Urteil des BVerwG, Az. 6 C 28.13

Prostitution, Erlass, Öffentliche Sicherheit, Verfügung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 6 C 28.13
VGH 8 A 1245/12
Verkündet
am 17. Dezember 2014
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 17. Dezember 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich, Dr. Möller, Hahn
und Prof. Dr. Hecker
für Recht erkannt:
Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Hessi-
schen Verwaltungsgerichtshofs vom 31. Januar 2013 ge-
ändert. Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 3. Februar
2012 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungs- und des Revi-
sionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger wendet sich gegen eine Verfügung, durch welche ihm die beklagte
Stadt Frankfurt am Main untersagt hat, das Hinterhaus auf einem ihm gehören-
den Hausgrundstück für einen bordellartigen Betrieb zur Verfügung zu stellen.
Der Kläger vermietete die Räume eines Hinterhauses auf einem ihm gehören-
den Hausgrundstück in Frankfurt am Main zum Betrieb eines sogenannten
Massagestudios, in dem Prostituierte sexuelle Dienstleistungen anboten. Am
Grundstück selbst wurde nicht auf diese Nutzung hingewiesen. Für das Massa-
gestudio wurde auf einer Werbetafel im Bereich der Frankfurter Hauptwache
und im Internet geworben. Das Grundstück liegt in einem bauplanungsrechtlich
ausgewiesenen Mischgebiet, an das ein allgemeines Wohngebiet angrenzt.
Etwa 200 Meter entfernt befinden sich zwei Kindertagesstätten, etwa 100 Meter
entfernt befindet sich eine Realschule.
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Für den Bereich des Grundstücks verbietet die Verordnung des Regierungsprä-
sidiums Darmstadt zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstands in
Frankfurt am Main vom 23. Dezember 1986 (Sperrgebietsverordnung) unter
anderem, in Prostituiertenwohnheimen, Prostituiertenunterkünften und ähnli-
chen Einrichtungen (unter anderem in sogenannten Massagesalons und sonsti-
gen überwiegend von Prostituierten genutzten Häusern) der Prostitution nach-
zugehen.
Gestützt auf einen Verstoß gegen die Sperrgebietsverordnung untersagte die
Beklagte dem Kläger durch die angegriffene Verfügung, seine Liegenschaft zur
Ausübung der Prostitution zur Verfügung zu stellen.
Nach Zurückweisung seines hiergegen eingelegten Widerspruchs hat der Klä-
ger gegen die Verfügung Klage erhoben, die das Verwaltungsgericht abgewie-
sen hat.
Auf die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof die Verfügung der
Beklagten aufgehoben: Die Verfügung könne nicht auf einen Verstoß gegen die
Sperrgebietsverordnung gestützt werden. Rechtsgrundlage für deren Erlass sei
Art. 297 Abs. 1 EGStGB. Die weitgehende Legalisierung der Prostitution durch
das Prostitutionsgesetz mache diese Verordnungsermächtigung zwar nicht ob-
solet; das Prostitutionsgesetz und der darin manifestierte Wandel der gesell-
schaftlichen Akzeptanz der Prostitution verböten es jedoch, bei der Anwendung
der Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 EGStGB die Ausübung der Prostitu-
tion außerhalb ausgewiesener Toleranzzonen als Störung der öffentlichen Si-
cherheit oder Ordnung einzustufen, ohne die aus ihrer Ausübung resultierenden
schädlichen Auswirkungen auf die Nachbarschaft, insbesondere auf dort leben-
de Jugendliche und Kinder konkret zu bewerten. Eine öffentlich nicht wahr-
nehmbare Ausübung der Prostitution könne deshalb nicht mehr durch den Voll-
zug einer Sperrgebietsverordnung unterbunden werden, die keine konkrete Be-
lästigung der Öffentlichkeit durch Begleiterscheinungen der Prostitution voraus-
setze. Die Sperrgebietsverordnung sei bundesrechtskonform dahin auszulegen,
dass die dort beschriebene Ausübung der Prostitution außerhalb der Toleranz-
zonen nur noch dann verboten sei, wenn sie nach außen in Erscheinung trete
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und eine „milieubedingte Unruhe“ befürchten lasse. Beides sei hier offensicht-
lich nicht gegeben.
Mit ihrer Revision begehrt die Beklagte, die Berufung des Klägers gegen das
klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen: Art. 297
EGStGB sei auch nach Erlass des Prostitutionsgesetzes eine geeignete Er-
mächtigungsgrundlage für eine Sperrgebietsverordnung, durch welche aufgrund
einer typisierenden Betrachtung der Prostitution von ihr ausgehende abstrakte
Gefahren der Belästigung der Wohnbevölkerung und der Jugend unterbunden
werden sollten.
Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.
II
Die Revision der Beklagten ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt
Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Der Verwaltungsgerichtshof hat Art. 297
Abs. 1 EGStGB zu Unrecht einschränkend ausgelegt. Entgegen seiner Auffas-
sung ermächtigt diese Vorschrift nicht nur zum Erlass solcher Sperrgebietsver-
ordnungen, welche die Prostitution nur unter der Voraussetzung verbieten, dass
mit ihr im konkreten Fall Belästigungen der Öffentlichkeit durch Begleiterschei-
nungen der Prostitution verbunden sind. Hiervon ausgehend gebietet Bundes-
recht nicht, § 1 Abs. 2 Halbs. 2 der Verordnung des Regierungspräsidiums
Darmstadt zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstands in Frankfurt
am Main vom 23. Dezember 1986 (Sperrgebietsverordnung) einschränkend
dahin auszulegen, dass die dort beschriebene Ausübung der Prostitution nur
dann verboten ist, wenn sie nach außen in Erscheinung tritt und Belästigungen
der Anwohner als milieubedingte Begleiterscheinungen der Prostitution befürch-
ten lässt. Bei zutreffender Auslegung des Art. 297 Abs. 1 EGStGB hätte der
Verwaltungsgerichtshof vielmehr zu dem Ergebnis kommen müssen, dass die
Ausübung der Prostitution auf dem Hausgrundstück des Klägers gegen § 1
Abs. 2 der Sperrgebietsverordnung verstößt, deshalb zugleich einen Verstoß
gegen die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 11 HSOG darstellt und - weil
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auch die übrigen Voraussetzungen für ein ordnungsbehördliches Einschreiten
vorliegen - nach dieser Vorschrift untersagt werden durfte. Weiterer tatsächli-
cher Feststellung bedarf es hierfür nicht. Der Senat kann deshalb in der Sache
entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO) und die Berufung des Klägers
gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückweisen.
Nach Art. 297 Abs. 1 EGStGB kann die Landesregierung oder nach Abs. 2 eine
von ihr bestimmte Behörde zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen An-
stands für Teile des Gebiets einer Gemeinde durch Rechtsverordnung verbie-
ten, der Prostitution nachzugehen.
Schon der eindeutige Wortlaut steht einem Verständnis der Norm entgegen,
nach dem der Verordnungsgeber das Verbot von der Voraussetzung abhängig
machen muss, dass die Ausübung der Prostitution im konkreten Einzelfall eine
Belästigung der Öffentlichkeit durch die Begleiterscheinungen der Prostitution
hervorruft. Von einer solchen Einschränkung ist in der Vorschrift nicht die Rede.
Es gibt keinen verfassungsrechtlichen Grundsatz, der es geböte, den Schutz
ordnungsrechtlicher Belange stets in der Weise auszugestalten, dass nur ein
Verhalten rechtlich untersagt wird, von dem im konkreten Einzelfall erwiesen ist,
dass es diese Belange tatsächlich beeinträchtigt. Für den Erlass einer Verord-
nung genügt die Prognose, dass das betroffene Verhalten (hier die Ausübung
der Prostitution) in hinreichender Weise die abstrakte Möglichkeit einer Beein-
trächtigung der Schutzgüter begründet. Es bestehen deshalb keine verfas-
sungsrechtlichen Bedenken, wenn der Gesetzgeber den Verordnungsgeber
ermächtigt, die Prostitution unter der Voraussetzung zu verbieten, dass deren
Ausübung abstrakte Gefahren für den öffentlichen Anstand oder den Schutz der
Jugend begründet.
Demgemäß kann der Erlass einer Sperrgebietsverordnung zum Schutze des
öffentlichen Anstands gerechtfertigt sein, wenn die Eigenart des betroffenen
Gebietes durch eine besondere Schutzbedürftigkeit und Sensibilität, z.B. als
Gebiet mit hohem Wohnanteil sowie Schulen, Kindergärten, Kirchen und sozia-
len Einrichtungen gekennzeichnet ist und wenn eine nach außen in Erschei-
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nung tretende Ausübung der Prostitution typischerweise damit verbundene Be-
lästigungen Unbeteiligter und „milieubedingte Unruhe“, wie zum Beispiel das
Werben von Freiern und anstößiges Verhalten gegenüber Passantinnen und
Anwohnerinnen, befürchten lässt (VGH Kassel, Urteil vom 31. Oktober
2003 - 11 N 2952/00 - NVwZ-RR 2004, 470 <471>; VGH Mannheim, Urteil vom
15. Dezember 2008 - 1 S 2256/07 - VBlBW 2009, 220). Für den Erlass der Ver-
ordnung genügt die Prognose, dass die Ausübung der Prostitution typischer-
weise damit verbundene Belästigungen hervorruft. Ist ein Gebiet durch eine
besondere Schutzbedürftigkeit und Sensibilität, z.B. als Gebiet mit hohem
Wohnanteil sowie Schulen, Kindergärten, Kirchen und sozialen Einrichtungen
gekennzeichnet, darf der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass die Aus-
übung der Prostitution die abstrakte Gefahr von derartigen Beeinträchtigungen
des öffentlichen Anstands begründet.
Der Erlass des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Prostituier-
ten (Prostitutionsgesetz - ProstG) vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3983)
führt nicht dazu, dass Art. 297 EGStGB in dieser Auslegung nunmehr gegen
das Gebot der Normenklarheit und Widerspruchsfreiheit gesetzlicher Regelun-
gen verstößt. Der Gesetzgeber hat sich mit dem Prostitutionsgesetz darauf be-
schränkt, zum einen die Rechtswirksamkeit des Anspruchs der Prostituierten
auf das vereinbarte Entgelt (§ 1 ProstG), die fehlende Abtretbarkeit des An-
spruchs und den weitgehenden Ausschluss von Einwendungen gegen diesen
(§ 2 ProstG) und den Zugang zur Sozialversicherung trotz des nur einge-
schränkten Weisungsrechts gegenüber abhängig beschäftigten Prostituierten
(§ 3 ProstG) zu regeln sowie zum anderen die Strafbarkeit der Förderung der
Prostitution und der Zuhälterei einzuschränken (Art. 2 ProstG). Dabei ging er
ausweislich der Gesetzesbegründung davon aus, dass die Vereinbarung über
ein Entgelt für sexuelle Leistungen und auch die Tätigkeit selbst nicht gegen die
guten Sitten verstoßen (vgl. BT-Drs. 14/5958 S. 4, 6).
Die Legalisierung der Prostitutionsausübung im zivil- und sozialversicherungs-
rechtlichen Bereich und die Einschränkung der Strafbarkeit durch das Prostitu-
tionsgesetz schließen es ebenso wenig wie der Wegfall des Vorwurfs der Sit-
tenwidrigkeit der Prostitution aus, dass die Prostitutionsausübung in bestimmten
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Erscheinungsformen und damit einhergehenden sozialtypischen Begleiter-
scheinungen namentlich mit Blick auf sensible Gemeindegebiete gegen den
öffentlichen Anstand verstoßen kann. Davon ausgehend stellt die Festsetzung
von Sperrbezirken auf der Grundlage des Art. 297 EGStGB weder die zivilrecht-
liche Wirksamkeit des Entgeltanspruchs der Prostituierten noch den Zugang zur
Sozialversicherung in Frage; sie ist auch nicht mit dem generellen Vorwurf der
Sittenwidrigkeit der Ausübung der Prostitution im Sperrbezirk verbunden, son-
dern dient der lokalen Steuerung der Prostitutionsausübung aus ordnungsrecht-
lichen Gründen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 28. April 2009 - 1 BvR
224/07 - NVwZ 2009, 905 <906 f.>). Die Legalität dieser gewerblichen Betäti-
gung bedeutet hier ebenso wenig wie in anderen Fällen legaler Gewerbe, dass
sie an jedem beliebigen Ort ausgeübt werden darf. Dem Gesetz- und Verord-
nungsgeber bleibt es überlassen, potentiell miteinander unverträgliche Nutzun-
gen räumlich zu trennen.
§ 1 Abs. 2 der Sperrgebietsverordnung stimmt, soweit es auf die Norm hier ent-
scheidungserheblich ankommt, mit diesen bundesrechtlichen Anforderungen an
den Erlass einer Sperrgebietsverordnung überein.
Das Grundstück des Klägers liegt in einem Gebiet, das durch eine besondere
Schutzbedürftigkeit und Sensibilität gekennzeichnet ist. Nach den tatsächlichen
Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs befinden sich dort Kindertagesstät-
ten und eine Schule sowie Wohnanlagen.
Weil das hier in Rede stehende Gebiet diese Eigenart aufweist, durfte der Ver-
ordnungsgeber davon ausgehen, dass die Ausübung der Prostitution dort die
abstrakte Gefahr von Beeinträchtigungen des öffentlichen Anstands begründet.
Für die lokale Steuerung der Prostitution, welcher die Sperrgebietsverordnung
zulässigerweise dient, musste der Verordnungsgeber nicht für jedes einzelne
Grundstück, das von dem Verbotsbereich erfasst werden soll, konkret feststel-
len, ob es in einer Weise genutzt wird, die dort die abzuwehrenden Gefahren
und Belästigungen der Prostitutionsausübung erwarten lassen. Die Abgrenzung
muss nicht grundstücksscharf getroffen werden, sondern kann größere durch
ihre Eigenart geprägte Gebiete erfassen. Dies genügt dem Grundsatz der Ver-
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hältnismäßigkeit, der bei der Abgrenzung der Verbotsbereiche zu berücksichti-
gen ist.
Ob § 1 Abs. 2 der Sperrgebietsverordnung bezogen auf den hier in Rede ste-
henden Bereich zugleich durch den Schutz der Jugend getragen wird, bedarf
keiner abschließenden Entscheidung, da die Verordnung bereits von dem
Schutz des öffentlichen Anstands getragen wird. Jedenfalls sind die Erwägun-
gen, mit denen der Verwaltungsgerichtshof dies verneint hat, zumindest teilwei-
se mit Bundesrecht nicht vereinbar. Der Verwaltungsgerichtshof hat entschei-
dungstragend darauf abgestellt, es sei auszuschließen, dass die Schüler und
Schülerinnen der nahegelegenen Schule bei Kenntnisnahme von der Werbung
für das Massagestudio seelischen Schaden nähmen, weil Kinder und Jugendli-
che dieser Altersgruppe - zumal in einer Großstadt wie Frankfurt am Main - je-
derzeit durch allgemein zugängliche Quellen und geradezu zwangsläufig mit
Prostitution konfrontiert würden und sich im Zuge ihres Reifeprozesses mit die-
sem mittlerweile gesellschaftlich als unvermeidlich akzeptierten Phänomen
auch auseinandersetzen sollten. Diese Erwägungen verkennen den bundes-
rechtlich eingeräumten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers. Der Staat ist
berechtigt, von Kindern und Jugendlichen Einflüsse fernzuhalten, welche sich,
zum Beispiel wegen der Kommerzialisierung sexueller Handlungen, auf ihre
Einstellung zur Sexualität und damit auf die Entwicklung ihrer Persönlichkeit
nachteilig auswirken können. Es obliegt dem Gesetzgeber zu entscheiden, ob,
wo und wann Jugendliche mit dem gesellschaftlichen Phänomen der Prostituti-
on konfrontiert werden sollen (Bundesverfassungsgericht, Kammerbeschluss
vom 28. April 2009 - 1 BvR 224/07 - NVwZ 2009, 905).
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist hinsichtlich des Verbotstatbestandes
gewahrt. Gegenteiliges lässt sich nicht aus dem Kammerbeschluss des Bun-
desverfassungsgerichts vom 28. April 2009 - 1 BvR 224/07 - (NVwZ 2009, 905)
herleiten. Das Bundesverfassungsgericht hat dort zwar angemerkt, die Woh-
nungsprostitution werde häufig deutlich weniger wahrnehmbar sein als die
Straßen- und die Bordellprostitution; bei Erlass der jeweiligen Sperrgebietsver-
ordnung könne unter Abwägung aller betroffenen Rechtspositionen und öffentli-
chen Belange auch einer geringeren öffentlichen Sichtbarkeit der Wohnungs-
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prostitution beim Ausgleich aller Interessen angemessen Rechnung getragen
werden.
§ 1 Abs. 2 der Sperrgebietsverordnung erfasst jedoch keine Wohnungsprostitu-
tion in dem Sinne, wie dieser Begriff üblicherweise verstanden wird und ersicht-
lich auch vom Bundesverfassungsgericht verwendet wird. Die Prostitution wird
hier auch tatsächlich nicht in der Gestalt einer Wohnungsprostitution ausgeübt.
Die Prostitution wird nicht in einer einzelnen Wohnung ausgeübt, in welcher die
Prostituierte wohnt und dabei nebenher der Prostitution nachgeht. Vielmehr
dient das Hinterhaus ausschließlich der Ausübung der Prostitution und ist damit
eine ähnliche Einrichtung im Sinne des § 1 Abs. 2 der Sperrgebietsverordnung
(Massagesalons und sonstige überwiegend von Prostituierten genutzte Häu-
ser).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.
Neumann
Richter am BVerwG Dr. Graulich
Dr. Möller
kann wegen Urlaubs nicht unter-
schreiben.
Neumann
Hahn
Prof. Dr. Hecker
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 50 000 €
festgesetzt.
Neumann
Richter am BVerwG Dr. Graulich
Dr. Möller
kann wegen Urlaubs nicht unter-
schreiben.
Neumann
Hahn
Prof. Dr. Hecker
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