Urteil des BVerwG, Az. 6 C 31.14

Öffentliche Sicherheit, Körperliche Unversehrtheit, Echte Rückwirkung, Erstreckung
BVerwGE: nein
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Waffenrecht
Rechtsquelle/n:
WaffG § 20 Abs. 3 Satz 2
Titelzeile:
Blockierpflicht für Erbwaffen gilt auch für Altfälle vor Inkrafttreten
des Waffengesetzänderungsgesetzes vom 26. März 2008
Stichworte:
Erbenprivileg; Erbwaffen; Blockierpflicht; Verschärfung waffenrechtlicher
Umgangsanforderungen; Grundsatz des Vertrauensschutzes.
Leitsatz/-sätze:
Die Blockierpflicht gemäß § 20 Abs. 3 Satz 2 WaffG gilt auch in Bezug auf
Erbwaffen, die vor Einführung dieser Pflicht durch das
Waffengesetzänderungsgesetz vom 26. März 2008 vom Erwerber infolge Erbfalls
im Einklang mit damaligen waffenrechtlichen Vorgaben in Besitz genommen
worden sind. Dem steht der verfassungsrechtliche Grundsatz des
Vertrauensschutzes nicht entgegen.
Urteil des 6. Senats vom 16. März 2015 - BVerwG 6 C 31.14
I. VG Köln vom 28. Juni 2012
Az: VG 20 K 6147/11
II. OVG Münster vom 15. Mai 2014
Az: OVG 20 A 1853/12
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 31.14
OVG 20 A 1853/12
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 16. März 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Heitz, Dr. Möller, Hahn und
Prof. Dr. Hecker
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
15. Mai 2014 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin wurde als Alleinerbin ihres 2001 verstorbenen Ehemannes Eigen-
tümerin von Schusswaffen. Hierfür erteilte der Beklagte ihr eine Waffenbesitz-
karte. 2011 erlegte er ihr durch Bescheid auf, einige dieser Waffen mit Blockier-
systemen zu versehen. Das Verwaltungsgericht hat ihre hiergegen gerichtete
Klage abgewiesen, das Oberverwaltungsgericht ihre Berufung zurückgewiesen:
Die Blockierpflicht gemäß § 20 Abs. 3 Satz 2 WaffG gelte auch, sofern die Waf-
fe vor Inkrafttreten der Vorschrift im Jahr 2008 infolge Erbfalls erworben sei.
Zur Begründung ihrer Revision macht die Klägerin geltend: Der Gesetzgeber
habe mit § 20 Abs. 3 Satz 2 WaffG allenfalls Erwerbsfälle nach Inkrafttreten des
Waffenrechtsneuregelungsgesetzes vom 11. Oktober 2002 erfassen wollen. Die
Ausdehnung auf frühere Zeiträume würde gegen den verfassungsrechtlichen
Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen. Der angefochtene Bescheid sei
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ermessensfehlerhaft. Die Klägerin habe die in Rede stehenden Erbwaffen seit
vielen Jahren im Besitz, ohne dass jemals Gefahren für die öffentliche Sicher-
heit und Ordnung aufgetreten seien.
Der Beklagte und der Vertreter des Bundesinteresses verteidigen das ange-
fochtene Urteil.
II
Die Revision, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne
mündliche Verhandlung entscheidet (§ 141 Satz 1, § 125 Abs. 1 Satz 1, § 101
Abs. 2 VwGO), ist als unbegründet zurückzuweisen. Das Berufungsurteil ver-
letzt nicht Bundesrecht. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig.
1. Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid ist § 9 Abs. 2 Satz 2 i.V.m.
§ 9 Abs. 1 WaffG. Hiernach kann eine waffenrechtliche Erlaubnis zur Abwehr
von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nachträglich mit einer
Auflage versehen werden. Durch Nichterfüllung der Blockierpflicht gemäß § 20
Abs. 3 Satz 2 WaffG stört die Klägerin die öffentliche Sicherheit. Sie unterliegt
dieser Pflicht, weil - wie sie selbst nicht in Frage stellt - die betroffenen Waffen
erlaubnispflichtig sind (§ 2 Abs. 2 WaffG) und sie kein waffenrechtliches Be-
dürfnis geltend machen kann. Der Beklagte durfte ihr daher auferlegen, diese
Waffen mit Blockiersystemen zu versehen. Ermessensfehler sind ihm hierbei
nicht unterlaufen.
a. § 20 Abs. 3 Satz 2 WaffG gilt für sämtliche infolge Erbfalls erworbenen er-
laubnispflichtigen Waffen unabhängig vom Erwerbszeitpunkt. Erfasst sind auch
Altfälle aus dem Zeitraum vor Inkrafttreten des Waffengesetzänderungsgeset-
zes vom 26. März 2008 (BGBl. I S. 426), das die Blockierpflicht für Erbwaffen
eingeführt hat.
aa. Allerdings folgt dies noch nicht zwingend aus Wortlaut und systematischer
Stellung von § 20 Abs. 3 Satz 2 WaffG.
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Ob auch Altfälle in die Blockierpflicht einbezogen sind, wird durch den Text der
Vorschrift nicht ausdrücklich in die eine oder andere Richtung beantwortet.
Gesetzessystematisch ist, jedenfalls bei Einbeziehung von § 58 WaffG, die
Lesart nicht versperrt, dass die Norm keine Anwendung gegenüber Personen
beansprucht, die bei Inkrafttreten des Waffengesetzänderungsgesetzes von
2008 bereits Inhaber einer Waffenbesitzkarte für früher erworbene Erbwaffen
waren. Umgekehrt ist gesetzessystematisch die Lesart nicht versperrt, dass die
Norm die waffenrechtliche Stellung des Erwerbers infolge Erbfalls nicht nur im
Hinblick auf die Erteilung der waffenrechtlichen Erlaubnis, sondern auch im
Hinblick auf die weitere Besitzberechtigung regeln soll. Für letzteres spricht ins-
besondere die amtliche Überschrift von § 20 WaffG.
bb. Die Gesetzesmaterialien enthalten Anhaltspunkte dafür, dass die Erstre-
ckung auf Altfälle der Regelungsabsicht des Gesetzgebers bei Erlass des Waf-
fengesetzänderungsgesetzes von 2008 entsprach (ebenso Gade/Stoppa,
WaffG, 2011, § 20 Rn. 19; Papsthart, in: Steindorf/Heinrich/ders., Waffenrecht,
9. Aufl. 2010, § 20 Rn. 8).
Die Bundesregierung hat am 22. November 2007 den Gesetzentwurf vorgelegt
(BR-Drs. 838/07). In ihrer Gegenäußerung zur Stellungnahme des Bundesrates
vom 20. Dezember 2007 hat die Bundesregierung die Aufnahme eines in ihrem
Gesetzentwurf noch nicht vorgesehenen Absatzes 7 in § 20 WaffG vorgeschla-
gen, um - entsprechend dem heutigen § 20 Abs. 7 Satz 1 WaffG - Ausnahmen
von der für "alle Erbwaffen" geltenden Blockierpflicht zu ermöglichen, sofern ein
entsprechendes Blockiersystem noch nicht vorhanden ist. In diesem Zusam-
menhang ist in der Gegenäußerung ausgeführt:
"Durch die Formulierung 'alle Erbwaffen' wird klargestellt,
dass sich die Verpflichtung zur Blockierung auch auf Waf-
fen erstreckt, die bereits vor Inkrafttreten dieses Gesetzes
infolge eines Erbfalls erworben wurden" (BT-Drs. 16/7717
S. 38 f.).
Eine wortgleiche Aussage hat sodann der Innenausschuss des Bundestages,
der den Vorschlag aus der Gegenäußerung der Bundesregierung in seiner Be-
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schlussempfehlung an das Plenum aufgriff, in seinem Bericht vom 20. Februar
2008 zu den Ausschussberatungen getroffen (BT-Drs. 16/8224 S. 16).
Die Aussagen beziehen sich zwar unmittelbar auf Absatz 7 von § 20 des Ent-
wurfs. Ungeachtet dessen erhellen sie, welches Verständnis die Bundesregie-
rung als Urheberin des Entwurfs bzw. der Innenausschuss des Deutschen Bun-
destages als federführender parlamentarischer Fachausschuss im Hinblick auf
die Frage der Rückwirkung der in Absatz 2 von § 20 des Entwurfs vorgesehe-
nen Blockierpflicht besaßen.
cc. Für die Erstreckung auf Altfälle sprechen entscheidend Sinn und Zweck von
§ 20 Abs. 3 Satz 2 WaffG. Die Blockierpflicht soll im Sinne einer konsequenten
Risikominimierung die mit dem Besitz von Erbwaffen verbundene abstrakte Ge-
fahr einer Schädigung Dritter verringern, welche der Gesetzgeber bei fehlen-
dem waffenrechtlichen Bedürfnis des Besitzers für nicht hinnehmbar erachtet
hat. Wären nur Erbfälle ab dem Jahr 2008 einbezogen, würde die angestrebte
Risikoverringerung erst allmählich über einen Zeitraum von mehreren Jahrzehn-
ten eintreten. Dass der Gesetzgeber eine derart massive Verzögerung in Kauf
nehmen wollte, kann nicht unterstellt werden. Vielmehr muss davon ausgegan-
gen werden, dass seiner aktualisierten Risikobewertung sofort und umfassend
Rechnung getragen werden sollte (vgl. bereits im anderen Zusammenhang:
BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2007 - 6 C 24.06 - Buchholz 402.5 WaffG Nr. 93
Rn. 47).
dd. Für die Auffassung der Klägerin, der Gesetzgeber habe den Einbezug von
Altfällen allenfalls in Bezug auf Erbfälle nach Inkrafttreten des Waffenrechtsneu-
regelungsgesetzes von 2002 beabsichtigt, sind keine Belege ersichtlich.
Das Waffenrechtsneuregelungsgesetz hatte das sog. Erbenprivileg nur noch für
einen befristeten Zeitraum von fünf Jahren beibehalten (vgl. Art. 19 Nr. 2). In
der Begründung des zugrunde liegenden Gesetzentwurfs der Bundesregierung
hieß es hierzu, falls bis zum Ablauf dieser Frist kein wirksames Blockiersystem
auf den Markt gebracht sei, lasse sich die Privilegierung des Erben nicht länger
vertreten (BT-Drs. 14/7758 S. 66). Hierauf Bezug nehmend hat die Bundesre-
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gierung sodann in der Begründung ihres Gesetzentwurfs, der zum Waffenge-
setzänderungsgesetz vom 26. März 2008 führte, dargelegt, § 20 WaffG sei we-
gen des am 1. April 2008 anstehenden Wegfalls des Erbenprivilegs neu zu fas-
sen. Weder hieraus noch aus anderen Begebenheiten des Gesetzgebungsver-
fahrens lässt sich auf einen Willen des Gesetzgebers schließen, Altfälle aus
dem Zeitraum vor Inkrafttreten des Waffenrechtsneuregelungsgesetzes von
2002 von der vorgesehenen Blockierpflicht auszunehmen.
b. Der angefochtene Bescheid ist nicht wegen Ermessensfehlern zu beanstan-
den.
Der Beklagte hat im Rahmen der Begründung des angefochtenen Bescheids
ausgeführt, über Ermessen zu verfügen. Im Rahmen der vorgenommenen Inte-
ressenabwägung überwiege das Interesse der Allgemeinheit auf Schutz vor
Missbrauch und unsachgemäßem Gebrauch von Waffen. Auf Seiten der Kläge-
rin liege kein außergewöhnlicher Härtefall vor.
Der Beklagte hat hiermit das ihm durch § 9 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 9 Abs. 1
WaffG eingeräumte Ermessen erkannt und den für dessen Ausübung relevan-
ten Gesichtspunkten hinreichend Rechnung getragen. Zutreffend hat bereits
das Verwaltungsgericht im ersten Rechtszug aufgezeigt, dass der langjährige
beanstandungsfreie Besitz der in Rede stehenden Waffen durch die Klägerin
außer Betracht gelassen werden durfte. § 20 Abs. 3 Satz 2 WaffG erlegt im In-
teresse strikter Risikoverringerung die Blockierpflicht unabhängig vom Grad der
Gefahrgeneigtheit des jeweiligen Einzelfalls auf. Diese Maßgabe muss auch im
Rahmen von § 9 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 9 Abs. 1 WaffG berücksichtigt werden.
Sie entbindet die Waffenbehörde bei Anwendung dieser Vorschrift davon, vor
Durchsetzung der Blockierpflicht individuelle personenbezogene Risikoein-
schätzungen vorzunehmen.
2. Mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes ist die
Erstreckung auf Altfälle vereinbar.
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Dieser Grundsatz, der sich aus dem Rechtsstaatsprinzip und den Grundrechten
ableitet, engt die Befugnis des Gesetzgebers ein, die Rechtsfolge eines der
Vergangenheit zugehörigen Verhaltens nachträglich zu ändern (vgl. BVerfG,
Beschluss vom 7. Juli 2010 - 2 BvL 14/02 u.a. - BVerfGE 127, 1 <16 m.w.N.>).
Zu unterscheiden sind Fälle einer "echten" und einer "unechten" Rückwirkung.
Eine Rechtsnorm entfaltet "echte" Rückwirkung, wenn ihre Rechtsfolge mit be-
lastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abge-
schlossene Tatbestände gelten soll. Das ist grundsätzlich verfassungsrechtlich
unzulässig (BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 a.a.O. S. 17 m.w.N.). Soweit
belastende Rechtsfolgen einer Norm erst nach ihrer Verkündung eintreten, tat-
bestandlich aber von einem bereits ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst
werden ("tatbestandliche Rückanknüpfung"), liegt eine "unechte" Rückwirkung
vor. Eine solche unechte Rückwirkung ist nicht grundsätzlich unzulässig, denn
die Gewährung vollständigen Vertrauensschutzes zu Gunsten des Fortbeste-
hens der bisherigen Rechtslage würde den dem Gemeinwohl verpflichteten Ge-
setzgeber in wichtigen Bereichen lähmen und den Konflikt zwischen der Ver-
lässlichkeit der Rechtsordnung und der Notwendigkeit ihrer Änderung in nicht
mehr vertretbarer Weise zu Lasten der Anpassungsfähigkeit der Rechtsordnung
lösen (BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 2010 a.a.O. S. 17 m.w.N.). Der Gesetz-
geber muss aber, soweit er für künftige Rechtsfolgen an zurückliegende Sach-
verhalte anknüpft, dem verfassungsrechtlich gebotenen Vertrauensschutz in
hinreichendem Maß Rechnung tragen. Die Interessen der Allgemeinheit, die mit
der Regelung verfolgt werden, und das Vertrauen des Einzelnen auf die Fort-
geltung der Rechtslage sind abzuwägen. Der Grundsatz der Verhältnismäßig-
keit muss gewahrt sein. Eine unechte Rückwirkung ist mit den Grundsätzen
grundrechtlichen und rechtsstaatlichen Vertrauensschutzes daher nur verein-
bar, wenn sie zur Förderung des Gesetzeszwecks geeignet und erforderlich ist
und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen dem Gewicht des enttäuschten
Vertrauens und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung
rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt bleibt (BVerfG,
Beschluss vom 7. Juli 2010 a.a.O. S. 18 m.w.N.).
Ausgehend von diesen Maßstäben stößt die Blockierpflicht für Altfälle nicht auf
Bedenken:
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Der Einbezug von Altfällen in § 20 Abs. 3 Satz 2 WaffG stellt eine bloße tatbe-
standliche Rückanknüpfung dar, unterfällt also nicht der Kategorie der "echten"
Rückwirkung. Die Blockierpflicht wird nicht im Nachhinein für Zeiträume der
Vergangenheit begründet, sondern gilt erst ab dem Zeitpunkt ihrer gesetzlichen
Einführung. Allerdings wird sie, soweit Altfälle betroffen sind, von einem bereits
ins Werk gesetzten Sachverhalt ausgelöst, nämlich dem zu einem früheren
Zeitpunkt im Einklang mit waffenrechtlichen Vorschriften vollzogenen Besitz von
Erbwaffen, für den bis zum Erlass von § 20 Abs. 3 Satz 2 WaffG selbst bei Be-
dürfnislosigkeit keine Blockierpflicht galt. Wegen dieser Veränderung der waf-
fenrechtlichen Position derjenigen, die wie die Klägerin bereits vor Erlass der
Vorschrift Besitzer von Erbwaffen waren, kommt der Vorschrift "unechte" Rück-
wirkung zu.
Den hierfür durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aufge-
zeigten Anforderungen wird § 20 Abs. 3 Satz 2 WaffG vollauf gerecht. Die Er-
streckung der Blockierpflicht auf Altfälle ist geeignet, das mit dem Besitz von
Erbwaffen verbundene abstrakte Schadensrisiko für Dritte umgehend und um-
fassend zu verringern. Ein milderes, gleich wirksames Mittel hierfür ist nicht er-
sichtlich. Bei einer Gesamtabwägung zwischen den Belangen der Betroffenen
und dem Gewicht und der Dringlichkeit der die Rechtsänderung rechtfertigen-
den Gründe ist die Grenze der Zumutbarkeit ohne weiteres gewahrt. Der Ge-
setzgeber hat allgemein ein berechtigtes Interesse daran, die mit dem Waffen-
gesetz jeweils verfolgten Sicherungszwecke möglichst rasch zur Geltung zu
bringen. Er handelt bei der Ausgestaltung des waffenrechtlichen Umgangs-
rechts mit dem Ziel, seine Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 GG zu erfüllen und
sich schützend vor das Leben und die körperliche Unversehrtheit der Bürger zu
stellen. Mit Rücksicht auf den besonderen Rang dieser Schutzpflichten und die
Weite des insoweit bestehenden legislativen Entscheidungsspielraums kann
der Gesetzgeber in aller Regel das waffenrechtliche Umgangsrecht verschär-
fen, ohne hierin durch den verfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauens-
schutzes beschränkt zu werden (BVerwG, vgl. Urteil vom 16. Mai 2007 - 6 C
24.06 - Buchholz 402.5 WaffG Nr. 93 Rn. 45). Umgekehrt kann derjenige, dem
der Umgang mit Waffen erlaubt ist, in aller Regel nicht berechtigterweise darauf
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vertrauen, dass die einmal geltenden Umgangsanforderungen für alle Zukunft
unverändert bleiben.
Dass speziell im Hinblick auf die Einführung der Blockierpflicht ausnahmsweise
eine abweichende Bewertung angebracht sein könnte, ist nicht ersichtlich. Die
Blockierpflicht trifft gemäß § 20 Abs. 3 Satz 2 WaffG denjenigen, der kein recht-
lich anerkanntes Bedürfnis für den Umgang mit Waffen besitzt, d.h. der nicht die
Voraussetzungen erfüllt, unter denen der Gesetzgeber Waffenbesitz im Allge-
meinen für hinnehmbar hält. Wird die Fortdauer des Privilegs, dennoch Waffen
besitzen zu dürfen, durch die Maßgabe eingeschränkt, ihre Schussfähigkeit
auszuschließen, ist die Grenze der Zumutbarkeit nicht ansatzweise überschrit-
ten, zumal nicht ersichtlich ist, dass die in diesem Zusammenhang anfallenden
Kosten eine unannehmbare Größenordnung erreichen könnten.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Neumann
Dr. Heitz
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 9 625 €
festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG).
Neumann
Dr. Heitz
Prof. Dr. Hecker
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