Urteil des BVerwG vom 17.12.2014

Prostitution, Erlass, Öffentliche Sicherheit, Verfügung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 6 C 28.13

VGH 8 A 1245/12

Verkündet

am 17. Dezember 2014

…

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 17. Dezember 2014

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Neumann

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Graulich, Dr. Möller, Hahn

und Prof. Dr. Hecker

für Recht erkannt:

Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Hessi-

schen Verwaltungsgerichtshofs vom 31. Januar 2013 ge-

ändert. Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des

Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 3. Februar

2012 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungs- und des Revi-

sionsverfahrens.

G r ü n d e :

Der Kläger wendet sich gegen eine Verfügung, durch welche ihm die beklagte

Stadt Frankfurt am Main untersagt hat, das Hinterhaus auf einem ihm gehören-

den Hausgrundstück für einen bordellartigen Betrieb zur Verfügung zu stellen.

Der Kläger vermietete die Räume eines Hinterhauses auf einem ihm gehören-

den Hausgrundstück in Frankfurt am Main zum Betrieb eines sogenannten

Massagestudios, in dem Prostituierte sexuelle Dienstleistungen anboten. Am

Grundstück selbst wurde nicht auf diese Nutzung hingewiesen. Für das Massa-

gestudio wurde auf einer Werbetafel im Bereich der Frankfurter Hauptwache

und im Internet geworben. Das Grundstück liegt in einem bauplanungsrechtlich

ausgewiesenen Mischgebiet, an das ein allgemeines Wohngebiet angrenzt.

Etwa 200 Meter entfernt befinden sich zwei Kindertagesstätten, etwa 100 Meter

entfernt befindet sich eine Realschule.

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Für den Bereich des Grundstücks verbietet die Verordnung des Regierungsprä-

sidiums Darmstadt zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstands in

Frankfurt am Main vom 23. Dezember 1986 (Sperrgebietsverordnung) unter

anderem, in Prostituiertenwohnheimen, Prostituiertenunterkünften und ähnli-

chen Einrichtungen (unter anderem in sogenannten Massagesalons und sonsti-

gen überwiegend von Prostituierten genutzten Häusern) der Prostitution nach-

zugehen.

Gestützt auf einen Verstoß gegen die Sperrgebietsverordnung untersagte die

Beklagte dem Kläger durch die angegriffene Verfügung, seine Liegenschaft zur

Ausübung der Prostitution zur Verfügung zu stellen.

Nach Zurückweisung seines hiergegen eingelegten Widerspruchs hat der Klä-

ger gegen die Verfügung Klage erhoben, die das Verwaltungsgericht abgewie-

sen hat.

Auf die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof die Verfügung der

Beklagten aufgehoben: Die Verfügung könne nicht auf einen Verstoß gegen die

Sperrgebietsverordnung gestützt werden. Rechtsgrundlage für deren Erlass sei

Art. 297 Abs. 1 EGStGB. Die weitgehende Legalisierung der Prostitution durch

das Prostitutionsgesetz mache diese Verordnungsermächtigung zwar nicht ob-

solet; das Prostitutionsgesetz und der darin manifestierte Wandel der gesell-

schaftlichen Akzeptanz der Prostitution verböten es jedoch, bei der Anwendung

der Ermächtigungsgrundlage des Art. 297 EGStGB die Ausübung der Prostitu-

tion außerhalb ausgewiesener Toleranzzonen als Störung der öffentlichen Si-

cherheit oder Ordnung einzustufen, ohne die aus ihrer Ausübung resultierenden

schädlichen Auswirkungen auf die Nachbarschaft, insbesondere auf dort leben-

de Jugendliche und Kinder konkret zu bewerten. Eine öffentlich nicht wahr-

nehmbare Ausübung der Prostitution könne deshalb nicht mehr durch den Voll-

zug einer Sperrgebietsverordnung unterbunden werden, die keine konkrete Be-

lästigung der Öffentlichkeit durch Begleiterscheinungen der Prostitution voraus-

setze. Die Sperrgebietsverordnung sei bundesrechtskonform dahin auszulegen,

dass die dort beschriebene Ausübung der Prostitution außerhalb der Toleranz-

zonen nur noch dann verboten sei, wenn sie nach außen in Erscheinung trete

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und eine „milieubedingte Unruhe“ befürchten lasse. Beides sei hier offensicht-

lich nicht gegeben.

Mit ihrer Revision begehrt die Beklagte, die Berufung des Klägers gegen das

klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen: Art. 297

EGStGB sei auch nach Erlass des Prostitutionsgesetzes eine geeignete Er-

mächtigungsgrundlage für eine Sperrgebietsverordnung, durch welche aufgrund

einer typisierenden Betrachtung der Prostitution von ihr ausgehende abstrakte

Gefahren der Belästigung der Wohnbevölkerung und der Jugend unterbunden

werden sollten.

Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Revision der Beklagten ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt

Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Der Verwaltungsgerichtshof hat Art. 297

Abs. 1 EGStGB zu Unrecht einschränkend ausgelegt. Entgegen seiner Auffas-

sung ermächtigt diese Vorschrift nicht nur zum Erlass solcher Sperrgebietsver-

ordnungen, welche die Prostitution nur unter der Voraussetzung verbieten, dass

mit ihr im konkreten Fall Belästigungen der Öffentlichkeit durch Begleiterschei-

nungen der Prostitution verbunden sind. Hiervon ausgehend gebietet Bundes-

recht nicht, § 1 Abs. 2 Halbs. 2 der Verordnung des Regierungspräsidiums

Darmstadt zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstands in Frankfurt

am Main vom 23. Dezember 1986 (Sperrgebietsverordnung) einschränkend

dahin auszulegen, dass die dort beschriebene Ausübung der Prostitution nur

dann verboten ist, wenn sie nach außen in Erscheinung tritt und Belästigungen

der Anwohner als milieubedingte Begleiterscheinungen der Prostitution befürch-

ten lässt. Bei zutreffender Auslegung des Art. 297 Abs. 1 EGStGB hätte der

Verwaltungsgerichtshof vielmehr zu dem Ergebnis kommen müssen, dass die

Ausübung der Prostitution auf dem Hausgrundstück des Klägers gegen § 1

Abs. 2 der Sperrgebietsverordnung verstößt, deshalb zugleich einen Verstoß

gegen die öffentliche Sicherheit im Sinne des § 11 HSOG darstellt und - weil

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auch die übrigen Voraussetzungen für ein ordnungsbehördliches Einschreiten

vorliegen - nach dieser Vorschrift untersagt werden durfte. Weiterer tatsächli-

cher Feststellung bedarf es hierfür nicht. Der Senat kann deshalb in der Sache

entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO) und die Berufung des Klägers

gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zurückweisen.

Nach Art. 297 Abs. 1 EGStGB kann die Landesregierung oder nach Abs. 2 eine

von ihr bestimmte Behörde zum Schutz der Jugend oder des öffentlichen An-

stands für Teile des Gebiets einer Gemeinde durch Rechtsverordnung verbie-

ten, der Prostitution nachzugehen.

Schon der eindeutige Wortlaut steht einem Verständnis der Norm entgegen,

nach dem der Verordnungsgeber das Verbot von der Voraussetzung abhängig

machen muss, dass die Ausübung der Prostitution im konkreten Einzelfall eine

Belästigung der Öffentlichkeit durch die Begleiterscheinungen der Prostitution

hervorruft. Von einer solchen Einschränkung ist in der Vorschrift nicht die Rede.

Es gibt keinen verfassungsrechtlichen Grundsatz, der es geböte, den Schutz

ordnungsrechtlicher Belange stets in der Weise auszugestalten, dass nur ein

Verhalten rechtlich untersagt wird, von dem im konkreten Einzelfall erwiesen ist,

dass es diese Belange tatsächlich beeinträchtigt. Für den Erlass einer Verord-

nung genügt die Prognose, dass das betroffene Verhalten (hier die Ausübung

der Prostitution) in hinreichender Weise die abstrakte Möglichkeit einer Beein-

trächtigung der Schutzgüter begründet. Es bestehen deshalb keine verfas-

sungsrechtlichen Bedenken, wenn der Gesetzgeber den Verordnungsgeber

ermächtigt, die Prostitution unter der Voraussetzung zu verbieten, dass deren

Ausübung abstrakte Gefahren für den öffentlichen Anstand oder den Schutz der

Jugend begründet.

Demgemäß kann der Erlass einer Sperrgebietsverordnung zum Schutze des

öffentlichen Anstands gerechtfertigt sein, wenn die Eigenart des betroffenen

Gebietes durch eine besondere Schutzbedürftigkeit und Sensibilität, z.B. als

Gebiet mit hohem Wohnanteil sowie Schulen, Kindergärten, Kirchen und sozia-

len Einrichtungen gekennzeichnet ist und wenn eine nach außen in Erschei-

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nung tretende Ausübung der Prostitution typischerweise damit verbundene Be-

lästigungen Unbeteiligter und „milieubedingte Unruhe“, wie zum Beispiel das

Werben von Freiern und anstößiges Verhalten gegenüber Passantinnen und

Anwohnerinnen, befürchten lässt (VGH Kassel, Urteil vom 31. Oktober

2003 - 11 N 2952/00 - NVwZ-RR 2004, 470 <471>; VGH Mannheim, Urteil vom

15. Dezember 2008 - 1 S 2256/07 - VBlBW 2009, 220). Für den Erlass der Ver-

ordnung genügt die Prognose, dass die Ausübung der Prostitution typischer-

weise damit verbundene Belästigungen hervorruft. Ist ein Gebiet durch eine

besondere Schutzbedürftigkeit und Sensibilität, z.B. als Gebiet mit hohem

Wohnanteil sowie Schulen, Kindergärten, Kirchen und sozialen Einrichtungen

gekennzeichnet, darf der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass die Aus-

übung der Prostitution die abstrakte Gefahr von derartigen Beeinträchtigungen

des öffentlichen Anstands begründet.

Der Erlass des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der Prostituier-

ten (Prostitutionsgesetz - ProstG) vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3983)

führt nicht dazu, dass Art. 297 EGStGB in dieser Auslegung nunmehr gegen

das Gebot der Normenklarheit und Widerspruchsfreiheit gesetzlicher Regelun-

gen verstößt. Der Gesetzgeber hat sich mit dem Prostitutionsgesetz darauf be-

schränkt, zum einen die Rechtswirksamkeit des Anspruchs der Prostituierten

auf das vereinbarte Entgelt (§ 1 ProstG), die fehlende Abtretbarkeit des An-

spruchs und den weitgehenden Ausschluss von Einwendungen gegen diesen

(§ 2 ProstG) und den Zugang zur Sozialversicherung trotz des nur einge-

schränkten Weisungsrechts gegenüber abhängig beschäftigten Prostituierten

(§ 3 ProstG) zu regeln sowie zum anderen die Strafbarkeit der Förderung der

Prostitution und der Zuhälterei einzuschränken (Art. 2 ProstG). Dabei ging er

ausweislich der Gesetzesbegründung davon aus, dass die Vereinbarung über

ein Entgelt für sexuelle Leistungen und auch die Tätigkeit selbst nicht gegen die

guten Sitten verstoßen (vgl. BT-Drs. 14/5958 S. 4, 6).

Die Legalisierung der Prostitutionsausübung im zivil- und sozialversicherungs-

rechtlichen Bereich und die Einschränkung der Strafbarkeit durch das Prostitu-

tionsgesetz schließen es ebenso wenig wie der Wegfall des Vorwurfs der Sit-

tenwidrigkeit der Prostitution aus, dass die Prostitutionsausübung in bestimmten

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Erscheinungsformen und damit einhergehenden sozialtypischen Begleiter-

scheinungen namentlich mit Blick auf sensible Gemeindegebiete gegen den

öffentlichen Anstand verstoßen kann. Davon ausgehend stellt die Festsetzung

von Sperrbezirken auf der Grundlage des Art. 297 EGStGB weder die zivilrecht-

liche Wirksamkeit des Entgeltanspruchs der Prostituierten noch den Zugang zur

Sozialversicherung in Frage; sie ist auch nicht mit dem generellen Vorwurf der

Sittenwidrigkeit der Ausübung der Prostitution im Sperrbezirk verbunden, son-

dern dient der lokalen Steuerung der Prostitutionsausübung aus ordnungsrecht-

lichen Gründen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 28. April 2009 - 1 BvR

224/07 - NVwZ 2009, 905 <906 f.>). Die Legalität dieser gewerblichen Betäti-

gung bedeutet hier ebenso wenig wie in anderen Fällen legaler Gewerbe, dass

sie an jedem beliebigen Ort ausgeübt werden darf. Dem Gesetz- und Verord-

nungsgeber bleibt es überlassen, potentiell miteinander unverträgliche Nutzun-

gen räumlich zu trennen.

§ 1 Abs. 2 der Sperrgebietsverordnung stimmt, soweit es auf die Norm hier ent-

scheidungserheblich ankommt, mit diesen bundesrechtlichen Anforderungen an

den Erlass einer Sperrgebietsverordnung überein.

Das Grundstück des Klägers liegt in einem Gebiet, das durch eine besondere

Schutzbedürftigkeit und Sensibilität gekennzeichnet ist. Nach den tatsächlichen

Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs befinden sich dort Kindertagesstät-

ten und eine Schule sowie Wohnanlagen.

Weil das hier in Rede stehende Gebiet diese Eigenart aufweist, durfte der Ver-

ordnungsgeber davon ausgehen, dass die Ausübung der Prostitution dort die

abstrakte Gefahr von Beeinträchtigungen des öffentlichen Anstands begründet.

Für die lokale Steuerung der Prostitution, welcher die Sperrgebietsverordnung

zulässigerweise dient, musste der Verordnungsgeber nicht für jedes einzelne

Grundstück, das von dem Verbotsbereich erfasst werden soll, konkret feststel-

len, ob es in einer Weise genutzt wird, die dort die abzuwehrenden Gefahren

und Belästigungen der Prostitutionsausübung erwarten lassen. Die Abgrenzung

muss nicht grundstücksscharf getroffen werden, sondern kann größere durch

ihre Eigenart geprägte Gebiete erfassen. Dies genügt dem Grundsatz der Ver-

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hältnismäßigkeit, der bei der Abgrenzung der Verbotsbereiche zu berücksichti-

gen ist.

Ob § 1 Abs. 2 der Sperrgebietsverordnung bezogen auf den hier in Rede ste-

henden Bereich zugleich durch den Schutz der Jugend getragen wird, bedarf

keiner abschließenden Entscheidung, da die Verordnung bereits von dem

Schutz des öffentlichen Anstands getragen wird. Jedenfalls sind die Erwägun-

gen, mit denen der Verwaltungsgerichtshof dies verneint hat, zumindest teilwei-

se mit Bundesrecht nicht vereinbar. Der Verwaltungsgerichtshof hat entschei-

dungstragend darauf abgestellt, es sei auszuschließen, dass die Schüler und

Schülerinnen der nahegelegenen Schule bei Kenntnisnahme von der Werbung

für das Massagestudio seelischen Schaden nähmen, weil Kinder und Jugendli-

che dieser Altersgruppe - zumal in einer Großstadt wie Frankfurt am Main - je-

derzeit durch allgemein zugängliche Quellen und geradezu zwangsläufig mit

Prostitution konfrontiert würden und sich im Zuge ihres Reifeprozesses mit die-

sem mittlerweile gesellschaftlich als unvermeidlich akzeptierten Phänomen

auch auseinandersetzen sollten. Diese Erwägungen verkennen den bundes-

rechtlich eingeräumten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers. Der Staat ist

berechtigt, von Kindern und Jugendlichen Einflüsse fernzuhalten, welche sich,

zum Beispiel wegen der Kommerzialisierung sexueller Handlungen, auf ihre

Einstellung zur Sexualität und damit auf die Entwicklung ihrer Persönlichkeit

nachteilig auswirken können. Es obliegt dem Gesetzgeber zu entscheiden, ob,

wo und wann Jugendliche mit dem gesellschaftlichen Phänomen der Prostituti-

on konfrontiert werden sollen (Bundesverfassungsgericht, Kammerbeschluss

vom 28. April 2009 - 1 BvR 224/07 - NVwZ 2009, 905).

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist hinsichtlich des Verbotstatbestandes

gewahrt. Gegenteiliges lässt sich nicht aus dem Kammerbeschluss des Bun-

desverfassungsgerichts vom 28. April 2009 - 1 BvR 224/07 - (NVwZ 2009, 905)

herleiten. Das Bundesverfassungsgericht hat dort zwar angemerkt, die Woh-

nungsprostitution werde häufig deutlich weniger wahrnehmbar sein als die

Straßen- und die Bordellprostitution; bei Erlass der jeweiligen Sperrgebietsver-

ordnung könne unter Abwägung aller betroffenen Rechtspositionen und öffentli-

chen Belange auch einer geringeren öffentlichen Sichtbarkeit der Wohnungs-

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prostitution beim Ausgleich aller Interessen angemessen Rechnung getragen

werden.

§ 1 Abs. 2 der Sperrgebietsverordnung erfasst jedoch keine Wohnungsprostitu-

tion in dem Sinne, wie dieser Begriff üblicherweise verstanden wird und ersicht-

lich auch vom Bundesverfassungsgericht verwendet wird. Die Prostitution wird

hier auch tatsächlich nicht in der Gestalt einer Wohnungsprostitution ausgeübt.

Die Prostitution wird nicht in einer einzelnen Wohnung ausgeübt, in welcher die

Prostituierte wohnt und dabei nebenher der Prostitution nachgeht. Vielmehr

dient das Hinterhaus ausschließlich der Ausübung der Prostitution und ist damit

eine ähnliche Einrichtung im Sinne des § 1 Abs. 2 der Sperrgebietsverordnung

(Massagesalons und sonstige überwiegend von Prostituierten genutzte Häu-

ser).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

Neumann

Richter am BVerwG Dr. Graulich

Dr. Möller

kann wegen Urlaubs nicht unter-

schreiben.

Neumann

Hahn

Prof. Dr. Hecker

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 50 000 €

festgesetzt.

Neumann

Richter am BVerwG Dr. Graulich

Dr. Möller

kann wegen Urlaubs nicht unter-

schreiben.

Neumann

Hahn

Prof. Dr. Hecker