Urteil des BVerwG vom 23.07.2014
Werbung, Zuschauer, Produkt, Kennzeichnung
Sachgebiet:
Rundfunkrecht einschl. Recht der Rundfunkanstalten, Filmrecht
einschl. Filmförderungsrecht, Presserecht und Recht der neuen
Medien
Rechtsquelle/n:
RStV § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3
BVerwGE: ja
Fachpresse: ja
Stichwort/e:
Produktplatzierung; Verbot zu starker Herausstellung; Schleichwerbung;
redaktionelle Rechtfertigung; programmintegrierte Werbung; Irreführungsschutz;
Programmautonomie; Trennungsgrundsatz; Themenplatzierung;
Dauerwerbesendung; Fernsehrichtlinien der Landesmedienanstalten.
Leitsatz/-sätze:
§ 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV verwehrt nicht, dass der mit der Produktplatzierung
verfolgte Werbezweck sich eindeutig erkennbar im Sendungsgeschehen abbildet.
Die Sendungsgestaltung muss nicht ausschließlich redaktionellen Kriterien
folgen, solange zwischen werblichen Belangen und redaktionellen Belangen ein
angemessener Ausgleich gewahrt ist. Der Werbezweck darf in diesem Fall das
Sendungsgeschehen nicht so dominieren, dass ihm gegenüber der natürliche
Handlungsablauf in den Hintergrund rückt.
Urteil des 6. Senats vom 23. Juli 2014 - BVerwG 6 C 31.13
I. VG Neustadt a. d. Weinstraße vom 31. Oktober 2012
Az: VG 5 K 1128/11.NW
II. OVG Koblenz vom 22. August 2013
Az: OVG 2 A 10002/13
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 31.13
OVG 2 A 10002/13
Verkündet
am 23. Juli 2014
…
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 23. Juli 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich, Dr. Möller, Hahn
und Prof. Dr. Hecker
für Recht erkannt:
Auf die Revision der Klägerin wird das Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 22. August 2013
geändert. Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom
31. Oktober 2012 wird zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungs- und des Re-
visionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid, durch den die Beklagte im
Wege der Rundfunkaufsicht eine Produktplatzierung im Vor- und Nachspann
zur Übertragung eines Fußballspiels beanstandet hat.
Die Klägerin veranstaltet das Fernsehprogramm Sat.1 auf Grundlage einer von
der Beklagten erteilten Sendeerlaubnis. Am 18. Mai 2011 wurde in diesem Pro-
gramm das Endspiel eines europäischen Fußballwettbewerbs zwischen den
portugiesischen Mannschaften FC Porto und SC Braga übertragen.
Vor und nach der Übertragung des Fußballspiels wurden zwei Live-Schaltungen
in das „Hasseröder Männer-Camp“ ausgestrahlt. Hierbei handelte es sich nach
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der Beschreibung der Brauerei „Hasseröder“ um ein „mobiles Haus“, das sei-
nerzeit im Rahmen einer mehrmonatigen Werbeaktion der Brauerei in verschie-
denen Orten aufgebaut wurde. Bei einem im Fernsehprogramm Sat.1 zuvor
angekündigten und im Internet durch Sat.1 durchgeführten Gewinnspiel hatten
sich Interessenten bewerben können, jeweils ein Wochenende im „Hasseröder
Männer-Camp“ zu verbringen, um dort im geselligen Kreis Freizeitvergnügun-
gen nachzugehen.
Während der Live-Schaltungen in das „Hasseröder Männer-Camp“, das sich
damals in Hamburg befand, hielten sich dort der ehemalige Fußballmanager
Reiner Calmund sowie vier weitere, über das Gewinnspiel ausgewählte Männer
auf; letztere trugen jeweils - für die Zuschauer erkennbar - Sweatshirts mit
„Hasseröder“-Aufdrucken.
Die erste Live-Schaltung dauerte etwa 50 Sekunden. Zu sehen waren Reiner
Calmund sowie die vier weiteren Männer, die sich um einen Stehtisch gruppier-
ten, auf dem fünf gefüllte Biergläser sowie ein Eiskübel, jeweils mit dem Schrift-
zug „Hasseröder“, standen. Zur Einleitung der Live-Schaltung hatte der Modera-
tor der Sportsendung, Oliver Welke, in dessen Beisein sich als Ko-Moderator
der Sportdirektor des VfB Stuttgart, Fredi Bobic, befand, auf das „Hasseröder
Männer-Camp“ verwiesen. Reiner Calmund eröffnete die Schaltung mit den
Worten:
„Ja Olli, erstmal herzlich willkommen auch für Dich hier im
Hasseröder Männer-Camp in Hamburg. Auch wenn Du
jetzt nur per Sendung zugeschaltet bist.“
Weiter führte er aus:
„Hier geht wirklich der Bär ab. Das ist `nen absoluter Män-
nertraum. Die vier Jungs haben gewonnen. Wir gucken
das jetzt hier an `nem Flatscreen an. Und dann für Dich
noch, dann hauen wir uns noch ein paar schöne Grill-
würstchen `rein und trinken noch ein paar frisch gezapfte
Hasseröder. Ja, Favorit ist natürlich Porto, ohne Wenn
und Aber, Olli. Aber vergesst net: Braga war in der Cham-
pions League. Hat’ da ganz knapp mit drei Punkten hinter
Arsenal den Weg in die Euro-Cup League antreten müs-
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sen, da `rausgeschmissen: Liverpool, Dynamo Kiew, man
muss sich das `mal vorstellen, und Benfica Lissabon in ei-
nem Derby. Es ist alles möglich, die sind der Außenseiter.
Es wird also eine enge Kiste“.
Im Anschluss an die Übertragung des Fußballspiels erfolgte für die Dauer von
etwa 1:20 Minuten die zweite Live-Schaltung. Diese wurde vom Moderator mit
den Worten eingeleitet:
„Wir haben noch einen zweiten Mann angesetzt (...) heute
Abend. Keinen geringeren als Reiner Calmund im legen-
dären Hasseröder Trainingscamp, Männer-Camp heißt es
ganz genau. Ich hab’s mir extra aufgeschrieben. Den frag
`ich jetzt `mal. Reiner, was ist denn Dein Fazit? Ach, Ihr
seid schon beim Kickern“.
Im Hintergrund wurde während dieser Einleitung auf einem Bildschirm der
Schriftzug „Hasseröder Männer-Camp Haus“ eingeblendet. Im Anschluss an die
Einleitung erfolgte die Schaltung. Zu sehen war am Ende eines Tischfußball-
Spieltisches Reiner Calmund. Im Vordergrund waren die vier weiteren Männer
zu sehen, die Tischfußball spielten. Vor Reiner Calmund stand eine Flasche mit
dem sichtbaren Emblem „Hasseröder“. An der Zimmerwand im Hintergrund war
der Schriftzug „Hasseröder Männer-Camp Haus“ zu sehen. Reiner Calmund äu-
ßerte:
„Ja, hier meine vier Jungs, hier die Gewinner im
Hasseröder Männer-Camp in Hamburg, die sind besser,
die schießen mehr Tore als die Portugiesen, und es macht
riesigen Spaß hier“.
Auf die Frage des Moderators, ob dies sein Fazit sei, antwortete Reiner
Calmund:
„Nee, zum Spiel: Ich glaub`, der Bobi, äh Fredi, hat ja alles
gesagt und äh, ich glaub, sicherlich ist Porto der verdiente
Gewinner, weil eben auch die Braga-Mannschaft direkt
nach dem Spielbeginn so nach zehn Minuten und auch
dann direkt nach der Pause vielleicht die besten Chancen
nicht verwandelt haben. Ja, dann stehst Du nachher mit
leeren Händen da. Mit Porto hat dann sicherlich die beste
Mannschaft gewonnen. Ich würde Hansi Küpper Recht
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geben. Ich werde auch nicht von dem Spiel meinen En-
keln etwas erzählen. Ich hab’ ja auch 3 und 5 Kinder. Also
es hat mich auch nicht vom Hocker gerissen. Hier hat’s
fast mehr Spaß gemacht“.
Während beider Live-Schaltungen wurden jeweils für die Dauer von acht Se-
kunden der Hinweis „unterstützt durch Produktplatzierungen“ sowie das Symbol
„P“ neben dem Symbol des Programms rechts oben im Bildschirm eingeblen-
det.
Nach Anhörung der Klägerin durch die Beklagte stellte die Kommission für Zu-
lassung und Aufsicht (ZAK) am 22. November 2011 fest, dass die Klägerin mit
der Ausstrahlung der beiden Live-Schaltungen gegen das Verbot zu starker
Herausstellung gemäß § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV verstoßen habe. Ferner
beschloss sie eine Beanstandung, die innerhalb von sechs Wochen umzuset-
zen und hinsichtlich derer eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 1 000 € zu er-
heben sei. Die Beklagte erließ daraufhin gegenüber der Klägerin unter dem
6. Dezember 2011 einen Bescheid, mit dem sie gestützt auf § 27 Abs. 1 LMG
RP als Rechtsverstoß feststellte, dass die Klägerin mit der Ausstrahlung der
zwei Live-Schaltungen gegen § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV verstoßen habe.
Ferner wurde mit dem Bescheid der Klägerin aufgegeben, einen entsprechen-
den Verstoß künftig zu unterlassen, sowie eine Verwaltungsgebühr in Höhe von
1 000 € festgesetzt.
Mit ihrer Klage begehrt die Klägerin die Aufhebung des Bescheids. Das Verwal-
tungsgericht hat der Klage stattgegeben. Das Oberverwaltungsgericht hat sie
auf die Berufung der Beklagten abgewiesen. Eine Herausstellung sei bereits
dann „zu stark“ im Sinne von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV, wenn sie nach ihrer
Art, ihrer Häufigkeit oder ihrer Dauer nicht durch redaktionelle Erfordernisse des
Programms oder die Notwendigkeit der Darstellung der Lebenswirklichkeit ge-
rechtfertigt sei. Hierfür spreche die Begriffsbestimmung der Produktplatzierung
in § 2 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 RStV sowie in Art. 1 Buchst. m der Richtlinie
2010/13/EU. Wenn es danach für die Produktplatzierung kennzeichnend sei,
dass sie „in Sendungen“ erfolge bzw. „innerhalb einer Sendung erscheine“, so
deute dies darauf hin, dass die Produktplatzierung in das redaktionelle Pro-
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gramm einer Sendung eingebunden sein müsse und das Produkt lediglich
neutral erwähnt oder dargestellt, nicht aber zur Erzielung „überschießender
Werbeeffekte“ präsentiert werden dürfe. In gesetzessystematischer Hinsicht
komme hinzu, dass § 7 Abs. 7 Satz 1 RStV bzw. Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie
2010/13/EU ein Verbot von Produktplatzierung aussprächen, von dem § 7
Abs. 7 Satz 2 RStV bzw. Art. 11 Abs. 3 der Richtlinie 2010/13/EU lediglich für
bestimmte Fälle Ausnahmen zuließen. Dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis ge-
biete eine restriktive Auslegung der Vorschriften über zulässige Produktplatzie-
rungen. Ferner dürften die Grenzen zulässiger Produktplatzierung nicht erst
dort angesiedelt werden, wo diese aufgrund ihrer programmlichen Dominanz in
eine nach § 7 Abs. 7 Satz 1 RStV unzulässige Themenplatzierung oder in eine
Dauerwerbesendung im Sinne von § 7 Abs. 5 Satz 1 RStV umschlagen würde.
Zudem spreche die in der Gesetzessystematik angelegte und vom Gesetzgeber
beabsichtigte Parallelität von Schleichwerbung und Produktplatzierung dafür,
für die Bestimmung der Grenzen zulässiger Produktplatzierung auf das aus
dem Schleichwerbungsregime geläufige Kriterium der redaktionellen Rechtferti-
gung zurückzugreifen. Der zentrale Unterschied zwischen Schleichwerbung und
Produktplatzierung bestehe lediglich darin, dass bei der Produktplatzierung die
Darstellung gekennzeichnet sei. Nach seinem Sinn und Zweck solle § 7 Abs. 7
Satz 2 Nr. 3 RStV den Kern des rundfunkrechtlichen Trennungsgrundsatzes
bewahren. Der nationale wie der europäische Normgeber hätten diesen Grund-
satz in Bezug auf Produktplatzierungen nur behutsam einschränken wollen.
Schließlich hebe die Begründung zum 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag
hervor, der Veranstalter dürfe dem platzierten Produkt keine auffällige Stellung
im Sendungsverlauf einräumen und müsse Werbeeffekte vermeiden. Im euro-
päischen Rechtssetzungsverfahren habe das Parlament vorgeschlagen, das
Verbot der zu starken Herausstellung in die damalige Fernsehrichtlinie aufzu-
nehmen und hierbei zugleich in den Erwägungsgründen festzuschreiben, dass
eine Herausstellung unzulässig sei, sofern sie nicht durch redaktionelle Erfor-
dernisse des Programms oder die Notwendigkeit der Darstellung der Lebens-
wirklichkeit gerechtfertigt sei. Auch wenn die vorgeschlagene Ergänzung der
Erwägungsgründe anders als das Verbot selbst keinen Eingang in den endgül-
tigen Richtlinientext gefunden habe, sei dem Verbot dasjenige Verständnis zu-
grunde zu legen, welches das Parlament als dessen Initiator ausweislich seines
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Vorschlags zur Ergänzung der Erwägungsgründe vor Augen gehabt habe. Aus-
gehend von diesem Verständnis habe die Platzierung von „Hasseröder“-
Produkten in der vorliegenden Sendung die Vorschrift des § 7 Abs. 7 Satz 2
Nr. 3 RStV verletzt. Weder die insgesamt fünfmalige mündliche Erwähnung von
„Hasseröder“ noch die visuellen Darstellungen seien durch redaktionelle Erfor-
dernisse gerechtfertigt gewesen. Die Vor- und Nachbereitung des Fußballspiels
durch das Interview mit Reiner Calmund habe keinen inhaltlichen Zusammen-
hang zu der Präsentation der „Hasseröder“-Produkte aufgewiesen. Auch mit der
Einlösung des Preises des Sat.1-Gewinnspiels könnten die Werbeeffekte nicht
gerechtfertigt werden. Insbesondere könne sich die Klägerin insoweit nicht auf
die Notwendigkeit der Darstellung einer „Lebenswirklichkeit“ im „Hasseröder
Männer-Camp“ berufen. Bei diesem handle es sich um eine zu Werbezwecken
erzeugte künstliche Realität.
Die Klägerin trägt zur Begründung ihrer Revision vor, die vorinstanzlich vorge-
nommene Auslegung von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV laufe auf eine rechtliche
Gleichbehandlung von Schleichwerbung und Produktplatzierung hinaus, die
dem Willen der Normgeber auf europäischer und auf nationaler Ebene wider-
spreche. Das neue Regime der Produktplatzierung lasse Werbeeffekte bewusst
zu, solange die Gefahr einer Irreführung der Zuschauer wegen der erforderli-
chen Kennzeichnung nach § 7 Abs. 7 Satz 3 RStV ausgeschlossen sei. Daher
müssten für die Zulässigkeit der Produktplatzierung andere Maßstäbe als unter
dem herkömmlichen Schleichwerbungsregime gelten, an dem sich das Urteil
des Oberverwaltungsgerichts indessen orientiere. Zu stark im Sinne von § 7
Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV sei die Herausstellung eines Produkts erst dann, wenn
die hieraus folgenden Werbeeffekte im konkreten, hier durch die Besonderhei-
ten der Sportübertragung mit ihrer üblichen gehäuften Werbung im Sendungs-
umfeld eindeutig überzogen oder gar belästigend seien. Diese Grenze sei in
den Live-Schaltungen nicht überschritten worden. Der angefochtene Bescheid
leide zudem unter einem Begründungsmangel und sei daher auch in formeller
Hinsicht rechtswidrig.
Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil. Der Ansatz der Klägerin negie-
re die Aussagen des Gesetzgebers sowie die Bedeutung des Grundsatzes der
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Trennung von Werbung und Programm. Mit den Regelungen zur Produktplat-
zierung habe kein „Mehr“ an programmintegrierter Werbung gegenüber dem
Schleichwerbungsregime zugelassen werden sollen.
II
Die zulässige Revision der Klägerin ist begründet. Das Berufungsurteil beruht
auf einer Verletzung der revisiblen Vorschrift des § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV,
(§ 137 Abs. 1 VwGO, § 48 RStV) und stellt sich auch nicht im Ergebnis als rich-
tig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Gemäß § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV darf bei der
Produktplatzierung das Produkt nicht zu stark herausgestellt werden. Dies be-
deutet entgegen dem Oberverwaltungsgericht nicht, dass die Darstellung durch
redaktionelle Erfordernisse des Programms gerechtfertigt sein muss, d.h. ein
mit ihr verfolgter Werbezweck sich nicht erkennbar im Sendungsgeschehen
abbilden darf. Gefordert ist lediglich, dass bei der Produktplatzierung zwischen
werblichen Belangen und redaktionellen Belangen ein angemessener Ausgleich
gewahrt ist, d.h. der Werbezweck das Sendungsgeschehen nicht dominiert.
Ausgehend von diesem Maßstab waren die visuellen wie verbalen Darstellun-
gen des Produkts „Hasseröder“ in den beiden Live-Schaltungen nicht zu stark
im Sinne von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV. Im Einzelnen:
1. Das Oberverwaltungsgericht hat § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV unzulässig re-
striktiv ausgelegt.
a. Die Darstellungen des Produkts „Hasseröder“ in den Live-Schaltungen erfül-
len - worüber zwischen den Beteiligten Einigkeit besteht - die in § 2 Abs. 2
Nr. 11 Satz 1 RStV normierten Begriffsmerkmale der Produktplatzierung. Die
Produktdarstellungen waren in dem von § 2 Abs. 2 Nr. 11 RStV vorausgesetz-
ten Sinne in die Sendung einbezogen.
b. Das für die Produktplatzierung in § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV deckungs-
gleich mit Art. 11 Abs. 3 Unterabs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2010/13/EU des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung
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bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die
Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (ABl L 95 S. 1) normierte Verbot zu
starker Herausstellung erfasst nach dem Berufungsurteil solche Produktdarstel-
lungen, die nach ihrer Art, ihrer Häufigkeit oder ihrer Dauer „nicht durch redakti-
onelle Erfordernisse des Programms … gerechtfertigt“ sind. Ebenso sollen Pro-
duktdarstellungen erfasst sein, die nicht durch die „Notwendigkeit der Darstel-
lung der Lebenswirklichkeit“ gerechtfertigt sind; diese Variante kann systema-
tisch als Unterfall der erstgenannten Variante eingeordnet werden.
Wie aus der konkreten Handhabung dieser Maßgaben im Berufungsurteil (UA
S. 24 f.) geschlossen werden muss, sind aus Sicht des Oberverwaltungsge-
richts nur solche Produktdarstellungen durch redaktionelle Erfordernisse des
Programms „gerechtfertigt“, die in identischer Weise hätten erfolgen können
- d.h. ebenso plausibel gewesen wären -, wenn ausschließlich ein redaktionel-
les Gestaltungskalkül im Spiel gewesen wäre. Nach dem Ansatz des Oberver-
waltungsgerichts scheidet eine Rechtfertigung hingegen aus, wenn die Darstel-
lung des Produkts nach ihrer Art, ihrer Häufigkeit oder ihrer Dauer nur mit dem
hiermit verfolgten Werbezweck erklärt werden kann, wenn also das Produkt
nicht, weniger intensiv oder weniger häufig dargestellt worden wäre, würde der
Werbezweck hinweggedacht und griffe allein eine redaktionelle Gestaltungsab-
sicht Platz. Die Beklagte teilt diesen Ansatz, wenn sie die Produktplatzierung an
die Voraussetzung gebunden sieht, dass „das werblich gezielt platzierte Pro-
dukt sich dem Programm unterordnet, d.h. (...) in der spezifischen Form der
Darstellung ‚sowieso schon’ (d.h. auch ohne werbliche Intention) im Programm
vorkommen würde“.
c. Diesem Normverständnis steht bereits der Wortlaut des § 7 Abs. 7 Satz 2
Nr. 3 RStV bzw. des Art. 11 Abs. 3 Unterabs. 3 Buchst. c der Richtlinie
2010/13/EU entgegen. Untersagt ist danach nicht jegliche, sondern nur eine zu
starke Herausstellung des Produkts. Eine Produktdarstellung, bei der sich der
Werbezweck vollständig redaktionellen Gestaltungskriterien unterordnet, also
im Sendungsgeschehen sich nicht als solcher erkennbar abbildet, kann schwer-
lich als „Herausstellung“ bezeichnet werden. Demnach wäre nach dem Ansatz
des Oberverwaltungsgerichts jegliche und nicht nur eine zu starke Herausstel-
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lung untersagt. Für werbemotivierte Darstellungen, die Produktplatzierungen
bestimmungsgemäß aber sein sollen (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 RStV: „mit
dem Ziel der Absatzförderung“), bliebe kaum Raum. Der Ansatz des Oberver-
waltungsgerichts blendet weitgehend den Werbungscharakter der Produktplat-
zierung aus, der sich regelmäßig nur bei einem Absetzen des Produkts vom
redaktionellen Sendungsinhalt entfalten kann. Hätte der Normgeber tatsächlich
nur Produktdarstellungen erlauben wollen, die auch dann redaktionell plausibel
wären, würde ein Werbezweck hinweggedacht - die also überhaupt nicht „her-
ausgestellt“ sind -, hätte er dies ohne Weiteres so festlegen können.
Für den Ansatz des Oberverwaltungsgerichts spricht entgegen der Beklagten
nicht, dass es für die Beurteilung, ob die Grenze der zu starken Herausstellung
eingehalten worden ist, eines „Vergleichsmaßstabs“ bedarf, der „schon rein lo-
gisch nur in der Programmgestaltung gesehen werden kann, wie sie sich ohne
die Platzierung eines Produkts zu Werbezwecken darstellen würde“. Zwar kann
eine Herausstellung im tatbestandlichen Sinne von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV
nicht als solche festgestellt werden, ohne vom fiktiven Sendungsablauf auszu-
gehen, wie er sich mutmaßlich ohne einen Werbezweck dargestellt hätte. Hie-
raus folgt aber nicht, dass jede Diskrepanz zwischen dem fiktiven und dem tat-
sächlichen Sendungsablauf automatisch den Vorwurf begründen müsste, die
festgestellte Herausstellung sei zu stark im Sinne von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3
RStV. Das Erfordernis des genannten Vergleichsmaßstabs führt nur dann
„zwangsläufig“ auf das von der Beklagten und dem Oberverwaltungsgericht ver-
tretene Normverständnis, wenn man der durch den Wortlaut der Norm nicht
gedeckten Prämisse folgt, jegliche und nicht nur eine zu starke Herausstellung
sei untersagt.
Für den Ansatz des Oberverwaltungsgerichts spricht ferner nicht, dass die Pro-
duktplatzierung ausweislich von § 2 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 RStV „in Sendungen“
erfolgt. Mit diesem Merkmal wollte der Normgeber entgegen dem Berufungsur-
teil kein Erfordernis der „Einbindung“ der Produktplatzierung in das redaktionel-
le Programm einer Sendung im Sinne eines Gebots „neutraler“ Darstellung auf-
stellen. Eine solche Vorgabe wäre in der lediglich der Begriffsbestimmung die-
nenden Vorschrift des § 2 Abs. 2 Nr. 11 RStV fehl am Platze. Ebenso gilt dies
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für Art. 1 Abs. 1 Buchst. m der Richtlinie 2010/13/EU. Das Merkmal, wonach die
Produktdarstellung „in Sendungen“ erfolgt (§ 2 Abs. 2 Nr. 11 RStV) bzw. in die
Sendung einbezogen ist und innerhalb dieser erscheint (Art. 1 Abs. 1 Buchst. m
der Richtlinie 2010/13/EU), dient dazu, die Produktplatzierung tatbestandlich zu
fixieren und gegenüber anderen geregelten Formen audiovisueller kommerziel-
ler Kommunikation abzugrenzen.
d. Gesetzessystematische Aspekte erhärten das Ergebnis der Wortlautausle-
gung. Würde das abweichende Normverständnis des Oberverwaltungsgerichts
zugrunde gelegt, gerieten die seit 2010 geltenden Regelungen über die Pro-
duktplatzierung in ein nicht mehr stimmiges Verhältnis zum hergebrachten und
nach wie vor geltenden Schleichwerbungsverbot des § 7 Abs. 7 Satz 1 RStV
(Art. 9 Abs. 1 Buchst. a Satz 2 der Richtlinie 2010/13/EU).
aa. Die vom Oberverwaltungsgericht dem § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV ent-
nommenen Kriterien entsprechen im Wesentlichen denjenigen Kriterien, an-
hand derer sich bei einer - nicht als Produktplatzierung gekennzeichneten (vgl.
§ 7 Abs. 3 Satz 3 RStV bzw. Art. 11 Abs. 3 Unterabs. 3 Buchst. d der Richtlinie
2010/13/EU) - Produktdarstellung mit Blick auf ihre äußeren Merkmale regel-
mäßig bemisst, ob sie im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 8 Satz 1 RStV (Art. 1 Abs. 1
Buchst. j Satz 1 der Richtlinie 2010/13/EU) zu Werbezwecken vorgenommen
wurde und daher trotz fehlenden Belegs einer Zahlung (vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8
Satz 2 RStV bzw. Art. 1 Abs. 1 Buchst. j Satz 2 der Richtlinie 2010/13/EU) als
verbotene Schleichwerbung einzustufen ist (vgl. Ziff. 4 Abs. 2 der Gemeinsa-
men Richtlinien der Landesmedienanstalten für die Werbung, die Produktplat-
zierung, das Sponsoring und das Teleshopping im Fernsehen - Werberichtlinien
Fernsehen - i.d.F. vom 18. September 2012; ebenso Ziff. 4.1 der Vorgängerfas-
sung vom 23. Februar 2010; Ziff. 33 f. der Mitteilung der Kommission zu Ausle-
gungsfragen in Bezug auf bestimmte Aspekte der Bestimmungen der Richtlinie
„Fernsehen ohne Grenzen“ über die Fernsehwerbung, ABl EU 2004 Nr. C 102
S. 2; Goldbeck, in: Paschke/Berlit/Meyer, Gesamtes Medienrecht, 2. Aufl. 2012,
S. 830 m.w.N.). Nur solche - gekennzeichneten - Produktdarstellungen wären
also nach dem Ansatz des Oberverwaltungsgerichts als zulässige Produktplat-
zierung anzusehen, die bezogen auf ihre äußeren Merkmale schon nicht dem
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Schleichwerbungsverbot unterfielen, sondern nur auf Grund ihrer Entgeltlichkeit
als Schleichwerbung gälten. Der medienregulatorische Effekt des neu einge-
führten Produktplatzierungsregimes würde sich so darin erschöpfen, einen Weg
zur Legalisierung von Geldflüssen zu eröffnen, die, sofern belegbar, unter dem
Schleichwerbungsregime die Aufsichtsbehörde wegen § 2 Abs. 2 Nr. 8 Satz 2
RStV (Art. 1 Abs. 1 Buchst. j Satz 2 der Richtlinie 2010/13/EU) in die Lage ver-
setzen, losgelöst von den äußeren Merkmalen der Darstellung von einer Wer-
beabsicht im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 8 Satz 1 RStV (Art. 1 Abs. 1 Buchst. j
Satz 1 der Richtlinie 2010/13/EU) und damit von einem Verstoß gegen das
Schleichwerbungsverbot auszugehen.
Dieses Verständnis des Produktplatzierungsregimes ist schon in sich kaum
schlüssig. Der werbewirtschaftliche Vorteil programmintegrierter Werbung be-
steht darin, dass der Konsument ihr gegenüber weniger skeptisch reagiert als
gegenüber klassischer, vom Programm abgetrennter Werbung im Werbeblock
(vgl. Castendyk, ZUM 2010, 29 <30> m.w.N.; vgl. auch BGH, Urteil vom 7. Juli
1994 - I ZR 162/92 - NJW 1994, 2954 <2955>). Es darf hiervon ausgehend an-
genommen werden, dass innerhalb eines gewissen Rahmens die Abwehrrefle-
xe des Konsumenten bei ausdrücklicher Kennzeichnung einer Produktdarstel-
lung als solcher (= Produktplatzierung) höher sind und deren Werbewert folglich
geringer ausfällt, als wenn eine Kennzeichnung unterbleibt (= Schleichwer-
bung). Der Veranstalter, der Geldflüsse offenbart und im Gegenzug die Kenn-
zeichnungspflicht in Kauf zu nehmen hat, müsste folglich damit rechnen, bei
gleicher äußerlicher Art einer die Schleichwerbungskriterien nicht erfüllenden
Produktdarstellung unter dem neuen Produktplatzierungsregime weniger Wer-
beeinnahmen zu erlösen als unter dem Schleichwerbungsregime. Wäre aber
das Schleichwerbungsregime werbewirtschaftlich attraktiver als das Produkt-
platzierungsregime, bestünde nach wie vor ein erheblicher Anreiz, Geldflüsse
zu verschweigen. Die vermeintliche Legalisierungsstrategie könnte folglich nicht
oder allenfalls unvollkommen aufgehen.
Ein Gleichlauf von Schleichwerbungs- und Produktplatzierungsregime im Hin-
blick auf die äußeren Darstellungsgrenzen wäre darüber hinaus aus Sachgrün-
den verfehlt. Ist eine nicht gekennzeichnete Produktdarstellung nicht durch re-
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daktionelle Erfordernisse des Programms gerechtfertigt und daher nach den
Maßstäben des Schleichwerbungsregimes von einer Werbeabsicht der Beteilig-
ten auszugehen, droht eine Irreführung des Zuschauers über den tatsächlichen
Sendungszweck. Das Medienrecht antwortet hierauf mit dem ausnahmslosen
Verbot solcher Produktdarstellungen (§ 7 Abs. 7 Satz 1 RStV bzw. Art. 9 Abs. 1
Buchst. a Satz 2 der Richtlinie 2010/13/EU). Das für die Produktplatzierung gel-
tende Kennzeichnungsgebot wirkt der schleichwerbungstypischen Gefahr einer
Irreführung der Zuschauer über den (Werbe-)Zweck der Produktdarstellung
nunmehr jedoch - jedenfalls bis zu einem gewissen Grad - entgegen: Dem Zu-
schauer gegenüber wird offen gelegt, dass die Grundregel der Trennung von
Werbung und Programm durchbrochen und die Sendung mit der Produktdar-
stellung auf Basis der Entgeltleistung eines Dritten einen Werbezweck verfolgt.
Hieraus ergibt sich ein entscheidendes Argument für die Lockerung der
Schleichwerbungskriterien. Es wäre unverständlich, die Produktplatzierung oh-
ne Abstriche Maßgaben zu unterwerfen, welche auf die Sicherung eines
Schutzguts zugeschnitten sind, das bei ihr wegen des Kennzeichnungsgebots
nicht im selben Umfang wie bei einer Schleichwerbung gefährdet werden kann
(vgl. Castendyk, ZUM 2010, 29 <37 f.>).
Da mit dem Produktplatzierungsregime bestimmte Darstellungen in Werbeab-
sicht prinzipiell zugelassen werden sollen (§ 7 Abs. 7 Satz 2, § 2 Abs. 2 Nr. 11
RStV; Art. 11 Abs. 3 Unterabs. 3, Art. 1 Abs. 1 Buchst. m i.V.m. Art. 1 Abs. 1
Buchst. h der Richtlinie 2010/13/EU), wäre es zudem auch in konzeptioneller
Hinsicht ungereimt, die Produktplatzierung vollumfänglich an Regeln eines Re-
gimes zu binden, das - so wie das Schleichwerbungsregime - von der Vorstel-
lung prinzipieller Unzulässigkeit werbemotivierter Darstellungen geprägt ist (§ 7
Abs. 7 Satz 1, § 2 Abs. 2 Nr. 8 RStV; Art. 9 Abs. 1 Buchst. a Satz 2, Art. 1
Abs. 1 Buchst. j der Richtlinie 2010/13/EU). Für eine vollständige Deckungs-
gleichheit beider Regimes im Hinblick auf die äußeren Darstellungsgrenzen fin-
den sich in Wortlaut und Systematik der rundfunkstaatsvertraglichen Regelun-
gen sowie der zugrunde liegenden Regelungen der Richtlinie 2010/13/EU auch
keine Belege.
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Schleichwerbungsregime und Produktplatzierungsregime stehen aus den ge-
nannten Gründen nur dann in einem stimmigen, medienregulatorisch konsisten-
ten Verhältnis zueinander, wenn innerhalb eines gewissen, durch die Worte „zu
stark“ (§ 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV) markierten Rahmens auch solche (ge-
kennzeichneten) Produktdarstellungen als zulässige Produktplatzierung ange-
sehen werden können, die nach ihren äußeren Merkmalen bei Zugrundelegung
der Schleichwerbungskriterien verboten wären (im Ergebnis ebenso Castendyk,
ZUM 2010, 29 <37 f.>; Goldbeck, in: Paschke/Berlit/Meyer, Gesamtes Medien-
recht, 2. Aufl. 2012, S. 839; Müller-Rüster, Product Placement im Fernsehen,
2010, S. 287 f.; Engels, AfP 2011, 438 <441>; Emrich, EU- und nationalrechtli-
che Liberalisierung des Product-Placement im öffentlich-rechtlichen und priva-
ten Fernsehen sowie für Spielfilme, 2011, S. 263 f.; Wöller, Die rechtliche Be-
handlung von Produktplatzierungen im Fernsehen nach Inkrafttreten des
2011, 141 <148>; Leitgeb, ZUM 2013, 987 <988>; Hartstein u.a., Rundfunk-
staatsvertrag, Stand März 2013, § 7 Rn. 53 d).
bb. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts gebietet das in § 7
Abs. 7 RStV bzw. in Art. 11 der Richtlinie 2010/13/EU markierte Regel-
Ausnahme-Verhältnis nicht die Vorschriften über die Zulässigkeit der Produkt-
platzierung, restriktiv auszulegen. Soll eine bestimmte Verhaltensweise Privater
nur unter bestimmten Voraussetzungen zugelassen werden, liegt es bereits aus
gesetzesredaktionellen Gründen nahe, ein Verbot als Regel und die fragliche
Verhaltensweise als Ausnahme zu normieren.
cc. Entgegen dem Berufungsurteil stützt das ausnahmslose Verbot der The-
menplatzierung gemäß § 7 Abs. 7 Satz 1 RStV die von ihm vorgenommene
Auslegung von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV nicht. Eine Themenplatzierung
liegt vor, wenn innerhalb der Sendung kein konkretes Produkt dargestellt, son-
dern eine werbliche Aussage bezüglich bestimmter Produktgattungen getroffen
wird (sogenanntes generic placement; vgl. Ziff. 4 Abs. 1 der Werberichtlinien-
Fernsehen der Landesmedienanstalten). Es handelt sich um eine Werbungs-
form, die sich von der Produktplatzierung nicht (gleitend) im Hinblick auf die
Intensität der werblichen Darstellung, sondern in struktureller Weise unterschei-
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det. Die Klägerin weist dementsprechend zu Recht daraufhin, dass das „Um-
schlagen“ einer Produktplatzierung in eine Themenplatzierung nicht möglich ist.
Insofern kann sich in diesem Zusammenhang kein Abstandsgebot ergeben, das
bei der Auslegung von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV zu berücksichtigen wäre.
dd. Ferner stützt die Regelung zur Dauerwerbesendung in § 7 Abs. 5 RStV die
im Berufungsurteil vorgenommene Auslegung von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV
nicht. Auch auf Grundlage von weniger restriktiv gefassten Darstellungsgrenzen
ist gewährleistet, dass die Produktplatzierung nicht in eine Dauerwerbesendung
umschlagen kann, die ausweislich von § 7 Abs. 5 RStV dadurch gekennzeich-
net ist, dass der Werbecharakter erkennbar im Vordergrund steht.
e. Aus der Entstehungsgeschichte des § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV und der
zugrunde liegenden Vorschrift des Art. 11 Abs. 3 Unterabs. 3 Buchst. c der
Richtlinie 2010/13/EU bzw. deren Vorgängervorschrift in Art. 3g Abs. 2
Unterabs. 3 Buchst. c der Richtlinie 89/552/EWG des Rates zur Koordinierung
bestimmter Rechtsverwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Aus-
übung der Fernsehtätigkeit i.d.F. der Richtlinie 2007/65/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2007 (ABl L 332 S. 27) sowie
aus den jeweils angefallenen Materialien, einschließlich der Erwägungsgründe
der genannten Richtlinien, ergeben sich keine durchgreifenden Argumente für
den Ansatz des Oberverwaltungsgerichts.
aa. Das Verbot der zu starken Herausstellung geht zurück auf den in erster Le-
sung vom Europäischen Parlament am 13. Dezember 2006 beschlossenen
Standpunkt (EP-PE_TC1-COD(2005)0260) zum ursprünglichen Kommissions-
entwurf vom 13. Dezember 2005 (KOM 2005/0260 ). Letzterer hatte ein
solches Verbot noch nicht vorgesehen. Die mit dem Standpunkt des Europäi-
schen Parlaments vom 13. Dezember 2006 beschlossene Entwurfsfassung, die
dieses Verbot nunmehr vorsah, enthielt zugleich zu Erläuterungszwecken eine
Ergänzung des Erwägungsgrundes 66 (damaliger Nummerierung) in Gestalt
der offensichtlich der Schleichwerbungsdogmatik entlehnten Aussage, dass
„eine Hervorhebung unzulässig (ist), wenn sie nicht durch redaktionelle Erfor-
dernisse des Programms oder die Notwendigkeit der Darstellung der Lebens-
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wirklichkeit gerechtfertigt ist“. Obwohl diese Ergänzung des Erwägungsgrundes
66 aber anders als das Verbot der zu starken Herausstellung selbst keinen Ein-
gang in den endgültigen Text der Richtlinie gefunden hat, soll nach Auffassung
des Oberverwaltungsgerichts diesem Verbot dasjenige Verständnis zu unterle-
gen sein, welches das Europäische Parlament als sein Initiator ausweislich der
vorgesehenen Ergänzung des Erwägungsgrundes 66 bei seiner ersten Lesung
im Auge gehabt hatte.
Dem kann nicht gefolgt werden. Hat die vom Europäischen Parlament ur-
sprünglich vorgesehene Ergänzung des Erwägungsgrundes 66 am Ende keinen
Eingang in den endgültigen Text der - vom Parlament im Mitentscheidungsver-
fahren in zweiter Lesung mitbeschlossenen - Richtlinie gefunden, lässt sich dies
eher als Beleg dafür werten, dass sich der europäische Normgeber das in ihr
zum Ausdruck gebrachte Verständnis gerade nicht zu eigen machen wollte.
Entgegen dem Oberverwaltungsgericht lässt sich Gegenteiliges nicht dem Er-
wägungsgrund 91 der Richtlinie 2010/13/EU (= Erwägungsgrund 61 der Richtli-
nie 2007/65/EG) entnehmen. Er spricht die Produktplatzierung als „Tatsache in
Kinospielfilmen und audiovisuellen Fernsehproduktionen“ an. Aus dieser rein
beschreibenden Aussage kann schwerlich auf eine Absicht „behutsamer“
Rechtssetzung geschlossen werden, die lediglich auf eine Legalisierung von
Geldflüssen in Fällen zielen würde, in denen eine Darstellung nach ihren äuße-
ren Merkmalen die Schleichwerbungskriterien nicht erfüllt.
Auch Erwägungsgrund 81 der Richtlinie 2010/13/EU (= Erwägungsgrund 55 der
Richtlinie 2007/65/EG), auf den die Beklagte verweist, belegt keine solche Ab-
sicht. In ihm heißt es: „Produktplatzierung, die den Charakter von Schleichwer-
bung hat, sollte jedoch verboten bleiben“. Im Satz davor heißt es: „Der Tren-
nungsgrundsatz sollte auf Fernsehwerbung und Teleshopping beschränkt wer-
den und die Produktplatzierung sollte unter bestimmten Voraussetzungen er-
laubt werden - sofern ein Mitgliedstaat nicht etwas anderes beschließt“. Zu-
sammen genommen wird damit klargestellt, dass „Produktplatzierung, die den
Charakter von Schleichwerbung hat“, im Gegensatz zu sonstigen Fällen der
Produktplatzierung im Anwendungsbereich des Trennungsgrundsatzes bleiben,
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d.h. nicht als programmintegrierte Werbung zugelassen werden soll. Damit hat
der Richtliniengeber, anders als die Beklagte meint, nicht indirekt zum Ausdruck
bringen wollen, dass eine Produktplatzierung nicht die Schleichwerbungskrite-
rien erfüllen darf. Diese Deutung wäre nur dann plausibel, wenn eine Produkt-
platzierung bei Erfüllung der Schleichwerbungskriterien - unter der Prämisse,
diese wären auch für sie verbindlich - tatbestandlich zur verbotenen Schleich-
werbung mutieren müsste. Diese Vorstellung ist aber allgemein nicht haltbar.
Überschreitet eine Produktplatzierung die für sie geltenden Darstellungsgren-
zen, wird sie grundsätzlich zu einer unzulässigen Produktplatzierung, aber nicht
zur Schleichwerbung. Eine Produktplatzierung kann allenfalls dadurch
- zugleich - den Charakter einer Schleichwerbung gewinnen, dass keine Kenn-
zeichnung vorgenommen wird. Ein dahingehendes Verständnis lässt das euro-
päische Recht anders als das deutsche Recht zu, da die Kennzeichnung nach
der Konstruktion in Art. 1 Abs. 1 Buchst. m der Richtlinie 2010/13/EU - anders
als nach § 2 Abs. 2 Nr. 11 RStV - für die Produktplatzierung nicht begriffskonsti-
tutiv ist und somit kein tatbestandliches Abgrenzungsmerkmal zur Schleichwer-
bung, sondern eine Zulässigkeitsanforderung an die Produktplatzierung bildet.
Dies übersieht die Beklagte, wenn sie ausführt, dass „das Fehlen einer pro-
grammlich-redaktionellen Rechtfertigung ... das einzig denkbare Kriterium (ist),
das einer Produktplatzierung den 'Charakter von Schleichwerbung' bescheren
kann“. Die genannte Aussage in Erwägungsgrund 81, wonach Produktplatzie-
rung mit dem Charakter von Schleichwerbung verboten bleiben soll, kann daher
nur als Hinweis darauf gemeint sein, dass die den Trennungsgrundsatz durch-
brechende Zulassung der Produktplatzierung von der Richtlinie an die Bedin-
gung der Kennzeichnung geknüpft ist (vgl. Art. 11 Abs. 3 Unterabs. 3 Buchst. d
der Richtlinie 2010/13/EU).
bb. Das Oberverwaltungsgericht hat zum zweiten auf die amtliche Begründung
zum 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag abgestellt, die zu § 7 Abs. 7 Satz 2
Nr. 3 RStV ausführt, nach dieser Bestimmung sei der Veranstalter „verpflichtet,
dem (...) Produkt keine auffällige Stellung im Sendungsverlauf einzuräumen und
damit Werbeeffekte zu vermeiden“, und ferner fordert, das Produkt solle „im
natürlichen Handlungsablauf aus programmlich-dramaturgischen Gründen ein-
gebunden sein“ (LTDrucks RP 15/4081 S. 18). Auch diese Aussagen stützen
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das vom Oberverwaltungsgericht vertretene Verständnis von § 7 Abs. 7 Satz 2
Nr. 3 RStV jedenfalls im Ergebnis nicht.
Ihnen stehen andere Passagen aus der Begründung des Änderungsstaatsver-
trags gegenüber, in denen sich eher die Vorstellung andeutet, dass mit der Um-
setzung der Richtlinie 2007/65/EG die zuvor für programmintegrierte Werbung
bestehenden Regelungen liberalisiert werden sollen. So heißt es etwa:
„Der neue Absatz 7 setzt die Regelung der Richtlinie in Ar-
tikel 3 g zur kostenlosen oder bezahlten Platzierung von
Produkten in audiovisuellen Mediendiensten um. Dazu
wird die bisherige Regelung zur Schleichwerbung erwei-
tert“ (LTDrucks RP 15/4081 S. 18).
An anderer Stelle heißt es:
„Zudem werden die bestehenden europarechtlichen Be-
schränkungen für Werbung liberalisiert, indem die Richtli-
nie Lockerungen bei der Einfügung der Werbung vorsieht,
während die bisherigen Bestimmungen über den Umfang
der Werbung weitgehend erhalten bleiben. Gleichzeitig
wird das materielle Werberecht ergänzt“ (LTDrucks RP
15/4081 S. 16).
Eine Absicht des Normgebers des Rundfunkstaatsvertrags, an die überkomme-
nen Schleichwerbungskriterien anzuknüpfen, tritt entgegen der Auffassung der
Beklagten nicht darin zum Vorschein, dass es in der Begründung zum
13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag ferner heißt, eine „nicht gekennzeichnete
Produkterwähnung oder -darstellung kann der Regelung zur Schleichwerbung
unterfallen“ (LTDrucks RP 15/4081 S. 17). Der Normgeber wollte hiermit ledig-
lich klarstellen, dass eine nicht als Produktplatzierung gekennzeichnete Pro-
duktdarstellung nach wie vor am Schleichwerbungsverbot zu messen ist.
Offenbart somit auch die Gesamtschau der nationalen Rechtsetzungsmateria-
lien zumindest keine durchwegs zwingenden Belege für die vom Oberverwal-
tungsgericht vorgenommene Normauslegung, so kommt ein Weiteres entschei-
dend hinzu: Selbst wenn der nationale Normgeber mit § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3
RStV an die überkommenen Schleichwerbungskriterien hätte anknüpfen wollen,
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hätte er sich hiermit von demjenigen Normverständnis abgesetzt, das nach dem
oben Gesagten der mit § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV übernommenen unions-
rechtlichen Vorschrift des Art. 11 Abs. 3 Unterabs. 3 Buchst. c der Richtlinie
2010/13/EU zugrunde liegt. Der nationale Normgeber kann aber nicht bei Über-
nahme einer Richtlinienbestimmung in nationales Recht den normativen Gehalt
der übernommenen Norm abwandeln. Hiergegen lässt sich nicht einwenden,
dass er im vorliegenden Fall aufgrund der Optionsregelung in Art. 11 Abs. 3
Unterabs. 1 der Richtlinie 2010/13/EU wohl über die Möglichkeit verfügt hätte,
die in der Richtlinie normierten Anforderungen an die Zulässigkeit der Produkt-
platzierung im nationalen Recht zu verschärfen. Denn von dieser Möglichkeit
macht der nationale Normgeber nicht Gebrauch, wenn er - wie hier mit § 7
Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV - eine Bestimmung der Richtlinie (Art. 11 Abs. 3 Un-
terabs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2010/13/EU) Wort für Wort rezipiert, ohne ein
abweichendes Normverständnis im Normtext kenntlich zu machen.
f. Das Oberverwaltungsgericht begründet die von ihm vorgenommene Ausle-
gung von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV in teleologischer Hinsicht mit dem rund-
funkrechtlichen Trennungsgrundsatz, der insbesondere in § 7 Abs. 2 und 3
RStV sowie in verschiedenen Bestimmungen der Richtlinie 2010/13/EU (etwa
Art. 9, Art. 10 Abs. 1 Buchst. a, Erwägungsgrund 81) einen Niederschlag ge-
funden hat. Auch insoweit kann ihm nicht gefolgt werden.
Die durch die genannten Bestimmungen von unterschiedlichen Richtungen her
ausgestaltete bzw. abgesicherte Trennung von Werbung und übrigem Pro-
gramm dient der Verhinderung von Irreführungen der Zuschauer über den
Zweck der Sendungsgestaltung sowie der Wettbewerbsneutralität des Rund-
funks; sie soll zudem die Programmautonomie des Veranstalters absichern (vgl.
Goldbeck, in: Paschke/Berlit/Meyer, Gesamtes Medienrecht, 2. Aufl. 2012,
S. 819 f. m.w.N.).
Die in § 7 Abs. 7 Satz 2 und 3 RStV bzw. in Art. 11 Abs. 3 Unterabs. 3 der
Richtlinie 2010/13/EU normierten Zulässigkeitsanforderungen spiegeln das Be-
streben des Normgebers auf europäischer wie auf nationaler Ebene wider, die-
sen Schutzgütern auch im Zusammenhang der Produktplatzierung ein gewisses
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Maß an Beachtung zu gewährleisten. Auf der anderen Seite weichen die Rege-
lungen über die Zulässigkeit der Produktplatzierung den Trennungsgrundsatz
bereichsspezifisch auf: Die Darstellung von Produkten gegen Entgelt in Sen-
dungen zum Zwecke der Absatzförderung außerhalb der Werbeblöcke ist per
definitionem nichts anderes als eine Durchbrechung der Trennung von Wer-
bung und redaktionellem Programm in ihrer herkömmlichen rechtlichen Gestalt.
Dass dies zumindest dem Normgeber auf europäischer Ebene klar vor Augen
stand, geht aus dem bereits erwähnten Erwägungsgrund 81 der Richtlinie
2010/13/EU und der dortigen Aussage unzweideutig hervor, der Trennungs-
grundsatz solle „auf Fernsehwerbung und Teleshopping beschränkt werden und
die Produktplatzierung ... unter bestimmten Voraussetzungen erlaubt werden“.
Die Schutzgüter des Trennungsgrundsatzes werden auch bei einer weniger
restriktiven Auslegung von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV als derjenigen gewahrt,
die das Berufungsurteil vornimmt.
Bei Produktdarstellungen, die nicht durch redaktionelle Erfordernisse des Pro-
gramms gerechtfertigt sind, sondern bei denen der Werbezweck die Sendungs-
gestaltung mit beeinflusst, wird einer Irreführung der Zuschauer sowie hiermit
verbunden einer Beeinträchtigung der Wettbewerbsneutralität des Rundfunks
durch die von § 7 Abs. 7 Satz 3 RStV (Art. 11 Abs. 3 Unterabs. 3 Buchst. d der
Richtlinie 2010/13/EU) vorgeschriebene Kennzeichnung entgegengewirkt. Der
Zuschauer bzw. Konsument kann aufgrund der Kennzeichnung erkennen, dass
sich in der Darstellung des Produkts eine Werbeabsicht realisiert, und hieraus
seine Schlüsse ziehen.
Die Programmautonomie, d.h. die Unabhängigkeit der Programmstruktur und
des Programminhalts von kommerziell geleiteten Einflüssen Dritter, wird bereits
eigens durch die Vorschrift des § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 RStV (Art. 11 Abs. 3
Unterabs. 3 Buchst. a der Richtlinie 2010/13/EU) geschützt. Sie bedarf daher
keiner zusätzlichen Berücksichtigung bei Auslegung von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3
RStV. Der gegenläufigen Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, § 7 Abs. 7
Satz 2 Nr. 1 RStV betreffe unmittelbare Beeinträchtigungen der Unabhängig-
keit, während § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV die Unabhängigkeit mittelbar schüt-
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ze, vermag der Senat nicht zu folgen. Wortlaut und Systematik von § 7 Abs. 7
Satz 2 RStV (bzw. Art. 11 Abs. 3 Unterabs. 3 der Richtlinie 2010/13/EU) geben
für eine Differenzierung anhand der Kategorien „unmittelbar“ und „mittelbar“
nichts her. § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 1 RStV richtet sich umfassend gegen Beein-
trächtigungen der Programmautonomie im Hinblick auf den „Inhalt“ wie den
„Sendeplatz“ und offenbart damit unter keinem erkennbaren Gesichtspunkt eine
Schutzlücke, die nur durch einen Rückgriff auf § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV zu
schließen wäre.
g. Die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Auslegung von § 7 Abs. 7
Satz 2 Nr. 3 RStV bindet den Senat nicht deshalb, weil sie - wenngleich nur bis
zu einem gewissen Grad - den Vorgaben aus Ziff. 4 Abs. 3.3 der Werberichtli-
nien-Fernsehen der Landesmedienanstalten entspricht. Die Werberichtlinien
besitzen in § 46 RStV eine rundfunkstaatsvertragliche Grundlage. Hieraus er-
gibt sich jedoch keine Befugnis der Landesmedienanstalten, § 7 Abs. 7 Satz 2
Nr. 3 RStV mit Bindungswirkung gegenüber den Gerichten einer Auslegung
zuzuführen, die von Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte sowie Sinn
und Zweck dieser Norm nicht gedeckt ist. Es muss - unabhängig von der Frage,
ob § 46 RStV Normkonkretisierungsbefugnisse begründen sollte - von den Ge-
richten nachgeprüft werden, ob die Landesmedienanstalten bei Erlass der
Richtlinien von einem richtigen Verständnis des anzuwendenden Gesetzesbe-
griffs ausgegangen sind und die vom Gesetz selbst getroffenen Wertungen be-
achtet haben (vgl. Urteile vom 24. November 2010 - BVerwG 6 C 16.09 -
BVerwGE 138, 186 = Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 59 jeweils Rn. 43 und
vom 28. Oktober 1998 - BVerwG 8 C 16.96 - BVerwGE 107, 338 <341> =
Buchholz 401.64 § 4 AbwAG Nr. 6 S. 25).
2. § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV verwehrt nicht, dass der mit der Produktplatzie-
rung verfolgte Werbezweck sich eindeutig erkennbar im Sendungsgeschehen
abbildet, d.h. die Sendungsgestaltung insoweit nicht ausschließlich redaktionel-
len Kriterien folgt, solange zwischen werblichen Belangen und redaktionellen
Belangen ein angemessener Ausgleich gewahrt ist, d.h. der Werbezweck das
Sendungsgeschehen nicht dominiert.
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a. Dieses Normverständnis ist bereits im Wortlaut von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3
bzw. Art. 11 Abs. 3 Unterabs. 3 Buchst. c der Richtlinie 2010/13/EU angelegt.
Indem hiernach nicht jegliche, sondern nur eine „zu starke“ Herausstellung un-
tersagt wird, verbleibt ein gewisser Raum dafür, die redaktionelle Gestaltungs-
absicht partiell hinter die mit der Produktdarstellung verfolgte Werbeabsicht zu-
rücktreten zu lassen. Mit der Wendung „zu stark“ hat der Normgeber ein Über-
maßverbot statuiert. Ein Übermaß liegt vor, wenn bei der Produktplatzierung die
werblichen Belange nicht angemessen gegen die redaktionellen Belange aus-
geglichen sind. Eine Herausstellung ist somit zu stark, wenn der Werbezweck
das Sendungsgeschehen dominiert, d.h. der natürliche Handlungsablauf ihm
gegenüber in den Hintergrund gerückt ist (vgl. Goldbeck, in: Pasche/Berlit/
Meyer, Gesamtes Medienrecht, 2. Aufl. 2012, S. 839). Dieses Normverständnis
erscheint auch in gesetzessystematischer Hinsicht stimmig: Dürften die werbli-
chen Belange das Sendungsgeschehen dominieren, könnten die Grenzen zum
Fernsehwerbespot überschritten werden und drohten damit die Regelungen in
§ 7 Abs. 3 Satz 3 RStV (eindeutige Absetzung der Werbung von anderen Sen-
dungsteilen) und in § 45 Abs. 1 RStV (Maximaldauer der Sendeanteile für Wer-
bung) unterlaufen zu werden.
Zugleich ist dieses Verständnis, gesetzessystematisch auch insofern stimmig,
als danach der Kreis der unter dem Produktplatzierungsregime zulässigen Dar-
stellungen weiter gezogen ist als unter dem Schleichwerbungsregime. Auf diese
Weise rücken - wie bereits ausgeführt - beide Regime in ein medienregulato-
risch konsistentes Verhältnis und wird insbesondere der Einsicht Rechnung ge-
tragen, dass bei der Produktplatzierung wegen des Kennzeichnungserforder-
nisses die für die Schleichwerbung typische Gefahr der Irreführung des Zu-
schauers über den tatsächlich verfolgten Sendungszweck geringer als bei die-
ser ausfällt.
b. Dem von der Klägerin vertretenen, noch großzügiger gefassten Normver-
ständnis vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Hiernach soll die Grenze
für das Einfließen werblicher Belange in die Sendungsgestaltung erst erreicht
sein, wenn die aus der Produktplatzierung folgenden Werbeeffekte in der Weise
überhand nehmen, dass sie belästigend oder störend wirken. Danach wäre
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- entgegen dem in § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV begründeten Übermaßverbot -
ein Übergewicht werblicher Elemente im Rahmen der betroffenen Sendese-
quenz gerade nicht ausgeschlossen.
c. Im Übrigen trifft die Annahme der Klägerin nicht zu, § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3
RStV diene ausschließlich dem „Verbraucherschutz“, nicht auch dem Irrefüh-
rungsschutz, da dieser bereits abschließend über das Kennzeichnungsgebot
des § 7 Abs. 7 Satz 3 RStV gewährleistet werde. Dieser Annahme ist zum ei-
nen entgegenzuhalten, dass - worauf die Beklagte zu Recht hinweist - das in-
haltlich-qualitative Kriterium der Belästigung bzw. Störung dem Regulierungs-
ansatz des deutschen Rundfunkrechts fremd ist; nichts anderes gilt für das eu-
ropäische Recht der audiovisuellen Medien. Aus ihr tritt zudem ein nicht hinrei-
chend differenziertes Verständnis des rundfunkwerberechtlichen Irreführungs-
schutzes hervor. Der Zuschauer wird mittels der Kennzeichnung lediglich dar-
über in Kenntnis gesetzt, dass überhaupt eine Werbeabsicht in die Sendungs-
gestaltung eingeflossen ist. Hiermit ist aber ein Irreführungsschutz im Zusam-
menhang mit der Produktplatzierung noch nicht in erschöpfender Weise ge-
währleistet: Dem Zuschauer muss es überdies möglich sein, diejenigen Sen-
dungselemente, in denen sich der einfließende Werbezweck konkret abbildet,
hinreichend von solchen Sendungselementen zu unterscheiden, in denen sich
eine redaktionelle Gestaltungsabsicht umsetzt. Es besteht mit anderen Worten
ein Bedürfnis, ihn vor Fehlvorstellungen darüber zu bewahren, in welchem kon-
kreten Umfang die betroffene Sendung durch ein Werbekalkül in Beschlag ge-
nommen wird. Im Interesse des Irreführungsschutzes muss eine Herausstellung
demnach auch dann als übermäßig dominant und mithin als „zu stark“ angese-
hen werden, wenn der Zuschauer nicht in der Lage ist, ihre Grenzen zu be-
stimmen, d.h. nicht hinreichend klar unterscheiden kann, welche Elemente des
Sendungsgeschehens werbebestimmt sind und welche nicht.
d. Ob die werblichen Elemente - ihre Unterscheidbarkeit vom redaktionellen In-
halt vorausgesetzt - das Sendungsgeschehen entgegen § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3
RStV dominieren, ist im Wege einer wertenden Gesamtbetrachtung zu
beurteilen, bei der zum einen quantitative Aspekte zu berücksichtigen sind.
Nehmen Produktdarstellungen nach Zahl oder Länge überhand, so dass ihnen
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gegenüber der natürliche Handlungsablauf in den Hintergrund rückt, ist die
durch § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV gesetzte Grenze überschritten. Bezugs-
punkt der rechtlichen Betrachtung muss insoweit diejenige nach redaktionellen
Parametern abgegrenzte Sendungssequenz sein, in welche die Produktdarstel-
lung eingefügt ist, nicht die Sendung als Ganze. Andernfalls liefe das Verbot der
zu starken Herausstellung unter dem genannten quantitativen Aspekt leer.
e. Von Belang ist darüber hinaus, ob sich die visuelle oder verbale Darstellung
des Produkts aufgrund ihrer Art so weit vom redaktionell vorgegebenen Hand-
lungsstrang abhebt, dass sie als regelrechter Fremdkörper innerhalb der Sen-
dung erscheint, also das Sendungsgeschehen nicht nur partiell mit bestimmt
und mit Werbungselementen anreichert, sondern den Sendungsfluss regelrecht
unterbricht. Ist dies der Fall, kann hierdurch die Darstellung, selbst wenn sie nur
punktuell erfolgt und von kurzer Dauer ist, ein erhöhtes, die Sendung dominie-
rendes Gewicht gewinnen, welches es rechtfertigt, sie als „zu stark“ im Sinne
von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV einzustufen. In dieser im Vergleich zum An-
satz des Oberverwaltungsgerichts abgeschwächten Form findet das Kriterium
der redaktionellen Rechtfertigung auch im Rahmen des Produktplatzierungsre-
gimes eine Berechtigung. Aus ihm folgt - in der abgeschwächten Form - zwar
kein Verbot sämtlicher Darstellungen, die bei Hinwegdenken eines Werbe-
zwecks entfielen oder weniger intensiv ausfielen. Es steht aber solchen Darstel-
lungen entgegen, die keinen sinnhaften Bezug zum redaktionellen Sendungs-
konzept mehr aufweisen, sich also vom Sendungskontext vollständig ablösen
oder gar in Widerspruch zur redaktionellen Konzeption stehen, so dass die
Sendung den Charakter des bloßen Vehikels einer Werbebotschaft gewinnt.
Beispielsweise kann dies auf Darstellungen zutreffen, die - ohne unmittelbar zu
Kauf usf. im Sinne von § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 2 RStV aufzufordern - trotz jegli-
chen Fehlens eines entsprechenden redaktionellen Anlasses in eindringlicher
Weise vermeintliche Vorzüge eines Produkts thematisieren oder das Produkt
einseitig und intensiv in den Vordergrund stellen.
f. In die wertende Gesamtbetrachtung ist ferner mit einzubeziehen, ob die Sen-
dung bzw. der mit ihr abgebildete Wirklichkeitsausschnitt ohnehin bereits in
größerem Umfang durch Werbung geprägt sind. Ist dies - wie vielfach bei Über-
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tragungen im Bereich des Profisports - der Fall, liegt eine Dominanz des Sen-
dungsgeschehens speziell durch die mit einer Produktplatzierung verfolgten
werblichen Belange ferner als bei Sendungen bzw. Wirklichkeitsausschnitten,
die typischerweise keine oder nur geringe Werbebezüge aufweisen. Die Anhäu-
fung von Werbung insbesondere bei Fußballübertragungen (Bandenwerbung,
Trikotwerbung, Markenlogos auf Kleidung, Stellwänden und im Rahmen von
Interviewzonen etc.) lässt den Zuschauer werbebestimmte Sendungselemente
regelmäßig mit geringerer Intensität wahrnehmen als die redaktionellen Inhalte.
g. Erscheint ein bestimmter Handlungsstrang in die Sendung aufgenommen,
um Gelegenheit für eine Produktplatzierung zu schaffen, müssen zusätzliche
Anforderungen gelten. Es kommt hier auch darauf an, inwieweit der aufgenom-
mene Handlungsstrang hinreichend starke Bezüge zum redaktionellen Sen-
dungskonzept aufweist und sich so im Ganzen betrachtet - trotz der werblichen
Motivlage - noch in das übrige Sendungsgeschehen inhaltlich einpasst. Ist dies
nicht der Fall, wirkt also der aufgenommene Handlungsstrang innerhalb der
Sendung konzeptionell als Fremdkörper, liegt ein Verstoß gegen § 7 Abs. 7
Satz 2 Nr. 3 RStV auch dann vor, wenn sich die Produktdarstellung speziell in
ihn unauffällig einfügt. Rundfunkveranstalter und werbetreibende Unternehmen
haben es insofern nicht beliebig in der Hand, eine die Produktplatzierung recht-
fertigende Szenerie selbst zu erschaffen.
3. Im Lichte dieser Maßstäbe verstoßen die Produktdarstellungen in den beiden
Live-Schaltungen nicht gegen § 7 Abs. 7 Satz 2 Nr. 3 RStV; da der Sachverhalt
geklärt ist, kann der Senat in der Sache selbst entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1
Die Ausführungen des Experten zum Produkt „Hasseröder“ sowie zur Situation
im „Hasseröder Männer-Camp“ nahmen in den Interviews weder nach ihrer
Dauer noch nach ihrer Häufigkeit derart überhand, dass dahinter das Fußball-
spiel als Gesprächsgegenstand, dem ein redaktioneller Bezug zukam, überwie-
gend in den Hintergrund gerückt wäre. Ein die Sendung dominierendes Gewicht
kam diesen Ausführungen auch nicht aufgrund ihrer Art zu. Sie haben die Inter-
views zwar partiell mit bestimmt und mit geprägt, aber die Ausführungen zu
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dem Fußballspiel nicht regelrecht unterbrochen oder sich zu diesen gar in einen
inhaltlichen Gegensatz gesetzt. Insoweit berücksichtigt der Senat auch, dass
vermeintliche Qualitäten des Produkts „Hasseröder“ in den Interviews keine
Rolle spielten.
Ein Werbebezug der Live-Schaltungen manifestierte sich des Weiteren in dem
für den Zuschauer sichtbaren Arrangement von Bierflaschen, Gläsern und ei-
nem Eiskübel mit der Aufschrift „Hasseröder“ sowie in weiteren „Hasseröder“-
Schriftzügen auf Kleidungsstücken und im Sendungshintergrund. Auch hier-
durch wurde jedoch der Bezug der Live-Schaltungen zu dem übertragenen
Fußballspiel weder aufgehoben noch auch nur in der Weise relativiert, dass
dieser Bezug durch die von den genannten Umständen ausgehende Werbewir-
kung überlagert worden wäre. Die erwähnten Gegenstände wurden durch die
Kameraführung nicht in den Vordergrund gerückt (fokussiert). Die Zuschauer
sind im Rahmen der Übertragung von Fußballspielen ohnehin mit einer Vielzahl
werblich motivierter Darstellungen konfrontiert.
Sämtliche werbemotivierten Darstellungen in beiden Live-Schaltungen waren
als solche für die Zuschauer erkennbar und von Sendungsinhalten mit redaktio-
nellem Bezug klar zu unterscheiden.
Zwar ist der Fußballexperte eigens deshalb gerade in der räumlichen Umge-
bung des „Hasseröder Männer-Camp“ - einem Werbungskonstrukt - befragt
worden, um Gelegenheit für die Produktplatzierung zu schaffen. Die Befragung
behielt jedoch trotz der Wahl dieses Ortes hinreichend starke Bezüge zum re-
daktionellen Sendungskonzept. Zum einen war der Befragte ein öffentlich aus-
gewiesener, nicht primär mit dem Produkt „Hasseröder“ konnotierter Fußballex-
perte und seine Befragung bezog sich inhaltlich auf das übertragene Fußball-
spiel. Zum anderen bildete die im „Hasseröder Männer-Camp“ gestaltete Sze-
nerie einer geselligen Zusammenkunft von Menschen zur gemeinsamen Verfol-
gung eines Fußballspiels innerhalb einer Sportsendung keinen Fremdkörper,
sondern fügte sich in eine solche Sendung konzeptionell noch ein.
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4. Danach bedarf die von der Klägerin aufgeworfene Frage keiner Entscheidung
mehr, inwieweit der angefochtene Beanstandungsbescheid den rundfunk-
staatsvertraglichen Begründungsanforderungen genügt und ob etwaige Be-
gründungsmängel von Beschlüssen der ZAK auf Beanstandungsbescheide von
Landesmedienanstalten, die solche Beschlüsse im Außenverhältnis umsetzen,
rechtlich durchschlagen.
5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.
Neumann
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 75 000 €
festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG).
Neumann
Dr. Graulich
Dr. Möller
Hahn
Prof. Dr. Hecker
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