Ausgestaltung der
Rundfunkordnung ist die herausgehobene Bedeutung, die dem Rundfunk unter
den Medien wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft zu-
kommt. Der publizistische und ökonomische Wettbewerb privater Rundfunkun-
ternehmen führt nicht automatisch dazu, dass in ihren Rundfunkprogrammen
die Vielfalt der in einer Gesellschaft verfügbaren Informationen, Erfahrungen
und Werthaltungen abgebildet wird. Gefährdungen des verfassungsrechtlich
vorgegebenen Vielfaltsziels entstehen auch infolge des erheblichen Konzentra-
tionsdrucks im Bereich privatwirtschaftlichen Rundfunks (BVerfG, Urteil vom
11. September 2007 - 1 BvR 2270/05 u.a. - BVerfGE 119, 181 <214 f.>
m.w.N.). Unverzichtbarer Bestandteil einer positiven Rundfunkordnung ist eine
vorherige Überprüfung, ob bei der Aufnahme privater Rundfunkveranstaltungen
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den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Meinungsvielfalt im Rundfunk
und an ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und ge-
genseitiger Achtung Genüge getan ist. Der Gesetzgeber hat Zugangsregelun-
gen zu schaffen, die diese Überprüfung, gegebenenfalls die Versagung des
Zugangs, sicherstellen. Ein solches Erlaubnisverfahren darf neben der Überprü-
fung allgemeiner Voraussetzungen wie etwa Geschäftsfähigkeit oder Zuverläs-
sigkeit des Antragstellers nur der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit dienen,
um derentwillen es verfassungsrechtlich geboten ist (vgl. bereits BVerfG, Urteil
vom 16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 - BVerfGE 57, 295 <326, 325>).
(b) Verfassungsrechtlich ist danach nicht gefordert, dass die präventive Zu-
gangskontrolle auch auf die Werbung erstreckt wird, d.h. nicht nur die Verbrei-
tung eines redaktionellen Programms, sondern zusätzlich auch die Einfügung
von Werbeinhalten in dieses Programm als ein Handeln normiert wird, das prä-
ventiver Zugangskontrolle bedarf. Die zur Gewährleistung von Rundfunkfreiheit
erforderliche Rundfunkordnung, die ihrerseits durch eine Zugangskontrolle ab-
zusichern ist, hat sich nach der genannten Rechtsprechung des Bundesverfas-
sungsgerichts primär auf die Sicherung von Meinungsvielfalt und daneben auf
die Wahrung eines Mindestmaßes von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlich-
keit und gegenseitiger Achtung auszurichten. Diese Ordnungsziele sind sach-
lich von Belang - und hinsichtlich ihrer Realisierung potentiell gefährdet -, soweit
es um die Verbreitung redaktionell gestalteter Sendeinhalte geht, in denen sich
die besondere Qualität des Rundfunks als Medium und Faktor individueller und
öffentlicher Meinungsbildung verwirklicht. In Bezug auf werbliche Sendeinhalte,
die der Absatzförderung von Waren oder Dienstleistungen dienen (vgl. § 2
Abs. 2 Nr. 7 RStV) und vom Veranstalter lediglich als Finanzierungsinstrumente
genutzt werden, sind die genannten Ordnungsziele hingegen, mag Werbung
teilweise auch meinungsbildend wirken können, von untergeordneter Bedeu-
tung. Teilweise gehen sie sogar, was insbesondere auf das Ordnungsziel der
Meinungsvielfalt zutrifft, am Wesen der Werbung als kommerzieller, bestim-
mungsgemäß einseitig ausgerichteter Kommunikation vorbei. Nichts anderes
ergibt sich, wenn man insoweit auf die Gesamtheit verbreiteter Werbeinhalte
abstellen wollte. Im Gegensatz zu redaktionell gestalteten Sendeinhalten ist im
Falle der Werbung bereits durch Marktkräfte im Verbund mit den Finanzie-
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rungszwängen privater Veranstalter gesichert, dass die zur Verfügung stehen-
den Sendezeiten (vgl. § 45 RStV) pluralistischer Aufteilung geöffnet bleiben. Die
Einhaltung bestimmter Werbegrundsätze von verfassungsrechtlicher Tragweite
bedarf zwar der rechtlichen Absicherung (vgl. hierzu insbesondere § 7 Abs. 1
und Abs. 2 Satz 1 RStV), vermag aber kein Erfordernis einer gerade präventiv
ausgestalteten Zugangskontrolle begründen, sondern kann der Natur der Sache
nach nur im Wege nachgängiger Rundfunkaufsicht kontrolliert werden. Der Ein-
bezug von Werbung in die Zugangskontrolle ist schließlich - mit Blick auf die
Bereitschaft und Fähigkeit zur Einhaltung werberechtlicher Bestimmungen -
auch nicht im Hinblick auf die Prüfung der Zuverlässigkeit des Anbieters gefor-
dert, sofern diese ohnehin im Rahmen der Zulassung zur Veranstaltung redak-
tionell gestalteter Sendeinhalte vorgenommen wird (vgl. § 20a Abs. 1 Nr. 6
RStV).
(c) Es ist nicht ersichtlich, dass der Normgeber des Rundfunkstaatsvertrages
die Verbreitung von Werbung zwecks Programmfinanzierung mit in das rund-
funkrechtliche Zulassungserfordernis einbezogen hätte, d.h. in diesem Zusam-
menhang eine weitergehende Normierung vorgenommen hätte, als ihm nach
dem Vorgesagten durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG aufgegeben ist. Gemäß § 20
Abs. 1 Satz 2 RStV gelten für die Zulassung des Veranstalters eines bundes-
weiten Programms neben § 20a RStV die Bestimmungen der §§ 21 - 39a RStV.
Diese normieren neben allgemeinen personenbezogenen Voraussetzungen
(vgl. § 20a Abs. 1 RStV) sowie einzelnen verfahrensrechtlichen Vorgaben im
Schwerpunkt Anforderungen an die Staatsferne (§ 20a Abs. 3 RStV) die Ge-
währleistung von (externer wie interner) Meinungsvielfalt (§§ 25 ff. RStV). Hierin
spiegelt sich derjenige Ordnungsbedarf wieder, der nach dem Vorgesagten le-
diglich bei redaktionell gestalteten Sendeinhalten verfassungsrechtlich relevant
ist und insoweit die Einführung einer präventiven Zugangskontrolle rechtfertigt.
Spezifisch auf die Verbreitung von Werbeinhalten zugeschnittene Zulassungs-
anforderungen werden durch die genannten Bestimmungen nicht aufgestellt.
Die Einfügung von Werbung wird im Rundfunkstaatsvertrag nur im Hinblick auf
ihre Finanzierungsfunktion (§ 43 RStV) sowie in Vorschriften des Rundfunkwer-
berechts (insbes. §§ 7, 7a, 44 ff. RStV) reglementiert, d.h. jenseits des Kontex-
tes der Zulassung. Vor diesem Hintergrund ist nicht ersichtlich, an welchem
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rechtlichen Maßstab sich die Zugangskontrolle in Bezug auf eine angestrebte
Verbreitung werblicher Inhalte im Rahmen des redaktionellen Programms über-
haupt ausrichten könnte.
(5) Das Zulassungserfordernis von Teleshoppingkanälen (§ 1 Abs. 4 i.V.m. § 39
Satz 2 RStV) spricht nicht für ein gegenteiliges Ergebnis. Da die §§ 25 ff. RStV
hierauf keine Anwendung finden (§ 39 Satz 2 RStV), kann es nicht auf die Si-
cherung der Meinungsvielfalt zielen, worin sich erhärtet, dass der Normgeber
des Rundfunkstaatsvertrags kommerzieller Kommunikation keine maßgebliche,
Ordnungsbedarf auslösende Bedeutung für die individuelle und öffentliche Mei-
nungsbildung beigemessen hat. Der Zweck des Zulassungserfordernisses für
Teleshoppingkanäle liegt in der präventiven Kontrolle der in § 20a RStV nor-
mierten personenbezogenen Zulässigkeitsanforderungen, die bei ihnen keinen
gesonderten Anknüpfungspunkt fände. Unabhängig davon bedürfen Teleshop-
pingkanäle eines Mindestmaßes an redaktioneller Gestaltung und sind insofern
mit Werbespots wertungsmäßig nicht auf eine Stufe zu setzen.
(6) Soweit die Beklagte den Sinn der Zulassung auch darin sieht, dass sie die
Verantwortlichkeit des Veranstalters für sämtliche gesendeten Inhalte - ein-
schließlich der Werbeinhalte - klarstelle, vermag auch diese Erwägung kein ge-
genteiliges Ergebnis zu rechtfertigen. Die Verantwortlichkeit des Veranstalters
für die von ihm verbreiteten Werbeinhalte begründet sich bereits aus dem Ge-
setz, d.h. aus den werbebezogenen Vorschriften des Rundfunkstaatsvertrages,
die an ihn adressiert sind. Zusätzlicher Klarstellung bedarf es nicht.
(7) Ein Zulassungserfordernis für die Verbreitung regional differenzierter Wer-
bespots im Rahmen bundesweiter Programme kann nicht auf (sonstiges) Lan-
desrecht gestützt werden. Gemäß § 39 Satz 1 RStV gelten für bundesweite An-
gebote die §§ 20a - 38 RStV. Eine abweichende Regelung durch Landesrecht
ist gemäß § 39 Satz 3 RStV nicht zulässig. Fragen der Zulassung werden somit
im Hinblick auf bundesweit verbreitete Programme wie dasjenige der Klägerin
abschließend durch den Rundfunkstaatsvertrag geregelt. Hierdurch soll ein Ne-
beneinander unterschiedlicher Zulassungsverfahren und -maßstäbe vermieden
werden. Dieses Ziel würde verfehlt werden, wenn Gegenstand und Reichweite
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des Zulassungserfordernisses gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 RStV der abweichen-
den Bestimmung durch (sonstiges) Landesrecht zugänglich blieben. Etwas an-
deres folgt nicht aus § 1 Abs. 2 RStV, wonach landesrechtliche Vorschriften
anzuwenden sind, soweit der Rundfunkstaatsvertrag keine anderweitigen Rege-
lungen enthält. § 39 Satz 3 RStV enthält im Hinblick auf die Ausgestaltung der
Zulassungspflicht eine anderweitige Regelung, in dem er diese abweichender
Regelung durch (sonstiges) Landesrecht entzieht.
b. Da der Rundfunkstaatsvertrag gegenüber Privaten - ebenso wie in Bezug auf
bundesweite Programme öffentlich-rechtlicher Anbieter - keine einschränken-
den Vorgaben im Hinblick auf das Verbreitungsgebiet von eingefügter Werbung
trifft, ist das Vorhaben der Klägerin auch in anderer Hinsicht rundfunkrechtlich
nicht zu beanstanden. Die Beklagte wäre folglich nicht befugt, hiergegen mit
Aufsichtsmaßnahmen gemäß § 38 Abs. 2 RStV vorzugehen. Vorschriften des
Landesrechts, die gegenläufige Vorgaben träfen, wären auf die Klägerin nicht
anzuwenden. Das Rundfunkwerberecht des Rundfunkstaatsvertrags hat in Be-
zug auf die Einfügung von Werbung in bundesweit verbreitete Programme ab-
schließenden Charakter, so dass kein Raum für zusätzliche landesrechtliche
Regeln im Sinne von § 1 Abs. 2 RStV bleibt. Ginge man von einer gegenteiligen
Sichtweise aus, würde die mit §§ 35 ff. RStV verfolgte Absicht leerlaufen, für
diese Programme ein bundesweites Regime der Medienaufsicht mit einheitli-
chen Aufsichtsmaßstäben einzurichten. Der in Bezug auf bundesweite Angebo-
te abschließende Charakter des Rundfunkwerberechts des Rundfunkstaatsver-
trags wird durch die Regelung in § 46a RStV bestätigt, die nur für regionale und
lokale Veranstalter in begrenztem Umfang Raum für abweichende Werberegeln
im (sonstigen) Landesrecht lässt.
Die - offenkundig nur auf private Anbieter und nicht auch auf öffentlich-
rechtliche Anbieter bezogene - Erwägung des Verwaltungsgerichts, die Verbrei-
tung regional differenzierter Werbespots bedürfe wegen ihrer denkbaren Rück-
wirkungen auf die Finanzierungsaussichten regionaler oder lokaler Medien der
„Regulierung“, führt zu keinem anderen Ergebnis. Der Normgeber des Rund-
funkstaatsvertrags hat, anders als einzelne Landesgesetzgeber (vgl. § 32
Abs. 2 HPRG; § 11 Abs. 2 LMedienG BW), in Bezug auf bundesweite Pro-
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gramme keine entsprechenden Regelungen getroffen. Solcher bedürfte es
aber, um die verfassungsrechtlich garantierte Freiheit zugelassener privater
Veranstalter, ihre Programme durch Werbung zu finanzieren, einzuschränken.
Welche verfassungsrechtlichen Anforderungen insoweit zu beachten wären,
bedarf aus Anlass dieses Verfahrens keiner Klärung.
2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs.1, § 155 Abs. 2 VwGO.
Neumann
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstands wird für das Revisionsverfahren auf 175 000 €
festgesetzt.
Neumann
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
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